臺中高等行政法院判決
105年度訴字第225號
105年11月2日辯論終結
原 告 王淑芬即美善真坊
訴訟代理人 葉耀中 律師
複代理人 丁威中 律師
被 告 臺中市政府
代 表 人 林佳龍
訴訟代理人 李家豪
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國105年4
月26日臺內訴字第1050014014號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告承租供作商業名稱「美善真坊」營業處所之門牌號碼臺 中市○里區○○○街00號1樓（下稱系爭場所），係位於大 里（草湖地區）都市計畫內「乙種工業區」範圍內，經被告 執行維護公共安全方案聯合稽查小組（下稱稽查小組）於民 國104年12月28日到場稽查結果，發現其有違反都市計畫法 臺中市施行自治條例第23條關於乙種工業區土地使用管制之 規定，作為經營餐館業及開放空間附設卡拉OK使用之情事， 被告乃依都市計畫法第36條、第79條第1項及都市計畫法臺 中市施行自治條例第23條等規定，以105年1月15日府授都測 字第1050010707號裁處書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（ 下同）6萬元罰鍰，並命其於裁處書送達之日起停止違規使 用及恢復合法使用。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂 提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴主張略以：
原告將系爭場所作為「美善真坊」設址處所，經營「餐館業 」及「菸酒零售業」，已於101年11月2日已向被告辦竣商業 登記在案。當時都市計畫法臺中市施行條例尚未公布施行， 乙種工業區之經營項目或設施皆以都市計畫法及都市計畫法 臺灣省施行細則為遵循之依據，即按105年4月25修正前都市 計畫法臺灣省施行細則第18條第1項及第2項規定，原告於乙 種工業區內經營餐飲業應為合法。系爭場所雖有設置簡易之 卡拉OK，惟原告並非以此為業，於商業登記資料中亦無登記 此營業項目，系爭場所僅為一般餐飲業，並無違反上開法條
之規定。是以原告既信賴行政機關所核准之商業登記而經營 餐飲業經營至今已數年，且按當時都市計畫法臺灣省施行細 則第18條規定亦可經營餐飲業，而被告以核准設立後於103 年所制定之自治條例認系爭場所不得經營餐飲業，實非原告 於核准設立時所得預期，被告除去該信賴基礎，使原告受有 損害，而被告在未經廢止原告之商業登記前即逕行對原告加 以裁罰，實有違信賴保護及誠信原則等情。並聲明求為判決 撤銷訴願決定及原處分。
三、被告答辯略謂：
㈠行政院已以98年3月12日院臺經字第0000000000D號令核定營 利事業統一發證制度之施行期限至98年4月12日止，即自98 年4月13日起營利事業登記證不再作為證明文件。現行商業 登記改採「登記與管理分離」原則，且商業登記採準則主義 ，只要審查符合商業登記法令規定者，即准予登記，並無排 除其他法令規定之適用，是以，原告於系爭地址經營餐館業 且開放空間附設卡拉OK，其經營仍應符合都市計畫、建築管 理、消防、衛生及目的事業主管機關等法令規定，始為適法 。
㈡系爭場所曾經被告於101年12月18日查獲經營飲酒店業使用 ，此次再經被告於104年12月28日查獲現場實際經營餐館業 ，於乙種工業區對外作飲酒店業及餐館業，實皆非屬工廠必 要附屬設施作為員工餐廳使用。又被告於101年12月18日查 獲系爭地址經營飲酒店業，即非屬一般商業設施設置之餐飲 業，且依據都市計畫法臺灣省施行細則（自99年2月1日發布 日施行）第18條規定所指一般商業設施之餐飲業，需經申請 核准，原告並無向原臺中縣政府申請核准作為一般商業設施 設置之餐飲業（包括使用細目、使用面積、使用條件及有關 管理維護事項及開發義務作必要之規定）使用。系爭場址坐 落臺中市○里區○○段000○00○號土地，使用執照用途為廠 房，故原告所陳一般商業設施非屬核准在案，與都市計畫法 臺中市施行自治條例第42條規定要件尚有未合等語。並聲明 求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造爭執要點為：被告認定原告在屬於乙種工業區之系 爭場所經營餐館業，且於開放空間附設卡拉OK供顧客使用， 已違反都市計畫法第36條及都市計畫法臺中市施行自治條例 第23條規定，而適用都市計畫法第79條規定，作成原處分處 以6萬元罰鍰，並限期命其停止違規使用及恢復合法使用， 認事用法有無違誤？
