臺中高等行政法院判決
105年度訴字第195號
105年11月10日辯論終結
原 告 台灣糖業股份有限公司
代 表 人 黃育徵
訴訟代理人 廖元應 律師
被 告 雲林縣政府
代 表 人 李進勇
訴訟代理人 李建忠 律師
上列當事人間文化資產保存事件，原告不服文化部中華民國105
年3月29日文規字第1053009246號訴願決定，提起行政訴訟，本
院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按本件原告代表人於起訴後由陳昭義變更為黃育 徵，並由新代表人黃育徵承受訴訟（本院卷第124頁），於 法無違，應予准許。
二、事實概要：被告於民國104年6月25日邀集文化資產審議委員 及原告至現場進行勘查，並於同日召開104年度文化資產審 議委員會（古蹟、歷史建築、聚落及文化景觀類組）第4次 會議，經出席委員決議：「同意指定『虎尾糖廠宿舍群』為 古蹟。」（古蹟虎尾糖廠宿舍群之住址及坐落土地，詳見理 由欄六之㈦列舉說明）。被告依據會議決議，於104年8月27 日以府文資二字第0000000000B號公告指定「虎尾糖廠宿舍 群」為縣定古蹟。原告不服，提起訴願，仍遭決定駁回，遂 提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠按「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其 性質或法規規定不得締約者，不在此限。」行政程序法第13 5條定有文。又行政契約之訂定，依實務見解並不侷限於單 一文件，並有處分與契約併行禁止原則之適用。倘依往來文 件可推認雙方間已具有訂定行政契約之意思合致者，行政機 關即不得再以行政處分規制相對人，以免破壞併行禁止原則 ，損害人民權益及對於行政之信賴。次按文化資產保存法（ 下稱文資法）第3條規定：「本法所稱文化資產，指具有歷 史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄之下列資產 ：一、古蹟、歷史建築、聚落：指人類為生活需要所營建之 具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群。……三、文化
景觀：指神話、傳說、事蹟、歷史事件、社群生活或儀式行 為所定著之空間及相關連之環境。……」同法施行細則第2 條、第4條規定：「本法第3條第1款所定古蹟及歷史建築， 為年代長久且其重要部分仍完整之建造物及附屬設施群…… 」「本法第3條第3款所定文化景觀，包括……歷史文化路徑 、……交通地景、……及其他人類與自然互動而形成之景觀 。」是古蹟係指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價 值之建造物及附屬設施群；文化景觀則為人類與自然互動而 形成之歷史文化路徑景觀、交通地景等社群生活所定著之空 間及相關連之環境，二者法規即已分別規定，自屬有別。 ㈡再按文資法第17條規定「進入古蹟指定之審查程序者，為暫 定古蹟。……暫定古蹟於審查期間內視同古蹟，應予以管理 維護；其審查期間以6個月為限。但必要時得延長1次。主管 機關應於期限內完成審查，期滿失其暫定古蹟之效力。」行 政院文化建設委員會99年2月5日會授資籌二字第0993000949 1號函（下稱文建會99年2月5日函）釋：「按文化資產保存 法（以下簡稱文資法）第17條及暫定古蹟條件及程序辦法第 4條規定，暫定古蹟之成立需先組成暫定古蹟處理小組審議 通過，並經首長核定。此等暫定古蹟之行政處分，依行政程 序法第110條規定應通知所有人、使用人或管理人或使其知 悉時起，始得生效。另依據文資法第17條第3項規定『暫定 古蹟審查期間以6個月為限。但必要時得延長1次』。且依據 行政程序法第51條第3項規定，於原處理期間屆滿前，需將 延長之事由通知申請人。故有關暫定古蹟審查期間之延長， 主管機關應於審查期間結束前為之，並通知所有人、使用人 或管理人。」、行政程序法第102條規定，處分前應給處分 相對人陳述意見之機會。