最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第515號
上 訴 人 臺北市政府
代 表 人 柯文哲
訴訟代理人 林光彥律師
被 上訴 人 統一開發股份有限公司
代 表 人 蘇崇銘
訴訟代理人 金玉瑩律師
王晨桓律師
林伊柔律師
上列當事人間有關交通事務事件，上訴人對於中華民國104年12
月17日臺北高等行政法院102年度訴更二字第64號判決，提起上
訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣兩造於民國93年8月11日簽訂「市政府轉運站獎勵民間投 資興建營運案開發經營契約」（下稱系爭契約），辦理臺北 市政府客運轉運站（下稱市府轉運站）及其相關附屬設施、 附屬事業及多目標使用部分之興建、營運及移轉。被上訴人 於98年10月20日報請上訴人核定市府轉運站設施租金費率（ 下稱系爭費率）為「每月臺每月均價新臺幣（下同）587,60 0元，每月每售票窗口均價6,863元」。上訴人依97年9月17 日頒訂之「臺北市客運轉運站費率審核作業要點（下稱97年 費率審核要點）」，以99年6月21日府交運字第09930272300 號函（下稱原處分）核定系爭費率為「每席月臺每月租金為 192,010元，租用售票設施每窗口每月租金為1,589元（以上 租金皆含營業稅5％）」。被上訴人不服，提起訴願，遭訴 願機關為不受理之決定，遂提起行政訴訟，臺北高等行政法 院（下稱原法院）以99年度訴字第2514號判決駁回，本院以 101年度判字第35號判決廢棄發回，原法院更為審理後，以 101年度訴更一字第41號為「訴願決定及原處分關於後開第2 項所示部分撤銷。被告（即上訴人，下同）對於原告（即被 上訴人，下同）申請核定臺北市政府客運轉運站設施租金費 率事件，關於設施租金費率由每月臺均價192,010元提高為 587,600元及售票窗口由每月每窗口均價1,589元提高為6,86 3元部分，應依本判決之法律意見，對於原告作成決定。原 告其餘之訴駁回。」之判決（被上訴人訴之聲明原有先位、 備位之分，審理中變更為課予義務訴訟類型之聲明）。兩造
各自就敗訴部分聲明上訴，經本院以102年度判字第297號判 決廢棄發回，原法院更為審理後（被上訴人於審理中為訴之 聲明減縮），再以102年度訴更二字第64號為「訴願決定及 原處分關於否准原告申請市政府轉運站獎勵民間投資興建營 運案設施租金費率每月每月臺均價395,544元及每月每售票 窗口均價5,274元部分均撤銷。被告對於原告98年度申請市 政府轉運站獎勵民間投資興建營運案設施租金費率核定（原 告申請作成核定每月每月臺均價587,554元；每月每售票窗 口均價6,863元）事件，應依本判決之法律見解作成決定。 原告其餘之訴駁回。」之判決（下稱原判決），上訴人復對 原判決不利部分，聲明上訴（被上訴人就其敗訴部分未聲明 上訴）。
二、被上訴人於原審起訴主張：㈠97年費率審核要點就何人有表 決權、表決權數、與決議方式等，均無具體規定，上訴人亦 未於99年6月2日市府轉運站費率審查會議（下稱系爭費率審 查會議）前，將有與被上訴人利害關係相反之客運業者參與 表決之情事告知，致被上訴人無從當場表示異議，該審核決 定程序顯有違公正裁決原則。㈡被上訴人所提營運成本等資 料為審定系爭費率之重要參數且應為底線，就每年須攤提之 總投資成本、土地租金及營運成本等數值，均委由會計師複 核，故該等費用為實際營運所需，應列入核定系爭費率之成 本計算。上訴人乃核定系爭費率之主體，理應依上述被上訴 人所提之相關營運成本為審核基準，反以不能反映真實成本 之甄審評定階段所提金額作為費率核定之基礎，顯屬無據。 至被上訴人所提市府轉運站投資計畫書（下稱投資計畫書） 所載之轉運站租金費率僅為參考數值，非被上訴人所承諾之 月臺租金水準。㈢使用執照所載工程造價之計算方式，其目 的在於計算建築規費之收費標準，然此工程造價並不等於實 際工程造價。