土壤及地下水污染整治法
高雄高等行政法院(行政),訴字,105年度,51號
KSBA,105,訴,51,20161025,1

高雄高等行政法院判決
105年度訴字第51號
民國105年10月11日辯論終結
原 告　秀和興業股份有限公司
代　表　人　關鎮
訴訟代理人　周村來　律師
　周元培　律師
　洪郁婷　律師
被 告　嘉義縣政府
代　表　人　張花冠　縣長
訴訟代理人　王乃民　律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環
境保護署中華民國104年12月9日環署訴字第1040059631號訴願決
定，提起行政訴訟，本院判決如下：
　　主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件原告代表人原為鄭清添，嗣於本件訴訟審理中變更為關 鎮，並由其具狀聲明承受訴訟，此有行政訴訟聲明承受訴訟 狀及代表人變更資料附卷可稽，核無不合，應予准許。二、事實概要︰
緣坐落嘉義縣○○鄉○○段000○000○號土地（下稱系爭土 地〈原告廠區〉）於民國100年9月15日經行政院環境保護署 （下稱環保署）以環署土字第1000080110號公告（下稱環保 署100年9月15日公告）為土壤及地下水污染整治場址（下稱 系爭場址），原告為污染行為人確定。原告依此提出「嘉義 縣秀和興業股份有限公司土壤及地下水污染整治計畫書」（ 下稱系爭整治計畫），並經被告於102年6月13日核定在案。 依據系爭整治計畫，原告應自102年8月13日起至103年2月13 日止完成奈米級零價鐵（Nanoscale Zero-Valent Iron，下 稱NZVI）欄柵式整治牆設置、102年8月13日起至106年2月13 日止每季實施污染物濃度自行驗證並依驗證結果進行NZVI結 合採樣鑽機之現地分層加壓注藥工程、102年9月13日起至10 5年12月13日止每半年執行1次環境監測。惟被告於104年4月 15日召開審查會議，審查原告所提送之系爭整治計畫執行成 果報告（103年6月至103年11月），核認原告上述項目均未 依核定之整治計畫內容實施，違反土壤及地下水污染整治法 （下稱土污法）第22條第1項（裁處書漏載條項次）規定，



被告乃依同法第38條第2項第3款及環境教育法第23條第2款 規定，以104年6月22日府授環水字第1040110789號函（下稱 被告104年6月22日函）附裁處書（字號：00-000-000000） 裁處原告罰鍰新臺幣（下同）20萬元，並處環境講習2小時 ，及限期於104年7月31日前完成補正（下稱系爭處分一）。 惟原告屆期未完成補正，被告執行按次處罰，於104年8月7 日以府授環水字第1040146782號函（下稱被告104年8月7日 函）附裁處書（字號：00-000-000000）裁處原告罰鍰60萬 元，並處環境講習4小時，及限期於104年8月20日前完成補 正（下稱系爭處分二）。然原告屆期仍未完成補正，被告再 次執行按次處罰，於104年9月1日以府授環水字第104015839 5號函（下稱被告104年9月1日函）附裁處書（字號：00-000 -000000）裁處原告罰鍰100萬元，並處環境講習8小時，及 限期於104年9月14日前完成補正（下稱系爭處分三）。另原 告於104年6月1日以秀和字第0000000-0號函，以為釐清該公 司前後負責人之污染責任問題，將循司法途徑提起爭訟為保 全證據為由，向被告申請暫緩執行系爭整治計畫，經被告以 104年6月16日府授環水字第1040098722號函（下稱被告104 年6月16日函）復因本案涉及重大公共利益，而否准原告暫 緩執行之申請案（下稱系爭否准處分）。原告不服，先後對 系爭處分一至三及系爭否准處分，提起訴願，經合併審議， 遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
㈠被告作成系爭否准處分，有處分未附理由之違法，應予撤銷 ：
