最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第619號
上 訴 人 吳余素珍
即原審原告 2樓
訴訟代理人 黃慧萍 律師
上 訴 人 交通部公路總局
即原審被告
代 表 人 陳彥伯
訴訟代理人 李元德 律師
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國10
5年5月4日臺北高等行政法院104年度訴字第1391號判決，各自提
起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人交通部公路總局（下稱公路總局）代表人於案件繫屬 本院時變更為陳彥伯，業據新任代表人陳彥伯提出承受訴訟 狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣上訴人公路總局所屬臺北區監理所（下稱臺北所）依據民 眾檢舉資料，調查發現登記上訴人吳余素珍所有之0000-00 號自用小客車（下稱系爭車輛），分別於民國104年2月1日 及同年2月20日在臺北市北投區及中正區搭載乘客，並收取 費用，認上訴人吳余素珍有未經核准擅自經營汽車運輸業之 情事，乃分別以104年3月20日交公北監字第4004836號及104 年4月13日交公北監字第4004846號舉發違反汽車運輸業管理 事件通知單（下稱舉發通知單），舉發其違反公路法第77條 第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。案經上訴人公路 總局審認屬實，爰就前揭104年2月1日違規行為，以104年4 月22日第40-4004836號違反汽車運輸業管理事件處分書，裁 處上訴人吳余素珍新臺幣（下同）5萬元罰鍰，並吊扣牌照2 個月（下稱原處分一），另就同年2月20日違規行為，以104 年5月14日第40-4004846號違反汽車運輸業管理事件處分書 ，裁處上訴人吳余素珍罰鍰5萬元，並吊扣牌照3個月（下稱 原處分二）。上訴人吳余素珍對原處分一、原處分二（以下 合稱原處分）均不服，提起訴願，遭決定駁回，續提行政訴 訟，經原審判決「原處分一、原處分二關於罰鍰及該訴願決 定部分均撤銷。確認原處分二關於吊扣系爭車輛牌照部分違 法。上訴人吳余素珍其餘之訴駁回。」兩造均不服，遂分別 對其不利部分提起上訴。
三、上訴人吳余素珍起訴主張：原處分關於事實、理由之記載皆
有欠缺，不符合行政程序法第96條第1項第2款規定，違反明 確性原則，且未詳查事實與證據，亦未具體提出違規行為之 證明，其認定自有不法。又原處分錯誤適用公路法第2條第1 4款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，因 上訴人係個人而非事業體，僅為少量、個別性、臨時性之汽 車運輸服務，未反覆實施同種類汽車運輸行為，與汽車運輸 業之定義不符；Uber APP軟體只是提供聯繫共乘之軟體平台 ，上訴人係偶然性提供共乘服務，且非直接向乘客收取報酬 ，而係由Uber乘車扣點數之方式支付，自非經營汽車運輸業 之事業；縱上訴人確有違規行為，惟依據公路法第77條第2 項，應處罰一整個營業行為，公路總局將一個營業行為切割 為兩次違規行為，顯有重複處罰及違反一行為不二罰之違法 。原處分未究明違規行為人與裁罰對象，復未說明理由及法 令依據，顯非適法，本件係上訴人之子吳勢弘使用上訴人所 有系爭車輛加入Uber APP軟體平台提供共乘服務，上訴人事 先並不知情，亦未參與，行政罰法應以行為責任為原則，原 處分裁處對象有誤等語。並聲明：1.訴願決定及原處分關於 罰鍰部分均撤銷。2.確認原處分關於吊扣系爭車輛牌照部分 違法
