臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第362號
原 告 苗栗縣三灣鄉公所
代 表 人 溫志強
訴訟代理人 黃建登
被 告 內政部
代 表 人 葉俊榮
訴訟代理人 劉天淇
上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服
行政院中華民國104年10月7日院臺訴字第1040147659號訴願決定
，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，被告之代表人為陳威仁，嗣於 訴訟中變更為葉俊榮，茲據被告新任代表人聲明承受訴訟， 核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告苗栗縣三灣鄉公所於民國103年8月間由時任 鄉長曾武雄與大陸地區廣東省梅州市所轄鄉鎮（下稱陸方） 簽訂「加強梅州和臺灣經貿文化交流合作意向書」（下稱系 爭意向書），被告認已違反臺灣地區與大陸地區人民關係條 例（下稱兩岸人民關係條例）第33條之1第1項第1 款「與大 陸地區黨務、軍事、行政、具政治性機關（構）、團體或涉 及對臺政治工作、影響國家安全或利益之機關（構）、團體 為任何形式之合作行為」，爰依同條例第90條之2第1項規定 ，以104年4月13日內授中民字第10411015263 號函，處新臺 幣（下同）10萬元罰鍰。原告不服原處分，提起訴願，遭決 定駁回，向本院提起行政訴訟。
三、原告主張：
（一）意向書之簽署程序尚未完成：
系爭意向書，僅有時任原告鄉長之曾武雄先生單方簽署， 並無陸方代表簽署，且係一份不完整之合作意向書，陸方 於參訪函已提及擬與原告簽訂文經交流合作協議，就此陸 方理應期待與原告共同簽署該份意向書，而意向書之簽署 本為確保雙方合作可行性及意願，惟陸方代表並未簽署， 足見陸方基於部份原因及考量下，認已無合作必要亦無意 願，因此未簽署。且該份意向書根本無從得知合作對象及 合作日期、地點等確切資料，簽署時亦未於公開場合為之 ，原告亦未留存簽署之意向書相關文件，可知此意向書於 程序上未完成，依上揭法務部函釋，原告與陸方主觀上尚
未構成相互同意、合作之意思，客觀面上亦未進入分工協 力，應自始不成立亦不生效力。
（二）作成行政處分之「陳述意見」程序違誤： 被告於104 年3月9日召開會議時未函請行為人即原告當時 鄉長曾武雄先生出席陳述意見，未詳查行為人簽署該份意 向書時人內心真意，且原告事前未接獲陸方通知擬來參訪 ，因此無法事前依申報須知提出申請獲核准，而國家安全 局於調查資料中提及103年8月中旬陸方參訪本縣部分鄉鎮 時苗栗縣政府業以電話通報要求不得與陸方簽訂意向書一 節，業經原告函詢苗栗縣政府並非實情，亦即根本無所謂 電話通知情節，原告當時鄉長在未獲通知又不知情情況下 所為單方意向書行為，難謂有故意或過失，應不予處罰。（三）原處分理由違誤：
依行政罰法第7條第1項規定及最高行政法院75年判字第30 9 號判例，行政罰應以行為人主觀上有可非難性及可歸責 性為前提，如行為人主觀上非出於故意或過失，應無可非 難性及可歸責性，且認定事實須憑證據，倘無證據足資認 定有堪以構成行政罰要件事實存在，不得僅以推測之詞予 人處罰。罰鍰之裁處剝奪並侵害財產權，理應從嚴解釋。 本件書面證據等相關資料可證明原告未違反兩岸人民關係 條例第33條之1 及申報須知等規定，原處分卻以推定原告 與陸方有合作意願而裁罰，已違反該條例第33條之1第1項 第1款及行政院大陸委員會（下稱陸委會）97年9月30日陸 法字第0970018257號函釋暨上揭申報須知之立法精神，於 法不合，違反法治國家依法行政原則、比例原則及有利不 利一律注意之利益衡平原則。
（四）意向書內容抽象未具體化，無實現可能性： 系爭意向書僅就合作事宜表明基本態度、提出初步設想的 協約性文書，充斥不明確慨念用語，非具體化及細節性的 目標和實施方法，自103年8月至今，原告首長業歷經兩任 ，關於意向書內所載各項交流活動，迄今與陸方根本未有 進一步任何書面或人員來臺等實質交流往來，此觀原告10 3 年6月中旬起至104年11月中旬止收發文系統歸檔紀錄， 可證明原告與陸方並無進行交流活動，該意向書徒具形式 ，僅是原則性規範，合作內容及協同行動客觀上尚未實現 。
