道路挖掘管理自治條例
高雄高等行政法院(行政),訴字,104年度,437號
KSBA,104,訴,437,20160921,2

高雄高等行政法院判決
104年度訴字第437號
民國105年8月31日辯論終結
原 告　李長榮化學工業股份有限公司
代　表　人　李謀偉
訴訟代理人　朱麗容　律師
　王韋傑　律師
　吳欣陽　律師
被 告　高雄市政府工務局
代　表　人　趙建喬　局長
訴訟代理人　陳海通
陳樹村　律師
　林怡廷　律師
上列當事人間道路挖掘管理自治條例事件，原告不服高雄市政府
中○○○000○0○00○○市○○○○○00000000000號訴願決定
，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
原告起訴原訴之聲明為：「原處分及訴願決定撤銷。」，嗣 於起訴狀送達被告後，原告追加備位聲明，因而訴之聲明變 更為：「一、先位聲明：原處分及訴願決定撤銷。二、確認 原處分無效。」被告對此表示無異議，本院認亦無礙訴之終 結，爰准其訴之追加。
二、事實概要：
緣原告於民國97年6月24日向被告申請取得97年7月3日（97 ）高市工務管證字第G970178號道路挖掘使用許可證（下稱 系爭許可證），許可原告於前鎮區國華二街經擴建路段至華 運倉儲實業有限公司（下稱華運倉儲公司）廠區間之路段（ 下稱系爭路段），挖埋3條原料輸送管線（下稱系爭管線） ，並使用系爭路段。嗣因103年7月31日晚間高雄市前鎮區凱 旋三路及苓雅區三多一路等路段發生石化氣爆，被告乃清查 其他位於氣爆區外之管線，進而以原告原申請挖埋系爭管線 之申請資料，係作原料輸送使用，且因原告明知或因重大過 失而不知其並非行為時高雄市道路挖掘管理自治條例（下稱 行為時挖掘管理自治條例）第2條所稱電力、電信、自來水 、排水、污水、輸油、輸氣、交通號誌、社區共同天線電視 設備、有線電視等需利用管道或管線之事業機構，卻仍提出



挖掘及使用系爭路段道路之申請，而經被告核准發給系爭許 可證，被告乃認定原核發系爭許可證，係違法行政處分，遂 依行政程序法第117條前段規定以103年9月11日高市工務工 字第10336956300號函（下稱原處分）撤銷系爭許可證。原 告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。三、原告起訴主張：
(一)原告係行為時挖掘管理自治條例所定義之「管線機構」，依 法得申請系爭許可證，被告核發系爭許可證行為屬合法行政 處分，無從適用行政程序法第117條撤銷違法行政處分規定 ：
⒈按最高法院92年度台上字第2024號判決謂：「按土地法第2 條第1項所定第3類應免予編號登記之土地，所稱溝渠、水道 、堤堰等，僅係所指『交通水利用地』類屬之例示而已，並 非列舉規定，觀上開規定稱『等屬之』之用語自明。」故法 條文字中有「等」字一語，即可證明規範為例示規定，而非 列舉規定。查行為時挖掘管理自治條例第2條第1款規定，其 各種管線性質係屬例示，並非列舉，此由條文有「等」字即 明。被告向來亦認定該條例所載之管線名稱只是例示，此由 被告所寄發予各管線埋設人之市區道路使用費計算標準列有 「石化管線」可知，被告核可挖掘使用道路之單位包括挖掘 管理自治條例第2條第1款所載管線名稱以外之其他種類管線 （例如：石化原料業或塑化業所用管線）埋設，益見被告對 於行為時挖掘管理自治條例第2條第1款規定所列管線性質應 屬例示，而非列舉規定，知之甚詳。再者，「石化管線」雖 未列於上述條文文字當中，惟被告以往就此等管線之埋設皆 准予挖掘及使用道路，並收取費用多年，足見被告亦一直認 為行為時挖掘管理自治條例就「管線」之定義，係屬「例示 」而非列舉，需用管線以輸送原料之原告係屬行為時挖掘管 理自治條例所稱之「管線機構」，亦得申請系爭許可證。