市府轉運站工程係於94年核發建造執照，其工 程單價之計算應依86年4月1日臺北市建造執照建築工程造價 表，鋼骨構造之法定工程單價為15,200元/㎡。依市府轉運 站獎勵民間投資興建營運案招商說明書（下稱招商說明書） 中轉運站經營管理規範附件叁規定，系爭費率將受到管制 ，並以收支平衡為估算原則，有關費率之訂定與調整，由轉 運站經營管理單位提出費率建議方案，經上訴人核定後據以 實施，其參考之計算公式【（轉運站總投資成本÷經營許可 年限）＋土地年租金＋年營運成本】÷月臺數。㈣各項目費 用分析如下：⑴景觀工程部分：依招商說明書中市府轉運站 建築設計準則之開發目標及專業營造業之資本額及其專任工 程人員資歷人數標準表所示，景觀工程應為市府轉運站設置
之必要工程，上訴人全數否定被上訴人提送之299,540元成 本，自非合理。⑵資訊工程、智慧化工程部分：被上訴人於 投資計畫書中已將轉運站管理系統（APTS）之建置成本列入 轉運站期初投資成本，並於提送費率建議方案時，將之分為 資訊工程、智慧化工程分別提列成本為111,111元、888,889 元，上訴人竟謂投資計畫並未列此項目，且認該部分應為機 電工程所含括，而全數否定，亦屬無據，其認定之事實容有 可議。⑶重增置費用部分：上訴人於招商計畫書中已揭示系 爭費率之核定，以收支平衡為原則，且年營運成本只要能提 出文件證明為實際營運所需之費用，即能列入核定費率計算 。依97年費率審核要點第3點規定，系爭費率之核定，上訴 人係要求被上訴人於市府轉運站預計啟用日1年前提送費率 方案由其為之，並非要求逕依被上訴人投資計畫書所列各項 成本計算。被上訴人從未承諾費率不加計重增置成本，且就 有關市府轉運站每年須攤提之總投資成本、土地租金及營運 成本等數值，委由會計師予以複核，依招商說明書附件十所 載之內容，可知重增置成本確屬實際營運所需之費用，上訴 人不應否決被上訴人提送之9,312,951元重增置費用。⑷土 木結構工程（含工程造價及攤提年限）部分：被上訴人係以 實際發包所產生費用，自99年12月1日至145年2月10日止， 共45年實際營運期間，依【土木結構成本＝總土木結構成本 ×轉運站樓地板面積比例÷45】之方式，計算土木結構工程 年成本為5,569,391元，確實符合真實成本原則，上訴人僅 認定2,452,088元，不符上述原則。⑸間接費用（包含工程 管理費、設計費用、資本化利息）部分：工程管理費及設計 費用均為籌備興建期間之實際支出。依目前實務運作，轉運 站各項成本費用，其項目若屬轉運站專用者，得直接歸屬於 轉運站；若無法直接歸屬時，則依市府轉運站所占總開發樓 地板面積比例（5.6％）歸屬之。工程管理費包含安全衛生 管理費、工程保險及管理費用、運雜費用等（其計算式：總 工程管理費×轉運站樓地板面積比例÷45）。設計費用則包 含整體設計費、工務人員費、顧問費及規費（其計算式：總 設計費用×轉運站樓地板面積比例÷45）。上訴人以上開費 用非轉運站開發之直接必要成本為由，否定其計入系爭費率 計算，尚無可採。至資本化利息乃為使資產達到可用狀態及 地點前所需支付之利息費用，市府轉運站之建造期間為94年 12月至99年8月，目前資本化利息之實際金額為303,190,616 元（其計算式：總資本化利息×轉運站樓地板面積比例÷45 ），此部分與被上訴人依行為時臺北市獎勵民間投資實施辦 法（下稱北市獎勵投資辦法）第7條規定，提出申請自97年7
月至99年6月間之資利息補貼費用不同，是資本化利息部分 並未受到利息補貼。依此，上訴人不應全數否定被上訴人提 送之間接費用1,353,051元。⑹土地年租金部分（計算式： 基地面積×公告地價×3％×98.85％×轉運站樓地板面積比 例）：上訴人擅自將該土地年租金之補貼轉予客運業者，再 自被上訴人提送6,110,107元之土地年租金費用刪減，僅認 定3,163,200元，顯屬違法。⑺人事費用部分：市府轉運站 之人員編制少、每日上班時數高達10小時，與另案臺北轉運 站不同，故薪資水準不宜參照該轉運站。