政府採購法
高雄高等行政法院(行政),訴字,105年度,4號
KSBA,105,訴,4,20161027,1

高雄高等行政法院判決
105年度訴字第4號
民國105年9月29日辯論終結
原 告　士鴻營造股份有限公司
代　表　人　陳宗欽
訴訟代理人　洪國欽律師
　李倬銘律師
被 告　台灣電力股份有限公司輸變電工程處南區施工處
代　表　人　李正芳
訴訟代理人　吳小燕律師
　黃家豪律師
　朱雅蘭律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會
中華民國104年11月6日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴
訟，本院判決如下：
　　主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
　　事實及理由
一、事實概要︰
緣原告參與被告所辦理「林園P/S NO.3 M.TR擴建工程」採 購案（下稱系爭採購工程），於民國104年2月25日開標並由 原告得標，依採購投標須知規定，得標廠商應於決標日之次 日起7日內辦理訂約手續，然原告並未依規定辦理訂約，被 告乃於104年3月6日以南區字第1048017884號函通知原告派 員訂約，然原告拒不辦理簽約手續。被告乃以104年3月13日 南區字第1043540967號函通知原告撤銷得標資格，並以其有 政府採購法第31條第2項第5款之情形，押標金新臺幣(下同) 300萬元不予發還，及有同法第101條第1項第7款規定之情形 ，將刊登政府採購公報。原告不服，提起異議，經被告以10 4年4月17日南區字第1043541440號函予以駁回；原告仍不服 ，提起申訴，經遭申訴審議判斷駁回；遂提起本件行政訴訟 。
二、本件原告起訴主張︰
㈠、被告同一版次之招標文件，卻出現2種不一致之內容，導致 原告陷於錯誤而投標，自有違反誠實信用原則： 1、按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正 當合理之信賴」行政程序法第8條定有明文。是以，行政機 關所從事之行政行為，均有誠實信用原則之適用，並應保護 人民之信賴，否則行政機關之行政處分即屬違法。查，被告



就系爭採購工程，於103年12月27日進行「公開閱覽」，其 公開閱覽期間為103年12月27日至12月31日，只有短短5日供 欲投標公共工程之廠商為參考，其期限已有過短之嫌。再者 ，系爭採購工程之工程期限於公開閱覽階段時，係設計為「 第1期工期480日曆天、第2期工期90日曆天、第3期工期30日 曆天」，有工程採購投標須知補充規定可稽。次查，被告於 公開閱覽期限後，即於104年1月21日進行第1次公開招標， 惟被告使用同一個版次（即版次仍為103.12.02）之招標文 件卻將第1期工期更改縮短為400日曆天（原為480天）、第2 期工期縮短為70日曆天。如此嚴重影響投標廠商判斷是否投 標之資訊，被告竟未變更「工程採購投標須知補充規定」之 版本，反而是繼續沿用先前公開閱覽時之版本（註：版本同 為103.12.02），造成原告因信賴版次未變動，以為第1期工 期仍為480日曆天、第2期工期為90日曆天而投標系爭工程， 於得標後針對工程項目、數量、施作位置、工程規範、文書 類別、對外公部門文件核定時程等之事項進行籌備，系爭工 程無法於400天內完成。對此，原告曾於104年3月4日發文向 被告說明，以延長每日作業時間及增加作業機具之方式，最 快仍須於470天內完，確實無法於原定工期400天內完成，請 求被告撤銷決標，同意不予簽約，惟未獲被告回復置理。據 此，被告擅自變更工程期限，卻未更動「工程採購投標須知 補充規定」之版本，造成原告陷於錯誤（認為同一版次之文 件，內容應一致）而投標系爭採購工程，自有違反誠信原則 ，並侵害原告之信賴。
2、尤有甚者，系爭採購工程於公開閱覽時，其總工期為600日 曆天；於104年1月21日公開招標時，載明總工期為640日曆 天；104年1月22日更正招標時，總工期卻變更為510日曆天 。是以，不論是公開閱覽、第1次公開招標及第1次更正招標 時，系爭採購工程之總工期均不相同，則原告到底應信賴何 者方是最為正確之版本？已有疑義。