原 告當初遞交系爭挖掘申請書，係本於行為時挖掘管理自治條 例第2條第1款規定各種管線性質應屬例示，並非列舉規定之 認知，因此於申請書「申挖單位」下「管線機構」欄載明「 管線種類：其他」，而被告當初於收文、審核原告之挖掘申 請書時，亦係本於相同之認知，認為原告合於該條例之「管 線機構」，可以申請挖掘許可，故予以受理並發給系爭許可 證，足見原告與被告對於行為時挖掘管理自治條例第2條第1 款規定各種管線性質應屬例示，並非列舉規定之認知相符。 ⒉訴願決定謂原告從事石油化工原料製造業，故非行為時挖掘 管理自治條例所稱「管線機構」云云，並無任何依據。訴願 決定雖引用最高行政法院94年度判字第77號判決謂：「多數



法令採例示兼概括規定。以此方式所訂，概括規定須以類似 例示規定之意旨，作為其解釋之根據。」而行為時挖掘管理 自治條例第2條第1款並無概括條款，故為列舉規定云云。惟 查，最高行政法院94年度判字第77號判決並未表示例示規定 必有概括條款，而無概括條款之時即非例示規定，訴願決定 顯然引喻失當。訴願決定又謂行為時挖掘管理自治條例第2 條第1款所列事項有10種之多，該條款並非例示，而為列舉 云云。惟查，規範所列事項之數量與是否為例示規定或列舉 規定，並無關連，如土地法第2條規定：「第一類建築用地 ；如住宅、官署、機關、學校、工廠、倉庫、公園、娛樂場 、會所、祠廟、教堂、城堞、軍營、砲臺、船埠、碼頭、飛 機基地、墳場等屬之。」即有19項之多，其性質各異，惟依 上述最高法院92年度台上字第2024號判決意旨即知，其有「 等」字即屬例示規定，而非列舉規定，至於例示或列舉與規 範內容所涉數量，並無關連。
⒊被告稱石化管線並非市區道路條例允許埋設之管線云云。然 查依市區道路條例第23條第2項訂定之「市區道路使用費收 費標準」之附表載明：「四、電信、瓦斯、油品、石化設施 用人(手)孔、閥箱」及「十、油品、石化管線」之收費基準 ，皆明文規定石化管線應依其使用係數及有效投影面積計算 使用費；且由「市區道路使用費收費標準」特別列出「石化 管線」及「石化設施」可知，石化管線係為市區道路條例所 允許埋設之管線且石化設施為允許設置之設施，否則主管機 關不會就石化管線及石化設施制定收費標準，被告本項主張 顯於法不符。被告又稱石化管線並非共同管道法允許埋設之 管線云云。惟查共同管道法主管機關內政部下轄之營建署曾 於99年度發布「公共設施管線資料庫系統建置案共通規格」 ，作為該署補助計畫辦理機關於建置公共設施管線資料庫時 應參考之作業規定。其中附錄之公共設施管線資料庫屬性資 料表，在07輸油管線資料項下，即明文記載包括0701輸油管 線及0702化學管線等小類資料。由前述主管機關建置公共設 施管線資料庫時，即單獨調查統計化學管線之情形可知，主 管機關及地方機關不但皆早已明知石化管線之存在，且石化 管線為中央主管機關認定允許埋設之公共設施管線。否則， 若內政部營建署認定石化管線為違法不應埋設之管線，何必 將石化管線單獨設列一項，要求其他機關在建置公共設施管 線資料庫時納入統計調查範圍之內，亦見被告所辯，並無理 由。
(二)挖掘管理自治條例曾於101年12月13日修訂並公布施行，當 時原告儲運站未及注意，致未依新公布施行之挖掘管理自治



條例第39條規定及時於年度終了前辦理申報年度管線檢測維 護計畫書，原告發現後雖已立即函補陳報，但被告仍對原告 逾期陳報科處新臺幣（下同）2萬元之罰鍰。由此可知被告 一方面主張原告並非「管線機構」而不得埋設系爭管線，另 一方面又認為原告為系爭管線之管線埋設人，其可得依挖掘 管理自治條例逾期陳報為裁罰，被告所為顯然自我矛盾。(三)被告作成原處分恣意為差別待遇，有違反行政自我拘束原則 及平等原則之違法：