營運站務人員於費 率訂定方案中規劃為5人，已未考量特休之情形，為維持轉 運站之正常營運，實不宜刪減為3人；又被上訴人根據對市 府轉運站業務的分配，以兼任方式分別以30％、60％、100 ％的薪資計入費率計算的營運成本中，有關人事組織之編制 實有營運上之需求。上訴人任意干涉，並將被上訴人提送之 人事費用26,227,582元，刪減為8,981,000元，實為不妥。 ⑻財產險及傷害責任險保險費部分：公共意外險費用通常依 被保險人經營的業務種類、坐落位置、面積大小、僱用人數 、過去有無發生損失紀錄，保險金額作為核保及釐訂費率之 依據，市府轉運站之興建成本均按實際支出計算，並依建造 執照所載之面積計算以5.6％為費率依據，且保險單係針對 全案之公共意外險投保，故被上訴人應分攤之保單費即占全 部保單費用之5.6％。財產險保險費包含財產險及火險費用 ，費率以總投資成本之0.4％計算。被上訴人提送之財產險 保險費2,364,964元、傷害責任保險費81,900元。而上訴人 逕以他案僅投保火險便僅認定火險費率0.2％，傷害責任保 險部分，以他案無投保相關險種等由，認定財產險保險費68 7,713元、傷害責任保險費26,667元，未將本案與他案係分 別獨立，且營運面積相差懸殊等緣由納入考量，逕以他案與 本案類比，實不足採。⑼清潔與保全費用部分：被上訴人提 送清潔與保全費用為7,297,200元，上訴人僅認定5,287,200 元。然本案之清潔工作應不限市府轉運站營業時間，應以24 小時計算；又因市府轉運站連接捷運及商圈，人潮密集，不 應僅以運輸量為垃圾量之估算。⑽智慧化系統維護與修繕費 用部分：市府轉運站與臺北轉運站因軟、硬體上之差異，被 上訴人依智慧化系統維護及修繕實際支出之費用計算，提送 此部分費用為4,000,000元（管理系統建置費×維護費比率 ），上訴人僅認定555,556元，並非合理。⑾一般設備維護 及修繕費用部分：一般設施中之部分項目並非保固之項目， 被上訴人提送一般設備維護及修繕費用為7,355,304元，上 訴人僅認定3,438,565元。⑿利息費用部分：被上訴人提送
12,493,208元，上訴人全數否定。然被上訴人之融資亦係用 於營運方面，臺北市獎勵民間投資審議委員會第3次會議（ 下稱獎勵投資會議）決議給予被上訴人全案之融資利息補貼 總額最高為2,000萬元，依市府轉運站面積比例攤提每年僅 補貼24,888元；若上訴人擅自將該補貼轉移給客運業者，則 每年原分攤的資本化利息費用應從12,493,208元降為12,468 ,320元，並非全數刪除，方符合轉運站收支平衡原則之基本 要求。⒀其他營運費用部分：被上訴人提送7,868,275元， 上訴人僅認定449,050元。然此部分項目眾多，應依人事費 用之30倍為基準等語，求為「㈠訴願決定及原處分關於否准 被上訴人申請系爭費率每月每月臺均價395,544元及每月每 售票窗口均價5,274元部分均撤銷。㈡上訴人對於被上訴人 98年度費率申請事件，應作成核定系爭費率每月每月臺均價 由192,010元提高為587,554元及每月每售票窗口均價由1,58 9元提高為6,863元之行政處分」之判決。三、上訴人則以：㈠被上訴人訴願時僅請求撤銷原處分，未提起 課予義務訴願，本件課予義務訴訟未經訴願程序，顯不合法 。㈡97年費率審核要點第5點及第7點規定，屬上訴人核定系 爭費率所履行程序及方式之形成空間，並無違法。又系爭費 率審查會議出席人員係以單位而非人數為計算基準，該次會 議係全體同意結論，未動用表決，亦無出席人員表示不同意 該結論，並不涉及表決方式之爭議，會議紀錄亦無被上訴人 就審查會議成員為異議之記載。97年費率審核要點第5點既 載明客運公會為會議成員（103年4月10日修正為客運公會列 席），依照會議規範，出席代表當然具有表決權，此為被上 訴人明知或可得而知之情事，該要點又攸關系爭費率之核定 ，涉及被上訴人之權利，其於會議當時既無異議，事後卻主 張客運公會為審查會議成員有違公平原則，實違反誠信及禁 反言原則。㈢本件甄審評定係以被上訴人所提之營運、財務 計畫等相關資料為審查基礎，評定被上訴人為本件締約廠商 ，則系爭契約之履行自應以其提出之甄審資料為基礎，費率 計算亦應以其投標時所附之文件為準，方符促進民間參與公 共建設之合法性及公平性。