3、綜上，系爭採購工程之第1期工程係為「主體建築及土木工 程」，其合理工期應為480日曆天，然被告於第1次公開招標 時卻不附任何理由而率斷縮減工期至400日曆天，亦未變更 「工程採購投標須知補充規定」之版本，造成原告縱使延長 每日作業時間及增加機具，仍無法如期履行，且逾期罰款高 達每日35萬元，顯非原告所能負擔。足徵，被告之行為顯已 違反誠實信用原則，侵害原告之信賴甚鉅，則原告拒絕簽約 ，自屬正當理由，被告逕自扣押標金300萬元及刊登政府採 購公報，於法自屬無據。
㈡、原告得標後就第1期工程之施作排程，僅需470日曆天，少於



被告事後重新招標之期程480日曆天，足見系爭第1期工程確 實無法於400日曆天內完成：
1、被告就系爭標案，於103年12月27日至同年12月31日進行「 公開閱覽」，閱覽期間僅有5日。公開閱覽階段之版次為「 103.12.02」版，工期為：「第1期工期480日曆天、第2期工 期90日曆天、第3期工期30日曆天」。
2、被告於公開閱覽後，於104年1月21日進行第1次公開招標， 惟使用之工程採購投標須知補充規定版次仍是「103.12.02 」版，但工期縮短為400日曆天（原先為480天）、第2期工 期縮短為70日曆天。
3、原告於104年2月25日得標後，適逢104年2月27日至104年3月 1日連續假期。嗣104年3月2日進行工程預定進度表排定時， 始發現契約工期是400日曆天而非公開閱覽時之480日曆天。 惟原告竭盡所能的趕工施作，所需最短工期也需要470日曆 天，根本無法於400日曆天內完成。原告遂於翌日即104年3 月3日先行知會被告，並於104年3月4日行文被告，表明在增 加作業資源及機具下，可於470日曆天內完成，遭到被告拒 絕。但被告事後重新招標卻以480日曆天作為契約工期。足 證原告前開所陳，第1期工程之合理工程應為470日曆天，換 言之，原標案工期400日曆天，在客觀情形下，確實無法完 成，原告無法簽約實有正當理由，非無故不履行，更遑論構 成「情節重大」，而應受停權之處分，應無疑義。 4、綜上，原告是於得標後進行實際施作工期之排定時，知悉契 約工期有變更，並非故意或有重大過失而拒不簽約。㈢、再者，於原告拒絕簽約後（註：原告係有正當理由拒絕簽約 ），系爭採購工程因工期過短而無人招標，被告於104年5月 1日再進行第2次招標，並將第1期工期修正為480日曆天仍無 人投標；最終於104年11月23日再次修正工期為500日曆天才 得以決標，是被告未具正當理由而給予差別待遇，亦有違反 平等原則：
1、按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政程 序法第6條定有明文。次按「機關辦理採購，應以維護公共 利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待 遇。」政府採購法第6條第1項亦有明文。
2、查，系爭採購工程於104年1月21日第1次行公開招標時，其 設計之工期為「第1期工期400日曆天、第2期工期70日曆天 、第3期工期60日曆天、第4期工期80日曆天、第5期工期30 日曆天」。如此之工期設計，將造成原告縱使延長每日作業 時間及增加機具，仍無法如期履行，且逾期罰款高達每日35 萬元，故除原告之外，並無任何其他廠商參與投標，進而導



致第1次招標流標。從而，被告就系爭採購工程進行第2次招 標，於104年5月1日公告招標時，其招標文件即就工期設計 為「第1期工期30日曆天、第2期工期480日曆天、第3期工期 70日曆天、第4期工期60日曆天、第5期工期80日曆天、第6 期工期30日曆天」，其中第2期工程即為第1次招標之「第1 期工程」。惟在前開工期延長之情形下，系爭採購工程仍是 無人投標，被告遂再次修正工期，將第2期延長為500日曆天 ，並於104年11月23日再度上網公告招標，由此顯見，被告 明知其於第1次招標時所設計之400日曆天工期顯非合理，方 於第2次招標時變更為480日曆天，嗣後又再度變更為500日 曆天；益證原告於第1次投標後，主張工期不合理、無法如 期履行等語，應屬有據。則被告於第2次以後招標時，不附 任何理由逕自變更工期，卻於第1次招標時拒絕原告之申請 ，自有違反平等原則。
㈣、原告確實有意願履約，僅希冀被告給予合理工期之延長，非 惡意或無故不履約，不應構成停權之要件：