雲林縣文化資產審議委員會設置要 點第7條、第9條規定：「本會會議召開時，應邀請古蹟、歷 史建築、聚落、文化景觀所有人、使用人、管理人或其他利 害關係人陳述意見並於說明完畢後退席。」「本會委員有關 利益迴避之規定，依行政程序法第32條及第33條規定為之。 」古蹟指定及廢止審查辦法第3條第1至3項、第4條第1項第2 款、第5條第1項第2款規定：「古蹟之指定，依下列程序為 之：一、現場勘查。二、審議並作成指定處分之決定。三、 辦理公告。……」「主管機關對審議指定之古蹟，應辦理公 告。前項公告，應載明下列事項：……二、古蹟及其所定著 土地之範圍。」「古蹟指定公告後，應由該主管機關填具古 蹟清冊，載明下列事項，附圖片電子檔，函報中央主管機關 備查：……二、古蹟及所定著土地之範圍。」準此，文資法 已區別古蹟、文化景觀係分屬不同之文化資產保存，主管機
關於指定或登錄文化資產時即應恪守立法解釋。暫定古蹟之 審查期間，得延長一次6個月，並於期限屆至前通知所有人 、使用人或管理人，始發生延長暫定古蹟之效力，違者，不 僅原暫定古蹟處分失效，主管機關除不得再加以審查而作成 指定古蹟之處分外，延長暫定古蹟之處分亦因原暫定古蹟處 分失效，致失所附麗而無效，以提高行政效能，確保依法行 政。此外，古蹟指定攸關所有權人權益甚大，應通知所有人 到場賦與陳述意見機會，且為確保程序公正，並設有迴避規 定。另指定古蹟之現場勘查、審議、處分、公告，分係古蹟 指定之階段，各階段之內容、標的應具有一致性，使人民得 以預見，加以預防，並可由司法審查，以保護人民正當合理 之信賴，避免過度侵害人民財產權，有違行政行為內容明確 性原則、誠實信用原則、比例原則、法律保留原則。 ㈢至於古蹟指定涉及不確定法律概念，主管機關享有判斷餘地 ，然法院在「判斷餘地」領域可為規範審查之事項則有：① 行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之 資訊。②法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。 ③對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上 位規範。④行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷 標準。⑤行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦 即違反不當連結之禁止。⑥行政機關之判斷，是否違反法定 之正當程序。⑦作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有 判斷之權限。⑧行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應 遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第 382號、第462號、第553號解釋理由參照）。上開判斷餘地 領域之規範審查事項，運用在文資法案件時，其具體法律涵 攝過程中所強調之基本原則是：管制效果越強大者，法院審 查標準也越嚴格，而管制效果越薄弱者，法院審查標準即相 對寬鬆。而依前述，「文化景觀」之管制效果基本上是「弱 」管制，本院因此是在較寬鬆之標準下為本案之規範審查（ 臺北高等行政法院98年度訴字第95號判決參照）。從而管制 效果越強大之古蹟指定，法院自應採取嚴格之審查標準。 ㈣原處分違反處分與契約併用禁止原則：
1.依被告訴願答辯狀載「執行系爭建築物簡易測繪目的在於進 一步以『大糖盛事－活力糖都雲林縣三大糖廠（虎尾、斗六 、北港）再生計畫』為基礎……另系爭建築物之保存價值依 據95年3月23日被告與原告共同委託『大糖盛事-活力糖都雲 林縣三大糖廠（虎尾、斗六、北港）再生計畫』，將上該三 糖廠進行規劃，業於虎尾糖廠成果報告書第六章之『6-52廠 區整體初步修復與再利用原則與對策』中，亦有詳細之記錄