⒈被告向來認定行為時挖掘管理自治條例之「管線機構」包括 石化原料業或塑化業等非屬例示機構所用管線，此由被告10 3年2月5日高市工務工字第10330409900號函所列被告函請申 報道路使用費之正本發函對象包括亞洲聚合股份有限公司（ 下稱亞洲聚合公司）、和桐化學股份有限公司（下稱和桐化 學公司）、中國鋼鐵股份有限公司（下稱中鋼公司）、高雄 市養殖漁業發展協會等非例示管線機構所用之各類管線亦包 括在內即知。被告以原處分主張原告所申請系爭管線係為供 原料運輸等之用，與行為時挖掘管理自治條例所定義之「管 線機構」不符，不得申請挖掘許可云云，違背行為時挖掘管 理自治條例第2條第1款規定之文義，更與其前述認定行為時 挖掘管理自治條例之「管線機構」可包含非例示管線機構矛 盾，顯然係針對原告而為不同差別待遇，原處分違法不當。 ⒉原告在埋設管線後，已逐年向被告申報設置系爭管線、使用 期間及試算應繳費用，被告亦於受理申報後，另依市區道路 使用費收費基準表項下「油品、石化管線」名義，向原告徵 收使用費，原告亦按時繳納，迄今已超過6年。且原告在99 年6月15日以榮化351字第10018號函提送予被告之附件「工 程地下管線資料表」，在該資料表中的「輸送種類」之說明 一欄已明載「PROPYLENE (丙烯)」；而99年修訂挖掘管理自 治條例增訂第四章「管線之維護管理」專章後，原告即依新 增規定，逐年申報載明「丙烯液相管路」及「丙烯氣相管路 」等系爭管線年度檢測維護管理計畫及檢測紀錄表以供備查 。101年挖掘管理自治條例通過施行後，原告持續依該條例 第四章規定，向被告申報管線年度檢測維護管理計畫及檢測 紀錄表以供核定，憑以施行，迄今亦已超過4年，皆可證明 被告向來認定系爭管線為准予設置之石化管線，原告可以申 請系爭許可證，本件並無原處分所稱與行為時挖掘管理自治 條例所定義之「管線機構」不符之情事。在上述相關法規及 事實均未變更之情形下，被告並無作成不同處理之根據。然 而，被告卻違法作成原處分，足證被告作成原處分恣意為差 別待遇，違反行政自我拘束原則及行政法上平等原則，原處



分明顯違法。
⒊訴願決定提及103年7月31日高雄氣爆事件，但該事件所牽涉 之管線與本件系爭管線所在地理位置、埋設機構、申請及申 報實況完全不同，與本案並無任何關連。被告及訴願決定以 系爭管線與氣爆事件不當連結，明顯誤導。事實上，管線埋 在土壤中並無危險性，7月31日之氣爆意外事件是肇因高雄 市政府違法設置排水箱涵不當包覆管線，其在設置箱涵時破 壞了管線之防蝕包覆層，又用不當方式草率處理被破壞之包 覆，導致管線腐蝕減薄。凡此均與本件系爭管線毫不相干。 被告係為推諉違法施作箱涵之責任，而就與氣爆事件無關之 系爭管線恣意作成原處分，被告所為與其以往表現於行為之 認知明顯矛盾，顯然針對原告為差別待遇，自屬違法不當。 ⒋被告以往均認輸送原料之系爭管線，與其他未明列於行為時 挖掘管理自治條例第2條之管線，均屬行為時挖掘管理自治 條例第2條規範之管線，而與行為時挖掘管理自治條例第2條 所例示之電力公司管線、自來水公司管線、電信公司管線、 有線電視管線、石油氣管線、天然氣管線、石油管線，作相 同之處分及對待，接受該等管線挖掘申請、核發挖掘許可、 徵收使用費、並收受管線年度檢測維護管理計畫及檢測紀錄 表。可見被告認輸送原料之管線亦屬行為時挖掘管理自治條 例規範之管線，而得申請挖掘許可乙事，多年來反覆施行， 形成確信，已構成行政慣行。從而原告因原料輸送管線需要 ，自任管線機構申請挖掘道路或設置系爭管線，即屬依法申 請，被告亦已依法核發許可。被告無視上述行政自我拘束原 則，逕予否認向來之行政慣行，而認原告輸送原料之管線非 屬行為時挖掘管理自治條例所稱管線，原告非屬「管線機構 」云云，顯然違法不當。