四、上訴人公路總局則以：經營汽車運輸業係受政府法令管制、 限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始可為之 ，倘業者運送行為涉及載運旅客或貨物並受有報酬，即應為 上開規範所規制。依據檢舉資料，本案係乘客分別以信用卡 支付車資156元、93元之報酬，倘運送旅客之雙方當事人就 車資合意時，即已違反公路法第2條第14款要件，不論該行 為係屬第幾次行為，均應認係經營汽車運輸業而有違反汽車 運輸業管理規則第138條規定，應依公路法第77條第2項規定 舉發；且依上訴人吳余素珍之論述可知其有意以系爭車輛供 載運乘客，並藉由此載運行為而受領報酬，顯有反覆性、繼 續性實施運輸行為並藉此受領車費報酬之故意，而非其所主 張單純提供少量、個別性、臨時性的共乘服務。又原處分記 載詳實且意旨清楚，並無記載欠缺致違反行政程序法第5條 及第96條規定之情形，且上訴人所屬臺北所已於104年3月20 日及同年4月13日分別以北監運字第1040039544A號函及北監 運字第1040050687B號函敘明認定上訴人吳余素珍違反之相 關法規及事實內容，亦無其所稱欠缺事實及理由之記載；本 件違規日期為104年2月1日及同年月20日，違規地點為臺北 市北投區與中正區，兩件違規日期及時間不同，非屬同一營 業行為，應視為兩個違規行為予以裁處。另上訴人吳余素珍 於104年6月22日提出訴願理由書第6頁之敘述已說明其為駕
駛人，原處分依法裁處應屬合法等語，資為抗辯。並求為判 決駁回上訴人吳余素珍在原審之訴。
五、原判決撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，並確認原處分 二關於吊扣系爭車輛牌照部分違法，上訴人吳余素珍其餘之 訴予以駁回，其理由略謂：㈠公路法第2條第14款所謂「事 業」，並未排除自然人，而所謂「營業」，本質上固具有反 覆性與繼續性之特徵，惟如依整體客觀事實觀察，當事人確 有反覆實施之意圖，縱僅被查獲一次，仍不影響其為營業行 為之認定。參酌台灣宇博公司為招攬司機入會而於官網上登 載之相關資料可知，個人以自小客車加入Uber APP平台，其 目的即為提供該車載客服務並收取費用，足見加入Uber APP 平台之司機，係以營利為目的，有反覆實施之意圖，其載客 服務顯有反覆性及繼續性之特徵，為營業行為。吳勢弘以上 訴人吳余素珍所有系爭車輛既有加入Uber APP平台之事實， 復有利用該平台載客收費之行為，雖僅被查獲一次，仍無礙 營業行為之認定。又所謂「共乘」，通常係指數人上下班之 路線相同，由其中一人提供車輛，以達到節約能源或費用之 目的，與系爭車輛經吳勢弘以營利為目的，加入Uber APP平 台載客，依客人指定路線或目的地運送，而收取一定費用之 情形有別。上訴人吳余素珍稱其非屬營業行為，並無可採。 ㈡原處分已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反 地點、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等 逐一記載，意旨清楚，足使上訴人吳余素珍瞭解其受處分之 原因事實及法令依據，且舉發通知單亦已敘明認定其違反之 相關法規及事實，並無欠缺事實與理由記載之情事。本件原 處分所根據之事實，客觀上已明白足以確認，訴願機關未給 予上訴人吳余素珍到場陳述意見、言詞辯論，於法亦無不合 。㈢依行為人自己責任原則，人民僅能因自己違規及有責行 為而受罰，不能因他人之行政違章行為承擔行政罰之制裁。 依卷附之證據資料顯示，本件違章行為之行為人即系爭車輛 駕駛人為吳勢弘，則就罰鍰部分，其處罰對象，依行為人自 己責任原則，自應令實際駕駛人吳勢弘負違規責任，上訴人 公路總局以上訴人吳余素珍為系爭車輛之所有人，除依規定 吊扣系爭車輛牌照外，逕以原處分一、原處分二各裁處上訴 人吳余素珍罰鍰5萬元，其裁處對象有誤，依法應予撤銷。 ㈣未經申請核准經營汽車運輸業之違章情節，具反覆性及繼 續性特徵，為營業行為，本質上乃法律概念上之一行為，依 本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議，苟行政機關 已就其中某次違章行為加以處罰，則於行為人接獲該次處分 書前所為之其他營業行為，應不得再予處罰，否則即屬違反