五、本院判斷如下：
㈠按都市計畫法第36條規定：「工業區為促進工業發展而劃定
，其土地及建築物，以供工業使用為主；具有危險性及公害 之工廠，應特別指定工業區建築之。」第79條第1項規定： 「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取 土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（ 局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、 縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人 新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停 止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者 ，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取 其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使 用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直 轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由 內政部訂定，送請行政院備案。」裁處時即103年2月6日公 布施行之都市計畫法臺中市施行自治條例第1條規定：「本 自治條例依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定制定之 。」第17條第1項規定：「都市計畫地區內土地得視實際發 展情形，劃定下列各種使用分區，分別限制其使用：一、住 宅區。二、商業區。三、工業區：（一）特種工業區。（二 ）甲種工業區。（三）乙種工業區。（四）零星工業區。四 、行政區。五、文教區。六、體育運動區。七、風景區。八 、保存區。九、保護區。十、農業區。十一、其他使用分區 。」第23條規定：「乙種工業區以供公害輕微之工廠及其必 要附屬設施、工業發展有關設施、公共服務設施及公用事業 設施為限，並不得為下列建築物及土地之使用：一、第26條 規定限制之建築及使用。二、經營下列事業之工業：（一） 火藥類、雷管類、氯酸鹽類、過氯酸鹽類、亞氯酸鹽類、次 氯酸鹽類、硝酸鹽類、黃磷、赤磷、硫化磷、金屬鉀、金屬 鈉、金屬鎂、過氧化氫、過氧化鉀、過氧化鈉、過氧化鋇、 過氧化丁酮、過氧化二苯甲醯、二硫化碳、甲醇、乙醇、乙 醚、苦味酸、苦味酸鹽類、醋酸鹽類、過醋酸鹽類、硝化纖 維、苯、甲苯、二甲苯、硝基苯、三硝基苯、三硝基甲苯、 松節油之製造者。（二）火柴、賽璐珞及其他硝化纖維製品 之製造者。（三）使用溶劑製造橡膠物品或芳香油者。（四 ）使用溶劑或乾燥油製造充皮紙布或防水紙布者。（五）煤 氣或炭製造者。（六）壓縮瓦斯或液化石油氣之製造者。（ 七）高壓氣體之製造、儲存者。但氧、氮、氬、氦、二氧化 碳之製造與高壓氣體之混合、分裝及倉儲行為，經目的事業 主管機關核准者，不在此限。（八）氯、溴、碘、硫磺、氯 化硫、氟氫酸、鹽酸、硝酸、硫酸、磷酸、氫氧化鈉、氫氧 化鉀、氨水、碳酸鉀、碳酸鈉、純、漂白粉、亞硝酸鉍、亞