⒌被告於104年6月15日訂定「高雄市既有工業管線管理自治條 例」(下稱高雄市既有工業管線自治條例)，表示可將中鋼公 司、亞洲聚合公司、高雄市養殖漁業發展協會等管線就地合 法。惟因原告於系爭路段埋設之管線業遭被告撤銷許可，故 被告稱唯獨原告系爭管線無法納入高雄市既有工業管線自治 條例管理，造成所有管線祇有原告的系爭管線不合法，足見 被告原處分有針對性，先將原告之管線撤銷許可，後就其他 業者管線就地合法，再以原告之管線已撤銷許可為由，不可 適用高雄市既有工業管線自治條例，顯有差別待遇。(四)被告自承核發「道路挖掘許可證」係依行為時挖掘管理自治 條例，而核發「道路使用許可證」則依市區道路條例，足見 被告已自認「道路挖掘許可證」及「道路使用許可證」之准 駁依據，並不相同。被告於原處分僅主張依行為時挖掘管理



自治條例撤銷系爭許可證，然並未提及「市區道路條例」為 原處分應適用之法規。換言之，被告雖主張原處分亦撤銷「 道路使用許可」部分，但原處分就此並未提及其理由及法源 依據，且截至訴願終結前，被告均未補充，可見原處分撤銷 道路使用許可證部分，並未依法定程序記載，顯然違法。次 查，依行為時及處分時挖掘管理自治條例第1條前段、第2條 、第3條、第4條規定立法目的、定義事項及主管機關之結構 可知，其僅在規範「道路挖掘」相關事宜，而不及於「道路 使用」部分。由此亦可見被告於原處分程序僅援引挖掘管理 自治條例作為撤銷系爭許可證之法源，原處分所得撤銷者， 僅及於「道路挖掘許可證」部分，而不及於「道路使用許可 證」部分。被告遲至本案訴訟程序始主張原處分亦撤銷「道 路使用許可」部分，但截至訴願終結前，原處分完全未就此 提出其理由及法源依據，原處分就撤銷道路使用許可證部分 ，顯係未依法定程序記載之違法處分，自應依原告先位聲明 撤銷之。
(五)原處分已罹於2年除斥期間，依行政程序法第121條第1項規 定，不得撤銷：
⒈原告人員99年3月初接到被告來電說因當初管線系統建置時 ，管線系統資料建置不全，要求原告再補提供系爭管線竣工 光碟等資料供被告參考，原告遂以99年3月18日榮化351字第 10009號函補寄前開資料予被告參考。被告接獲原告上開函 文後，認為原告補寄之資料格式與被告管線資料不符，被告 乃以99年6月9日高市工務工字第0990023413號函檢附被告管 線資料記錄格式表，要求原告依被告函文所附管線資料記錄 格式表，補提供系爭管線竣工資料予被告。依被告此函附件 管線記錄格式表明載輸送種類包括「丙烯」在內，足認被告 一向認為行為時挖掘管理自治條例第2條第1款所載管線係屬 例示而非列舉，並知原告設置者為丙烯管。
⒉原處分稱系爭管線為供原料運輸使用，不符行為時挖掘管理 自治條例所稱管線機構之定義，惟原告於97年向被告提出之 挖掘申請書之「說明」欄如實載明「四、申請施工原由：原 料運輸」，「申挖單位」下「管線機構」欄明示李長榮化學 工業股份有限公司：「管線種類：其他」，而被告亦於收文 後審核通過，並發給系爭許可證，足證被告早於97年當時已 明知原告欲申請挖掘所舖設之管線為化學工業公司原料運輸 所用管線，迄今已超過5年，縱被告自認其違法核發許可證 ，而欲撤銷該許可證，亦已罹於行政程序法所定之2年除斥 期間，而不得為之。訴願決定又謂原告於系爭申請書縱然記 載「四、申請施工原由：原料運輸」、「管線種類：其他」



，但未表明所輸送者為「丙稀」之事實，故為不完全之陳述 云云。然查，原告逐年向被告申報「石化管線」應繳納使用 費，被告於受理申報後再向原告徵收，原告亦按時繳納。尤 其原告於99年6月15日即在遞交被告之地下管線工程管線資 料紀錄表上，載明系爭管線之「輸送種類」為「PROPYLENE 」（註：即丙烯）。無論上述就使用費與主管機關往來函文 ，或是管線年度檢測維護管理計畫等文件，被告早自98年即 已收受並知悉原告挖掘舖設之管線為石化原料丙烯運輸所用 管線，迄今已逾5年，已罹於2年撤銷除斥期間，被告自不得 再以任何理由撤銷系爭許可證。原告於申請埋設系爭管線之 初，依據高雄市道路挖掘申請書格式填載申請資料，並無任 何原處分所稱對申請有關之重要事項為不完全陳述。被告受 理原告申請，並為實質審查後才核發許可，且系爭管線完成 埋設後，多年來被告一直接受原告各項檢測申報，並收取道 路使用費。又原告於101年5月24日向被告提報道路使用費之 首頁更明文表示「本公司高雄碼頭儲運站計有2支6吋及1支4 吋丙烯管線經過原高雄市市區之道路」「申報區域／路段（ 管線或設施物）」「擴建路（石化管線）」以及「使用費數 額(元)」「640」。系爭管線埋設挖掘工作已竣工完成6年後 ，被告竟改口稱原告申請系爭許可證時不為完整陳述，致其 為形式審查時，未能及時察覺而為核准云云，核被告所為悖 於誠信，不合理也不合法。
