臺北高等行政法院判決
104年度訴字第235號
105年10月13日辯論終結
原 告 蘇慶宗
訴訟代理人 林依雯 律師
劉豐州 律師
被 告 財政部關務署基隆關
代 表 人 陳瑜朗（關務長）
訴訟代理人 趙世玉
輔助參加人 行政院農業委員會漁業署
代 表 人 陳添壽（署長）
訴訟代理人 劉杰勳
陳美伶
林逸菁
上列當事人間違反海關緝私條例事件，原告不服財政部中華民國
103年12月17日台財訴字第10313969180號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告之代表人原為廖超祥，於訴訟繫屬中依序變 更為宋汝堯、陳瑜朗，並依序由新任代表人宋汝堯、陳瑜朗 具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。輔助參加人之代 表人原為蔡日耀，於訴訟繫屬中變更為陳添壽，茲據新任代 表人陳添壽具狀聲明承受訴訟，亦無不合，應予准許。二、事實概要：原告為本國籍宏發12號（CT5-1573）漁船船長， 於民國101年12月4日在新北市野柳漁港（下稱野柳漁港）港 區裝載秋刀魚6,143箱（復查決定事實欄誤載為1,815箱）， 重量58,872.9公斤、魚骨431箱，重量13,274.8公斤及午仔 魚588箱，重量5,292公斤，離岸價格計新臺幣（下同）1,47 0,794元，準備出港捕魚，並於同日21時30分向野柳安檢所 申報出港後，於同年月8日6時5分申報返港。該船靠港後， 經安檢所專案小組安全檢查，發現該船原載運出港之前揭魚 餌均已不存在，其船上無任何漁獲，且漁具亦無使用跡象， 經行政院海岸巡防署（下稱海巡署）海岸巡防總局北部地區 巡防局第二一岸巡大隊（下稱緝獲機關）認原告涉及違反海 關緝私條例情事，於102年2月22日以北二一字第1022600760 號案件移送書，移由被告審理結果，依移送書、調查筆錄等 證據資料，核原告未依規定向海關申報，私運貨物出口之事
證明確，違反海關緝私條例第27條第1項及第36條第1項規定 ，依行政罰法第24條第1項、第2項規定，應依法定罰鍰最高 之規定裁處，併沒入貨物，爰依海關緝私條例第36條第1項 規定，以102年8月14日102年第10200749號處分書（下稱原 處分）處原告貨價1倍之罰鍰1,470,794元，併沒入涉案貨物 ，惟裁處前涉案貨物已不存在，致無貨物可沒入，乃依行政 罰法第23條第1項規定，裁處沒入貨物之價額計1,470,794元 。原告不服，申請復查，遭被告以103年4月15日基普法字第 1031009720號復查決定駁回；原告仍表不服，提起訴願，亦 遭駁回，遂提起本件行政訴訟，並經本院裁定輔助參加人輔 助參加被告之訴訟。
三、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分（含復查決定）均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告及輔助參加人聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、原告主張：
㈠原處分查緝程序不合於海關緝私條例規定，違反正當法律程 序之原則而應予撤銷：
⒈行政程序法第4條明揭依法行政之實質規定，一體適用於 所有行政行為，茍行政行為違法律或一般法律原則，即非 適法；次按，正當法律程序原則為我國各種程序應遵循之 憲法上基本原則，其內涵除具有形式上法定程序之意涵外 ，亦需實質正當，否則即與憲法上正當法律程序原則保障 有違。
