臺灣嘉義地方法院民事判決 105年度國字第5號
原 告 張簡華正
被 告 嘉義縣布袋鎮公所
法定代理人 陳鳳梅
訴訟代理人 陳國偉
王崑松
蕭中黃
李聖培
被 告 嘉義縣義竹鄉公所
法定代理人 顏蔡淑惠
訴訟代理人 林偉生
被 告 嘉義縣環境保護局
訴訟代理人 黃國書
上列當事人間請求國家賠償事件，經本院於民國105年10月3日言
詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關 請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議 。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義； 賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始 協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人 得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1 項、第11條第 1 項分別定有明文。查原告前向被告請求國家賠償，被告已 拒絕賠償，此有被告拒絕賠償理由書影本在卷可稽（見本院 卷第180 頁），故原告起訴時已履行上揭法條之前置程序規 定。
二、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但請求之 基礎事實同一者，不在此限，民事訴訟法第255 條第1 項第 2 款定有明文。查原告起訴時原主張「一、請求被告將坐落 嘉義縣○○鄉○○○段0000○0000○0000 0000 地號之土地 回復原狀。包括：⑴將上述土地所掩埋之垃圾全部清除，回 填乾淨土方，以能恢復農作取得農地農用證明為原則。⑵回 填土方要有夯實作業，並高於鄰地84公分，以防新填土方逐 年下陷（以掩埋12公尺來計算，1200公分0.07=84 公分） 。二、訴訟費用由被告負擔。」。嗣於105 年10月3 日具狀 變更聲明為「一、請求將座落嘉義縣○○鄉○○○段0000○
0000○0000○0000地號之土地回復原狀。包括：⑴將上述土 地所掩埋之垃圾全部清除，回填乾淨土方，以能恢復農作取 得農地農用證明為原則。⑵回填土方要有夯實作業，並高於 鄰地84公分，以防新填土方逐年下陷（以掩埋12公尺來計算 ，1200公分0.07=84 公分）。二、請求賠償金額新臺幣（ 下同）4,479,361 元，同時土地所有權移轉給被告。（金額 包括1.土地以公告現值每平方公尺530 元計算，530 5,75 8=3,051,740 元，2.因農用証明被撤銷後補繳之土地增值稅 427,621 元，3.精神撫慰金1,000,000 元）。三、請求以上 第一點或第二點，擇一為之。四、訴訟費用由被告負擔。」 。核原告對被告追加請求損害賠償之部分，與原訴之基礎事 實有共同性，且就訴訟資料與證據使用具有共通性，得期待 於後請求之審理予以利用，核屬請求基礎事實同一，揆諸上 開規定，應予准許。
貳、實體方面：
一、原告起訴主張：
㈠、原告於99年經由法院拍賣取得坐落嘉義縣○○鄉○○○段00 00○0000○0000 0000 地號之土地（下稱系爭4 筆土地）， 並於103 年間售與第三人，唯第三人於使用該地時，發現該 地底下掩埋了大量的垃圾！期間並經被告嘉義縣義竹鄉公所 於104 年2 月2 日撤銷農地農用證明，於是該第三人向法院 起訴要求原告賠償，而後經由法院調解解除買賣合約，土地 又以原價賣還給原告。其後原告於104 年9 月1 日向被告嘉 義縣環保局提出國家賠償請求，嘉義縣環保局迄今沒有任何 回應。向被告義竹鄉公所提出國家賠償請求，協議不成立。 向被告嘉義縣布袋鎮公所提出國家賠償請求則遭拒絕。㈡、該地底的垃圾為被告布袋鎮公所清潔隊於79年前後所掩埋， 有空照圖可憑，當初有義竹當地居民反對抗爭掩埋垃圾，還 有報紙報導，為地方上的大事件。
㈢、依據國家賠償法第2 條規定，本件應負損害賠償責任之單位 為被告布袋鎮公所、嘉義縣環保局、義竹鄉公所等。布袋鎮 公所為在該地掩埋垃圾的單位，致良田變為垃圾場，屬「公 務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民 自由或權利」，理應負損害賠償之責。而有人於轄區內長時 間非法掩埋大量垃圾（前後達兩、三年，期間還有居民抗爭 、報紙報導），具有公權力的相關單位，包括被告嘉義縣環 保局與義竹鄉公所，應作為而不作為，屬「公務員怠於執行 職務，致人民自由或權利遭受損害」，也應負損害賠償之責 。
㈣、合法的廢棄物掩埋場需要一定的步驟，其中一個很重要的是
要變更地目。若農地當垃圾掩埋場，應該變更地目為特定目 的事業用地，本案土地未變更地目，讓本人誤以為是單純農 地並購買，明顯是政府過失造成人民損失，該由政府賠償等 語。