硫酸鹽類、硫化硫酸鹽類、鉀化合物、汞化合物、鉛化合物 、銅化合物、鋇化合物、氰化合物、三氯甲烷、四氯化碳、 甲醛、丙酮、縮水乙、魚骸脂磺、酸銨、石碳酸、安息香酸 、鞣酸、乙醯苯銨（胺）、合成防腐劑、農藥之調配加工分 裝、農藥工業級原體之合成殺菌劑、滅鼠劑、環境衛生用藥 、醋硫酸鉀、磷甲基酚、炭精棒及其他毒性化學物質之製造 者。但生物農藥、生物製劑及微生物製劑等以生物為主體之 發酵產物之製造者，不在此限。（九）油、脂或油脂之製造 者。但食用油或脂之製造者及其他油、脂或油脂以摻配、攪 拌、混合等製程之製造者，不在此限。（十）屠宰場。（十 一）硫化油膠或可塑劑之製造者。（十二）製紙漿及造紙者 。（十三）製革、製膠、毛皮或骨之精製者。（十四）瀝青 之精煉者。（十五）以液化瀝青、煤柏油、木焦油、石油蒸 餾產物之殘渣為原料之物品製造者。（十六）電氣用炭素之 製造者。（十七）水泥、石膏、消石灰或電石之製造者。（ 十八）石棉採礦或以石棉為主要原料之加工業。（十九）鎳 、鎘、鉛汞電池製造工業。但鎳氫、鋰氫電池之製造工業， 不在此限。（二十）銅、鐵類之煉製者。（二十一）放射性 工業（放射性元素分裝、製造、處理）、原子能工業。（二 十二）以原油為原料之煉製工業。（二十三）石油化學基本 原料之製造工業，包括乙烯、丙烯、丁烯、丁二烯、芳香烴 等基本原料之製造工業。（二十四）以石油化學基本原料， 產製中間原料或產品之工業。（二十五）以煤為原料煉製焦 炭之工業。（二十六）經由聚合反應製造樹脂、塑膠、橡膠 產品之工業。但無聚合反應者，不在此限。三、供前款第一 目、第二目、第六目及第七目規定之物品、可燃性瓦斯或電 石處理者。」第24條規定：「（第1項）前條所稱工廠必要 附屬設施、工業發展有關設施，指下列設施：一、工廠必要 附屬設施：（一）研發、推廣、教育解說、實作體驗及服務 辦公室（所）。（二）倉庫、生產實驗室、訓練房舍及環境 保護設施。（三）員工單身宿舍及員工餐廳。（四）其他經 本府核准與從事製造、加工或修理業務工廠有關產品或原料 之買賣、進出口業務或其他必要之附屬設施。二、工業發展 有關設施：（一）有線、無線及衛星廣播電視事業。（二） 環境檢驗測定業。（三）消毒服務業。（四）樓地板總面積 超過三百平方公尺之大型洗衣業。（五）廢棄物回收、貯存 、分類、轉運場及其附屬設施。（六）營造業之施工機具及 材料儲放設施。（七）倉儲業相關設施（賣場除外）。（八 ）冷凍空調工程業。（九）機械設備租賃業。（十）工業產 品展示服務業。（十一）剪接錄音工作室。（十二）電影、
電視設置及發行業。（十三）公共危險物品、液化石油氣及 其他可燃性高壓氣體之容器儲存設施。（十四）汽車運輸業 停車場及其附屬設施。（十五）機車、汽車及機械修理業。 （十六）提供產業創意、研究發展、設計、檢驗、測試、品 質管理、流程改善、製程改善、自動化、電子化、資源再利 用、污染防治、環境保護、清潔生產、能源管理、創業管理 等專門技術服務之技術服務業。（十七）經核定之企業營運 總部及其相關設施。（十八）經本府核准之職業訓練、創業 輔導、景觀維護及其他工業發展有關設施。（第2項）前項 各款之設施，應經本府核准後，始得建築；增建及變更使用 時，亦同。」
㈡復按商業登記法第1條規定：「商業登記，依本法之規定。 」第3條規定：「本法所稱商業，指以營利為目的，以獨資 或合夥方式經營之事業。」第4條規定：「商業除第5條規定 外，非經商業所在地主管機關登記，不得成立。」第9條第1 項規定：「商業開業前，應將下列各款申請登記：一、名稱 。二、組織。三、所營業務。四、資本額。五、所在地。六 、負責人之姓名、住、居所、身分證明文件字號、出資種類 及數額。七、合夥組織者，合夥人之姓名、住、居所、身分 證明文件字號、出資種類、數額及合夥契約副本。八、其他 經中央主管機關規定之事項。」商業登記申請辦法第1條規 定：「本辦法依商業登記法（以下簡稱本法）第15條第2項 規定訂定之。」第5條規定：「商業申請設立登記，應檢具 下列文件：一、申請書。二、負責人之身分證明文件；屬於 合夥組織者，並應檢具合夥人之身分證明文件及合夥契約書 。三、資本額證明文件。四、所在地之建物所有權狀，所有 權人非商業負責人或合夥人者，應附具所有權人同意書。建 物所有權狀得以建物謄本、房屋稅籍證明、最近一期房屋稅 單或其他得證明建物所有權人之文件代之；所有權人同意書 得以商業與所有權人簽訂之租賃契約，或載明得辦理商業登 記或供營業使用之商業負責人與所有權人簽訂租賃契約代之 。商業之資本額未達新臺幣25萬元者，免附前項第3款規定 之文件。」