(六)原告應受信賴保護，故被告不得撤銷原處分： 被告主張原告明知及因重大過失而不知非屬行為時挖掘管理 自治條例所定義之「管線機構」，與事實不符。查，如上所 述，行為時挖掘管理自治條例第2條關於「管線機構」及管 線之規定係屬例示，而非列舉，故不以已列載者為限。再者 ，被告歷年來均認輸送原料之管線與其他未明列於行為時挖 掘管理自治條例第2條之管線仍為管線之一種，而接受挖掘 申請、核發挖掘許可、徵收土地使用費、並收受管線年度檢 測維護管理計畫及檢測紀錄表，足證被告就輸送原料之管線 亦屬管線之一種，而得申請挖掘及使用許可乙事，多年來反 覆施行，形成確信，已構成行政慣行，被告直至為本件違法 處分前，從未主張或向原告表示原告不屬於行為時挖掘管理 自治條例所定義「管線機構」，足見原告依法及依行政慣行 提出申請，並獲被告審查通過後核發系爭許可證，並無被告 所稱有關原告明知及因重大過失而不值得保護之情形，原處 分及訴願決定主張原告於申請系爭許可證時「明知或因重大 過失」知其為違法，卻未為任何舉證。依行政程序法第117 條第2款與同法第119條第3款規定之情形，均須受益人有故



意或重大過失始可論以不受信賴保護，且行政機關對於受益 人有明知及重大過失等要件，均應負舉證責任。惟原處分及 訴願決定就如何證明原告明知或因重大過失而不知之主觀要 件，未置一詞，僅憑臆測論斷，自屬違法不當。(七)被告舉內政部營建署96年4月公共設施管線共同規範資料標 準及99年3月公共設施管線共同規範資料標準並未列入石化 管線之項目，主張石化管線為不得埋設之管線云云。惟查， 內政部營建署於上開文件日期之後，在參考相關資料及修正 錯誤後，早已於99年10月25日發布公共設施管線資料庫系統 建置案共通規格，明文於公共設施管線資料庫屬性資料表中 ，在輸油管線項下列入「化學管線」，該共通規格迄今仍為 合法有效之正式版本，為中央主管機關及各個地方機關所遵 循。由上可知主管機關早已明知石化管線之存在，並要求其 他機關在建置公共設施管線資料庫時納入統計及建置範圍內 ，足證依系爭管線之屬性，亦屬共同管道法允許埋設之管線 ，被告所辯，並無理由。
(八)備位之訴部分：
被告自承原處分主要係為撤銷道路挖掘許可，而道路挖掘許 可被撤銷後，道路使用許可即失所附麗。依被告所述，「道 路使用許可」係附麗於「道路挖掘許可」而生效力，原處分 僅撤銷系爭許可證之「道路挖掘許可」，而未撤銷「道路使 用許可」，「道路使用許可」係因失所附麗始失其效力。惟 查，本件原告於取得系爭許可證（包括道路挖掘許可證）後 ，早已依該許可證所核准之期間，如期竣工完成系爭許可證 所核准之全部施工內容，並於竣工後如期回填壓實與修復路 面。依此，系爭許可證原所核准與挖掘有關之事項，早已全 部完成。由於系爭許可證所核定期間已經過且所核定施工項 目皆早已竣工完成，在時間無法倒轉情況下，被告已不可能 再藉由原處分回溯撤銷系爭許可證所核准之特定期間早已竣 工完成之相關施工事項，而禁止原告施工，顯見被告以原處 分「撤銷道路挖掘許可」，係屬對於任何人均無從實現之處 分，依行政程序法第111條第3款規定為當然無效之違法行政 處分。依被告所述，「道路使用許可」係附麗於「道路挖掘 許可」而生效力，則原處分就撤銷「道路使用許可」之部分 ，係基於撤銷「道路挖掘許可」之部分有效，始生效力。由 此可知，原處分就撤銷「道路挖掘許可」之部分既然為無效 行政處分，該撤銷「道路使用許可」部分即失所附麗，原處 分依行政程序法第112條規定應屬全部無效等情。並聲明求 為判決：⒈先位聲明：原處分及訴願決定撤銷。⒉備位聲明 ：確認原處分無效。