又市府轉運站實際營運所需之費 用為客觀事實，被上訴人投標時所同意列入費率核定基礎之 成本項目，則為另一事項，兩者當然可能會有出入。另費率 審查會議紀錄內容係屬專家、學者個人表述之意見，其最終 費率之核定則係依各項營運成本為計算，並經出席人員共同 決議。另依促進民間參與公共建設法（下稱促參法）第49條 規定，上訴人得核定營運費率標準、調整時機及方式，至於 系爭費率之核定屬公法或私法關係，對於其審查應無實質影
響。㈣使用執照之工程造價金額固係依臺北市建造執照建築 工程造價表計算，然觀諸臺北市建築法令函釋彙編之說明「 工程造價調整依行政院主計處發布86年消費者物價指數平均 數及95年5個月平均數之變動率，調整工程造價7％。……」 ，係依合理之方式計算費用，故上訴人之計算方式確屬適法 。㈤各項費用上訴人認定如下：⑴景觀工程部分：市府轉運 站係基於提供大眾運輸網路之整體規劃而為之重要公共建設 ，與專業營造業者所為一般工程營造不同，不得將專業營造 業之資本額及其專任工程人員資歷人數標準表比附援引。再 者，專業營造業之資本額及其專任工程人員資歷人數標準表 中，有關景觀工程之業務範圍包含造園景觀工程、園藝工程 及植生綠化工程，均屬綠化園藝之工程業務。被上訴人並未 舉證證明其所提景觀工程係專為轉運站而建，且為招商說明 書所列之「人行步道系統、廣場、綠帶」部分，故兩者顯屬 不同之工程項目。是以此部分之款項應全數刪減。⑵智慧化 工程部分：被上訴人亦未證明該智慧化工程即為投資計畫書 所列之「車隊管理系統、乘客資訊系統與網站建置以及管理 資訊系統」。又資訊工程、智慧化工程亦包括線路、設備及 施工等，在工程項目上亦可列為機電工程。縱若智慧化工程 即為投資計畫書所列之「車隊管理系統、乘客資訊系統及管 理資訊系統」，被上訴人亦僅提供空間由各客運業者自行施 作。況投資計畫書所列之「車隊管理系統、乘客資訊系統與 網站建置以及管理資訊系統」合稱「轉運站管理系統（APTS ）」，為獨立之建置項目，並有明確之項目內容及期初投資 成本預估費用，並非資訊工程、智慧化工程，故此部分之款 項應全數刪減。至被上訴人所提市府轉運站之網頁介面，係 原處分作成後所發生之事實，被上訴人不得主張。⑶重增置 費用部分：被上訴人參與甄審評定時所提出之成本分析及月 臺租金計算公式均無「重增置成本」，自不得於事後主張將 該項成本列為系爭費率計算基礎，始符促進民間參與公共建 設案件（下稱促參案件）之合法性及公平性。至「建物維修 費」與「重增置成本」不同，前者係指對建物之保養維修費 用，後者則係汰換重置設備之費用，應分別審核。況被上訴 人於投標時已承諾系爭費率不加計重增置成本，以爭取甄審 時能勝出，則此項重增置成本自不得計入費率計算之基礎。 再者，投資計畫書是被上訴人參與本件促參案件之條件，自 應對其具有拘束效力，否則有違促參法第43條、第44條第1 項規定之虞。另「部門損益表」係市府轉運站於99年8月5日 啟用後之會計報表，屬原處分作成後發生之事實，被上訴人 不得以之作為主張原處分違法之依據。從而上訴人自得全數
刪減重增置費用。⑷土木結構工程（含工程造價及攤提年限 ）：依市府轉運站之使用執照所載，其工程造價為2,189,36 4,680元，其土木結構工程之成本應為2,452,088元（2,189, 364,680×5.6％50）。被上訴人並未具體指明關於「未以 市府轉運站實際可營運年限作為各項營運成本之攤提年限」 乙節究竟違反何項法令，且其提出之投資計畫書中列舉「轉 運站成本分析」之「轉運站期初投資成本」即清楚表明係以 經營許可年限50年攤提，故上訴人以50年作為各項營運成本 之攤提年限，並無違誤。⑸間接費用：被上訴人所提有關工 程管理費、設計費用及資本化利息費用等部分，無相關法令 得認定為市府轉運站開發所需之直接必要成本，故不應將之 轉嫁至系爭費率之計算基礎。且於上訴人94年10月12日所召 開之獎勵投資會議中，已作成核予補貼被上訴人實際發生之 融資利息之決議，資本化利息費用實非被上訴人所支出之成 本。