㈢經查：原告承租供作經營「美善真坊」處所之系爭場所係屬 大里（草湖地區）都市計畫內「乙種工業區」範圍，經被告 經濟發展局於104年12月28日執行稽查發現原告在該場所從 事供應餐食現場食用，並於開放空間設置卡拉OK供顧客使用 等事實，為兩造所不爭執，並有卷附系爭場所坐落基地之地 籍圖謄本、土地登記謄本及都市計畫圖（分見本院卷第66至 68頁）、臺中市政府經濟發展局100○00○00○○市○○○
○0000000000號函及檢附臺中市政府執行維護公共安全方案 聯合稽查紀錄表（見本院卷第75至76頁）、現場實況照片（ 見本院卷第112至118頁）等件可稽，堪予認定。 ㈣原告雖以上開情詞，指摘原處分違法應予撤銷云云，惟： 1.觀諸前引商業登記法第3條、第4條、第9條第1項及商業登 記申請辦法第5條等規定，足見現行法制關於商業登記申 請案件之審查係採行準則主義，凡申請案件備齊書件且符 合法定程式者，主管機關即應准予登記。至於該商業之經 營仍應受相關管制法令規範，無從徒憑辦竣商業登記，阻 卻其違規行為之違法性。
2.揆諸前引都市計畫法第36條及都市計畫法臺中市施行自治 條例第17條第1項、第23條及第24條等規定，可知都市計 畫土地之使用應受所劃定之使用分區限制，不得供作管制 許可範圍以外之用途。而乙種工業區土地之使用，應限以 供公害輕微之工廠及其必要附屬設施、工業發展有關設施 、公共服務設施及公用事業設施之用途，並且不得有上開 自治條例第23條各款目所列情形之使用。
3.核諸原告上開使用系爭場所從事之營業活動態樣，當屬從 事餐館業，明顯不符合都市計畫法臺中市施行自治條例第 23條就乙種工業區土地所列「工廠及其必要附屬設施、工 業發展有關設施、公共服務設施及公用事業設施」之許可 使用範圍。再者，該自治條例第24條第1項第3款雖規定乙 種工業區土地作為「員工單身宿舍及員工餐廳」亦符合「 工廠必要附屬設施」使用，但衡諸原告經營上開餐館並非 作為其工廠員工餐廳，而係供一般顧客消費，自非屬該款 所稱之工廠附屬設施至明。又本件被告已升格為直轄市， 且已訂定都市計畫法臺中市施行自治條例公布施行，自應 作為本件之法據，亦無適用都市計畫法臺灣省施行細則相 關規定之餘地。則原告以其已於101年11月2日辦竣商業登 記云云，並援引105年4月25日修正前都市計畫法臺灣省施 行細則第18條第1項及第2項規定，資為主張其行為不成立 違規要件之論據，難謂允洽，不能憑採。
4.是故，原告將使用分區為乙種工業區之系爭場所作為經營 餐館業使用，明顯違反都市計畫法臺中市施行自治條例第 23條之規定，則被告認定原告使用都市計畫範圍內土地有 違反直轄市依都市計畫法所發布管制命令之情事，而依都 市計畫法第79條第1項規定，作成原處分裁罰6萬元，並限 期命其停止違規使用及恢復合法使用，自屬適法有據。六、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可取。本件原處分 認事用法俱無違誤，訴願決定均予以維持，亦無不合。原告
訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均 核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 11 月 16 日 臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 林 靜 雯
法 官 蔡 紹 良
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 11 月 16 日 書記官 凌 雲 霄