一行為不二罰原則。本件係吳勢弘以上訴人吳余素珍所有系 爭車輛加入Uber APP平台，未經申請核准，擅自於104年2月 1日及同年月20日，在臺北市北投區及中正區經營載客收費 之汽車運輸業，上訴人公路總局依公路法第77條第2項及汽 車運輸業管理規則第138條規定，先後於104年4月22日、104 年5月14日，分別以原處分一、原處分二吊扣上訴人吳余素 珍所有供吳勢弘違規營業之系爭車輛牌照各2個月、3個月， 固非無據，惟原處分二認定系爭車輛違規載客營業之時間為 104年2月20日，係在104年4月22日原處分一作成之前，應認 原處分二違反一行為不二罰原則，自屬違法，並因原處分二 吊扣牌照部分，已於104年8月11日執行完畢，現實上已無回 復原狀之可能，上訴人吳余素珍請求確認此部分違法，即無 不合，應予准許。至原處分一吊扣系爭車輛牌照部分，於法 無違，上訴人吳余素珍請求確認違法，應予駁回。六、上訴人吳余素珍上訴意旨略謂：㈠原處分關於違反時間、地 點、事實及主要理由等記載，或未明確，或有缺漏，不僅未 達可得確定所認違規事實之程度，更無從據此判斷適用法令 是否正確，亦無從得知其獲致結論之理由，原處分之記載顯 然不具備法定程式，且違反明確性原則。原判決認原處分記 載意旨清楚，有判決不適用行政程序法第5條及第96條第1項 規定之違法，且未對其就上訴人公路總局究係如何認定其有 從事本件違章行為之攻擊防禦方法說明不採之理由，亦有判 決不備理由之違法。㈡公路法第77條第2項所定吊扣車輛牌 照，係與罰鍰或勒令停業同屬對該違規行為所得選擇之裁罰 手段，應以同條項前段之裁罰對象為限，故得吊扣之車輛牌 照，限於違反行政法上義務之行為人所有之車輛，不應擴張 及於車輛所有人。原判決既認定系爭違規行為人為吳勢弘， 並非上訴人吳余素珍，而就罰鍰部分本於行為人自己責任， 認應令實際駕駛人吳勢弘負違規責任，並據此認定原處分裁 處對象有誤，另一面卻又以上訴人吳余素珍為系爭車輛所有 人，認上訴人公路總局以原處分一吊扣系爭車輛牌照並未違 法，復未說明此部分之理由，顯有判決理由矛盾、理由不備 及違反行政罰法第7條第1項規定之違法，並有割裂適用公路 法第77條第2項之適用法律錯誤之違法。㈢上訴人公路總局 應提出證據證明行為人確係以營利目的從事汽車運輸服務行 為，並就其所提供之服務收取報酬，且係以經營汽車運輸為 業，亦即確有反覆實施同種類汽車運輸行為之事實，否則即 不得逕以公路法第2條第14款、第77條第2項及汽車運輸業管 理規則第138條等規定相繩。倘行為人非反覆從事對不特定 人提供客運運輸而收取報酬之業務行為，僅係單純為特定人
以自有車輛提供從事一次或少量性、個別性、臨時性的汽車 共乘服務，縱有費用分攤，亦與上開規定所稱以汽車經營客 、貨運輸而受報酬之事業不符，自難據以為裁罰之基準。原 判決僅憑上訴人吳余素珍於訴願程序所述非事實之主張，逕 認一次載客行為即該當公路法第77條第2項所稱汽車運輸業 ，除有不依證據認定事實之違法，並構成適用公路法第2條 第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條不當之 違法。㈣檢舉人提供之資料無法證明系爭車輛有於104年2月 1日及同年2月20日，在臺北市北投區及中正區提供載客服務 並收取費用之事實，遑論執此作為上訴人吳余素珍有以系爭 車輛經營汽車運輸業行為之認定。上訴人公路總局逕依上開 資料作成原處分，怠於調查並證明上訴人吳余素珍確有違法 事實存在，自有違論理法則暨行政程序法第43條規定，原判 決認於法並無不合，已構成不適用行政程序法第43條規定暨 本院39年判字第2號判例之違法。
七、上訴人公路總局上訴意旨略謂：㈠上訴人吳余素珍於吊扣牌 照期滿領回時，提供其身分證與印章，應已知悉吳勢弘之違 規行為，顯見上訴人吳余素珍係以吳勢弘為其使用人，依本 院100年8月份第2次庭長法官聯席會議決議，應類推適用行 政罰法第7條第2項，上訴人吳余素珍自應負推定故意之責， 並因上訴人吳余素珍未舉證推翻上開推定之故意責任，故其 依行政罰法第14條第1項規定，以上訴人吳余素珍與實際行 為人共同故意違反公路法第77條第2項暨汽車運輸業管理規 則第138條等規定而一併處以罰鍰，並非無據。原判決逕認 上訴人吳余素珍無須負責，與前開決議意旨相違，並有適用 行政罰法第7條第2項及第14條第1項規定不當之違法。㈡汽 車運輸業管理規則之立法目的，在規範違規營業人每一次使 用道路而收取報酬之行為，蓋實務上甚難檢舉或攔查反覆實 施之行為，為達前開管制目的，避免評價不足，無法達到健 全公路營運制度之目的，上訴人吳余素珍所有系爭車輛違規 載運旅客之前開行為既非持續重複性的不法狀態，客觀上可 使不法狀態中斷，即可認行為已中斷，在評價上自不可視為 同一行為，其後之違章行為當可另行評價。原處分一、二分 別就二次不同違規行為裁處，且原處分一作成時，因囿於調 查時間，並未就第二次即104年2月20日之違規行為予以評價 、衡量，則原處分二針對未受評價與衡量之104年2月20日違 規行為加以處罰，未違反一行為不二罰原則。原判決認原處 分二有違前揭原則，顯有適用行政罰法第7條第2項、第14條 第1項及一行為不二罰原則不當之違法。