與說明本區域日式宿舍群興建年代（0000-0000年間）及其 多元性（長型日式宿舍有二連棟、四連棟等類型」等。 2.被告95年3月8日計綜字第0951100097號函送原告協調會議紀 錄二、活力糖都－「雲林虎尾、北港、斗六糖廠與糖業鐵道 再生」計畫：「決議㈡台糖與雲林縣政府合作規劃，過去台 糖史無前例……允許並認同可以共同規劃，會後可以繼續保 持聯繫詳談細部合作之問題；而台糖公司原有對虎尾與北港 糖廠之規劃可停止進行，再以協談。若有可行，向中央提出 申請補助，建議文建會出資1/3、縣府1/3、台糖1/3；共同 合作開發規劃，可一併解決都市計畫、地政等問題。」 3.被告95年9月12日府文資字第0952400842號函送原告活力糖 都－「雲林虎尾、北港、斗六糖廠與糖業鐵道再生」計畫招 標文件審查會議紀錄、更正後評選作業規定及契約書各乙份 。依檢送之會議紀錄「九、報告事項之案由及決定4、⑴… …並就各糖廠特色、糖廠間及與區域性整合作規劃……⑺增 加：公部門、台糖、民間廠商三者合作開發模式分析。」 4.被告96年4月9日府文資字第0962400320號函送被告委託雲林 科技大學辦理大糖盛事-活力糖都－「雲林縣三大糖廠（虎 尾、北港、斗六）再生」計畫之委託契約書。依計畫委託書 第1條「㈢雲林縣○○鎮○○段000號等72筆土地，面積約42 .94公頃之廠區（含宿舍區）土地。詳土地清冊、三廠區土 地範圍圖及位置圖，另目前虎尾糖廠為製糖中之糖廠，北港 、斗六兩廠為停閉廠（北港廠區部分使用中），請於規劃時 依各廠之特性作妥適之規劃，必要時請洽本府及糖廠或現勘 。」是原處分之範圍已包含在內。
5.原告以97年1月23日土企字第0970001008號函同意被告再生 計畫委託雲林科技大學97年1月8日函說明：「貴府有鑑於此 ，故於96年12月26日與台糖公司會商，並達成規劃方向以兩 方案（第一方案：以土地變更模式規劃虎尾糖廠酒精工場區 、北港糖廠全區、虎尾糖廠宿舍區則維持原住宅區。第二方 案：以工業區容許使用模式規劃虎尾糖廠酒精工場區、北港 糖廠停止生產之區域、虎尾糖廠宿舍區則維持原住宅區）規 劃呈現之共識。」
6.行政院經濟建設委員會（下稱經建會）96年8月6日部字第09 60003591號函送兩造、文化會之會議紀錄。依會議紀錄：「 五、會議結論㈡活力糖都計畫：⒈本案雲林縣政府已完成虎 尾、北港、斗六三糖廠倉庫區與日式宿舍區保存初步規劃， 鑑於文化資產保存之重要性，應加以支持，並請雲林縣政府 與台糖公司協調取得共識後，加速後續作業。⒉97年度所需 規劃設計經費3,700萬元，請行政院文建會、台糖公司、雲
林縣政府三方共同在相關經費下編列。」
7.依目前通說，辨別是否行政契約，首須契約之一造為代表行 政主體之機關，其次，凡行政主體與私人締約，其約定內容 （即契約標的），有下列四者之一時，即認定其為行政契約 ：①作為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規 ，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替。②約定之內 容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者 。③約定之內容涉及人民公法上權益或義務者。④約定事項 中列有顯然偏袒行政機關一方，或取得較人民一方優勢之地 位者（司法院釋字第533號吳庚大法官協同意見書參照）。 8.綜上，被告委託雲林科技大學規劃，停止原告自行規劃改採 合作開發模式，且獲得上級機關之經費補助等情，足證兩造 間已訂有原處分之再生計畫，即應定性為行政契約，計算範 圍包含有雲林縣三大糖廠（虎尾、斗六、北港），則兩造既 有行政契約，被告嗣後再作成原處分，已違反處分與契約併 用原則，應屬無效。