⒉依海關緝私條例第16條、海岸巡防法第4條第1項、海岸巡 防機關執行臺灣地區漁港及遊艇港安全檢查作業規定第9 點等規定可知，邊境管制區分為通商口岸及非通商口岸， 分別由海關及海巡署職掌，又海巡署依上開海關緝私條例 規定為海關之協助機關，負責於非通商口岸查緝走私，況 被告即係引用海巡署提供之檢查調查表等相關資料作為本 案裁罰之依據，顯見海巡署確實有執行檢查之權限；且依 上開規定，倘海巡署安檢人員於安檢時發現魚餌數量過多 而有違法之虞，依法即應宣導、勸導及制止。
⒊本案原告駕駛達億號漁船運載系爭魚餌出港時，業已向野 柳安檢所報關並經安檢人員檢查系爭魚餌後，始獲准出港 ；然安檢人員於安檢過程中無任何宣導、勸導及制止之行 為，亦未告知原告應於通商口岸向海關報關出港，不得於
非通商口岸向安檢所報關出港，甚至准許原告通過安檢所 之報關程序並出港，使原告無從當場得知違規事由及情狀 ，從而剝奪原告事前陳述意見之機會。況被告既認為原告 將系爭魚餌搬運至漁船上時即已構成違法，則安檢人員自 應於原告出港前逕行查緝並移送海關處理，益徵原處分之 查緝程序違反正當法律程序原則，應予撤銷。
㈡系爭魚餌並非商貨，原告亦無規避檢查、逃避管制或偷漏關 稅，或有未經向海關申報而運輸貨物進、出國境之行為。被 告就本件裁罰處分所依據之資料，不足以證明原告有違反海 關緝私條例第27條第1項及第36條第1、3項之情形，而有認 定事實錯誤之違法，並與誠實信用原則有違：
⒈依最高行政法院有39年判字第2號、61年判字第70號、75 年判字第309號及62年判字第402號判例意旨可知，被告應 對其處分之合法性負舉證責任，倘其不能確實證明違法事 實存在，則其所為之處罰即不能認為合法。
⒉分析海關緝私條例第36條第1、3項、第27條第1項前段及 第3條規定之處罰要件，可知本件原告須有規避檢查、偷 漏關稅或逃避管制之其一情形，且須有未向海關申報而運 輸貨物進、出國境之行為，始為成立。
⒊被告未察海關緝私條例第3條之修法歷程及文字規定，遽 認有規避檢查、偷漏關稅、逃避管制或未經向海關申報等 4種情事之一，即足構成海關緝私條例第3條所定之私運行 為云云，實屬無據：
⑴海關緝私條例第3條於72年12月28日修正時，將「意圖 」之特別主觀要件刪除而成為現行條文，可知該次修正 係將主觀意圖改為客觀行為，至於修正前之客觀行為「 未經向海關申報而運輸貨物進出國境」，則無變動。是 修正後所謂私運行為，自應係指原主觀要件客觀化後之 「規避檢查、偷漏關稅或逃避管制」三者之一，加上原 客觀要件即「未經向海關申報而運輸貨物進出國境」始 足當之。
⑵再就文義而言，現行條文於「規避檢查、偷漏關稅或逃 避管制」與「未經向海關申報而運輸貨物進出國境」之 間加上「，」，自係區隔前後兩個構成要件，而非謂「 規避檢查」、「偷漏關稅」、「逃避管制」、「未經向 海關申報而運輸貨物進出國境」均係私運行為之一。 ⒋查原告駕駛宏發12號漁船出港前，已向野柳安檢所報關， 並經安檢人員檢查該漁船上運載之系爭魚餌後，始獲准出 港，且系爭魚餌係屬免稅及非管制之物品，故原告實無規 避檢查、偷漏關稅或逃避管制之任一情形：
⑴依本案行為時有效之最高行政法院55年判字第293號、 56年判字第29號、第161號、55年裁字第128號及58年判 字第120號等判例意旨，可知免稅且非管制之物品，非 屬海關緝私條例所欲處罰之對象；最高行政法院係直至 102年度3月份第1次庭長法官聯席會議始決議不再援用 上開判例，在此之前，基於判例之實質拘束力，自應保 障人民基於信賴行為當時有效之上開判例解釋所為之合 法行為，不得以「行為後」方變更之法律解釋，溯及地 認定原先合法之行為為違法。