1.按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰『……二、 主旨、事實、理由及其法令依據。』行政程序法第96條第1 項第2款定有明文，其規範目的在於使人民得以明瞭行政機 關作成行政處分之法規依據、事實認定及判斷理由等，而得 資為提起行政救濟以行使攻擊防禦。」、「行政處分應記載 理由及法令依據，乃現代法治國家行政程序之基本要求，是 以同法第96條第1項第2款規定：『行政處分以書面為之者， 應記載下列事項︰一、……。二、主旨、事實、理由及其法 令依據。三、……。』又處分理由之記載，必須使處分相對 人得以知悉行政機關獲致結論之原因，其應包括以下項目： ㈠法令之引述與必要之解釋。㈡對案件事實之認定。㈢案件 事實涵攝於法令構成要件之判斷。㈣法律效果斟酌之依據（ 於有裁量授權時）等。至於具體個案之行政處分在說理上是 否完備而符合上開要求，應為實質上判斷，不得僅因處分書 上備有『理由』或『說明』欄之記載，即謂已盡處分理由說



明之法律義務。」（最高行政法院99年度判字第590號、本 院92年度訴字第1157號判決參照）。
2.本件被告作成系爭否准處分，說明欄二僅記載：「本案涉及 重大公共利益，類推訴願法第93條規定，否准暫緩執行。」 然就系爭整治計畫暫緩執行涉有何重大公共利益？為何認定 涉及重大公共利益？及本案何以得類推訴願法第93條規定？ 均附之闕如，無從使原告得以知悉被告獲致結論作成系爭否 准處分之原因，系爭否准處分實有處分未附理由之明顯違法 ，自應予撤銷。
㈡系爭土地之土壤遭污染，係因被告未依土污法之規定，未定 期檢測、進行查證之故，被告作成系爭否准處分及系爭罰鍰 處分一、二、三，實有違比例原則：
1.緣原告於76年8月10日核准設立，主要股東為秀和工業株式 會社、片木製作所株式會社、凱美電機股份有限公司等，所 營事業主要為生產電容器用鋁外殼，製程需大量使用四氯乙 烯等作為洗淨溶劑，被告亦核發「金屬表面清洗程序」之固 定污染源操作許可證予原告。然原告於97年2月29日即因違 反廢棄物清理法遭被告環境保護局裁罰，於97年10月9日又 因違反空氣污染防治法遭被告裁罰，復於98年6月24日又因 違反空氣污染防治法遭被告裁罰；且依另案證人郭夔娟、孫 元邦證詞可知，原告原本長期使用四氯乙烯溶劑作為清洗劑 ，加總量排名全國數一數二，發生污染的機率很高，原告工 廠廠址之土壤及地下水遭四氯乙烯污染係長期累積污染之結 果。則依原告公司製程長期大量使用四氯乙烯溶劑，且過去 即有多次因違反相關環保法規遭裁罰之情況，被告當知原告 工廠廠址顯屬有土壤或地下水污染之虞之場址，被告卻未依 89年2月2日公布施行之土污法第11條第1項、99年2月3日修 正施行之土污法第12條第1項立即進行查證，亦無依89年2月 2日公布施行之土污法第5條第1項、99年2月3日修正施行之 土污法第6條第1項定期檢測轄區土壤及地下水品質狀況，致 土壤及地下水早已遭受污染之原告工廠廠址並未依法公告為 控制場址或整治場址，而無登載於土地登記簿。 2.因被告未依法進行查證、定期檢測原告工廠廠址，致原告現 任股東及法定代理人就原告工廠廠址之土壤及地下水早已遭 受污染毫無所悉，而於99年2月25日與當時原告公司股東秀 和工業株式會社、凱美電機股份有限公司、片木製作所株式 會社、大塚昭，簽訂股份買賣合約書，購買原告全部股份， 並於同年6月間辦理移交，原告新任法定代理人鄭清添並隨 即停止使用四氯乙烯。原告工廠廠址之土壤及地下水遭受長 期污染，實係因被告未依法進行查證、定期檢測原告工廠廠



址所致，且與原告現任經營者無關，被告卻對原告裁處20萬 元、60萬元、100萬元之系爭處分一至三，且作成系爭否准 處分，實屬違反比例原則，應予撤銷。為釐清原告前後負責 人之污染責任歸屬，有作成許可暫緩執行整治計畫之必要。 ㈢被告未依行政罰法第18條考量裁處罰鍰之法定審酌條件，單 以期限為考量，一律裁處加計40萬元，乃裁量怠惰，系爭罰 鍰處分部分應予撤銷：