（五）綜上所述，該意向書程序上未完成，僅原告時任鄉長曾武 雄單方簽署，欠缺陸方代表之意思表示之主觀之法效意思 及客觀之表示行為，構成要件並未該當。既無相對人之意 思表示，未合致該條例第33條之1 、申報須知，暨陸委會
之函釋。於意向書內容之標的上欠缺「適法」、「可能」 及「確定」。實體上雙方未進行實質交流階段，其內容亦 無實現可能性，承認此不具實現可能性的法律行為效力， 不具法律上意義。被告依書面資料未符合相關法治規定下 調查所作成原處分推定原告與陸方合作意願，裁處原告， 顯因果不相當，已違反該條例第33條之1規定，該行政處分 係屬違法，訴願決定未予糾正，亦有未合等語。（六）並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則答辯以：
（一）本案依國家安全局103年9 月15日函送苗栗縣7鄉鎮未遵循 縣府指示違規與大陸地方政府簽訂合作意向書有關情形資 料，大陸廣東省梅州市政府臺灣事務局於103年6月27日致 函苗栗縣政府，規劃於103年8月12日至16日赴該縣參訪， 並擬由所轄鄉鎮與苗栗縣公館鄉、銅鑼鄉、三義鄉、大湖 鄉、南庄鄉、三灣鄉、卓蘭鎮等7 鄉鎮簽訂文經交流合作 協議；該局另與苗栗市公所聯絡，表示有意於103年8月12 日由所轄2 鎮分別與該所簽訂文化交流合作意向書，苗栗 縣政府復通知轄內各公所必須遵守「內政部審查地方政府 與大陸地區地方機關之合作行為或締結聯盟申報須知」， 嗣後除銅鑼鄉公所依縣政府通知婉拒簽約，苗栗市、南庄 鄉、三義鄉、大湖鄉改由市（鄉）農會代表簽約，公館鄉 公所、三灣鄉公所及卓蘭鎮公所則未遵縣府指示，仍違規 與陸方分別簽訂系爭合作意向書。另據苗栗縣政府103 年 10月28日查證函復，原告表示其因事發突然，當下難以拒 絕，且原告認為該意向書無違背整體國家安全利益，又意 向書中甲方（陸方）無具體署名及簽署日期，亦未蓋用公 所印信，僅屬禮貌性簽署。
（二）次查本案原告及其他鄉（鎮）公所分別與陸方簽訂「加強 梅州和臺灣經貿文化交流合作意向書」，其主要內容包括 ，雙方同意建立長期、穩定的友好交流合作關係，共同積 極推進兩地客家文化、經貿等領域的交流，增進往來，擴 大活動，互惠互利，共同發展；雙方同意共同推動兩地人 員往來互訪，每年最少組織一次互訪交流活動，並協助雙 方各業界團體、人士赴對方城市進行文化、經貿等領域合 作、交流、考察，為對方來訪團組或人員提供一定的方便 ；雙方同意為對方企業來本地投資、經商提供幫助，共同 推動兩地文化、旅遊、經貿、農業等行業間的合作；雙方 同意加強文化、經貿等方面的公開信息交流，以實現雙方 信息互通，信息資源共享；雙方同意探討建立交流協商機 制，建立良好的工作溝通、交流與協商關係，協調合作形
式，豐富合作內容，穩步推進合作進程。
（三）承上，本件系爭合作意向書屬廣泛性、綜合性合作議題， 係由原告時任鄉長簽署，被告依陸委會103 年12月29日陸 法字第1030401107號函「研商有關地方政府未經許可與大 陸地方機關為合作行為之裁處事宜會議紀錄」決議事項， 由本部會商相關機關後，認定原告簽署上開合作紀要前未 經許可，其主客觀面均符合陸委會97年9 月30日陸法字第 0970018251號函所稱合作行為之要件，已違反兩岸人民關 係條例第33條之1第1項第1 款所定要件，原處分依同條例 第90條之2第1項規定，處原告10萬元罰鍰，並無不合。（四）至原告前揭主張，經查：
⒈本件系爭意向書雙方當事人分別為大陸地區廣東省梅州 市所轄鄉、鎮人民政府（甲方）與原告（乙方），係由 原告時任鄉長之曾武雄於文件中簽名，同意合作之意思 甚為明確，依地方制度法57條第1 項規定，該鄉長具有 對外代表該鄉之權限，該意向書之簽署難謂該鄉長個人 行為。國家安全局103年9月15日來函所附之資料固無大 陸地區地方機關代表名稱及大陸地區代表簽名，惟本案 乃大陸地區代表至臺灣拜會三灣鄉時任鄉長，據各方資 料已確認該鄉長已簽名，原告亦未提出足資證明陸方代 表拒絕為合作行為之證據，自可推定原告有合作之意願 。且該備忘錄列舉雙方交流合作事項，內容具體明確， 其簽署並非無拘束雙方之效力，是以本件系爭意向書之 簽署已違反兩岸人民關係條例第33條之1 第1項第1款規 定無誤。