⑵本案原告駕駛宏發12號漁船出、進港時均有向野柳安檢 所報關，船上所運載之魚餌數量為秋刀魚約5噸、午魚 約300斤，除使用於蟹籠及延繩釣外，其他剩餘未使用 之魚餌因腐爛敗壞而遭丟棄，業據原告於101年12月8日 返港當日經野柳安檢所調查詢問並製作筆錄附原處分卷 可稽。足見原告所運載之系爭魚餌係供漁船作業使用， 並非供交易所需之貨物；況原告於出港前業已向野柳安 檢所報關並接受檢查，無規避檢查之情形；且系爭魚餌 為秋刀魚、午仔魚及魚骨，係屬免稅且非管制之物品， 故不發生偷漏關稅或逃避管制之情形。
⑶本案難期待漁民們（含原告）於配合海巡署檢查外，尚 負有向海關報關檢查之義務：依海關緝私條例第16條、 海岸巡防法第4條第1項規定可知，海巡署為海關之協助 機關，自得於海巡署負責業務範圍內之非通商口岸漁港 檢查漁船所載運之物品，此亦業據被告承認「通商口岸 查緝走私工作之執行由海關辦理，而非通商口岸查緝走 私工作則由巡防機關負責查緝及調查」，被告既係引用 海巡署提供之文書作為本案裁罰之依據，迺若被告又否 認海巡署有代其執行檢查之權限，自屬明顯矛盾，且與 上開規定不合。再者，野柳地區漁民攜帶魚餌出港作業 已行之多年，先前均未有開罰之情形，亦未曾禁止，是 以漁民們（含原告）基於信賴海巡署於檢查後准予出港 、行為當時有效之前開判例意旨及上開輔助參加人之公 告等，認為系爭魚餌屬免稅且非管制之物品，進而認為 其載運系爭魚餌之行為不發生規避檢查、偷漏關稅或逃 避管制之情形，無從構成私運貨物出口之行為。況原告 既已依漁船出港之程序向海巡署報關檢查，則海巡署檢 查後若認魚餌數量過多而有違法之虞，即應依法勸導、 制止或甚至要求原告另向海關報關檢查，然而本案查緝 人員非但未為任何勸導、制止，甚至允許原告駕駛漁船 出港，使原告得以信賴其業經主管機關為合法之檢查，
豈可事後再以所謂僅經海巡署檢查未經海關檢查，而有 規避檢查為由予以處罰。
⑷此外，本案裁罰金額高達近300萬元，而行政罰之規範 目的應在保護國家行政管制秩序之利益，須有一定公益 性，且其所欲保護之利益與其對人民權利之限制間，須 符合比例原則，此乃行政法之一般性原則。就海關緝私 條例第3條所定「規避檢查」之規範目的而言，應係透 過行政檢查之方式，查核有無偷漏關稅或私運管制物品 之情形。本案系爭魚餌均屬免稅且非管制之物品，無偷 漏關稅或私運管制物品之問題，自未對於國家行政管制 秩序造成任何實質侵害，遑論本案漁船上載運之物品均 已向野柳安檢所報關並經安檢人員檢查後，始獲准出港 ，無任何隱匿行為，自難認有規避國家邊境管制或檢查 之情形。
⒌系爭漁船航行路線位於「東引島」周圍海域，目前該區域 之主權問題屬於政治上重要爭議，而我國主張對於該區域 擁有主權，並且實際管領及統治，故本案漁船之航行路線 仍在我國領海範圍之內，實際上亦為我國漁民得自由出入 並從事捕撈作業之區域，足證本案漁船並無出口貨物至他 國交易之情形：
⑴根據海巡署、關務署及輔助參加人等有關單位於102年1 月28日召開研商取締「漁船載運大量『魚餌』出港違常 情形」解決方案會議之相關討論：「本案似以貨物出口 案件，須掌握證據證明漁船駛離本國海域交易，始能構 成相關要件，如於本國海域即處理掉貨物，相對尚未構 成私運貨物出口要件，故仍需要VDR以補足其證據力」 等語，可知被告須證明原告於中華民國領海以外之區域 交易貨物，始能構成私運貨物出口之要件。