四、被告則以：
(一)被告依行政程序法第117條撤銷系爭許可證，乃屬合法： ⒈按道路供作通行以外之埋設管線利用，屬特別利用，需經道 路主管機關之特許始得為之，故各類管線倘需利用道路作通 行以外之使用，需有法律明確授權賦予其得埋設於市區道路 之正當性依據，市區道路條例始據以列舉，倘無管線專法賦 予管線得埋設於道路之法源依據，自不得埋設管線於道路。 現行中央法規僅允許電業（電業法第50、51條）、電信(電 信法第32條)、自來水事業(自來水法第51條)、天然氣事業( 天然氣事業法第22條)、石油煉製業或輸入業(石油管理法第 31條)、有線廣播電視業(有線廣播電視法第5條)等，經主管 機關同意，始得於道路下方埋設管線。「市區道路條例」規 定因施作工程有挖掘市區道路之必要者，管線事業機關(構) 應向該管市區道路主管機關申請許可。「共同管道法」亦規 定供公眾使用之管線才可於道路下方埋設。綜上，石化管線 目前非屬上開法律允許得於道路下埋設之管線，故依前開規 定不得於道路範圍內設置之。按各管線機構有因管（纜）線 、人（手）孔、閥箱等之新設、拆遷、換修、擴充或其他用 途需要挖掘供公共通行之道路時，應事先填具申請書並檢附 施工計畫書、施工範圍位置平面圖、管線埋設平面圖及標準 斷面圖及工程進度表等相關文件向被告申請核准，經發給許 可證後始得施工。而所謂管線機構係指電力、電信（含軍警 專用電信）、自來水、排水、污水、輸油、輸氣、交通號誌 、社區共同天線電視設備、有線電視等需要利用管道或管線 之事業機構，亦於行為時挖掘管理自治條例第2條、第4條及 第5條分別設有明文。況且，得埋設於市區道路之各類管線 均屬具有公用及與民生有關之性質，非供公用及與民生有關 之石化工業管線，自不得埋設管線於一般市區道路。 ⒉經查，自經濟部商業司之公司資料查詢所示，可知原告所從 事石油化工原料製造、合成樹脂及塑膠製造業及合成橡膠製 造業等相關業務，亦即為從事石油化工原料製造業等之業者 ，核其性質，非屬行為時挖掘管理自治條例第2條第1款所指 電力、電信（含軍警專用電信）、自來水、排水、污水、輸 油、輸氣、交通號誌、社區共同天線電視設備、有線電視等 需要利用管道或管線之事業機構。又觀諸原告道路挖掘申請 書所載：「主旨：為申請在系爭路段道路挖掘施工（詳如附 位置圖及挖掘路段名稱表等），請惠予核發道路挖掘許可證 ，以利施工，請查照。…說明四、申請施工原由：原料輸送 、HDV潛鑽。申挖單位：李長榮化學工業股份有限公司（管 線種類：其他）」等語，可知原告於54年11月6日已核准設



立登記在案，而於申請當時既已明知其非屬行為時挖掘管理 自治條例第2條第1款所列舉之管線機構，即已不符行為時挖 掘管理自治條例第2條第1款之規定，仍以原料輸送為由，向 被告申請於系爭路段挖掘及埋設系爭管線，並於申請書上略 載管線種類為「其他」，故被告於97年6月24日受理原告之 申請時，僅能依申請書及其所附相關文件為形式上審查，致 未能及時察覺即逕為核准系爭許可證，是該核准之處分應認 有重大瑕疵，係屬違法行政處分。而原告明知其非行為時挖 掘管理自治條例第2條第1款之管線事業，卻向被告提出申請 ，依行政程序法第119條第3款，無信賴保護可言，本件即無 同法第117條但書不得撤銷事由，故被告撤銷系爭許可證， 於法有據。