況資本化利息費用與「利息費用」係為重覆提列。另市 府轉運站樓地板面積僅占全部工程5.6％，被上訴人若將百 貨公司等其他部分提高之工程造價金額列入整體分擔，實不 合理，故此部分費用應全數刪減。⑹土地年租金部分：依獎 勵投資會議決議，同意被上訴人申請之承租市有地自取得使 用執照日起之3年期間，租金予以減免，依實際繳納之金額 減半計收，然減免租金之總額以15,787萬元為限。被上訴人 既未實際支出該費用，則該予以減免之金額即非為其所支出 之成本，原處分將該減免金額平均分攤至轉運站營運期前之 3年扣抵調整之，於法並無違誤。又該土地租金減免案係以 被上訴人為主體所提請之審查，並非客運業者，並無將該補 助不法轉貼予客運業者之情形。⑺人事費用：上訴人依被上 訴人98年10月20日所提之系爭費率訂定與調整方案中，有關 人事費用營運成本所載之轉運站人力配置及費用並參考臺北 轉運站設施租金費率方案及交九轉運站設施租金費率方案予 以審核如下：①總經理、副總經理及站長各1人部分：總經 理及副總經理職位可由其他人員兼職，或由站長統籌轉運站 之整體事務，故該等職務予以刪減；站長之月薪酌減為65,0 00元。②因市府轉運站每日僅營運20小時，且已配置現場營 運副站長2人，故轉運站後勤支援副站長1人部分予以刪減。 ③轉運站後勤支援企劃業務2人、資訊人員5人、轉運站現場 營運副站長2人、服務行政3人及行監控人員5人部分：後勤 支援企劃業務刪減為1人，月薪酌減為42,000元；後勤支援 資訊人員刪減為2人，月薪酌減為38,000元；現場營運副站 長2人、服務行政3人及行監控人員5人之月薪，分別酌減為 55,000元、28,000元及34,000元。④轉運站人員之主要工作
為維持安全及行駛控管，惟另已配置保全人員，且客運業者 亦自行派駐相關服務人員，故被上訴人配置轉運站現場營運 站務員5人過多，應刪減為3人，其月薪酌減為28,000元。⑤ 轉運站現場營運車道管理人員8人部分：因保全人員配置工 作已包含車道管理部分，故已無再設置該等職缺之必要，故 此部分全部刪減。⑥經營企畫與管理服務單位各設置部門主 管1人部分：該等職務得以副站長或企劃業務人員兼任，故 該等職務予以刪減。⑦經營企畫2人部分：轉運站之經營無 該職缺之必要，故予以刪減。⑧管理服務人資行政及服務行 政人員各設置1人部分：該等職務得由副站長或服務行政人 員兼任，故該等職務予以刪減。⑨管理服務財務人員1人部 分：依據市府轉運站及臺北轉運站間月臺數及面積之差別比 例即約1/3，調整為3成工時，其月薪酌減為35,000元。市府 轉運站及臺北轉運站間月臺數及面積之差別比例即約1/3， 從而其人員編制少於臺北轉運站並無不當，此不影響人員薪 資水準之認定，且被上訴人並未提出該等人員工時高達10小 時之具體事證。又站務員之特休並非定期發生，亦非必然發 生，不應以此作為增編人員配置之依據。況被上訴人並未舉 證證明其主張之人員編制，有別於臺北轉運站之營運需求。 ⑻財產險及傷害責任險保險費：財產險保險費部分被上訴人 係以「營建工程成本」乘以「火險費率」計算，被上訴人所 提出之營建工程成本，包含土木結構及電機設備工程、景觀 工程、裝修工程、智慧化系統工程與間接工程等項目，惟其 中有關景觀工程、智慧化系統工程與間接工程等費用項目已 予以扣除，故將該等金額扣除後之總投資成本作為總興建成 本之計價基礎；參考上訴人核定臺北轉運站費率方案，該火 險費率以0.2％計算之。傷害責任險保險費用部分，包含公 共意外責任險及雇主意外責任險兩項目，參考上訴人所核定 臺北轉運站設施租金費率方案，且雇主意外責任險並非強制 保險，受益者又為雇主個人，故保險費用並未納入雇主意外 責任險，該項目應予以扣減；另公共意外責任險部分，臺北 轉運站費率方案核定為80,000元，依據市府轉運站及臺北轉 運站間月臺數及面積之差別比例即約1/3，故本件調整為80, 000元之1/3即26,667元。市府轉運站之規模顯較臺北轉運站 小，被上訴人並未提出任何證據以證明其所主張保險類別之 特殊需求，從而以臺北轉運站之費率核算標準為據，並無不 妥。⑼清潔與保全費用：上訴人調整之費用包含：①每人每 月清潔費用：因市府轉運站每日營運時間為上午5時至翌日 上午1時，共計每日20小時，故應以20/24比例計算每月垃圾 清運費用。②每月清運垃圾之噸數與市府轉運站之運輸量相