⑵依輔助參加人於104年10月7日庭呈本案「宏發12號」漁 船之航行軌跡圖、內政部104年10月1日台內地字第1040 435861號函所示：「二、所詢旨揭漁船位置說明如下： ㈠A點：距臺灣地區馬祖列島之東引島14.64浬，距大陸 地區南礵島約30.95浬。位於我國防部公告之限制、禁 止水域範圍外，距中國大陸公告之領海基線15.14浬， 不在中國大陸主張之領海範圍內。㈡B點：距臺灣地區 馬祖列島之東引島12.76浬，距大陸地區南礵島27.03浬 。位於我國防部公告之限制、禁止水域範圍外，距中國 大陸公告之領海基線12.33浬，不在中國大陸主張之領 海範圍內」。又，東引島屬於馬祖列島，現由我國實際 管理，我國不僅聲稱擁有主權，並派有千名軍人駐守；
參以臺灣地區與大陸地區人民關係條例第2條、第29條 第1項，與國防部93年6月7日猛獅字第0930001493號公 告修正東引地區限制、禁止水域範圍及事項，均可見東 引地區現由我國實際管領，非經我國主管機關許可，大 陸船舶、民用航空器及其他運輸工具皆不得進入。雖然 我國於西元2009年公告修正「中華民國第一批領海基線 、領海及鄰接區外界線」時，因考量兩岸關係極為敏感 特殊，加上中華人民共和國（下稱中國）已於西元1996 年發布「大陸領海的部分基線和西沙群島的領海基線」 聲明，將金門、馬祖、東引和烏坵劃在中國領海基線以 內屬於中國主權之內水範圍內，但並未被我國承認，故 我國當時僅公告臺灣、澎湖、釣魚台列嶼、東沙及中沙 等島嶼之領海基線，金門及馬祖則「留白」處理，保持 彈性模糊空間，以避免兩岸發生爭議，但此乃兩岸主權 爭議問題之暫時擱置，並不表示我國已放棄對於金門、 馬祖（含東引）等地區之實質上主權（最高法院104年 度台上字第1312號判決參照）。
⑶是依上開航行軌跡圖及內政部函可知，系爭漁船之航行 位置位於「東引島」之東側海域，距離東引島僅有14.6 4浬及12.76浬，距離大陸地區南礵島則尚有約30.95浬 及27.03浬之遠，且本案漁船並未進入中國大陸所主張 之領海範圍內，則本案漁船之航行路線自屬我國實質主 權之領海範圍內；實際上，東引島周圍海域亦為我國漁 民得自由出入並從事捕撈作業之區域，本案漁船並無違 法或走私之情形。況上開實務見解已明確表示，大陸地 區仍屬我中華民國之領土，益徵本案無論如何均不構成 私運貨物至他國交易之情形。
⑷再者，海關緝私條例第36條及第27條規定均無處罰「未 遂」之明文，暫不論系爭魚餌為免稅、非管制之物品， 且經向野柳安檢所報關檢查後始出港，並不該當上開規 定之構成要件乙節，迺被告以「未遂（即著手）」為由 開罰，係就法律所未規定之事項為處罰，已違反行政罰 法第4條之「處罰法定主義」，自非適法。
⒍就魚餌數量部分，依緝獲機關意見書及證人宋威名、邱慶 明之證詞可知，本案現場之安檢人員並未實際清點系爭魚 餌數量，故原處分裁罰所依據之數量顯然不實而屬違法： ⑴被告僅單方面主張其計算貨物數量時慣用計數器，無法 證明於本案確實有使用計數器計算魚餌數量。
⑵緝獲機關於其意見書中業已自承：本案系爭魚餌未經實 際清點數量。緝獲機關於其就本案宏發12號、另案達億
號（即本院103年度訴字第1834號案件）、嘉得6號（即 本院103年度訴字第1835號案件）及達億206號（即本院 103年度訴字第1836號案件）涉嫌違反海關緝私條例以 漁船私運貨物出口之各該案件所出具之意見書，皆自承 ：各該案件中之魚餌均未經實際清點數量等語。且於另 案中，本院103年度訴字第1834號判決認定海巡人員並 未以計數器計算魚貨數量，本院103年度訴字第1835號 判決亦認定海巡人員之計算方法並非逐一清點計重累計 ，益徵海巡人員於本案及上開另案均並未以計數器實際 計算魚餌數量，且海巡人員慣行上並不實際清點魚餌數 量，其所認定之數量自不得採為本案裁罰之依據。 ⑶經查，原處分卷所附之「宏發12號漁船-違反海關緝私 條例案-載重數量證明-現場照片紀錄表」中，僅有漁船 外觀及船上所攜帶之漁具等照片，並無任何關於系爭魚 餌、系爭魚餌之「箱數」或「稱重結果」等照片，實無 從證明其係如何計算「宏發12號」漁船攜帶「秋刀魚6, 143箱／重量58,872.9公斤、魚骨431箱／重量13,274.8 公斤及午仔魚588箱／重量5,292公斤」，至於專案小組 針對漁船出港前所製作之檢查調查表及監卸檢查紀錄表 ，均未經原告簽認，且該表格中關於載運之魚餌數量與 實際情形不符，業如原告上開筆錄所述，況緝獲機關更 於意見書中自承在本案出港檢查當時，並無實際清點數 量，可見原處分裁罰之數額依據顯有爭議。
⑷本案宏發12號漁船與另案達億號、嘉得6號漁船（現分 別繫屬於本院103年度訴字第1834號、第1835號）之監 卸檢查紀錄表上所記載之監卸起訖時間均相互重疊，執 行人員亦均為宋威名，且監卸地點之港區位置並不相同 ，然同一執行人員不可能於同一時間、不同地點就各艘 漁船所載運之魚餌數量為清點，核與上開緝獲機關於其 意見書中自承：本案系爭魚餌未經實際清點數量等語相 符，被告無視海巡署自承其所提供之魚餌數量並非正確 ，而仍以該錯誤之數量開罰，其所為之處分自屬違法。 ⑸就此，除原告前已於104年4月7日具狀聲請傳喚本案101 年12月3日野柳漁港查緝現場負責執行「監卸」業務之 野柳安檢所人員宋威名到庭作證外，另案即本院103年 度訴字第1834號「達億號」漁船乙案，業於104年6月10 日傳喚證人宋威名到庭作證，而依證人宋威名之證詞可 知，監卸人員根本未使用計數器統計魚餌數量： ①本案宏發12號漁船之監卸檢查紀錄表上記載：執行人 員宋威名之監卸開始時間為101年12月3日晚間20時34
分，結束時間為同年月日晚間22時10分，另案達億號 漁船亦係由執行人員宋威名於101年12月3日晚間20時 25分至22時05分執行監卸，又另案嘉得6號漁船亦係 由執行人員宋威名於101年12月3日晚間20時25分至21 時55分執行監卸，亦與上開2艘漁船之監卸時間完全 重疊，且本案宏發12號漁船位於港區位置12，另案達 億號漁船則位於港區位置9，實不知該名執行人員要 如何於同一時間、不同地點就各艘漁船所載運之魚餌 箱數為計算。又另案嘉得6號漁船係由執行人員宋威 名於101年12月3日晚間20時25分至21時55分執行監卸 ，亦與上開二艘漁船之監卸時間完全重疊，可見該名 執行人員根本不可能就本案系爭魚餌逐箱清點，核與 上開緝獲機關於其意見書中自承本案系爭魚餌未經實 際清點數量等語相符。
②又依證人宋威名於本院103年度訴字第1834號達億號 漁船乙案104年6月10日準備程序作證時所述，監卸檢 查人員基本上為2人1組，其中1人計數，另1人則輔助 檢查，而於監卸檢查紀錄表上「執行人員」欄位簽名 之人即為現場計算魚餌數量之人，如以計數器計算， 一人至多只能監看一輛貨車之卸貨情形，且必須全程 在場；證人亦證稱本案係由其負責以計數器計算有多 少箱數搬送到船上，另一人則輔助其作檢查工作。 ③然而，於本院義股法官提示本案宏發12號監卸檢查紀 錄表及另案「嘉得6號」監卸檢查紀錄表後，證人宋 威名原先證述本案監卸當日，位於第12港區之宏發12 號漁船及第9港區之達億號漁船均係由其負責計數， 忽又改稱其在第9港區同時監卸達億號漁船及嘉得6號 漁船共2艘船，另一人則在第12港區監卸宏發12號漁 船，然證人不僅前後說詞明顯反覆，且此與證人前開 所述一人至多只能監看計算一輛貨車之卸貨情形，以 及同一時間之同一組人不可能在不同港區做監卸工作 等語互相矛盾；甚至在證人對另一執行人員為何人毫 無印象之情況下，竟能肯定另一執行人員於第12港區 有使用「計數器」計算魚餌數量，故其向該名人員確 認數量後才簽名云云，暫不論此與證人前開證述於監 卸檢查紀錄表上「執行人員」欄位簽名之人即為現場 計算魚餌數量之人乙節顯然不合，且依證人所述第9 港區與第12港區，兩港區之間步行時間至少10分鐘等 語，實不知證人當時既未於第12港區親眼所見，又如 何能肯定遠在10分鐘路程以外之另一執行人員有全程