⒊再者，原告對於其是否為行為時挖掘管理自治條例第2條第1 款所稱管線機構及其將以系爭管線作為輸送丙烯使用等重要 事項之事實，多為原告所得掌握，基於公平合理分擔原則， 自應認為原告所得支配或掌握之申請要件事實，負有忠實提 供或陳述其為真實、合法之義務。然原告卻於申請當時為不 完全之陳述，致被告依該等資料而予以核准，則原告亦核有 行政程序法第119條第2款信賴不值得保護之情形。又被告撤 銷違法處分，係為維護系爭路段道路使用人之生命、身體及 財產等公共安全，且被告撤銷該違法處分所欲維護之公益大 於原告信賴該違法處分之利益，亦無行政程序法第117條但 書規定之情形，故被告依職權撤銷系爭許可證，於法自屬有 據。
⒋原告另主張行為時挖掘管理自治條例第2條第1款就管線機構 之定義，係屬例示而非列舉云云，然查，行為時挖掘管理自 治條例第2條第1款規定：「本自治條例有關名詞之定義如下 ：一、稱管線機構者，指電力、電信（含軍警專用電信）、 自來水、排水、污水、輸油、輸氣、交通號誌、社區共同天 線電視設備、有線電視等需要利用管道或管線之事業機構。 」顯已就管線事業機構類型予以列舉規定，而非在例示事業 機構類型後，再設概括條款以含括未例示而解釋上可認為是 在規範範圍內之事業機構類型。是解釋上，除行為時挖掘管 理自治條例第2條第1款列舉之事業機構類型外，其餘事業機 構類型，除法律另有明文規定外，應認不在該條款之適用範 圍之內。且行為時挖掘管理自治條例並非可在中央法規所謂 許可之範圍內自行認定增設，否則該自治條例即屬牴觸中央 法規而無效。從而，行為時挖掘管理自治條例第2條第1款之 「等」字乃在於以備將來中央法規許可範圍內擴大時得予補 充，並非謂任何行業取得該許可即屬該當自治條例之管線機



構，仍須視該挖掘機構本身是否有法規之依據，得於道路之 下埋設管線，若非如此，豈非任何機構均得向高雄市政府申 請埋設，而只要獲得埋設許可即變成合法埋設機構，原告之 主張顯係倒果為因。復依法學方法論而言，「列舉」者多係 針對不同事項或性質不一之事物予以窮盡羅列，因此其規定 之項目通常較多，「例示」者則是對同一性質之事項予以規 定，因此多僅例數項以表示其欲規定事項之範圍與性質。然 就該條款之規定形式上觀之，所列事項有10種之多，且規範 之內容涉及電力、電信、自來水、排水、污水、輸油、輸氣 、交通號誌、社區共同天線電視設備及有線電視等性質不一 之事項。據此，可知該條款之規定乃為列舉之規定，實無庸 置疑。
⒌89年10月25日制定之高雄市市區道路管理自治條例第68條第 2款規定之規範意旨僅係命市區道路內「設置」自來水管、 雨水管、污水管、煤氣管、電力管、電信管、油管、電視電 纜管、共同管溝、人行地下道、地下商場、地下室、地下停 車場等設施者，須向場所用地之市區道路管理機關取得許可 ，核其規範意旨，無非係因道路供超越一般使用以外之利用 ，乃屬特別利用，須經特許，始得為之。是依原告97年間之 道路挖掘申請書所載，其申請施工原由係「原料輸送」，其 既無依法得埋設管線之法源依據，則道路主管機關對於欠缺 埋設法源之管線，即不應核准其埋設道路之申請，故本件被 告依行政程序法第117條撤銷系爭許可證，乃屬合法。 ⒍原告另主張內政部營建署於99年10月25日發布「公共設施管 線資料庫系統建置案共通規格」為合法有效之正式版本，惟 查內政部營建署最新公布之「公共設施管線交換資料標準」 係於102年3月發布，其中第7類輸油管線下方，仍修正為僅 有輸油系統一小類，故原告主張石化管線為共同管道法允許 埋設之管線，實有誤會。
(二)原處分無違反平等原則、行政自我拘束及信賴保護原則： 平等原則及行政自我拘束原則均以合法為前提，不法者不得 主張平等原則及行政自我拘束原則，否則形成對合法者之不 平等。本件原許可處分因違背法令而撤銷，回復合法之狀態 ，本即符合依法行政，嗣後合法之狀態無平等及行政自我拘 束原則之適用。原告為化學材料和化學製品製造業，並非石 油管理法第31條所稱之石油煉製業或輸入業，即非行為時挖 掘管理自治條例第2條第1款所謂輸油、輸氣之管線機構，其 所輸送者為乙烯、丙烯等危險之石化產品，並非石油，亦即 原告所埋設者係石化管線，並非行為時挖掘管理自治條例中 所稱之輸油、輸氣管線。原告於97年6月向被告所提挖掘申