1、依據行政院公共工程委員會（下稱工程會）92年6月5日工程 企字第09200229070號函釋公告之「政府採購錯誤行為態樣 」，其中之一種錯誤態樣即是「招標文件中之履約條款違反 公平合理原則，例如：履約期限過短；逾期違約金過高。」 顯然違反政府採購法第6條之公平合理原則。據此，被告違 反政府採購法第6條之公平合理原則在先，豈能再據此認定 原告無故不簽約且情節重大而處以停權及沒入押標金之重罰 ，實違公平合理原則。
2、系爭採購工程，原告請求被告給予合理工期遭拒絕後，原告 曾告訴被告，400日曆天確實無法完成，證明方法是，不調 整工期再行公告視有無廠商願意簽約即可明證。惟被告評估 後，再行公開招標不僅依據原告建議之480日曆天，甚至另 加給30日曆天之計畫書審查期限(原工期之400日曆天係包含 計畫書審查期限在內)，最後決標之主要工程期限為500日曆 天加上30日曆天計畫書審查期限，據此足證，原定工期之40 0日曆天（包含計畫書審查期限在內)確實無法完成，原告並 非無故不簽約，被告違反政府採購法第6條之公平合理原則 ，對廠商為無正當理由之差別待遇，至為明顯。 3、系爭採購工程，原告得標後即積極與被告聯絡準備相關作業 ，包括現地再次會勘及租借土地作為材料堆置及作業加工區 (因系爭採購工程腹地狹小，又工期短)，租借土地乙事亦有 證人可證，另原告亦積極裝訂契約及圖說(目前置放於原告) 及排定進度表，並迅速參與被告召開之4次協調會，確實有 履約之誠意，並非蓄意得標後故意不簽約及不履約。惟原告



於上開協調會始得知，主要工程並非公開閱覽之480日曆天 ，而是被縮短為400日曆天，惟卻未於招標公告內作明顯之 公告更正，導致原告信賴公開閱覽時之工期600日曆天縮為 510日曆天（註：510日曆天本可完成系爭採購工程，即便是 為480日曆天亦能緊湊完成，參原告所排進度表，470日曆天 )。原告雖曾委請被告同意修正回原480日曆天，原告必定戮 力於期限內完成，均為被告所不採納，執意以不合理之工期 要求原告施作，實在非原告能達成與負擔。
4、依一般程序，公開閱覽係經被告口頭告知有此標案，自公開 閱覽即領件準備辦理，並自此開始知悉主要工程之工期為48 0日曆天，後續從第1次公開招標時領標準備，加以，該標案 工項、數量及規範極多，原告要在短時間內訪價、估算數量 、研讀規範等著實不易，故信賴被告於更正公告事項，自第 1次招標僅原告投標而流標，第2次續行招標始由原告及另一 廠商投標，最後由原告得標，嗣後，原告無法簽約時，被告 欲決標給另一廠商時，該廠商同樣才知悉工期過短而亦不敢 接受。前揭情形足證，被告將此等重要工期之事項更改後藏 諸於諸多招標文件內，並以600日曆天或510日曆天等總工期 天數混淆投標者，實非投標廠商所能查知。
6、原告原定應執行的契約工期係主要工程400日曆天，內含計 畫書送審時程，惟被告於廢標後，重新招標時，逕行提高預 算及增加工期，尤其主要工程增為480日曆天，甚且，另外 計畫書送審30日曆天，實際執行是為510日曆天，逾原定工 期400日曆天達110日曆天，明顯差有待遇。倘今，被告同意 主要工程之工期修正為480日曆天，並由原告執行，系爭採 購工程早已接近工程尾聲，無需重新招標，將主要工程之工 期延長為480日曆天，計畫書送審30日曆天，明顯比原告之 履約期限延長，不僅曠日廢時，又徒增加預算，實無意義。㈤、被告辯稱，重新招標而增加工期是因為鷹架數量增加及建照 即將於104年5月21日到期云云，顯無依據： 1、被告辯稱因為「外部施工鷹架」數量增加，故增加80日曆天 云云，惟查，上開「外部施工鷹架」係採實作實算之方式計 算數量，換言之，將來實際施作數量需按實際施作範圍，計 算數量，並非如被告所稱，施作數量增加為4800平方公尺， 將來施作數量，即有可能遠低於4800平方公尺之數量，此其 一；施作「外部施工鷹架」時，並非全部工程必須停下來等 待鷹架搭設。換言之，廠商在施作其他工項之同時，即可同 時並行施作鷹架搭設工作，根本不需為鷹架搭設而增加額外 施工80日曆天，此其二；末查，「外部施工鷹架」之搭設工 作時間，僅需幾天即可完成，其餘時間是利用鷹架上下施工



，換言之，縱使鷹架搭設數量有增加，亦不可能增加高達80 日曆天，此其三。