㈤被告未於6個月內暫定古蹟之審查期間內完成審查，亦未合 法通知延長暫定古蹟審查期間，即不得再行審查，原處分屬 違法或無效處分：被告先於103年6月24日以府文資二字第00 00000000A號函檢送同年月日府文資二字第0000000000B號公 告暫定古蹟。復於104年1月12日以府文資二字第0000000000 A號函檢送同年月日府文資二字第0000000000B號公告延長暫 定古蹟審查期間6個月，嗣於104年8月27日以府文資二字第0 000000000A號函檢送原處分通知原告，並援引文建會99年2 月5日函。然如前所述，被告未於6個月內暫定古蹟之審查期 間內完成審查，亦未於期限屆至前合法通知延長暫定古蹟， 即不得再行審查。然如依上揭函釋，被告對於未於6個月內 審查完成，已喪失暫定古蹟效力者，不論是6個月或延長1次 6個月合計1年之審查期間完成審查者，縱使審查程序尚未終 結，但已失其暫定古蹟之效力，被告仍可持續審查程序，並 作成指定與否之處分。則文建會前揭函釋將使已喪失暫定古 蹟效力者起死回生，無異以行政命令架空文資法第17條之規 定，違反依法行政原則，更有僭越立法權之嫌，對人民財產 權之保護實屬不同。是原處分逾越法律規定，具備重大明顯 瑕疵，應屬無效或違法處分，自始不生效力或應予撤銷。 ㈥原處分之前階段程序，即延長暫定古蹟處分，並未說明延長 審查期間之必要性，係屬違法：
1.被告103年12月26日函說明「二、本案業於本(103)年10月16 日㈠召開……委員共計10位，委員出席人數為6位，達成會 議決議如下：㈠案一：本縣暫定古蹟『雲林縣虎尾糖廠宿舍
群』，通過：⑴維持暫定古蹟⑵期滿後啟動第二次暫定古蹟 之決議。」惟被告既於103年6月24日公告暫定古蹟，卻行政 怠惰遲至104年1月7日喪失暫定古蹟效力後，始委託雨耕聯 合設計顧問有限公司辦理原處分基本資料建檔，及繪製圖面 之勘查。則被告在暫定古蹟6個月之審查期間，完全不作為 並無續行任何進一步之勘查，何能提前至103年10月16日作 成通過維持暫定古蹟及期滿後啟動第二次暫定古蹟之決議， 恐有擅斷、流於恣意之嫌。縱使文資法第17條第2項但書規 定必要時得延長1次審查期間，被告究係出於何種原因致有 延長審查期間之必要，即有詳加說理之法定義務。否則其作 成延長審查期間之處分，已有理由不備、率斷恣意之違法。 惟被告103年12月26日函並未詳加說明何以6個月之審查期間 未屆至前，在尚有餘2個月又8日期間下，何以有提前至103 年10月16日即作成延長暫定古蹟處分之必要，其間是否存有 不能於6個月期限內完成審查之事由，尚非無再為研求之餘 地。
2.且查，前開出席之6名審議委員中，尚包含有：劉銓芝、蘇 明修委員2人。然渠等2人既已存有偏頗之虞（詳下述），依 正當行政程序理應迴避為宜，不得分別擔任主席、委員，主 持並參與決議。是延長暫定古蹟之處分，即因渠等2人之缺 格致未符法定出席人數而不得開議、審議，遽而作成之延長 暫定古蹟處分，自屬違法處分。
㈦被告104年6月25日開會通知單，漏未通知原告到場陳述意見 ，更未遵守迴避規定，原處分自屬違法：
1.被告104年6月16日府文資二字第1037414634號開會通知單， 漏未通知原告到場陳述意見，違反雲林縣文化資產審議委員 會設置要點第7條及行政程序法第102條之規定。被告雖以 104年6月5日已有與前揭內容相同之通知單合法通知原告到 場陳述意見置辯，則就此有利被告之事項，被告自應舉證以 實其說。
2.況據前開通知單上載之主持人劉銓芝、出席者劉銓芝、蘇明 修委員等2人。渠等2人既曾於89年8月6日以民間學者專家身 分代表雲林社區希望聯盟參與「搶救虎尾最後綠地虎尾糖廠 宿舍區保存暨活化利用方向公聽會（主旨：虎尾糖廠宿舍區 面臨不當開發無情摧毀，大批具歷史價值之日式平房及日常 休憩的最後一塊綠地，引發當地居民不滿及抗議）」，有公 聽會文宣影本可稽，是渠等2人既已有定見，渠等於執行原 處分（含前階段處分）之主持、審議職務已存有偏頗之虞， 卻未能自行迴避，復未主動對原告及參與審議之其他委員說 明，逕而參與審議並作成原處分，將徒使審議程序流於形式
。又原處分之作成係採合議制審議，劉銓芝既為被告作成原 處分（含前階段處分）之主席，掌控審議程序之進行，自具 有一定之高度及影響力，本應課予較高之公正性、廉潔性及 注意義務，實不宜擔任主席，進而參與原處分之審議及作成 。是原處分之作成（含前階段處分）已違反程序正當性，自 應撤銷。
㈧被告之勘查、審議、作成決定及辦理公告之內容、標的欠缺 一致性，逾越古蹟指定之法定範圍：