請書載明：「主旨：為申請在系爭路段道路挖掘施工（詳如 附位置圖及挖掘路段名稱表等），請惠予核發道路挖掘許可 證，以利施工，請查照。……說明四、申請施工原由：原料 輸送、HDV潛鑽。申挖單位：李長榮化學工業股份有限公司 （管線種類：其他）」其於申請當時即知其非屬行為時挖掘 管理自治條例第2條第1款所列舉管線機構，否則不必以「原 料輸送」及「其他」名義申請，足證原告係明知其非行為時 挖掘管理自治條例所稱之管線機構，被告撤銷該違法處分無 行政程序法第117條但書規定之情形，自得依職權撤銷系爭 許可證。
(三)被告基於使用者付費之公平原則，對公、私機構所有管線有 使用市區道路土地之事實時，向其收取道路使用費，並以之 作為市區道路修築、改善、養護之經費來源之一，被告雖為 收取道路使用費之機關，惟並未將道路使用費之徵收與系爭 許可證互為串連、對照，因道路使用費之徵收機制係採使用 者自主申報之方式，就實務上而言，因管線數量龐雜，被告 並未逐一比對道路使用費與許可證之關聯，原告不得僅以其 有繳交道路使用費為由，主張被告於斯時即確實知悉系爭許 可證有得撤銷事由。道路使用費係自公物管理之角度，其功 能係為確保公物之完整性與安全性，例如挖掘道路，挖掘者 於挖掘後須回填道路，道路主管機關於審查是否准許挖掘許 可及後續使用費之課徵，主要均係確保道路之平整安全，而 課予使用費，性質屬使用規費。此與道路使用者是否屬目的 事業法律規定，經許可得為特別利用之對象，係屬二事，不 可混為一談，故申報並繳納道路使用費，非即可直接認定其 屬得合法埋設管線之機構，二者並不具因果關係，此猶如違 章建築仍應課徵房屋稅，係因其享有經濟利益，惟課稅並不 因之使該違章建築由違反建管法令轉變為合法。又道路使用 費之徵收標準，係中央機關內政部依據市區道路條例第23條 第2項及規費法第10條第1項規定訂定，其內雖列有石化管線 使用係數，惟石化管線並非准許設置於市區道路之管線已如 前述，故該課徵係數是針對工業區解編移交市區道路主管機 關管理後，市區道路埋設有石化管線之情形，例如經濟部工 業局高雄臨海工業區解編後，移交高雄市管理之道路如移交 清冊所示，其中新生路、亞太路段有中國石油工業化學開發 股份有限公司小港廠之石化管線埋設其中；建基街、新生路 、擴建路段則有臺灣塑膠工業股份有限公司之石化管線埋設 其中，上述情形均屬於原合法埋設於工業區內道路之石化管 線，於解編移交市區道路管轄機關管理後，改依道路使用費 徵收標準內石化管線係數自主申報道路使用費，市區道路於



現行法制下，仍未准許設置石化管線。末查，內政部營建署 於96年4月所公布之「國土資訊系統公共設施管線資料庫標 準制度」內，訂有公共設施管線資料目錄分類共計8類，分 別為：電信、電力、自來水、下水道、瓦斯、水利、輸油、 綜合管線，其中屬於輸氣管線者，僅瓦斯管線屬之；輸油管 線內則僅有輸油系統一小類。故公共設施管線除前述經目的 事業法規准許設置之管線外，輸氣系統及輸油系統相關管線 均未將石化管線納入其中，準此，石化管線非屬市區道路得 合法埋設之管線，被告為准予其使用之處分，乃屬違法，自 應予撤銷。
(四)被告於103年9月11日以原處分撤銷系爭許可證時，未逾行政 程序法第121條第1項所定之2年除斥期間： 原告於97年6月24日向被告提出挖掘及埋設系爭管線之申請 時，即應檢附其是否為行為時挖掘管理自治條例第2條第1款 所稱管線機構資料供被告審核，亦即依行為時挖掘管理自治 條例等規定，於申請書上載明申請施工原由、新設管線設施 明細表及管線種類等事項，並檢附相關文件，惟其所提出申 請書及檢附相關文件僅概略載以申請施工原由係為原料運輸 ，管線種類為其他，且其所附新設管線設施明細表亦僅載以 「管線」，致被告依原告所提出資料為形式審查時，未能知