2、次查，鷹架數量與工期無涉，此觀被告例次公告之鷹架數量 與工期變化，即可得證：⑴被告第1次公開招標(104.01.21) 時，主體工程工期為400日曆天，鷹架數量為1200㎡；⑵被 告第2次公開閱覽(104.04.01)時，主體工程工期增為480日 曆天，鷹架數量為1500㎡，增加300㎡卻增加工期80日曆天 ；⑶被告第2次公開招標(104.04.17)時，鷹架數量增加為48 00㎡，主體工程工期卻仍為480日曆天，鷹架數量增加2倍多 ，工期卻仍維持不變，表示鷹架數量增加與工期無關連；⑷ 被告第3次公開閱覽(104.10.23)時，鷹架數量減為2700㎡， 但主體工程工期卻增為500日曆天；⑸被告第3次公開招標( 104.11.03)時，主體工程工期同為500日曆天，鷹架數量同 為2700㎡。從上開內容得知，最終決標之鷹架數量為2700㎡ ，較第2次公開招標(104.04.17)時之鷹架數量4800㎡減少將 近1倍，但工期卻不減反增，較第2次公開招標時增加20日曆 天，由此足證，鷹架數量增減與工期確實無關連。 3、至於，被告抗辯原告所述之「施工鷹架」工項不一致乙節； 經查，系爭「施工鷹架」工項，於第1次公開閱覽(103.12.2 7)、第1次公開招標(104.01.21)、第2次公開閱覽(104.04.0 1)及第2次公開招標(104.04.17)時，均編列在詳細價目表「 伍、工程安全設施費」項下之「伍-1-2-3外部施工鷹架」項 目，數量分別如下:⑴第1次公開招標(104.01.21)時，主體 工程工期為400日曆天，鷹架數量為1200㎡；⑵第2次公開閱 覽(104.04.01)時，主體工程工期增為480日曆天，鷹架數量 為1500㎡，增加300㎡卻增加工期80日曆天；⑶第2次公開招 標(104.04.17)時，鷹架數量增加為4800㎡，主體工程工期 卻仍為480日曆天，鷹架數量增加2倍多，工期卻仍維持不變 ，表示鷹架數量增加與工期無關連。
4、系爭「施工鷹架」工項，於第3次公開閱覽(104.10.23)及第 3次公開招標(104.11.03)時，被告將之移至詳細價目表「壹 、房屋及建築物」項下之「壹-3-66外部施工鷹架」項目， 數量分別如下:⑴第3次公開閱覽(104.10.23)時，鷹架數量 減為2700㎡，但主體工程工期卻增為500日曆天；⑵第3次公 開招標(104.11.03)時，主體工程工期同為500日曆天，鷹架 數量同為2700㎡。從上開陳述可知，系爭「外部施工鷹架」 項目於第3次公開招標及閱覽時，從原編列於詳細價目表「 伍-1-2-3外部施工鷹架」之項次，挪移至「壹-3-66外部施 工鷹架」項次，數量從4800㎡銳減至2700㎡，此觀挪移前之 「壹、房屋及建築物」項目下僅編號至「壹-3-65」項次，



根本不存在「壹-3-66」項次，足證「壹-3-66外部施工鷹架 」項目是第3次公開閱覽時始為新增。綜上，最終決標之鷹 架數量為2700㎡，較第2次公開招標(104.04.17)時之鷹架數 量4800㎡減少將近1倍，但工期卻不減反增，較第2次公開招 標時增加20日曆天，由此足證，鷹架數量增減與工期確實無 關連。
5、被告於105年4月7日亦自承，重新招標之工程並未針對「增 加鷹架數量」項目給予特定之新增工期，而係整個工程概括 增加工期130日曆天，基此，被告抗辯，因為「增加鷹架數 量」而新增工期云云，顯然無據，蓋事實上，鷹架數量最終 是從4800㎡減為2700㎡，工期卻一路從400日曆天遞次增加 至530日曆天，足證被告所辯「增加鷹架數量」影響工期云 云，係臨訟抗辯之理由，應無疑義。另，被告亦未針對鷹架 數量為何增加乙節提出說明，僅泛云原招標時係概算，重新 招標時係精算云云，惟為何同樣上網招標公告，前者為概算 ，後者為精算？由此足徵，該鷹架（屬臨時性之假設工程） 數量及施工，均非屬主要工項，對工期不生影響。 6、次查，被告辯稱重新招標而增加工期是因為建照即將於104 年5月21日到期云云，實不知聯結依據為何? ⑴依建築法第54條規定：「起造人自領得建造執照或雜項執照 之日起，應於6個月內開工；並應於開工前，會同承造人及 監造人將開工日期，連同姓名或名稱、住址、證書字號及承 造人施工計畫書，申請該管主管建築機關備查。起造人因故 不能於前項期限內開工時，應敘明原因，申請展期1次，期 限為3個月。未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未開工 者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起 ，失其效力。」被告於103年5月22日領得建築執照，至遲應 於103年11月21日辦理開工。