八、本院查：
㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：…… 十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸 而受報酬之事業。」第37條第1項規定：「經營汽車運輸業 ，應依下列規定，申請核准籌備……」第77條第2項規定： 「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺 幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業 之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」據此可知 ，經營汽車運輸業，應先向公路主管機關提出申請，必經核 准，方得營業，苟未經申請核准而經營汽車運輸業，自應依 公路法第77條第2項規定處置。又公路法第77條第2項後段關 於吊扣（銷）車輛牌照部分，係73年1月23日修正增訂，其 修正理由略以：「至於未經申請核准而經營公路經營業、汽 車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營 業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行」（立法院 公報第72卷第105期院會紀錄參看）。且觀其法條文義「… …其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之 。」並未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條前段之違規行為 人所有者為限。考其立法意旨，當係基於行政管制之目的， 就實際供非法營業之車輛，以法律賦與主管機關得為吊扣或 吊銷車輛牌照之處分，使該車輛無法再繼續供做違規使用。 ㈡次按「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為 情節之輕重，分別處罰之。」為行政罰法第14條第1項所明 定。是以，倘違反上述公路法第37條第1項所定行政法上義 務行為（未依該法申請核准而經營汽車或電車運輸業）之事 實，係由2以上行為人故意共同完成者，即應按各行為人介 入之程度及其行為可非難性之高低等因素，依同法第77條第 2項前段規定分別處罰之。再依行政訴訟法第125條第1項、 第133條規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事 人主張之拘束；於撤銷訴訟，或於其他訴訟，為維護公益之 必要者，應依職權調查證據。且依同法第189條第1項前段、 第3項、第209條第1項第7款、第3項規定，行政法院為裁判 時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法 則判斷事實之真偽，並將得心證之理由應記明於判決；判決 書應記載理由，理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意 見及法律上之意見。故凡當事人提出之攻擊或防禦方法，行 政法院應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗 法則判斷其真偽，將得心證之理由記明於判決。如對於當事 人提出之攻擊或防禦方法未加以調查，並將其判斷之理由記 明於判決者，即構成行政訴訟法第243條第2項第6款之判決 不備理由；如認定事實與所憑證據內容不符者，則屬同款所