⒉原告接獲苗栗縣政府103年9月26日府民行字第10302037 29號函，與該府103 年10月28日查復本部之時間，皆於 原告時任鄉長曾武雄任內。據苗栗縣政府上開查復內容 ，原告表示其因事發突然，當下難以拒絕，且原告認為 該意向書無違背整體國家安全利益，又意向書中甲方（ 陸方）無具體署名及簽署日期，亦未蓋用公所印信，僅 屬禮貌性簽署云云，顯見原告簽署本案意向書係在審閱 其內容，經思考、判斷後所為。另查國家安全局103 年 9月15日來函所附苗栗縣政府102年12月19日府民行字第 1020259205號函，重申地方政府與大陸地區地方機關之 合作結盟行為應確實依照本部訂定之「內政部審查地方 政府與大陸地區地方機關之合作行為或締結聯盟申報須 知」辦理，亦顯示原告知悉相關規定，故原告未經主管 機關同意，逕與大陸地區廣東省梅州市所轄鄉、鎮簽訂 「加強梅州和臺灣經貿文化交流合作意向書」，難謂無
責任或過失。至於苗栗縣政府是否曾以電話通報各鄉、 鎮公所，不影響原告違法之事實。
⒊至原告所提供103年6 月中旬起至104年11月中旬止收發 文系統歸檔紀錄，並不足以證明未來不會履行系爭意向 書載明之合作內容及協同行動等事項。
（五）綜上所述，本件原告之訴為無理由，並聲明求為判決駁回 原告之訴。
五、本院之判斷：
（一）按臺灣地區與大陸地區人民關係條例（即兩岸人民關係條 例）於92年10月29日修正，制定第33條之1第1項第1 款規 定：「臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，非經各該 主管機關許可，不得為下列行為：一、與大陸地區黨務、 軍事、行政、具政治性機關（構）、團體或涉及對臺政治 工作、影響國家安全或利益之機關（構）、團體為任何形 式之合作行為。二、與大陸地區人民、法人、團體或其他 機構，為涉及政治性內容之合作行為。三、與大陸地區人 民、法人、團體或其他機構聯合設立政治性法人、團體或 其他機構。」、「違反第33條之1第1項或第33條之2第1項 規定者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並得按次 連續處罰。」。依該第33條之1 規定之文義解釋，所謂臺 灣地區法人，包括各類型態之法人，並未侷限於私法人， 且依地方制度法第2條第1款規定：「地方自治團體：指依 本法實施地方自治，具公法人地位之團體」，苗栗縣三灣 鄉乃屬依地方制度法第14規定而實施地方自治之團體，自 屬兩岸人民關係條例第33條之1 所稱之臺灣地區法人。另 內政部為執行上開法律之技術性、細節性事項，於100年9 月20日發布下達「審查地方政府與大陸地區地方機關之合 作行為或締結聯盟申報須知」（見本院卷第117 頁），自 得作為地方政府與大陸地區地方機關合作行為時辦理許可 之依據。是故，地方自治團體與大陸地區「行政機關」為 任何形式之合作行為，自應先申請經各該主管機關許可始 得為之，合先敘明。另參兩岸人民關係條例第33條之1 規 定之立法理由，乃因持續推動兩岸交流雖為政府既定的政 策，惟鑑於中共迄未放棄武力犯臺，故有必要透過事前許 可制，將兩岸間交流維繫在一定管制秩序下。是故，在此 立法目的引導下，本條第1 款所謂「任何形式合作行為」 ，不僅不以書面形式為必要，且只要雙方在主觀上出於為 共同目標合作之意思，並在客觀上進而為一定之協議或合 意行為，事實上可導致雙方為此共同目標而協同合作之行 為或結果者，即對本條款所防衛之法益已造成侵害，而屬
本條款所禁止之交流合作行為無誤，當不以合作協議或合 意之內容進而落實為必要。