1.依據被告訴願補充答辯書略以：「經審查委員會通過指定虎 尾糖宿舍群為本縣○○○0○○○縣○○鎮○○○路0號（副 廠長宿舍），建物投影面積161.65平方公尺；2.雲林縣○○ 鎮○○○路0○0號，建物投影面積168.59平方公尺；3.雲林 縣○○鎮○○○路00○00號，建物投影面積168.59平方公尺 ；4.雲林縣○○鎮○○○路00號，建物投影面積168.59平方 公尺；5.雲林縣○○鎮○○○路0號，建物投影面積91.9平 方公尺；6.雲林縣○○鎮○○○路0號，建物投影面積92.89 平方公尺；7.雲林縣○○鎮○○○路0號，建物投影面積99. 2平方公尺；8.雲林縣○○鎮○○○路0號，建物投影面積99 .2平方公尺；9.雲林縣○○鎮○○○路00○00號，建物投影 面積117.36平方公尺；10.雲林縣○○鎮○○○路00號，建 物投影面積47.27平方公尺；11.雲林縣○○鎮○○○路00○ 00號，建物投影面積：117.36平方公尺；12.雲林縣○○鎮 ○○○路00號（第二單身宿舍），建物投影面積268.09平方 公尺），指定共12棟宿舍在案」，足徵被告主觀上認定原處 分公告指定古蹟範圍為前揭12棟宿舍及建物投影面積合計16 00.69平方公尺；
2.但被告104年8月27日公告原處分之公告事項：「六、保存範 圍：詳保存範圍說明書（編號1、資產編號：0000-00000、 地址：雲林縣○○鎮○○○路0號、地段地號：雲林縣○○ 鎮○○段0000○0000號、建物投影面積：161.65平方公尺、 保存範圍：1612.26平方公尺；編號2、資產編號：0000-000 00、地址：雲林縣○○鎮○○○路0○0號、地段地號：雲林 縣○○鎮○○段0000○0000號、建物投影面積：168.59平方 公尺；編號3、資產編號：0000-00000、地址：雲林縣○○ 鎮○○○路00○00號、地段地號：雲林縣○○鎮○○段0000 ○0000號、建物投影面積：168.59平方公尺；編號4、資產編 號0000-00000、地址：雲林縣○○鎮○○○路00號、地段地 號：雲林縣○○鎮○○段0000○0000號、建物投影面積：168 .59平方公尺，編號2、3、4合計保存範圍：3755.73平方公 尺；編號5、資產編號：0000-00000、地址：雲林縣○○鎮
○○○路0號、地段地號：雲林縣○○鎮○○段0000○0000號 、建物投影面積：91.9平方公尺；編號6、資產編號：0000- 00000、地址：雲林縣○○鎮○○○路0號、地段地號：雲林 縣○○鎮○○段0000○0000號、建物投影面積：92.89平方公 尺；編號7、資產編號：0000-00000、地址：雲林縣○○鎮 ○○○路0號、地段地號：雲林縣○○鎮○○段0000○0000號 、建物投影面積：99.2平方公尺；編號8、資產編號：0000- 00000、地址：雲林縣○○鎮○○○路0號、地段地號：雲林 縣○○鎮○○段000○0000號、建物投影面積：99.2平方公尺 ；編號9、資產編號：0000-00000、地址：雲林縣○○鎮○ ○○路00○00號、地段地號：雲林縣○○鎮○○段0000○000 0號、建物投影面積：117.36平方公尺，編號5、6、7、8、9 合計保存範圍：5587.52平方公尺等；編號10、資產編號000 0-0000 0、地址：雲林縣○○鎮○○○路00號、地段地號： 雲林縣○○鎮○○段0000○0000號、建物投影面積：47.27平 方公尺；編號11、資產編號：0000-00000、地址：雲林縣○ ○鎮○○○路00○00號、地段地號：雲林縣○○鎮○○段00 00○0000號、建物投影面積：117.36平方公尺，編號10、11 合計保存範圍：3521.57平方公尺；編號12、資產編號：000 0-00000、地址：雲林縣○○鎮○○○路00號、地段地號： 雲林縣○○鎮○○段0000○0000號、建物投影面積：268.09 平方公尺，保存範圍：1683.05平方公尺。」合計公告指定 古蹟保存範圍面積卻高達至16,160.13平方公尺，二者顯逾1 0倍有餘之多，不僅勘查之標的與原處分之內容不一致，且 原處分亦大幅擴充面積，逾越古蹟指定及廢止審查辦法第4 條第1項及第5條第1項第2款明訂古蹟指定公告及填具古蹟清 冊之範圍限於「古蹟及其所定著土地之範圍」，增加法律所 無之限制，違反行政行為明確性原則、誠實信用原則，比例 原則及法律保留原則，侵害人民之財產權至深且鉅。況與被 告主觀認定原處分指定範圍相悖。可見，系爭處分具備重大 明顯瑕疵，應認屬無效或違法處分，而自始不生效力或應予 撤銷。