謂判決理由矛盾，其判決當然違背法令。
㈢查原判決以本件違章行為人為訴外人吳勢弘，已據上訴人吳 余素珍代理人當庭陳明在卷，且為上訴人公路總局所不爭執 ，而認本件應令吳勢弘負違規責任，非上訴人吳余素珍，上 訴人公路總局裁處罰鍰對象有誤（見原判決第12頁理由五、 ㈣），固非無據。惟依卷附資料，上訴人公路總局於104年1 1月3日向原審提出之行政訴訟答辨狀內即已載明「上訴人吳 余素珍於104年6月22日提出訴願理由書第6頁已敘明：『訴 願人僅偶然性地於自用車平時開車行經路線時，單純提供少 量、個別性、臨時性的共乘服務以賺取外快』……已承認違 規營業之事實。」（原審卷第51頁），嗣於105年4月12日提 出之行政訴訟言辯論意旨狀更進而表明「上訴人吳余素珍… …應論以共同故意違反公路法第77條第2項……上訴人公路 總局依行政罰法第14條第1項、汽車運輸業管理規則第138條 及公路法第77條第2項等規定……處以罰鍰並吊扣牌照並非 無據。」（原審卷第152、153頁），並分別提出訴願理由書 （編為原審被證4）及系爭車輛牌照吊扣期滿領回時提出之 上訴人吳余素珍身分證及印文影本（編為原審被證6），以 資佐證。可見上訴人公路總局對於上訴人吳余素珍是否為違 章行為人，非無爭執，原判決認上訴人公路總局對本件違章 行為人乃吳勢弘而非上訴人吳余素珍乙節並不爭執，與卷附 資料已有未符，且原判決未就上訴人公路總局所提前開攻擊 防禦方法加以調查，並將其判斷之理由記明於判決，恝置該 等有利於上訴人公路總局之事證於不論，又未說明不採之理 由，揆諸前開規定與說明，自有判決不備理由及理由矛盾之 違背法令情事。另依原判決所載關於以自有車輛透過Uber APP平台載客收費營業之運作方式，可知申請加入Uber APP 平台以載客收費營業者，於加入時即會提供照片予該平台， 乘客亦可從平台截取路線圖及司機照片，並在完成交易後自 其手機之網路平台截錄並列印「行車路線圖」（含司機照片 ）、付費收據等文件（見原判決第8頁理由五、㈢、⒈）， 則卷附包括行車路線圖（含司機照片）、付費收據及系爭車 輛照片等檢舉資料，其中行車路線圖（含司機照片）及付費 收據應係檢舉人於搭乘後自其手機網路平台所截錄、列印， 並因其列印之行車路線圖內司機照片係由申請加入Uber APP 平台者於加入時所提供，照片之人未必與實際駕駛人一致， 且在上訴人吳余素珍迭於訴願理由書及本件起訴狀內自承其 係「偶然性地於自用車平時開車行經路線時，單純提供少量 、個別性、臨時性的共乘服務」（原審卷第10頁）之情況下 ，原審逕依檢舉人提供之前揭搭乘資料，採信上訴人吳余素
珍訴訟代理人所稱實際駕駛人為吳勢弘而否認吳余素珍為違 章行為人之主張，自屬速斷。此外，本件原處分一、二之違 章行為人究係1人或由2以上行為人故意共同完成，其關係著 原處分一、二之違規事實認定及其是否合法，而原判決於違 規事實尚未確實釐清之前，遽爾認上訴人吳余素珍非違規行 為人，但卻又以上訴人吳余素珍所有之車輛為其非法營業之 車輛，維持原處分一關於吊扣牌照部分，而駁回上訴人吳余 素珍此部分之訴（應屬確認之訴，原判決植為訴請撤銷）， 並將原處分一、二關於罰鍰部分暨訴願決定此部分均撤銷， 又以原處分二違反一行為不二罰原則而確認原處分二關於吊 扣牌照部分違法，均容有未洽。
九、綜上所述，原判決既有前述不適用法規及理由不備與理由矛 盾之違法，且其違法情事足以影響判決結果。兩造上訴意旨 ，以原判決違背法令，求予廢棄，為均有理由。並因本件事 證尚有未明，本院無從自為判決，有由原審法院再行調查審 認之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另 為適法之裁判。
十、據上論結，本件兩造之上訴為均有理由。依行政訴訟法第25 6條第1項、第260條第1項，判決如主文。中 華 民 國 105 年 11 月 24 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新
法官 汪 漢 卿
法官 張 國 勳
法官 程 怡 怡
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 105 年 11 月 24 日 書記官 彭 秀 玲