⑵惟查，系爭採購工程被告第1次公開閱覽是於103年12月27日 ，第1次公開招標於104年1月24日，均已逾建築執照之開工 期限(103年11月21日)，倘果真如被告所述，系爭採購工程 乃重大建設，何以在建築執照逾原始期限後始辦理公開閱覽 作業？此豈非矛盾？再者，政府採購作業有一定之作業流程 （諸如：等標期之限制、第1次公開招標需有3家廠商投標始 能決標等等）被告已辦理多年且知之甚詳，既明知系爭採購 工程為重要工程，本應提前準備發包，預留作業期程之時間 ，方能如期動工，而因流標或受作業流程之影響，而壓縮合 理工期，導致廠商得標後始發覺無法如期完成。末查，觀被 告所檢附之建造變更文件可知悉，被告是申請開工期限之延 展，與建築工期無關，相關建造文件亦無完工期限之規定或



要求，僅規定應於「領照後6個月內開工」，至於興建期程 應為若干？本非建管單位所轄之業務。倘被告有期程之壓力 ，理應縮短工期，豈有反而延長工期達480日曆天之理？被 告所辯，實有謬誤。
㈥、從被告所提出之文件可知悉，重新招標之工程契約，從未約 明「禁止假日施工」：
1、按，不論系爭採購工程或重新招標之工程，契約工期均以日 曆天計算，亦即假日皆計入工期計算，先予敘明。 2、從被告歷次招標文件中「本工程特別說明」之記載，不論是 400日曆天或480日曆天，假日均是要求施工：⑴第1次公開 招標(104.01.21)時，主體工程工期400日曆天，特別說明1. 4載明：為供電所需，所訂工期較為緊迫，乙方須增闢工作 面及假日施工，積極趕工以為配合…。⑵第2次公開閱覽(10 4.04.01)時，主體工程工期480日曆天，特別說明1.4載明： 為供電所需，所訂工期較為緊迫，乙方須增闢工作面及假日 施工，積極趕工以為配合…。⑶第2次公開招標(104.04.17) 時，主體工程工期480日曆天，特別說明1.4載明：為供電所 需，所訂工期較為緊迫，乙方須增闢工作面及假日施工，積 極趕工以為配合…。⑷綜上所述，上開文件足證，工期400 日曆天增加為480日曆天時，均得假日施工，非被告所稱400 日曆天須假日施工，480日曆天不得假日施工之語。 3、查，系爭採購工程因工期緊迫，被告要求假日皆需出工。至 於重新招標之工程，因工期已充裕多出130天，因此，不再 強迫廠商假日需出工，悉由廠商按工程進度決定假日是否出 工，僅此差別而已。至於工程採購契約補充規定6.4條，係 在約明被告要求假日出工之情形下，專任人員之加班費已包 含在總價內，廠商不得因被告要求假日施工而向被告為額外 之費用請求，惟此與工期之計算無關，應無疑義。㈦、本件被告沒入押標金並予以停權公告，並不符合憲法之比例 原則：
1、按「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」「凡人 民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲 法之保障。」「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他 人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所 必要者外，不得以法律限制之。」為憲法第15條、第22條、 第23條規定所明定。又「……法律所定之事項若權利義務相 關連者，本於法律適用之整體性及權利義務之平衡，當不得 任意割裂適用。……。」「憲法第15條規定人民之工作權應 予保障，人民從事工作並有選擇職業之自由。惟其工作與公 共利益密切相關者，於符合憲法第23條比例原則之限度內，



對於從事工作之方式及必備之資格或其他要件，得以法律或 視工作權限制之性質，以有法律明確授權之命令加以規範。 ……。」「人民營業之自由為憲法上工作權及財產權所保障 。有關營業許可之條件，營業應遵守之義務及違反義務應受 之制裁，依憲法第23條規定，均應以法律定之，其內容更須 符合該條規定之要件。若其限制，於性質上得由法律授權以 命令補充規定時，授權之目的、內容及範圍應具體明確，始 得據以發布命令……。」司法院釋字第385號、第510號、第 514號解釋意旨參照。由上開憲法規定及司法院解釋意旨可 知，人民之營業自由為憲法第15條「工作權及財產權」應予 保障之一項內涵，故法律若基於增進公共利益之考量欲限制 人民之營業自由，仍應於符合憲法第23條比例原則之限度內 ，始得為之。