1.按土污法第38條第2項第3款既賦予主管機關裁罰20萬元以上 100萬元以下之裁量權限，被告於裁罰時，自應依行政罰法 第18條第1項及違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準（下 稱土污法裁罰基準）第7條規定審酌法定裁量要件，再為罰 鍰之裁處，否則即有裁量怠惰之違法。又土污法裁罰基準附 表項次11雖規定「未依整治計畫實施者，每次得依前次裁罰 金額加計40萬元」，惟該規定僅係以40萬元為按次加計罰鍰 之上限，並非規定按次加計罰鍰均應加計40萬元，則被告對 於本件是否加計及加計數額，仍應依行政罰法第18條第1項 及審酌法定裁量要件，再為罰鍰之裁處，並非毫無審酌而一 律按裁罰次數加計40萬元，否則即有裁量怠惰之違法。 2.本件係因被告未依法進行查證、定期檢測原告工廠廠址，乃 致原告現任股東及法定代理人就原告工廠廠址之土壤及地下 水早已遭受污染毫無所悉，而於99年2月25日購買原告公司 全部股份，並於同年6月間辦理移交。則原告工廠廠址之土 壤及地下水遭受長期污染，實係因被告未依法進行查證、定 期檢測原告工廠廠址所致，與原告現任經營者無關，原告現 任經營者實係無辜購買原告公司全部股份，為釐清原告前後 負責人之污染者責任歸屬，而有暫緩整治計畫為證據保全之 必要，且前已執行之部分整治計畫已控制污染情況，原告暫 緩執行整治計畫之違反行政法上義務行為應受責難程度非高 、所生影響不大，亦無因違反行政法上義務而受有利益，被 告卻未依行政罰法第18條審酌上開情事，而一律按裁罰次數 加計40萬元，實屬過高等情。並聲明求為判決：⑴訴願決定 及原處分（系爭處分一至三及系爭否准處分）均撤銷。⑵被 告應依原告104年6月1日秀和字第0000000-0號函提出之暫緩 執行整治計畫之申請，對於原告作成許可之處分。四、被告則以︰
㈠系爭否准處分業已載明理由，縱認該處分未記明理由（被告 否認），亦與行政程序法第97條規定相符；又縱認系爭否准 處分有未記明理由之瑕疵（被告否認），被告業已於訴願程 序終結前補正理由，瑕疵亦已治癒：
1.系爭否准處分之說明二部分業已明載，因本案涉及重大公共



利益，故否准暫緩執行系爭整治計畫等語，並載明倘原告未 依系爭整治計畫執行，所產生之法律效果（即土污法第38條 第2項），是被告業於該處分載明理由，與法無違。且本件 原告無待被告說明本即知悉作成處分之理由，是縱認系爭否 准處分未記明理由（被告否認），亦與行政程序法第97條規 定相符：
⑴按行政程序法第97條明定：「書面之行政處分有下列各款 情形之一者，得不記明理由︰……二、處分相對人或利害 關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理 由者。……。」經查，系爭否准處分之說明二、業已明載 因本件污染涉及重大公共利益之理由，否准暫緩整治案之 執行，業如前述。更況，被告早於100年5月3日即命原告 就工廠所在場址之土壤及地下水污染提送污染整治計畫書 ，環保署並於同年9月公告系爭土地為土壤及地下水污染 整治場址，又系爭整治計畫書於102年6月13日經被告核定 通過，且原告業已依系爭整治計畫執行多年。
⑵原告雖曾於104年3月提出變更工法之整治計畫書，並將整 治計畫期程自4年延長為10年，後經被告與專家暨相關單 位等人組成之審查會議審查後否准，且上開審查會議並有 原告委託到場簡報之睿元奈米環境科技股份有限公司（下 稱睿元公司）出席參加，復經被告於104年4月15日將上開 審查會議紀錄寄送原告。甚且，上開會議紀錄多處明載系 爭場址經定期監測，顯示污染物確有過高之情，更有污染 擴散至場址外之情，對公共利益確有重大影響。綜上，原 告難謂不知系爭整治計畫涉及之重大公共利益為何。 ⑶更何況被告否准原告將4年執行期間延長為10年之請求， 與被告作成系爭否准處分時間，不過短短1個月之時間， 原告難謂不知悉系爭否准處分否准原告暫緩執行系爭整治 計畫之理由，或不知悉系爭否准處分所謂重大公共利益所 指為何。故而，縱認系爭否准處分未記明理由（被告否認 ），亦未與行政程序法第97條規定相悖。
2.按行政程序法第114條明定：「違反程序或方式規定之行政 處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰ ……二、必須記明之理由已於事後記明者。……前項第2款 至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經 訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」經查，縱認 系爭否准處分有未記明理由之瑕疵（被告否認），被告於原 告提起訴願救濟中，業已補記理由，此有被告104年8月19日 之答辯書及104年9月23日之補充答辯書可徵。而被告於訴願 程序中業已詳述何以系爭整治計畫與重大公共利益相關等理