㈨原處分之公告指定範圍，已涉兩造於95年間共同委託國立雲 林科技大學編著「大糖盛事－活力糖都雲林縣三大糖廠（虎 尾、斗六、北港）再生計畫」，復據兩造伊時主觀意思，雙 方確有達成具有拘束力之意思表示之合意，並具備書面之要 件，合致行政契約無疑（最高行政法院96年度判字第1685號 判決意旨參照），此事實亦為被告所自承。嗣被告為達成契 約目的，在整體初步修復及再利用原則之共識下，始將原處 分指定範圍，先變更為第一種糖業風貌專用區。是兩造自應
受此行政契約之拘束。況且，原告亦因信賴此行政契約之存 在啟動逐年編列預算，朝向住宿、休息園區之計畫方向發展 。遽被告於行政契約之後遽而作成原處分，已違反誠實信用 原則，侵害原告之正當信賴，自屬違反處分與契約併用禁止 原則及行政程序法第8條規定。憲法第15條關於財產權之保 障具有雙重功能，除具制度保障與個人保障外，並具存續保 障與價值保障之功能。憲法保障財產權之主要目的，並不在 於禁止對財產權之無補償的剝奪，而是在於確保財產權人能 擁有其財產權，藉以對抗國家之違法侵害。對於人民財產權 之侵害，自須符合一定的正當法律程序，以及憲法第23條之 相關憲法原則（司法院解釋釋字第709號解釋意旨參照）。 退言之，原處分亦存有未遵守法定審查期間之限制、未合法 通知延長暫定古蹟處分、延長暫定古蹟處分未說明延長審查 期間之必要性、未通知原告到場陳述意見，且未遵守相關之 迴避規定，更逾越法定指定古蹟範圍，及混淆古蹟指定與文 化景觀登錄立法解釋定義之範疇等情，已有違反法律保留、 比例原則，行政行為內容明確性原則，及誠實信用原則，揆 諸首揭法文規定、解釋及判決意旨，原處分侵害原告之財產 權益至深且鉅，自應從嚴審查判斷餘地，而認原處分自始不 生效力或應予撤銷。詎訴願機關僅以寥寥原處分事涉地方自 治事項，被告自享有判斷餘地等語遽為駁回原告訴願，對於 原告訴願主張之理由均未詳予調查，實有調查未盡、理由欠 備之疏，對原告權益之保障自屬未周等情，並聲明求為判決 撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：
㈠暫定古蹟條件及程序辦法第2條規定，具古蹟價值之建造物 在未進入審查程序前，遇有緊急狀況，主管機關應依同法辦 法第3條規定，邀集專家學者及有關機關代表成立暫定古蹟 處理小組，本案係屬同辦法第2條第4項規定︰風災、水災、 火災及地震等天然災害發生時。日本式宿舍為木造建築群， 火災情事發生於103年5月8日，具明顯重大危險，且恐危及 宿舍群整體風貌。又本辦法立法目的在於保護尚未被指定、 登錄之文化資產，應審慎界定杜絕致災因子之產生，避免臺 灣相關之重要文化資產消失殆盡，係為保障具有古蹟價值之 建造物。原告出席與會者於103年10月16日被告103年度文化 資產審議委員會第4次會議中表明「不應聽取某些人士為地 方選舉之造勢語言，而妄於恣意認定，避免在選舉期間審議 決定。」延長暫定古蹟之處分係為本審議委員會參酌原告提 出之意見加以衡量決議，並於103年12月26日府文資二字第1 037414634號函及104年1月12日府文資二字第0000000000A號
公告暫定古蹟延長審查期間6個月。
㈡文建會95年9月18日文中二字第0952055586號函：「文化資 產保存法第17條第3項規定：『暫定古蹟於審查期間內視同 古蹟，應予以管理維護；其審查期間以6個月為限。但必要 時得延長1次。主管機關應於期限內完成審查，期滿失其暫 定古蹟之效力。』，主管機關若未能於上揭期間內完成審查 ，審查標的物雖已喪失『暫定古蹟』之效力，惟審查程序仍 可持續，並作成指定與否之行政處分。」被告於104年6月25 日辦理現勘，於同日召開本審議會，依上揭法律其審查程序 仍可持續，乃依據文資法第6、8、12、14、15、17條作成指 定與否之行政處分，依法令規定履行法定勘查、會議審查、 公告通知、函報上級主管機關備查諸等程序，被告皆依法行 政並無不當之違背法令之處。文資法之立法目的在於保護尚 未被指定、登錄之文化資產，而非原告聲稱之以行政命令架 空文資法。