2、次按「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提 升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」「機關 辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不 得為無正當理由之差別待遇。辦理採購人員於不違反本法規 定之範圍內，得基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量 ，為適當之採購決定。……。」「機關辦理採購，發現廠商 有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未 提出異議者，將刊登政府採購公報：1、容許他人借用本人 名義或證件參加投標者。2、借用或冒用他人名義或證件， 或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。3、擅自 減省工料情節重大者。4、偽造、變造投標、契約或履約相 關文件者。5、受停業處分期間仍參加投標者。6、犯第87條 至第92條之罪，經第一審為有罪判決者。7、得標後無正當 理由而不訂約者。8、查驗或驗收不合格，情節重大者。9、 驗收後不履行保固責任者。10、因可歸責於廠商之事由，致 延誤履約期限，情節重大者。11、違反第65條之規定轉包者 。12、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。13、 破產程序中之廠商。14、歧視婦女、原住民或弱勢團體人士 ，情節重大者。」「依前條第3項規定刊登於政府採購公報 之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分 包廠商。1、有第101條第1款至第5款情形或第6款判處有期 徒刑者，自刊登之次日起3年。但經判決撤銷原處分或無罪 確定者，應註銷之。2、有第101條第7款至第14款情形或第6 款判處拘役、罰金或緩刑者，自刊登之次日起1年。但經判 決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。」為政府採購法第 1條、第6條、第101條第1項、第103條第1項所明定。而政府 採購法第101條之立法理由亦載明：「明定對於廠商有『違



法』或『重大違約』情形時，機關應將其情形通知廠商，並 經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報 ，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠 商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不 良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建 立廠商間之良性競爭環境。……。」
3、再按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰 之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定 。」「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分 ：……2、剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令 解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他 剝奪或消滅一定資格或權利之處分。」「違反行政法上義務 之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」「行政行為，應 依下列原則為之：1、採取之方法應有助於目的之達成。2、 有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最 少者。3、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利 益顯失均衡。」