由，故而，縱認系爭否准處分有未載理由之瑕疵（被告否認 ），該瑕疵亦業於訴願程序終結前補正。
㈡土污法第38條第2項賦予被告裁罰之裁量權限甚明，且被告 依法裁罰之金額亦在法律明文規範之範圍內，是以，被告對 原告之裁罰處分與法並無不合：
1.經查，原告未確實執行系爭整治計畫，而違反土污法第38條 第2項之情甚明。又土污法第38條第2項明定被告裁罰金額之 裁量權限在20萬元至100萬元間，是以，本件原告因未確實 執行污染整治計畫而遭被告分別以系爭處分一裁罰20萬元、 系爭處分二裁罰60萬元、及系爭處分三裁罰100萬元等情， 均在土污法第38條第2項明定之裁罰裁量權限之內，與法相 符。再者，被告對原告首次裁處金額為20萬元，為土污法第 38條第2項規範罰鍰之最輕額，顯見被告確實審酌原告之違 法情形輕重及比例原則等情，且與土污法裁罰基準附表、項 次11「首犯以最輕額裁處」規定相合。
2.再查，細繹土污法裁罰基準附表、項次11之規定，可知該裁 罰基準僅賦予行政機關是否予以裁罰之權限，然就裁罰金額 多寡，並未賦予行政機關裁量權限，亦即依該裁罰基準附表 、項次11，被告僅有是否予以裁罰之裁量權限，惟倘行政法 上行為義務人係未依整治計畫實施，則被告僅得依前次裁罰 金額加計40萬元，而不得以其他數額予以裁罰，倘否，反與 該裁罰基準規範未合，顯見被告依土污法裁罰基準每次對原 告加計40萬元並無違誤。原告指稱被告單以期限為考量，一 律裁處加計40萬元，有裁量怠惰之情云云，顯屬誤解。甚且 ，被告於進行本件裁處時，對原告之裁罰金額不僅與土污法 第38條第2項規定之裁量範圍相符，且首次裁處係以土污法 第38條第2項所規範之最輕額進行裁罰，顯見被告確已審酌 本件之污染程度、污染危害程度、原告應受責難程度、所生 影響、所涉及社會公共利益，併考量原告係資本總額高達5, 700萬元之資力等情後，始依法予以裁罰。
㈢現行土污法第6條及第12條規範各級主管機關應定期檢測轄 區內土壤及地下水品質狀況，及發現土壤及地下水污染場址 後之行政措施；據此，被告每年度均依法就轄區內有土壤及 地下水污染之虞之地點進行定期檢測；更何況原告所在廠址 之所以成為土壤及地下水污染控制場址，即係99年10月環保 署就原告所在工廠廠址進行土壤及地下水污染調查，故發現 原告造成本件土壤及地下水污染等情，且被告於前開污染檢 測結果做出後，隨即依法將原告所在廠址公告為土壤及地下 水污染控制場址，並命原告提出土壤及地下水污染整治計畫 ，且據以執行，環保署及被告均確實依法辦理。再查，被告



多年來均依法就轄區內之土壤及地下水品質狀況進行監測， 此自嘉義縣環境保護局之土壤及地下水監測網官方網站資料 （http://wwwa.cyepb.gov.tw/cyepb3/sgw/index.html）即 知，上開網站所公布之之土壤及地下水檢測資訊，至少可回 溯至97年，且被告進行土壤及地下水監測之區域，平均分布 被告轄區內，如被告轄區內場置性監測井及區域性監測井即 至少有30處，其中諸多監測井設置之日期至少可回溯至83年 ，且原告工廠廠址所在之民雄工業處至少設置有3處監測井 。據上，足徵環保署及被告多年來確實依法就轄區內有土壤 及地下水污染之虞之地點進行檢測，渠等均已依法辦理，與 法相符。更何況，原告本負有遵守法律不污染土壤及地下水 之義務，且被告是否依法就有土壤及地下水污染之虞等地點 進行檢測之情，與本件污染是否發生，抑或與原告是否應就 伊所致之本件污染負責等情，乃屬二事。