關，因市府轉運站運輸量約為臺北轉運站運輸量之0.64倍， 並參考臺北轉運站營運後之實際清運垃圾費用為25,000元/ 月，故以25,000元/月乘以0.64計算之。③每月保全費用部 分：被上訴人設置每月保全人數為10人（含組長1人），惟 保全組長得由站長兼任，故保全人員予以酌減為9人；並依 每日營運時間為20小時之比例（20/24）計算該費用。另市 府轉運站之清潔工作得於營業期間以局部、分區方式進行， 並無須於非營業時間始可進行之情形；臺北轉運站連結臺北 地區之交通重要樞紐即臺北車站，同時亦與大型百貨「京站 時尚廣場」共存於同一建物之中，其人潮流量顯較市府轉運 站為高，從而以臺北轉運站營運後之每月清運垃圾量估算市 府轉運站每月垃圾清運費用顯屬合理。⑽智慧化系統維護與 修繕費用：上訴人核定臺北轉運站費率方案之轉運站管理系 統建置費計5,000萬元，依市府轉運站及臺北轉運站間月臺 數及面積之差別比例（1/3）計算即1,666萬元，並無不妥。 又維護費比例部分，依據被上訴人所提之投資計畫書項目「 轉運站管理系統（APTS）設備維護費」之說明欄所載，以5 ％計算之。因市府轉運站之智慧化系統於第1年尚屬保固期 限內，從而前3年之維護及修繕僅需支出2年之費用，故該費 用以2/3計算之。被上訴人並未提出任何證物以證明其提出 高價維護、修繕智慧化系統之必要性。⑾一般設備維護及修 繕費用：被上訴人提出之營建工程成本，包含土木結構及電 機設備工程、景觀工程、裝修工程、智慧化系統工程與間接 工程等項目，惟其中有關景觀工程、智慧化系統工程與間接 工程等費用項目已予以扣除，故將該等金額扣除後之總投資 成本作為總興建成本之計價基礎，並無違誤。因一般設施於 第1年尚屬保固期限內，從而前3年之維護及修繕僅需支出2 年之費用，故該費用以2/3計算之。⑿利息費用：全數刪除 。被上訴人並未具體指明關於「上訴人刪除被上訴人所提利 息費用」乙節究竟違反何項法令。縱依獎勵投資條例第6條 第1項規定，該項措施之性質確為「補貼」，惟因轉運站屬 重大公共建設，故補貼總額最高為2,000萬元，且不應重複 計入市府轉運站之投資成本。況被上訴人為開發本案進行融 資，其得以調度資金挹注於各項投資與興建作業，但租用設 施之客運業者並未實質受惠。又補貼範圍係依獎勵投資會議 決議核定，依全案申請融資利息總額計算補貼，無針對特定 細項核算。且由市府轉運站設施租金費率方案審核報告關於 間接費用及利息費用之成本項目納入之合理性評估部分，可 知上訴人已補貼被上訴人所實際發生之利息。因被上訴人提 報金額即為12,493,208元，故上訴人始以該金額為刪除金額
，並無不當。⒀其他營運費用：有關人事費用部分，以前述 調整後之金額為計算基礎，並依其計算式（人事費用×其他 營業費用占人事費用比率）為計算。參考上訴人核定臺北轉 運站費率方案，其他營業費用占人事費用比率為5％，本案 亦以該比率計算為宜（即8,981,000×5％＝449,050）。㈥ 系爭費率審查會議所作成之決定，涉及委員之專業判斷，除 非有判斷違法情事，原則上行政法院應予尊重。被上訴人既 未具體指出原處分之判斷有何恣意濫用及其他違法情事，即 無判斷瑕疵等語，資為抗辯。