㈢本屆審議委員任期自103年1月1日至104年12月31日止，任期 2年，其中機關代表依文化資產審議委員會組織準則第5條及 雲林縣文化資產審議委員會設置要點規定，機關代表隨其本 職進退，本審議委員會開會通知單於104年6月16日府文資二 字第1047406620號函送現任被告城鄉發展處陳東松處長，是 日審議會開會通知單於104年6月5日府文資二字第104740617 0號函知原告，該開會通知單及104年6月16日府文資二字第1 047406620號開會通知單，皆通知104年6月25日上午9時0分 召開本審議會，是日被告城鄉發展處陳東松處長及被告工務 處彭子程處長（原任被告城鄉發展處處長，104年4月調任為 工務處處長）皆未與會，本審議會共計10名委員組成，是日 104年度第4次本審議會出席8名，符合文化資產審議委員會 組織準則第7條及雲林縣文化資產審議委員會設置要點第8點 規定之法定人數，據此依法於是日召開本審議會。104年8月 19日府文資字第1047409128號函之會議紀錄載明原告陳述意 見及簽到表亦有原告代表出席者簽名，原告主張被告遺漏未 通知原告到場陳述意見，與事實尚有不符。
㈣古蹟土地容積移轉辦法及文資法第35條第1項規定：古蹟除 以政府機關為管理機關者外，其所定著之土地、古蹟保存用 地、保存區、其他使用用地或分區內土地，因古蹟之指定、 古蹟保存用地、保存區、其他使用用地或分區之編定、劃定 或變更，致其原依法可建築之基準容積受到限制部分，得等 值移轉至其他地方建築使用或享有其他獎勵措施；其辦法， 由內政部會商文建會(現文化部)訂之。據此，原告可依文資 產法或都市計畫法體系擇一申辦容積移轉，使古蹟定著土地
原依法可建築之基準容積受到限制部分得以移轉，保障古蹟 所有權人的可建築權益。
㈤系爭縣定古蹟保存範圍，被告係依據104年6月25日審議委員 決議辦理，虎尾糖廠為臺灣唯二生產的糖廠，其宿舍發展具 備整體性，故其價值不僅限於單體建築，聚落紋理及整體風 貌的保有亦為重點所在，其不同身分、階級的宿舍，已達事 業群體經營的多元面貌，為達群體保存意義，將保存範圍擴 至街廓與紋理環境，並輔以被告辦理變更虎尾鎮都市計畫第 2次通盤檢討，提案將虎尾糖廠宿舍區變更為第一種糖業風 貌專用區，其經104年2月12日內政部營建署都市計畫委員會 專案小組提出之建議意見︰「為保留虎尾糖廠原有風貌不被 破壞與周邊宿舍群及原有巷道空間紋理及文化景觀完整性， 需有整體規範」，系爭宿舍群之保存乃為展現日治時代及光 復後糖業宿舍群之整體風貌特色與事業群體經營的多元面貌 ，故其價值不僅限於單體建築，整體聚落紋理及風貌的保有 亦為重點所在，爰經審議決議將保存範圍擴至街廓與紋理環 境，並依文資存法第14條及古蹟指定及廢止審查辦法辦理。 另涉及文資法第22、33、35及都市計畫法容積移轉之條文， 係屬補償性措施，為相輔相成之普遍性原則，以達文化資產 保存之目的。並依據文資法第91條第1項規定：「私有古蹟 、遺址及其所定土地，免徵房屋稅及地價稅。」原告104年9 月14日雲嘉虎資字第1047805827號函知被告稅務局系爭建築 群免徵地價稅等事宜，原告針對此點提出侵害原告之財產權 之意見，容有誤會。
㈥95年3月23日被告與原告共同委託「大糖盛事-活力糖都雲林 縣三大糖廠（虎尾、斗六、北港）再生計畫」），將上該三 糖廠進行規劃，業於虎尾糖廠成果報告書第六章之「6-52廠 區整體初步修復與再利用原則與對策」中，亦有詳細之記錄 與說明系爭虎尾糖廠宿舍群興建於0000-0000年間，為長型 日式宿舍有二連棟、四連棟等類型。本次公告縣定古蹟虎尾 糖廠宿舍群計12棟，多數興建於西元1916至西元1927年間， 其中興建於西元1916年計9棟（雲林縣○○鎮○○○路0號、 雲林縣○○鎮○○○路0○0號、雲林縣○○鎮○○○路00○ 00號、雲林縣○○鎮○○○路00號、雲林縣○○鎮○○○路 0號、雲林縣○○鎮○○○路0號、雲林縣○○鎮○○○路0 號、雲林縣○○鎮○○○路00○00號、雲林縣○○鎮○○○ 路00號），年代最資淺的第二單身宿舍（雲林縣○○鎮○○ ○路00號）興建於37年(西元1948年)，是戰後第一批興建的 單身宿舍。虎尾糖廠建廠於西元1907年，系爭虎尾糖廠宿舍 群於虎尾糖廠設置之空間配置及城鎮紋理分析，不僅代表虎