㈣又查，原告縱有經營者之變動，原告仍屬同一法人主體，本 應就本件土壤及地下水污染負清除責任。且原告現任法定代 理人及股東是否就原告工廠廠址之土壤及地下水受污染毫無 所悉，並於99年2月25日與原告前任法定代理人簽訂股份買 賣合約書，倘受有損害，乃係原告現任法定代理人及股東為 私人商業交易行為時未善盡謹慎性調查責任所致。更何況， 倘原告現任法定代理人及股東認原告前任股東及法定代理人 有隱瞞重大交易事實致渠等受有損害，原告現任法定代理人 及股東，應向原告前任法定代理人股東提起民事訴訟請求損 害賠償或提起刑事告訴以追究相關責任，而非提起本件行政 訴訟，且毫無理由地將上開責任轉嫁被告負擔。又據原告現 任法定代理人及股東與原告前任法定代理人及股東簽訂之股 份買賣合約書第6條規定，可知原告之現任法定代理人繼受 與原告之一切權利義務，俱徵縱然原告之法定代理人及股東 有所變動，原告仍需就其所致之土壤及地下水污染負責。再 者，被告核發固定污染源操作許可證予原告，與原告不當處 理廢棄物致原告所在之工廠廠址成為土壤及地下水污染場址 間並無必然之因果關係，更與原告應就本件土壤及地下水污 染結果負責一事無干。
㈤綜上，原處分之相對人係原告，而與原告之代表人究為何人 無涉，又原告之代表人與第三人間之民事糾紛實與本件無關 ，更與原處分之目的在於命原告履行系爭整治計畫分屬二事 ；又被告對原告裁處20萬元、60萬元、100萬元之罰鍰處分 ，實屬有據，亦未違反比例原則；甚且，本件涉及不可恢復 或難以恢復之土壤及地下水污染等重大公共利益，並已有證 據顯示原告場址之污染已擴散至場址外之情，然原告基於個



人私益請求暫時停止執行系爭整治計畫，實屬無理等語，資 為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有環 保署100年9月15日公告（本院卷第51-53頁）、系爭整治計 畫（外放）、原告104年6月1日申請函（本院卷第65頁）、 系爭否准處分（本院卷第165頁）、被告104年6月22日函附 系爭處分一裁處書（本院卷第167-169頁）、104年8月7日函 附系爭處分二裁處書（本院卷第171-173頁）、104年9月1日 函附系爭處分三裁處書（本院卷第175-177頁）及訴願決定 書（本院卷第97-113頁）附卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點 為：㈠系爭處分一至三，是否有裁量怠惰及違反比例原則之 違法情形？㈡系爭否准處分，是否有未附理由及違反比例原 則之違法情事？㈢原告負責人之變動，是否影響原處分之適 法性？茲將本院之判斷分述如下：
㈠按土污法第1條規定：「為預防及整治土壤及地下水污染， 確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民 健康，特制定本法。」第22條第1項、第4項規定：「（第1 項）整治場址之污染行為人或潛在污染責任人應依第14條之 調查評估結果，於直轄市、縣（市）主管機關通知後6個月 內，提出土壤、地下水污染整治計畫，經直轄市、縣（市） 主管機關核定後據以實施；污染行為人或潛在污染責任人如 認為有延長之必要時，應敘明理由，於期限屆滿前30日至60 日內，向直轄市、縣（市）主管機關提出展延之申請；如有 再次延長之必要時，則應敘明理由，於延長期限屆滿前30日 至60日內向中央主管機關申請展延；直轄市、縣（市）主管 機關應將核定之土壤、地下水污染整治計畫，報請中央主管 機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。……（第4項） 土壤、地下水污染整治計畫之實施者，得依第1項、第2項規 定之程序，提出整治計畫變更之申請；直轄市、縣（市）主 管機關亦得視事實需要，依規定自行或命整治計畫實施者變 更整治計畫。」第38條第2項規定：「有下列情形之一者， 處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期補正， 屆期未補正者，按次處罰：……三、控制計畫或整治計畫實 施者未依第13條、第22條第1項、第3項或第24條第5項主管 機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」
㈡次按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反 行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法 上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」又環保署 為使主管機關對違反土污法之案件，裁處罰鍰符合比例原則 ，特訂定土污法裁罰基準，其第2點規定：「違反本法規定