在場並使用計數器乙事。況依被告所提之安檢所工作 日誌可見，每一時段（包含本案監卸當時）之「安檢 兼港巡人員」均只有2人（本院103年度訴字第1834號 卷第193頁），卻必須安檢兼巡視野柳漁港全部13個 港區，則證人如何能肯定另一執行人員當時只有在第 港區，則證人如何能肯定另一執行人員當時只有在第 12港區監卸宏發12號漁船，而無其他漁船須檢查。證 人之所以如此回答，合理推測其應係為配合原所屬機 關，且其可能懼於因監卸檢查紀錄表填載不實而遭追 究公文書登載不實罪等責任，故不得不有所掩飾。 ④實則，證人宋威名最後坦承其於101年12月3日第9港 區同時監卸嘉得6號漁船及達億號漁船時，並未使用 計數器計算魚餌數量，而是以貨車外部丈量之長度目 測粗估，且證人宋威名無法確認貨車當時是否為滿載 外，因證人未全程在場監卸，自亦無從確認該輛貨車 所載魚餌是否均為該案漁船所有、是否包含其他人或 其他漁船之貨物等情，故證人以貨車外觀估算系爭魚 餌數量之方式，顯然超估甚多，且由此可推知第一線 執行人員多存有應付心態，並未確實做好監卸及計算 魚餌數量之工作，故監卸檢查紀錄表上所填載之魚餌 數量不實，自不足採信。
⑤此外，本院103年度訴字第1834號達億號漁船乙案另 於104年8月5日傳喚證人邱慶明到庭作證，證人邱慶 明為該船之小股東，負責於港區管理船務，並於101 年12月3日晚間在第9港區現場親身見聞該案達億號漁 船及另案嘉得6號漁船之監卸過程，可證明海巡人員 因人力不足，並未在現場全程監卸，亦未使用計數器 計算魚餌數量，且此為野柳漁港一般之通常情形，益 徵監卸檢查紀錄表上所填載之魚餌數量不實，不足採 信。
⑥縱依被告主張，本案係由王鏑焜擔任另一執行人員並 於第12港區進行實際清點，於證人宋威名對另一執行 人員為何人毫無印象，且第9港區與第12港區相距至 少10分鐘路程之情況下，於監卸檢查紀錄表簽名之宋 威名，絕無可能確知王鏑焜於第12港區是否有使用計 數器計算魚餌數量，亦絕無可能確知另一執行人員當 時只有在第12港區監卸宏發12號漁船，而無其他漁船 須檢查。此外，此與證人證述於監卸檢查紀錄表上「 執行人員」欄位簽名之人即為現場計算魚餌數量之人 乙節顯然不合。
⑦綜上所述，被告辯稱本案有使用計數器計算系爭魚餌 數量云云，應係事後為自圓其說而虛捏之飾詞；且依 前開安檢所工作日誌之記載及證人宋威名、邱慶明之 證詞可知，野柳漁港之安檢人力顯然不足，而不可能 全程監卸檢查，更不可能使用計數器實際清點數量， 核與緝獲機關先前函復被告之意見書中所載：「無法 強制扣押並清點數量」等語相符，故緝獲機關提供之 監卸檢查紀錄表上所載魚餌數量並非實在，迺被告不 察而輕率以該錯誤之數量開罰，其所為之處分即不能 認為合法，自應予撤銷。
⒎另查，魚骨並無經濟價值，僅能回收供漁民作為魚餌使用 ，根本不能作為一般商貨交易之用，至所謂「高經濟價值 魚種」，若其大小、新鮮度等情況不佳，亦僅能回收供作 魚餌之用，而漁民出海捕魚能否有所收獲，需視天氣海象 洋流等情形而定，未必每次均有所獲，且漁具既為漁民之 重要生財工具，原告及其船員於返航時清理漁具並妥善存 放乙事並無可議之處，被告豈可僅因出、入港時之漁具擺 放位置大略相同，即率爾認定漁具未經使用故系爭魚餌係 屬商貨等情；又加以本案亦未見被告舉證原告確有將系爭 魚餌作為一般商貨輸出國境交易之行為，竟草率執行處罰 ，顯有重大瑕疵。