㈤、並聲明：
1.請求將坐落嘉義縣○○鄉○○○段0000○0000○0000○0000 地號之土地回復原狀。包括：⑴將上述土地所掩埋之垃圾全 部清除，回填乾淨土方，以能恢復農作取得農地農用證明為 原則。⑵回填土方要有夯實作業，並高於鄰地84公分，以防 新填土方逐年下陷（以掩埋12公尺來計算，1200公分0.07 =84公分）。
2.請求賠償金額4,479,361 元，同時土地所有權移轉給被告。 （金額包括1.土地以公告現值每平方公尺530 元計算，530 5,758=3,051,740 元，2.因農用証明被撤銷後補繳之土地 增值稅427,621 元，3.精神撫慰金1,000,000 元）。 3.請求以上第一點或第二點，擇一為之。
4.訴訟費用由被告負擔。
二、被告則以：
㈠、嘉義縣布袋鎮公所部分：
1.本所基於前地主同意，始掩埋本案廢棄物於系爭4筆土地： 系爭4 筆土地原本為地主鄭木村所有，本所於79年10月24日 依地主鄭木村陳請，由其同意無償提供上開土地供本所用於 掩埋垃圾之用，有本所79年10月24日嘉布鎮民字8953號函可 稽。故本所基於地主同意，於79年時陸續在上開土地播埋廢 棄物。
2.本公所並未構成國家賠償法第2條之責任要件： ⑴按民法第186 條、國家賠償法第5 條規定，國家賠償法第2 條之成立要件除有特別規定者外，因屬於侵權行為，舉凡主 觀要件、不法性、相當因果關係、權利之受損害等要件均與 民法要件相同。又所謂權利限於已受法律評價類型化之絕對 權，相對權及經濟上損失則非屬之，因相對權及經濟上損失 並不具備公示之性質，相對人無從預見其範圍。故於本案涵 攝時若認國家賠償法第2 條之責任成立，須以系爭4 筆土地 之所有權受國家機關侵權行為侵害為前提。
⑵系爭義竹鄉龍蛟潭段土地埋有地下廢棄物之瑕疵係於79年時 即存在，而依原告陳述，其於99年經強制執行程序取得系爭 4 筆土地，並於103 年售予第三人，爾後解除契約雙方返還 價金及土地等語，可知上開土地自原告取得權利移轉證書之 時即有瑕疵存在，其無法完整使用收益系爭標的物屬於經濟 上利益之損失，並非所有權之權能受侵權行為損害，自不得
為侵權行為之客體。又本所於79年間之掩埋行為係基於契約 為之，本於債之相對性而可主張有權依契約意旨作該土地之 使用，於行為之時亦無故意加損害於原所有人或第三人之可 言。故本案因非所有權受侵害，不構成國家賠償法第2 條責 任問題。
3.又依國家賠償法第7 條意旨可知金錢賠償之作用在於彌補損 害，以回復損害未發生之應有狀態，故金錢賠償之數額應以 所受損害數額為準。又依民法第765 條規定，可知農地所有 權之權能並非僅有聲請人所述之農用一端，尚包含以其他方 式使用收益，或利用其物之交換價值等。原告因系爭4 筆土 地農地農用證明遭撤銷，認該4 筆土地之價值全部滅失，以 該地價值之全部作為損害賠償數額，於法即有未合等語。㈡、嘉義縣義竹鄉公所、環境保護局部分：
1.依廢清物清理法第5 條第1 項規定，本件涉及土地位於本鄉 轄內，如原告起訴書所載認為該土地垃圾係嘉義縣布袋鎮公 所掩埋，本案與本所無涉。
2.另原告主張本所該當國家賠償法第2 條第1 項後段怠於職行 職務，惟當時係由嘉義縣布袋鎮公所向系爭土地之原地主承 租土地，乃屬兩造權利義務關係，本所並無怠於執行職務之 情形可言等語。
㈢、嘉義縣環境保護局部分：
1.本件涉及土地係屬義竹鄉公所所有，其為本件之執行機關， 且如原告起訴書所載認為該土地垃圾乃布袋鎮公所掩埋，則 本件與本局無涉。退一步而言，若本案傾倒垃圾發生於88年 前，依舊廢棄物清理法第5 條之規定：「本法所稱執行機關 ，謂直轄市政府環境保護局、省轄市政府及鄉（鎮、市）公 所」，本局非主管機關，亦非執行機關。
2.另被告主張本局該當國家賠償法後第2 條第1 項後段怠於執 行職務，然如前述，本局並非本案的執行機關，何來之怠於 執行職務可言等語。
㈣、並均聲明
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
三、爭點事項：
㈠、不爭執事項：
1.系爭4 筆土地屬特定農業區農牧用地，原為訴外人鄭木村所 有，其將系爭土地交予被告布袋鎮公所作為該公所之垃圾掩 埋場。
2.系爭土地地底的垃圾為布袋鎮公所清潔隊所掩埋，且系爭土 地地目、使用分區、使用類別均未變更。
3.原告於99年間經由法院拍賣程序取得系爭4 筆土地，並於10 3 年間售與第三人，然因上揭原因，該第三人向法院起訴要 求原告賠償，而後經由法院調解解除買賣合約，土地又以原 價賣還給原告。
㈡、爭執事項：
1.就系爭土地申請變更編定及辦理註記列管，是否為被告布袋 鎮公所之職務？若是，則其是否有怠於執行職務之情形？ 2.原告依國家賠償法第2 條規定，向被告等請求賠償其所受之 損害，於法是否有理由？若有，賠償之項目及金額應以若干 為適當？
四、本院得心證之理由：
㈠、被告義竹鄉公所、嘉義縣環保局部分：