之行為，其罰鍰額度應由主管機關依本法所定之額度及附表 所列情事裁處之。……。」第7點第1項規定：「主管機關對 違反本法規定之行為，其罰鍰額度除依第2點至第5點規定辦 理外，並應審酌違反本法規定行為之污染程度、危害程度、 應受責難程度、所生影響及因違反本法規定所得之利益，並 得考量受處罰者之資力，予以裁處。」附表項次11規定：「 違反條款：第38條第2項第3款：控制計畫或整治計畫實施者 未依第13條、第22條第1項、第3項或第24條第5項主管機關 核定之控制計畫或整治計畫內容實施。依據及罰鍰額：第38 條第2項：新臺幣20萬元以上100萬元以下。裁罰基準：行為 人首次違反本項規定主管機關得視情節輕重裁罰20萬元至10 0萬元，原則以最輕額裁處。未依控制計畫實施者，經直轄 市、縣（市）主管機關限期命補正而不補正或未補正完成者 ，每次得依前次裁罰金額加計20萬元；未依整治計畫實施者 ，每次得依前次裁罰金額加計40萬元。」上揭裁罰基準及其 附表係環保署為協助下級機關或屬官行使裁量權，根據行政 目的之考量而訂頒之裁量基準，此種裁量基準可由行政機關 本於職權自行決定無須立法者另行授權，且其內容符合法規 授權之目的，並未逾越法定之裁量範圍，自得予以援用。另 按環境教育法第23條第2款規定：「自然人、法人、設有代 表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他 組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法 人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受 1小時以上8小時以下之環境講習：……二、違反環境保護法 律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元 以上罰鍰。」
㈢經查，原告廠區之系爭土地經環保署公告為土壤及地下水污 染整治場址，原告為污染行為人確定後，嗣經原告依法提出 系爭整治計畫，並經被告於102年6月13日核定在案。依系爭 整治計畫，原告應自102年8月13日起至103年2月13日止完成 奈米級零價鐵（Nanoscale Zero-Valent Iron，下稱NZVI） 欄柵式整治牆設置；自102年8月13日起至106年2月13日止每 季實施污染物濃度自行驗證，並依驗證結果進行NZVI結合採 樣鑽機之現地分層加壓注藥工程；自整治計畫核定後每半年 執行1次環境監測。惟依原告所提送之系爭整治計畫執行成 果報告（103年6月至103年11月），載明NZVI欄柵式整治牆 設置（執行期程：102年8月13日起至103年2月13日止）、鑽 機執行NZVI現地分層加壓注藥工程（執行期程：102年8月13 日起至106年2月13日止）及環境監測（執行期程：102年11 月13日起至105年12月13日止每半年1次），因原告營運情況



不如預期，經費支出拮据，故暫時無法發包施作，均逾執行 期程，其預定進度與累計進度之執行期程進度差異分別為-1 00%、-25%及-14.3%，經被告召開104年4月15日審查會議審 查後，核認原告未依核定進行整治改善及每季環境監測等情 ，為兩造所不爭執，且有環保署100年9月15日公告（本院卷 第51-53頁）、系爭整治計畫（本院卷第397-401頁）、原告 103年6月至103年11月執行成果報告（本院卷第403-407頁） 及被告104年4月15日審查會議紀錄（本院卷第161-164頁） 在卷足憑，堪信為真實。準此，原告未依被告核定之系爭整 治計畫內容實施整治計畫，違反土污法第22條第1項規定， 被告依同法第38條第2項第3款規定，以系爭處分一裁處原告 罰鍰20萬元，並限於104年7月31日前完成NZVI欄柵式整治牆 設置及依照原核定整治計晝書改善進度執行，屆期未補正者 ，按次處罰，暨依環境教育法第23條第2款規定處環境講習2 小時。嗣因原告逾期未予補正改善，被告乃以系爭處分二按 次處罰原告罰鍰60萬元，並限於104年8月20日前完成NZVI欄 柵式整治牆設置及依照原核定整治計晝書改善進度執行，屆 期未補正者，按次處罰，暨依環境教育法第23條第2款規定 處環境講習4小時。惟原告逾期仍未補正改善，被告爰以系 爭處分三再按次處罰原告罰鍰100萬元，並限於104年9月14 日前完成NZVI欄柵式整治牆設置及依照原核定整治計晝書改 善進度執行，屆期未補正者，按次處罰，暨依環境教育法第 23條第2款規定處環境講習8小時。揆諸前揭規定，被告所為 之系爭處分一至三，並無違誤。