（二）又兩岸人民關係條例第33條之1 之所謂許可之各該主管機 關，係指各該合作行為議題之目的事業主管機關而言，該 條立法理由：「第一項所稱許可，係由各該主管機關認個 案許可裁量，而不採取授權訂定許可辦法之方式。至各該 主管機關之認定，按本條例施行細則第三十二條規定，可 作為處理依據。」可資參照。觀之該條例施行細則原第32 條配合母法（兩岸人民關係條例）92年10月29日修正，移 列修正至第46條規定：「本條例第三十三條、第三十三條 之一及第七十二條所稱主管機關，對許可人民之事項，依 其許可事項之性質定之；對許可法人、團體或其他機構之 事項，由各該法人，團體或其他機構之許可立案主管機關 為之。不能依前項規定其主管機關者，由行政院大陸委員 會確定之。」，可知所稱主管機關，如為許可人民之事項 ，依其許可事項之性質定之，如為許可法人、團體或其他 機構之事項，由各該法人，團體或其他機構之許可立案主 管機關為之。另對於地方政府，則由內政部發布「審查地 方政府與大陸地區地方機關之合作行為或締結聯盟申報須 知」第2 點：「地方政府與大陸地區地方機關為合作行為 ，依下列原則辦理：（一）由直轄市、縣（市）長為之， 且合作行為之議題屬單一中央目的事業主管機關者，應送 該中央目的事業主管機關辦理。（二）由直轄市、縣（市 ）長為之，且合作行為之議題涉及二以上中央目的事業主 管機關者，應送本部會商辦理。...（四）由鄉（鎮、市 ）公所為之者，應送縣政府擬具意見，由縣政府就簽署具 體事項依第1 款或第2款辦理。」，核係按該第33條之1規 定精神，明定合作行為之議題涉及二以上中央目事業主管 機關者，送由內政部會商相關機關後為許可。
（三）經查：
⒈本件原告於103年8月中旬，由時任鄉長之訴外人曾武雄 以鄉長身分代表原告，在公開場合接待大陸地區廣東省 梅州市來訪代表人員，並在陸方來訪備妥之系爭意向書 上代表原告簽名，表示原告願與大陸地區廣東省梅州市 所轄鄉鎮從事客家文化之交流合作，意向書內容與苗栗 縣卓蘭鎮和大陸地區廣東省梅州市大埔縣百侯鎮人民政 府所簽之合作意向書相近，意向書就是要簽給對方同意 合作等情，業據時任鄉長之曾武雄於本院審理時具結後 證述綦詳（見本院卷第150頁背面至第152頁），且有系 爭意向書與苗栗縣卓蘭鎮和大陸地區廣東省梅州市大埔
區百侯鎮所簽之合作意向書等影本在卷可稽（見本院卷 第26頁背面、第27頁）。另觀系爭意向書之主要內容為 「雙方一致認為兩地在客家文化、經貿等領域具有廣闊 的合作空間，共同達成以下意向：一雙方同意……建立 長期、穩定的友好交流合作關係，共同積極推進兩地客 家文化、經貿等領域的交流，增進往來，擴大活動，互 惠互利，共同發展；二雙方同意……共同推動兩地人員 往來互訪。雙方每年最少組織一次互訪交流活動，並協 助雙方各業界團體、人士赴對方城市進行文化、經貿等 領域合作、交流、考察，為對方來訪團組或人員提供一 定的方便。三雙方同意為對方企業來本地投資、經商提 供幫助，共同推動兩地文化、旅遊、經貿、農業等行業 間的合作。四雙方同意加強文化、經貿等方面的公開信 息交流，以實現雙方信息互通，信息資源共享。五雙方 同意探討建立交流協商機制，建立良好的工作溝通、交 流與協商關係，協調合作形式，豐富合作內容，穩步推 進合作進程。六本意向書未盡事宜，由雙方另行協商確 定。」等語。顯然原告在103年8月中旬陸方來訪時，的 確由鄉長代表原告，與大陸地區大陸地區廣東省梅州市 所轄鄉鎮之行政機關之代表人，主觀上達成促進彼此間 客家文化交流合作之合意，方由時任代表人之曾武雄在 雙方見證之系爭合意書上簽名，殆無疑義。原告主張系 爭意向書僅是時任原告鄉長之曾武雄單方個人簽名，內 心並無合作真意，陸方也未同意，雙方未達成相互合作 之合意云云，均與事實顯不相符，並不可採。
⒉原告與陸方行政機關從事前述促進兩岸間雙方客家文化 交流合作之合作意向協議，並未先依內政部發布「審查 地方政府與大陸地區地方機關之合作行為或締結聯盟申 報須知」規定，先送苗栗縣政府擬具意見，由該縣政府 就簽署具體事項，送由內政部會商相關機關，並取得許 可，此乃兩造肯認無訛之事實，且有苗栗縣政府103 年 10月28日府民行字第1030230644號函復有關該縣公館鄉 、三灣相、卓蘭鎮公所未依規定與廣東省梅州市所轄鄉 鎮市簽訂系爭合作意向書一案查復情形附卷可考（見原 處分卷第81- 82頁）。又觀卷附系爭意向書之內容，雙 方已就文化、旅遊、經貿、農業等領域合作、人員往來 互訪、交流、考察、信息資源共享互通、建立交流協商 機制等各事項，達成進行廣泛合作之協議，在此合意基 礎上，事實上已可導致原告與陸方為此共同目標而協同 合作之行為或結果，至為灼然。而原告為臺灣地區地方