㈢原告行為後法律有變更，原處分之裁罰未適用最有利於原告 之規定，違反行政罰法第5條但書而應予撤銷： ⒈行政罰法第5條所稱「行為後法律或自治條例有變更」者 ，包含直接影響行政法義務或處罰之規定，亦即足以影響 行政罰之裁處之規定，又法律或自治條例授權訂定法規命 令或自治規則以補充義務規定或處罰規定之一部分，而此 類規定之變更如足以影響行政罰之裁處，自亦屬本條所定 之法規變更。
⒉最高行政法院之判例於未變更前有其拘束力，甚至得為聲 請憲法解釋之標的，且確定判決違反判例亦為得提起再審 之訴之事由，故判例之不再援用，自屬行政罰法第5條之 法律變更：依司法院大法官會議釋字第154號解釋理由書 、第374號解釋理由書、最高行政法院62年判字第610號判 例、105年度裁字第474號裁定，及最高法院95年度第4次 民事庭會議決議要旨可知，判例已成為具有「類似抽象法 規範」之性質，於法院實務數十年之運作上，對於適用法 律之法官與受規範之當事人而言，甚至可說已產生法的確 信，而具有法則化之習慣法性質。最高行政法院之判例於 未變更前有其拘束力，甚至得為聲請憲法解釋之標的，且
確定判決違反判例亦為得提起再審之訴之事由，故判例之 不再援用，自屬行政罰法第5條之法律變更。
⒊分析海關緝私條例第36條第1、3項、第27條第1項前段， 及第3條規定，本案處罰要件須有規避檢查、偷漏關稅或 逃避管制之其一情形，且須有未經向海關申報而運輸貨物 進、出國境之行為，始為成立。依本案行為當時有效之最 高行政法院55年判字第293號、56年判字第29號、第161號 、55年裁字第128號及58年判字第120號等判例見解，可知 免稅且非管制之物品，非屬海關緝私條例所欲處罰之對象 ，亦即，上開於原告行為當時有效之判例，將「免稅且非 管制物品」排除於海關緝私條例第27條第1項及第36條第1 、3項處罰構成要件之外。最高行政法院直至原告行為後2 年餘之102年度3月份第1次庭長法官聯席會議，始決議不 再援用上開判例。上開判例之內容為處罰之構成要件，其 變更足以影響行政罰之裁處，自屬行政罰法第5條之法律 變更。
⒋原告駕駛宏發12號漁船出港前，業已向野柳安檢所報關， 並經安檢人員檢查該漁船上運載之系爭魚餌後，始獲准出 港，且系爭魚餌係屬免稅及非管制之物品，其行為經上開 判例明文排除於處罰範圍之外，原告無規避檢查、偷漏關 稅或逃避管制之任一情形，自不該當海關緝私條例第27條 第1項及第36條第1、3項之規定。在上開判例經不再援用 前，基於判例之實質拘束力，自應保障人民基於信賴行為 當時有效之上開判例解釋所為之合法行為，不得以行為後 方變更之法律解釋，溯及地認定原先合法之行為為違法。 ㈣本案原告並無任何隱匿之行為，倘查緝機關發現魚餌數量過 多而有違法之虞，依法即應勸導或制止，卻仍允許宏發12號 漁船出港，使原告信賴其行為並無違法，嗣於102年8月14日 始由被告裁罰處分，前後長達8個多月之時間，且同一期間 內尚有其他至少12船45航次之漁船遇有類似情形亦將被處罰 ，查緝機關均未勸導或制止，反刻意先行放行出港，恐有釣 魚辦案之嫌，違誠信原則，構成裁量瑕疵，應受司法審查： ⒈野柳地區漁民攜帶魚餌出港作業已行之多年，不僅從未有 開罰之前例，亦未曾禁止；甚至輔助參加人亦曾於98年1 月23日以漁二字第0971226397號函表達對於漁船載運魚餌 出港及進港時僅有少量或無漁獲，是否違反漁業相關規範 一案，尚無法據以認定有無違章之情事之立場。此外，有 關單位亦曾於100年8月23日召開研商「本國籍漁船以『魚 餌』名義，走私魚貨至大陸地區適法性問題」會議，會中 研討「本國籍漁船以『魚餌』名義載運魚貨販售至大陸或