四、原判決為上訴人一部勝訴、一部敗訴之判決，係以：㈠促參 法基於公用事業之公共建設營運費率自主性及社會公益之平 衡，於第49條明定有關費率應由經營業者報經主管機關核定 ，該核定之性質屬行政處分。被上訴人於98年10月20日依促 參法第49條第2項、第3項規定，提出轉運站費率建議案申請 上訴人核定，上訴人依97年費率審核要點，以原處分核定系 爭費率為每月臺每月均價192,010元、售票窗口每窗口每月 均價1,589元。被上訴人提起訴願，指摘原處分違法，訴願 機關以系爭費率之核定屬契約之履行，被上訴人對之不服， 屬契約爭議，而為不受理之決定。被上訴人既認其權利或法 律上利益受違法損害，並對原處分表示不服，經依訴願程序 後，依行政訴訟法第5條第2項規定，自得提起課予義務訴訟 。縱被上訴人訴願時，僅請求撤銷原處分，未同時表明上訴 人應作成核定每月每月臺均價587,554元、每月每售票窗口 均價6,863元之處分之旨，亦難謂其提起本件課予義務訴訟 ，未經訴願程序致起訴不合法。㈡上訴人既為市府轉運站交 通建設之主管機關，97年費率審核要點係其為執行促參法第 49條所定職權，而於97年9月17日訂頒發布，已對外公告， 性質上屬執行促參法之一般作業性、細節性之規則；又系爭 費率之核定，攸關被上訴人及消費者之權益，上訴人為廣徵 各界之意見，而分別於97年費率審核要點第5點將客運公會 納入費率審查會之成員、於第7點規定得邀請客運業者至審 查會列席，核屬其就履行程序及方式之形成空間，尚難單純 以97年費率審核要點有此規定即認其違法。系爭契約第8條 第1項係配合促參法第49條第2項規定而為，上訴人亦訂頒97 年費率審核要點，並以之作為系爭費率之審核依據，核與法 律保留原則無違。至客運公會參與費率審查會議與其他成員 共同決定系爭費率，於該項事務範圍內，固可認係受上訴人 委託行使該項公權力；然客運公會係以公益為目的之社團法 人，非個別公職人員或得視為公務員之個人，於執行受託事 務時，仍須委派其人員參與會議，本件並無具體事證足認與
會之客運公會代表有應行迴避之情事。㈢審查會之程序是否 違背正當性公正原則，不得單依規定之外觀而應依個案具體 判斷。依系爭費率審查會議紀錄所附之簽到表所載，其出席 者係依「單位」計算，而非依人數計算。因此，客運公會代 表雖有8人出席，但其所代表之發言及表決權均為客運公會1 人，97年費率審核要點既未對表決方式為具體規定，即應依 一般會議表決方式。系爭費率審查會議紀錄「捌、結論」已 清楚載明「同意本案費率依本局複核意見方案，即每席月臺 每月租金192,010元、租用售票設施每窗口每月1,589元，原 列調整公式予以刪除，請依本案契約所訂程序簽報市府核定 。」並無任何出席人員表示不同意該結論，足見其為全體同 意之決議，不涉及表決方式之爭議，亦無被上訴人出席代表 就審查會成員為異議之記載。且因會議當時主席已明白宣示 客運公會將參與審查，系爭費率審查會議攸關被上訴人之權 益，被上訴人既有代表出席，衡情自不可能不知。被上訴人 主張客運公會納入審查會議成員，參與表決，該審核決定程 序與正當程序有違云云，尚難憑採。㈣費率審查會議之成員 包括不同屬性及專業之代表，透過合議制及公開審議程序， 獨立行使職權，系爭費率之核定，涉及經營成本、行銷、人 事、水電、管理、轉運站設施維護及其他雜項支出等各項費 用之評估，所為決定需兼顧被上訴人及各進駐客運公司之權 益及公益之利益權衡等考量，容有專業判斷之空間，則其共 同作成之決定，應享有判斷餘地，除其判斷有恣意濫用及其 他違法情事時得予撤銷或變更外，法院原則上應予尊重。系 爭費率審查會議固有出席委員曾為「本案轉運站相關費率審 核係依據97年費率審核要點辦理，其屬契約行為，而非行政 處分，即本契約行為屬私法關係，而非公法關係。」之發言 ，惟此係費率審查會議中委員個人之發言，最終費率之審核 仍係參酌被上訴人提出之投資計畫書等資料，依據各項營運 成本及費用內容，評估其合理性及必要性後，依契約約定之 公式計算費率，並經出席人員共同議決，尚難執該委員上揭 個人意見，即謂審查會之決議有將系爭費率核定之性質解為 「私法關係」之謬，致影響原處分之合法性。㈤上訴人為簽 訂系爭契約而甄審最優申請人時，係以申請人依本促參案件 招商說明及文件之要求而提出之規劃、興建、營運及財務成 本等相關文件為審酌，決定其權數高低，再依積分決定優劣 ，並將相關招商說明列為契約之一部分。被上訴人參加甄選 後，經評選為最優申請人，並與上訴人簽訂系爭契約，自應 受該契約（含系爭契約及其附件、本計畫招商文件、投資開 發計畫書）之拘束。另被上訴人於94年8月提出之投資計畫