「行政機關應依職權調查證據，不受當事人 主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」為行政 罰法第1條、第2條第2款、第7條第1項、行政程序法第7條、 第36條所明定。又「機關辦理採購，發現廠商有採購法第10 1條第1項所列各款情形之一，應將其事實及理由通知廠商， 並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報。且由該條之 立法理由，係賦予採購機關於廠商有『違法』或『重大違約 』情形時，視廠商未提出異議或異議及申訴處理結果，將廠 商之『違法』或『重大違約』情事刊登於政府採購公報，以 作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不 得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，並藉以杜絕 不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，建立 廠商間之良性競爭環境而設，據此落實本法揭示之『建立公 平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質 』之公共利益。該被刊登政府採購公報之廠商，於同法第10 3條第1項所示一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分 包廠商之停權效果，其憲法保障之工作權及財產權受到限制 ，自係不利之處分，其中第3款、第7款至第12款事由，縱屬 違反契約義務之行為，既與公法上不利處分相連結，即被賦 予公法上之意涵，如同其中第1款、第2款、第4款至第6款為 參與政府採購程序施用不正當手段，及其中第14款為違反禁 止歧視之原則一般，均係違反行政法上義務之行為，予以不 利處分，具有裁罰性，而屬行政罰之性質。」「依政府採購 法第1條規定及同法第101條之立法理由可知，政府採購法之



目的在於建立公平、公開之採購程序，維護公平、公正之競 爭市場，並排除不良廠商，以達有效率之政府採購。而採購 契約成立後，得標廠商即負有依債務本旨給付之義務，茍未 依債務本旨為給付，並有可歸責之事由，致延誤履約期限， 或採購契約被解除或終止，即該當於第1項第10款所稱『因 可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限』，或第12款所稱『 因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約』，不以全部可 歸責為必要。至是否予以刊登政府採購公報，仍應審酌違約 情形是否重大（參照政府採購法第101條之立法理由）及符 合比例原則。」亦經最高行政法院101年度6月份第1次及103 年3月份第2次庭長法官聯席會議決議在案。
4、綜合上揭憲法、政府採購法、行政程序法、行政罰法有關工 作權保障之規定，與司法院對於工作權保障解釋意旨等整體 觀察，可知政府採購法係為「建立政府採購制度，依公平、 公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質」而 設，機關辦理採購業務具有高度之公共性及強烈之公益性， 故對於廠商參與政府採購工程有政府採購法第101條第1項所 定14款之違法或重大違約情形時，規定機關應將其情形通知 廠商後，刊登於政府採購公報，作為各機關辦理其他採購案 時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標、選擇決標對象 或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法、違約行為，避免 其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境。雖其 中就政府採購法第101條第1項第7款「得標後無正當理由而 不訂約者」，刊登政府採購公報之情形，雖未如同條項第3 款「擅自減省工料」、第8款「查驗或驗收不合格」、第10 款「因可歸責於廠商之事由致延誤履約期限」、第14款「歧 視婦女、原住民或弱勢團體人士」，均以「情節重大」為要 件，惟辦理採購機關對於承攬廠商作成以「得標後無正當理 由而不訂約者」為由，將刊登政府採購公報之決定時，被刊 登政府採購公報之廠商，依政府採購法第103條第1項規定不 得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，其憲法 保障之工作權及財產權受到限制，而屬行政罰法第2條第2款 「剝奪或消滅資格、權利」之裁罰性不利處分。