自治團體之法人，其與大陸地區行政機關既未經許可， 私自從事事實上可導致雙方為上述共同目標而協同合作 之行為或結果的合意，縱使嗣後尚未按合作協議施行， 參酌首開說明，仍已違反兩岸人民關係條例第33條之1 第1項第1款規定，未經許可而與大陸地區行政機關為合 作行為無誤。再者，原告為地方自治團體，乃公法人而 負有依法自治行政或承辦委辦事項之義務，對於兩岸人 民關係條例及內政部發布之「審查地方政府與大陸地區 地方機關之合作行為或締結聯盟申報須知」等規定，本 有義務熟稔遵守，本應知悉與大陸地區從事任何形式交 流合作，均應依法事前取得許可，豈有須逐案事前經縣 政府警告通報，才有知法守法義務之理，則原告在代表 人明知有依法事前申請許可義務之情形下，仍違反此義 務，逕予陸方達成系爭意向書之合作協議，違反兩岸人 民關係條例第33條之1 第1項第1款規定，其有構成要件 故意及違法認識，也無疑問。就此原告主張本件系爭意 向書未進行客觀分工協力、事前不知要先提出許可、無 主觀故意過失責任、意向書內容抽象、無實現可能性， 故不違法云云，均屬有誤，並不可採。
⒊至原告主張被告未依行政程序法給予原告陳述意見機會 ，違反行政程序法第36條、102條、104條、106 條云云 。然被告於原裁罰處分前即曾於104年3月9 日舉行「研 商處理地方政府未經許可與大陸地方機關為合作行為或 締結聯盟案件104年第1次會議」，該會議中討論議案包 括原告以系爭意向書與陸方違法合作案，此會議有通知 原告派員參加表示意見，原告也確有派員代表參加，並 表示意見稱：「本案意向書由卸任鄉長簽署。原告去年 收到縣政府來函才知道這件事。依文件內容只有鄉長簽 名，沒有大陸地區代表簽名，簽署文件看不出前因後果 ，簽署後也沒有實質交流，在原告看來只是廢止一張」 等語，此有被告104年3月23日以內授中民字第10411012 56號函送苗栗縣政府之會議紀錄併卷可參（見原處分卷 第23-46 頁）。顯見被告在本件裁罰處分前，確已予原 告充分之陳述意見機會，並於參酌原告陳述有利情節後 ，方作成裁罰決定，已予原告法律上聽審請求權適當保 障，並保持行政客觀義務，尚難認有何違反行政程序法 第36條、102 條、104條、106條等規定之情事，原告認 有違反云云，顯屬誤解。
（四）承上所述，原告違反兩岸人民關係條例第33條之1第1項第 1 款規定，事實明確，且系爭意向書內容尚不涉及政治性
或公權力行使之兩岸協議事項，並未同時違反同條例第5 條之1第1項規定，此經本院依職權函詢陸委會，經該會以 105 年8月4日陸法字第1050004498號函復本院明確（見本 院卷第162頁）。則被告自得依同條例第90條之2第1 項規 定予以裁罰。原處分據此裁處原告法定最低額罰鍰10萬元 ，於法尚無不合。兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、綜上所述，本件原告之訴為無理由，從而，原處分尚無違法 ，訴願決定予以維持，並無不合。原告訴請撤銷，為無理由 ，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 29 日
行政訴訟庭 法 官 梁哲瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正， 即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由 應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資 料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 9 月 29 日
書記官 蔡凱如