書詳列其對於市府轉運站之經營管理計畫及各項成本與收入 分析，並記載市府轉運站設施租金費率每月每月臺「19.3萬 元」，上開金額既係被上訴人按系爭契約約定及兩造不爭之 費率計算公式｛【（轉運站總投資成本÷經營許可年限）＋ 土地年租金＋年營運成本】÷月臺數｝【其中月臺與售票窗 口之分攤比例為99.23％與0.77％】於評估分析各項成本與 收入後提出，且屬系爭契約之一部分，被上訴人自應受拘束 。系爭轉運站投資與經營收入成本，被上訴人於參與甄審時 ，至遲於締約前即應自行慎重評估考量之事項，以決定是否 列入系爭費率之計算基礎。從而，應認為被上訴人於不違背 系爭契約之規範下，本於收支平衡原則，申請系爭費率核定 （本件係首次申請費率核定）時，就原於投資計畫書中已載 列之計算項目，採用相關資料時，應儘量貼近真實成本。而 非謂被上訴人得不受系爭契約之拘束，得於申請系爭費率核 定時，加計當初投資計畫書所無之計算項目。㈥關於系爭費 率計算之各項目費用分述如下：⑴景觀工程部分：招商說明 書市政府轉運站建築設計準則之開發目標，明定「基地配置 上儘可能減少人、車動線的衝突，提供舒適之人行步道系統 、廣場、綠帶，以滿足人潮對戶外空間之需求」；足徵景觀 綠化工程係考量都市整體景觀，提昇建物與環境品質，就公 共建設及其附屬事業一併規劃、全盤考量，難認非轉運站設 置之必要工程。上訴人將被上訴人提列景觀工程成本全數刪 除，容有出於錯誤之事實認定及應考量而未考量之判斷瑕疵 存在。⑵資訊工程、智慧化工程部分：被上訴人於投資計畫 書即已列明轉運站期初投資成本，包括應負擔營建成本及轉 運站管理系統（APTS）建置成本。所謂轉運站管理系統（AP TS），包含車隊管理系統（FMS）、乘客資訊系統（PIS）與 網站建置及管理資訊系統。被上訴人於提送費率建議方案時 ，將之分為資訊工程、智慧化工程提列成本，上訴人竟謂投 資計畫並未列此項目云云，尚非可採。又資訊工程、智慧化 工程，與一般大樓之機電工程顯然有別，上訴人認該部分能 為機電工程所含括云云，其認定之事實容有違誤。⑶關於重 增置費用：被上訴人申請費率核定項目應受系爭契約之拘束 ，不得於嗣後增加當初投資計畫書所無之成本計算項目。而 被上訴人提出之投資計畫書中並無「重增置成本」之項目。 投資計畫書第4部分經營管理計畫之A、轉運站經營管理計畫 之第5章第2節「轉運站收入分析」之內容，其列舉之月臺租 金計算公式，亦無「重增置成本」之項目。參以本件招商計 畫書之內容，未包括重增置成本；至於後段所稱「未來在核 定費率時，營業費用將要求投資人檢附相關證明文件算出每
年實際營運費用」，係指就契約約定得列入成本計算之項目 ，由投資人檢附相關證明文件計算出每年實際營運費用，尚 非只要能提出證明文件證明為實際營運所需之費用，即能列 入核定費率計算。而「建物維修費」與「重增置成本」有別 ，建物維修費係指對建物之保養、維修費用，重增置成本則 係汰渙重置設備之費用，被上訴人申請費率核定時，亦分列 屬不同項目之費用。被上訴人不得於事後主張將重增置成本 列入費率計算之成本項目，上訴人未予計列被上訴人提列之 重增置費用，核無違誤。⑷土木結構工程（含工程造價及攤 提年限）部分：依系爭轉運站使用執照（99年1月12日核發 ）所載，其工程造價為2,189,364,680元，該工程造價係依 合理之方式計算費用，且經相關主管機關審核通過，故其所 載之工程造價具有公信力，上訴人以之為計算基礎應屬適法 。又被上訴人既於投資計畫書以經營許可年限50年為攤提年 限，自應受該約定之拘束，不得嗣後於申請費率核定時，出 爾反爾變更為以實際經營年限45年為攤提年限。至被上訴人 提出之102年度及103年度財務報表暨會計師查核報告，係會 計師針對被上訴人上開年度之財務報表進行查核，且係以「 抽查方式」獲取查核證據。被上訴人提出之98年12月之月進 度表僅載明工程執行進度及98年分月投資情形，尚非得據為
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