㈣次查，原告於104年6月1日以秀和字第0000000-0號函，略以 ：系爭場址之污染，係發生於95年之前，即原告前代表人任 內，原告現代表人並不知情，且現代表人上任後即進行變更 製程，並斷絕會造成污染之使用。又依廠區內設井調查，顯 示整治計畫自102年2月4日執行迄今，污染範圍及濃度並未 擴大增加，防治效果已在可控制情況，原告現代表人已就前 任代表人所涉及刑事詐欺行為，採取刑事訴訟及民事求償， 為保全污染行為證據以供司法判斷，將先行暫停整治行為， 以免擾動土壤造成證據滅失云云為由，而請求被告同意原告 暫緩執行系爭整治計畫（本院卷第65-67頁）；嗣於本院審 理中並陳明其係依土污法第22條第4項規定，請求被告同意 原告暫緩實施系爭整治計畫，以變更整治計畫之執行期程等 語（本院卷第369頁）。惟查，揆諸土污法第22條第4項：「 土壤、地下水污染整治計畫之實施者，得依第1項、第2項規 定之程序，提出整治計畫變更之申請；……。」之規定可知 ，整治計畫實施者雖得依法提出整治計畫變更之申請，然考



諸整治場址係因土壤或地下水污染程度較為嚴重，而有嚴重 危害國民健康及生活環境之虞，為確保土地及地下水資源永 續利用，改善生活環境，維護國民健康，故有實施整治計畫 之必要。而整治計畫之目的，既係為使整治場址之土壤及地 下水污染物濃度得因整治計畫之實施而低於污染管制標準， 則整治計畫變更之申請，自亦無從逸脫該整治目的而為之。 是以，被告對原告暫緩實施整治計畫之申請，以「本案涉及 重大公共利益，類推訴願法第93條規定」為理由，而以104 年6月16日函（本院卷第165頁）否准原告前揭暫緩執行系爭 整治計畫之申請，亦無不合。
㈤原告雖主張被告未附理由，即以系爭否准處分否准原告暫緩 執行系爭整治計畫之申請，顯有瑕疵。又原告無法依整治計 畫內容實施，係因原告前後負責人為釐清污染者之責任歸屬 問題，已提起民事求償等訴訟，為證據保全供為判決依據， 乃暫無法執行整治計畫，且原告工廠廠址之土壤及地下水遭 污染，係原告前任法定代理人鄭清添於99年6月接手原告公 司經營前之長期累積污染，該污染與原告前任法定代理人鄭 清添及現任法定代理人關鎮無關，被告未依行政罰法第18條 第1項、土污法裁罰基準第7點衡酌原告應受責難程度，僅機 械式操作裁罰基準，單以期限為考量，一律按次處罰加計40 萬元，顯屬裁量怠惰。況系爭場址之土壤遭污染，係因被告 未依土污法之規定，定期檢測、進行查證之故，被告作成系 爭處分一至三及系爭否准處分，有違比例原則，而予以爭執 原處分之適法性云云；惟查：
1.按行政程序法第96條第1項第2款規定行政處分以書面為之者 ，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，而為此等記載之 主要目的，係為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法 規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分 是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會。 故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即 應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依 據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載 ，始屬適法。茲查：
⑴本件原告自承系爭土地之土壤及地下水遭四氯乙烯污染， 係長期累積污染之結果。又系爭土地及原告分別經環保署 於100年9月15日公告為整治場址及污染行為人，原告依法 提出系爭整治計畫並經被告核定後，原告依據土污法第22 條第1項規定，即有據以實施系爭整治計畫之公法上義務 。而依系爭整治計畫內容所載：系爭場址土壤中順-1,2- 二氯乙烯、三氯乙烯、四氯乙烯及總石油碳氫化合物濃度