故辦理採購 機關對於承攬廠商作成前揭刊登政府採購公報之決定時，仍 應按諸政府採購法第101條立法目的，需衡酌廠商「偽造、 變造投標、契約或履約相關文件」之情節是否重大（例如故 意或過失；不簽約之理由是否有依據等等）及行政程序法第 7條規定之比例原則綜合判斷之。機關以廠商有「得標後無 正當理由而不訂約者」情事，而將該事由刊登政府採購公報 ，予以停權處分，依上述說明，仍應審查、判斷(1)廠商「



得標後無正當理由而不訂約者」之情節是否重大。(2)此停 權處分對廠商工作權與財產權之限制，是否有助於提升政府 採購效率與功能，確保採購品質等公共利益目的之達成。( 3)為落實政府採購法立法揭示之公共利益目的，有將違法廠 商刊登政府採購公報，使生上開停權效果之必要。(4)維護 政府採購法所欲建立之「公平、公開採購程序，提升採購效 率與功能，確保採購品質」等公共利益，與限制違法廠商工 作權暨財產權所造成之損害間，非顯失均衡。
5、對此，工程會於105年7月21日頒布「政府採購法第101條執 行注意事項」通令各機關應遵循辦理。前開注意事項明定： 「……㈠採購法第101條第1項適用情形注意事項：1.機關依 採購法第101條第1項各款通知廠商將刊登政府採購公報，應 注意各款適用要件，並查察採購法第101條立法理由所載『 明定對於廠商有違法或重大違約情形時，……視其結果刊登 於政府採購公報，……以杜不良廠商之違法、違約行為，避 免其再危害其他機關。』對於違約廠商刊登公報之要件應考 慮者，除違法外，在違約行為部分，尚須有重大違約之情形 （例如故意或重大過失之違約行為），且應考量行政程序法 之比例原則規定，倘遇有違約情事即一律予以刊登公報，即 與立法目的不符……。」明白揭示，機關執行政府採購法第 101條第1項各款通知廠商將刊登政府採購公報時，除要考慮 各款適用之要件外，更要注意是否有重大違約之情形（例如 故意或重大過失之違約行為），且應考量行政程序法之比例 原則規定，而非遇有違約情事即一律予以刊登公報，否則即 與該條之立法目的不符。
6、綜上，原告一開始因信任原始之閱覽文件致陷於錯誤而投標 ，實非得標後無故不履約。再者，原告一路從丙級營造廠進 階升級為甲級營造廠後，陸續承攬被告之工程，進行任何標 案均基於信賴被告之文件及指示，積極配合戮力完成並贏得 口碑，截至目前並無任何受懲罰之紀錄，並非不良廠商。㈧、原告向來均是優良廠商，並非無故拒不履約之惡意廠商，原 告之實績經驗及獎懲紀錄如下：
1、實績經驗：
⑴丙級營造廠：原告公司成立之初，僅是一家丙級（初級）營 造廠，初期承攬ㄧ些整修、裝修及景觀工程。
⑵乙級營造廠：原告因施作丙級營造業務而績效良好，且無不 良工安或懲罰記錄，遂於93年1月28日申請升級為乙級營造 廠獲准。
⑶甲級營造廠：原告因施作乙級營造業務而績效良好，且無不 良工安或懲罰記錄，遂於97年10月20日申請升級為甲級營造



廠獲准。
⑷原告正式升級為甲級營造廠，迄至投標系爭工作（註：本工 程投標資格限甲級營造廠）約僅6、7年時間，惟被告成立已 70年，辦理採購發包案件更是不可勝數，每年累積發包之案 件數及金額均是屬國內最大宗，是故原告信賴其採購招標文 件內容之完善，加以，系爭招標文件多達上千頁，實難一一 再予比對差異。本案系爭招標文件自第1次公開閱覽之後， 陸續更改變更，前後版本不一，致使原告信任原始之招標文 件致陷於錯誤而投標，實非得標後無故不履約。 2、獎懲紀錄：原告從丙級營造廠進階升級為甲級營造廠後，陸 續承攬台灣電力股份有限公司（下稱台電公司）之工程，進 行任何標案均基於信賴台電公司之文件及指示，積極配合戮 力完成並贏得口碑，截至目前並無任何受懲罰之記錄。㈨、據上論結，系爭採購工程之第1期工程之合理工期應為480日 曆天，然被告於第1次公開招標時卻不附任何理由而率斷縮 減工期至400日曆天，亦未變更「工程採購投標須知補充規 定」之版本，造成原告陷於錯誤而投標系爭採購工程，是被 告之行為顯已違反誠實信用原則，侵害原告之信賴甚鉅，原 告因此拒絕簽約，應屬正當理由。又，被告明知其於第1次 招標時所設計之工期並非合理，方於第2次招標以後變更履