尾鎮城鎮發展史之見證，更具備產業文化資產整體風貌及城 鎮空間紋理保存之珍貴價值。
㈦系爭虎尾糖廠宿舍群登錄為古蹟之價值及必要，乃屬高度專 業性之判斷，法理上容留行政機關判斷餘地：系爭縣定古蹟 經文化資產審議委員會認定，並符合古蹟指定及廢止審查辦 法指定基準，依法係委由審查委員會之專家而為判斷決定， 次按有關文化資產是否應將之指定或登錄為文化資產保存法 第3條各款所列之文化資產予以保存，涉及各該資產是否具 有等價值等不確定法律概念所為之專業判斷。本案業經被告 文資審議委員會會議以合議制之方式決議同意指定，並提首 長同意。被告邀集學者專家參與，並就參與之程序及人數詳 加規定，故此學者專家所組定之審查委員會，係法規對於古 蹟指定之行政處分作成公平及專業之決定所組成，參與本案 之審議委員皆屬關於文化資產研究、舊建築再利用、地方文 史、都市史、空間的政治經濟學、空間的文化形式、古蹟保 存研究等各方面專長之學者專家，係一公平及專業之決議。 是以，文化學術機構或專家學者組成之文化資產審議委員會 ，本於專業審議之結果，除能提出具有專業學術依據之具體 理由動搖該專業審查之可信度與正確性外，否則即應尊重其 判斷。另系爭建築物之保存價值依據95年3月23日被告與原 告共同委託「大糖盛事-活力糖都雲林縣三大糖廠（虎尾、 斗六、北港）再生計畫」），將上該三糖廠進行規劃，業於 虎尾糖廠成果報告書第六章之「6-52廠區整體初步修復與再 利用原則與對策」中，亦有詳細之記錄與說明本區域日式宿 舍群興建年代(西元0000-0000年間)及其多元性(長型日式宿 舍有二連棟、四連棟等類型)，與原告所言虎尾糖廠第一公 差宿舍、第三公差宿舍、廠長宿舍、虎尾台糖舊診所及理髮 廳、虎尾糖廠虎尾驛、石龜溪鐵橋、斗六糖廠文化景觀類型 不一，全臺糖產業文化資產具多元樣貌，產業特殊性之具備 高度價值，且綜上各理參互以觀，本件行政處分之宿舍群具 高度保存價值，基地空間規劃皆考量空間紋理之特質，乃依 據文化資產保存法及相關法令為適法之處分，並於綜合評鑑 詳加說明本宿舍群為日治時期以來台灣糖業發展之重要歷史 證據，深具產業文化資產之價值，原告為國營事業所有或管 理之財產，無論事業之成立方式為何，皆屬於文化資產保存 法第8條「公有」之範圍，實應為本國文化資產保存之表率 。且依據95年7月12日文壹字第0000000000-0號函釋：文資 法第8條所稱「公有」文化資產，係指國有、地方所有（包 括直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）所有）以及國營事業所 有之文化資產，或非上述機關（構）所有但由其管理維護之
文化資產。按文資法第8條公「有」之概念，應包括文化資 產之「所有」與「管理」。公有概念之界定非概以所有權歸 屬為論斷，準此，被告認為在案應考量保障人民文化權之公 益性質為前提，保存傳承珍貴之地方文化財。
㈧系爭虎尾糖廠宿舍群是否指定為古蹟之價值及必要，乃屬高 度專業性之判斷，法理上容留行政機關判斷餘地：系爭縣定 古蹟經專家委員會認定，並符合文資法第14條及古蹟指定及 廢止審查辦法第2條規定：1.具歷史、文化、藝術價值。2. 重要歷史事件或人物之關係。3.各時代表現地方營造技術流 派特色者。4.具稀少性，不易再現者。5.具建築史上之意義 ，有再利用之價值及潛力者。6.具其他古蹟價值者。其指定 基準為不確定法律概念，依法係委由審議委員會之專家而為 判斷決定。次按有關文化資產是否應將之指定或登錄為文資 法第3條各款所列之文化資產予以保存，涉及各該資產是否 具有等價值等不確定法律概念所為之專業判斷。學理上均認 為不確定法律概念所涉及之事項，倘若具有高度之屬人性、 專業性、經驗性之專業判斷，例如國家考試之評分、學生成 績之評定、計畫性政策之決定、公務員能力之評價、獨立專 家委員會之判斷、專門科技事項、行政上之預測決定或風險 評估等，由於法院審查能力有限，而承認行政機關就此等事
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