1.按當事人主張有利於己之事實，就其事實有舉證之責任。民 事訴訟法第277條前段定有明文。又民事訴訟如係由原告主 張權利者，應先由原告負舉證之責，若原告先不能舉證，以 證實自己主張之事實為真實，則被告就其抗辯事實，即令不 能舉證，或其所舉證據尚有瑕累，亦應駁回原告之請求（最 高法院17年上字第917號判例要旨參照）。 2.本件原告主張布袋鎮公所使用訴外人鄭木村所有之系爭土地 作為公所之垃圾掩埋場，卻未依法完成土地使用編定變更， 義竹鄉公所、嘉義縣環保局、布袋鎮公所有故意、過失怠於 執行職務等語。惟為被告等所堅決否認，並以前揭情詞置辯 。揆諸前開說明，自應由原告就被告等有故意、過失怠於執 行職務之行為，先負舉證之責。
3.經查，原告除主張上開情詞外，均未能陳明並舉證證明義竹 鄉公所、嘉義縣環保局有何故意或過失怠於執行職務之行為 ，況布袋鎮公所自79年間起使用系爭土地乃係嘉義縣布袋鎮 公所經系爭土地之原地主間之同意而使用系爭土地，乃屬彼 等間之契約關係，尚難認被告嘉義縣環保局或義竹鄉公所有 何怠於執行職務之情形可言，則原告主張被告義竹鄉公所、 嘉義縣環保局應依國家賠償法第2 條規定負損害賠償責任， 應將系爭4 筆土地回復原狀。包括：⑴將上述土地所掩埋之 垃圾全部清除，回填乾淨土方，以能恢復農作取得農地農用 證明為原則。⑵回填土方要有夯實作業，並高於鄰地84公分 ，以防新填土方逐年下陷（以掩埋12公尺來計算，1200公分 0.07=84 公分）。或賠償金額4,479,361 元，同時土地所 有權移轉給被告。（金額包括1.土地以公告現值每平方公尺 530 元計算，530 5,758=3,051,740 元，2.因農用証明被 撤銷後補繳之土地增值稅427,621 元，3.精神撫慰金 1,000,000 元）云云，自屬無據。
㈡、被告布袋鎮公所部分：
1.按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害 人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任；公務員怠於執 行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第 2條第2項定有明文，是必先有特定之公務員於執行職務行使 公權力時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利，該特 定公務員之行為已構成職務上之侵權行為時，國家始應對該 受損害之人民負賠償之責任。該條第2項前段所謂行使公權 力係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為 而言，並包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之 行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共 及社會成員之利益，以達成國家任務之行為（最高法院93年 度台上字第255 號裁判意旨參照）；次按該條第2 項後段所 謂公務員怠於執行職務，則係指公務員對於被害人有應執行 之職務而怠於執行者而言。換言之，被害人對於公務員為特 定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執 行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家 負損害賠償責任。若公務員對於職務之執行，雖可使一般人 民享有反射利益，人民對於公務員仍不得請求為該職務之行 為者，縱公務員怠於執行該職務，人民尚無公法上請求權可 資行使，以資保護其利益，自不得依上開規定請求國家賠償 損害（最高法院72年台上字第704 號判例參照）。又法律規 定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目 的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機 關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員 依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘 地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利 遭受損害，被害人始得依國家賠償法第2 條第2 項後段，向 國家請求損害賠償。是以，被告應先舉證證明布袋鎮公所所 屬公務員有因執行職務「行使公權力」之行為，而不法侵害 原告權利，或其對於公務員為特定職務行為，有公法上請求 權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害 之事實，負舉證責任，始與國家賠償法第2 條第2 項規定的 要件該當。