超過土壤污染管制標準；地下水中順-1,2-二氯乙烯、三 氯乙烯、四氯乙烯及氯乙烯濃度超過地下水污管制標準。 而該土壤中四氯乙烯最大濃度達11,000mg/kg，為土壤污 染管制標準之1,100倍；地下水中四氯乙烯最大濃度37.6m g/L，為水污染管制標準之752倍。根據系爭場址地質水文 及污染擴散之特徵問題，整治方法以結合土壤氣體抽除法 、雙相抽除法及奈米零價鐵（NZVI）之整治序列工法進行 。在15公尺以下之深層污染將設置NZVI欄柵式整治牆進行 污染阻截，必要時亦將進行NZVI現地注藥工法以立即清除 污染源（或熱區）及擴散污染團，以達成整治目標（系爭 整治計畫第2-1～2-2頁〈外放〉）。
⑵次依原告提送之系爭整治計畫執行成果報告（103年6月-1 03年11月）顯示，系爭場址內外地下水位調查及高層量測 結果，明顯呈現地下水流向朝東南西北走向，整體與區域 地下水流向具有一致性。其場址內設置DW02及EW01二監測 井，於103年6月及9月所測得之污染數據，污染物質主要 為「順-1,2-二氯乙烯、三氯乙烯、四氯乙烯及氯乙烯」 ，且該2口井於103年6月及103年9月之監測結果，均呈現 污染物濃度增加情形（本院卷第409-414頁）。對照系爭 場址鄰近之地下水監測井，即嘉義縣環保局設置之簡易井 EW01（位於場址東南側圍牆外，約距30m）及經濟部工業 局民雄（兼頭橋）工業區服務中心設置之監測井MH03，該 簡易井EW01檢出之污染物與場址內監測井DW02檢出項目相 似，為「順-1,2-二氯乙烯、三氯乙烯、四氯乙烯」、「 順-1,2-二氯乙烯、三氯乙烯、四氯乙烯」，有國立成功 大學水工試驗所水質檢驗室樣品檢測報告書（本院卷第41 5-422頁）及工業技術研究院105年3月22日研擬計畫（本 院卷第423-431頁），足認系爭場址之污染物已有擴散至 場址外之情形。
⑶參諸設置NZVI欄柵式整治牆及實施NZVI現地注藥工法，係 為阻截污染，分解清除污染源及擴散污染團之目的，而被 告於104年4月15日召開審查系爭整治計晝執行成果報告（ 103年6月-103年11月）（修訂版）（變更工法）審查會議 時（原告委託睿元公司到場），該會議中已討論：「…… 依定期監測結果，東北側DW02的PCE濃度高達8.25mg/L、T CE濃度達1.89mg/L，這似乎更嚴重……」等情，且最後亦 達成「半年報未依規定進行整治改善及每季環境監測，後 續依土污法相關規定辦理」之會議結論，被告並於同年月 29日將該審查會會議紀錄檢送原告（本院卷第161-164頁 ），可見原告業已知悉因其未依規定進行整治改善計畫，



而使系爭場址污染物呈現濃度增加，並發生污染危害加劇 擴大之情形。再者，系爭場址已據環保署公告為土壤及地 下水污染整治場址，且經被告核定原告提出之系爭整治計 畫，可知相關環境污染狀況及其原因之調查已然明確，此 從另案證人鄭夔娟、孫元邦於該案原告（即本件原告）與 被告（即訴外人凱美電機股份有限公司等）間損害賠償民 事事件審理中所為之證言亦可佐證（本院卷第453-469頁 ），顯見亦無系爭場址污染形成原因及來源不明之疑慮。 ⑷是原告於104年6月1日函請被告同意暫緩實施系爭整治計 畫，雖未具體援引請求暫緩實施之實定法明文依據，惟依 其理由敘及其現代表人已就前任代表人所涉及刑事詐欺行 為，採取刑事訴訟及民事求償，為保全污染行為證據以供 司法判斷，將先行暫停整治行為，以免擾動土壤造成證據 滅失云云，案經被告審酌後，而以104年6月16日函否准其 所請，揆其理由已明確載明：「……說明：……二、本案 涉及重大公共利益，類推訴願法第93條規定，否准暫緩執 行。三、依土壤及地下水污染整治法第38條第2項規定： 『有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上1百萬元以下 罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：…… 三、控制計畫或整治計畫實施者未依第13條、第22條第1