其他地區，有無懲治走私條例、海關緝私條例等法律之適 用」乙案，就此，與會人員建議從行政上規範合理載運量 著手，管制魚餌載運，惟經多方討論後，就載運魚餌之適 法性問題仍無共識，亦未訂立載運魚餌之明確標準供漁民 遵守。
⒉本案原告駕駛之宏發12號漁船係於101年12月4日向野柳安 檢所報關出港，並經海巡署專案小組檢查通過後放行出港 ，船上魚餌均經公開查核，原告並無任何隱匿之行為，倘 查緝機關發現魚餌數量過多而有違法之虞，即應依上開規 定勸導或制止原告，然查緝人員非但未為任何勸導或制止 ，甚至允許宏發12號漁船出港，使原告得以信賴其行為並 無違法，嗣於102年8月14日始由被告裁罰處分並重罰294 萬餘元，前後長達8個多月之時間，且同一期間內尚有其 他至少12船45航次之漁船遇有類似情形，亦將被重罰。 ⒊同時如此大規模重罰之下，將使漁民負擔沉重債務，勢必 嚴重打擊漁業發展及漁民生計；況依原告行為時有效之判 例解釋，無論系爭魚餌是否為魚貨，由於均屬免稅且非管 制之物品，並不發生偷漏關稅或逃避管制之情形，自無從 構成私運貨物出口之行為，迺被告竟於上開判例經廢止後 再回溯去處罰原告先前合法之行為，並於安檢人員「檢查 合法」而准許原告出港後，再改稱原告違法並予以裁罰， 明顯已違反誠實信用原則，構成裁量瑕疵，自應撤銷原處 分及訴願決定。（行政程序法第8條、海關緝私條例第16 條第2項、海岸巡防機關執行臺灣地區漁港及遊艇港安全 檢查作業規定第9點規定，及本院100年度訴字第1051號及 101年度訴字第95號判決意旨參照）。
㈤本案不應予原告處罰：
⒈依行政罰法第7條第1項規定意旨，不論本案客觀上是否合 於上開處罰要件，原告既係基於信賴前揭行為當時有效並 有實質拘束力之判例意旨，亦信賴查緝機關於安檢後已准 予出港等事實，而於主觀上認為系爭魚餌屬免稅且非管制 之物品，進而認為其載運系爭魚餌之行為無論如何均不發 生偷漏關稅或逃避管制之情形，無從構成私運貨物出口之 行為，則原告不但並非出於故意，甚且已盡其注意義務而 無過失，自不應予以處罰。
⒉海關緝私條例雖已明文規定，但法律之適用常須仰賴有權 機關之函釋或解釋，方能明確執行，其中法院判例之實質 拘束力為最高。本案原告行為時仍信賴前開判例意旨，相 信其運載免稅且非管制之魚餌，無論是否屬魚貨，均無海 關緝私條例第27條及第36條之適用，此即學說上所謂「禁
止規範適用之錯誤」，從而原告乃欠缺不法意識，被告於 裁罰時即應予考量是否得按其情節減輕抑或免除其處罰， 原處分及原訴願決定均未曾考量此節，已構成裁量瑕疵， 亦為本案應予撤銷之理由（行政罰法第8條規定參照）。 ㈥聲請調查證據部分：聲請傳喚本案101年12月3日野柳漁港查 緝現場負責執行「監卸」業務之野柳安檢所人員宋威名到庭 作證：
⒈待證事實：緝獲機關103年2月20日以北二一字第10326006 54號函復被告之意見書表示：「本案係本大隊移送關務署 基隆關處理，囿受限該船出港時尚未有明確違法事證，故 無法強制扣押並清點數量」等語合乎事實。
⒉聲請調查證據之理由：
⑴本案宏發12號漁船之監卸檢查紀錄表上所記載之監卸起 訖時間和執行人員，與另案達億號及嘉得6號漁船之監 卸檢查紀錄表上所記載之監卸起訖時間均相互重疊，執 行人員亦均為宋威名，且監卸地點之港區位置並不相同 ，然而同一執行人員不可能於同一時間、不同地點就各 艘漁船所載運之魚餌為逐箱之清點，核與上開海巡署意 見書中表示本案系爭魚餌未經實際清點數量等語相符。 惟被告係依據海巡署所提供之魚餌數量而為本案裁罰之