2.被告布袋鎮公所雖抗辯：系爭土地原所有權人鄭木村無償借 貸系爭土地予布袋鎮公所掩埋垃圾，系爭土地申請變更編定 ，並非布袋鎮公所職務云云。惟依80年修正之非都市土地使 用管制規則第12條規定「編定為某種使用地之土地變更編定 為他種使用地時，申請人擬具之興辦事業計畫應經變更前、 後目的事業主管機關之核准。」並未規定申請人限於土地所
有權人始得為之。再者，依86年4 月16日修正之臺灣省非都 市土地申請變更為一般廢棄物處理設施使用之興辦事業計畫 審查作業要點4 規定「省轄市環保局或鄉（鎮、市）公所（ 以下簡稱申請機關）提出事業計畫時，應檢附左列書件一式 16份，向土地所在地縣（市）政府申請：（一）事業計畫書 。（二）一般廢棄物處理設施預定用地資料表。（三）興辦 計畫土地使用清冊。（四）土地登記簿謄本。（五）地籍圖 謄本。（六）變更編定同意書（應註明同意作為變更以後用 途之使用，申請機關為所有權人時免附）。（七）土地使用 計畫配置圖與位置圖。」，依此非都市土地變更為一般廢棄 物處理設施使用之申請人，應為該廢棄物處理設施興辦事業 主體，故依上開作業要點規定，申請人於提出事業計畫時， 亦應同時提出使用土地之所有權人同意書，但如申請人即為 土地所有權人，則例外免提出變更編定同意書。經查，被告 布袋鎮公所主張79年間，訴外人鄭木村無償提供系爭土地予 布袋鎮公所掩埋垃圾之用等語，然未能提出其與鄭木村間就 系爭土地使用之契約書供本院審酌，是系爭土地土地原所有 權人鄭木村除提供土地供布袋鎮公所作垃圾掩埋場之用外， 其餘關於系爭土地申請變更為一般廢棄物處理設施使用之申 請人、垃圾掩埋場設置標準、掩埋方式、環境衛生維護、掩 埋場封閉後續處理方式，究竟係由鄭木村抑或被告布袋鎮公 所負責計畫、興辦及執行，尚難有書面契約可供審酌。然即 便認系爭土地申請變更為一般廢棄物處理設施使用之申請人 ，應為系爭垃圾掩埋場興辦事業主體即布袋鎮公所，然得請 求布袋鎮公所申請變更編定者，應為系爭土地原所有權人即 鄭木村。換言之，鄭木村始有對布袋鎮公所請求其執行申請 變更編定職務之請求權，是縱認布袋鎮公所有原告主張之國 家賠償法第2 條第2 項後段所謂公務員怠於執行職務之行為 ，然原告對布袋鎮公所並無執行職務之公法上請求權，揆諸 前開說明，自不得依國家賠償法第2 條第2 項後段，請求布 袋鎮公所賠償其損害。此外，原告既未能舉證證明布袋鎮公 所所屬公務員有何因執行職務「行使公權力」之行為，而不 法侵害原告權利，或原告本身對於公務員為特定職務行為， 有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或 權利遭受損害之事實，則原告以布袋鎮公所未將系爭土地變 更編定註記列管，使其誤買該地，應賠償系爭土地以土地公 告現值計算之價金305 萬1,740 元，及因農用証明被撤銷後 補繳之土地增值稅427,621 元、精神撫慰金1,000,000 元云 云，自屬無據。
4.原告另主張被告布袋鎮公所應將系爭4 筆土地回復原狀。包
括：⑴將上述土地所掩埋之垃圾全部清除，回填乾淨土方， 以能恢復農作取得農地農用證明為原則。⑵回填土方要有夯 實作業，並高於鄰地84公分，以防新填土方逐年下陷（以掩 埋12公尺來計算，1200公分0.07=84 公分）云云；亦據被 告布袋鎮公所堅決否認，然姑不論布袋鎮公所是否負有應將 系爭土地掩埋壓實並覆蓋土壤為復育綠化整地工程，然上開 整地之義務，亦僅屬被告布袋鎮公所與訴外人鄭木村間就系 爭土地之私法契約所應履行之義務，屬私經濟行為範疇，與 行使公權力有間，該請求權亦屬系爭土地原所有權人鄭木村 ，原告對布袋鎮公所並無何公法上之請求權存在，自不生國 家賠償之問題。基此，原告主張被告布袋鎮公所公所應將系 爭4筆土地回復原狀云云，亦屬無據。
六、從而，原告依國家賠償法第2 條第2 項規定，請求被告等應 賠償賠償4,479,361 元，同時土地所有權移轉給被告，或將 坐落嘉義縣○○鄉○○○段0000○0000○0000○0000地號之 土地回復原狀等，均為無理由，不應准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦於判決之結果無影 響，爰不一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條， 判決如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 21 日
民事第二庭 法 官 陳婉玉
以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴須於判決送達後 20 日內向本院提出上訴狀（須按對造人數提出繕本）。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。中 華 民 國 105 年 10 月 21 日
書記官 高文靜