有關捷運場站聯合開發事務
臺北高等行政法院(行政),訴字,104年度,901號
TPBA,104,訴,901,20160929,1

臺北高等行政法院判決
104年度訴字第901號
105年8月31日辯論終結
原 告　中華工程股份有限公司
代　表　人　嚴雋泰（董事長）
原 告　中華雙子星開發股份有限公司
代　表　人　沈慶京（董事長）
共 同
訴訟代理人　林石猛　律師
　王信仁　律師
共 同
複 代理人 張宗琦　律師
被 告　臺北市政府
代　表　人　柯文哲（市長）
被 告　臺北市政府捷運工程局
代　表　人　張澤雄（局長）
共 同
訴訟代理人　游成淵　律師
　黃士洋　律師
上列當事人間有關捷運場站聯合開發事務事件，原告不服交通部
中華民國104年5月8日交訴字第1031300918號、第1031301041號
訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
　　事實及理由
一、程序事項：
本件原告中華工程股份有限公司代表人原為沈慶京，訴訟進 行中變更為嚴雋泰；被告臺北市政府捷運工程局（下稱被告 捷運局）於起訴時代表人為周禮良，訴訟進行中變更為張澤 雄，分別業據新任代表人具狀承受訴訟（見本院卷二第255- 257頁、第299頁），核無不合，依法應予准許，合先敘明。二、事實概要：
被告臺北市政府（下稱被告北市府）與交通部於94年8月18 日簽訂「中正國際機場聯外捷運系統建設計畫三重站至台北 特定專用區路段行政契約書」，經交通部指定被告北市府為 「臺北市轄段」之土地開發主管機關。緣原告（原告中華工 程股份有限公司為授權代表，原告中華雙子星開發股份有限 公司屬其團隊）申請參與投資被告北市府委任被告臺北市政 府捷運工程局（下稱被告捷運局）辦理之臺灣桃園國際機場



聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合 開發區（捷）用地土地開發案（下稱系爭開發案），由被告 捷運局於民國101年10月28日召開審查及評選會議，並經被 告北市府於101年11月13日並以府捷聯字第10130538702號函 （下稱被告北市府101年11月13日函）通知原告評選結果略 以：「投資申請人第一順位為以太極雙星國際開發股份有限 公司為授權代表之團隊（下稱「太極雙星」），第二順位為 以中華工程股份有限公司為授權代表之團隊（即原告），第 三順位為以雙子星國際開發股份有限公司為授權代表之團隊 」。因第一順位投資人太極雙星未與被告北市府完成簽訂投 資契約書，被告捷運局於102年11月25日以北市捷聯字第102 02474300號函（下稱被告捷運局102年11月25日函）通知第 二順位之原告依序遞補，雙方並就審定條件於102年12月5日 、103年1月27日、103年2月27日進行多次協商會議之後，經 被告捷運局報經被告被市府核定原非原告開發建議書或於審 查評選會議中承諾事項之審定條件，由被告北市府以103年9 月5日府捷聯字第10302341600號函（下稱被告北市府103年9 月5日函）檢附系爭開發案審定條件、投資契約書及市有土 地合作投資協議書等文件，通知原告如有意見，應於書面通 知送達翌日起10日內提出修正意見，否則應於書面通知送達 翌日起30日內按審定條件簽訂投資契約書。原告乃以103年9 月11日（103）中工法字第103102010026號函（下稱原告103 年9月11日函）檢附修正意見表，惟被告北市府不同意接受 其修正意見，爰以103年9月22日府捷聯字第10302309900號 函（下稱被告北市府103年9月22日函）仍請原告依北市府10 3年9月5日函辦理簽約用印及繳款等相關事宜。嗣被告北市 府以103年10月9日府捷聯字第10332987300號函（下稱被告 北市府103年10月9日函）通知原告略以：因原告未於通知期 限103年10月6日前完成簽約應辦理事項，依「臺北市政府甄 選臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、 D1(東半街廓)聯合開發區（捷）用地土地開發投資人須知」 （下稱系爭投資須知）十、簽約（二）之規定，視為放棄簽 訂投資契約書權利，本府不負擔任何責任，申請保證金則無 息退還等語。原告不服，前於103年10月2日對2名被告，逕 依行政程序法第149條準用民法第184條第1項後段及大眾捷 運系統土地開發辦法（下稱土開辦法）第18條規定，向本院 提起一般給付訴訟，請求被告應依系爭投資須知等招商文件 、投資計畫書及甄審委員會之審查結論擬定審定條件之投資 契約書，並以審查結論為契約附件，通知原告辦理本件投資 契約書締約（經本院103年度訴字第1492號判決駁回，並經



最高行政法院於105年7月20日以105年判字第373號判決駁回 原告上訴確定）。原告另就被告北市府103年9月5日函、103 年9月22日函及103年10月9日函及被告捷運局103年10月14日 新聞稿，提起訴願，因遭不受理，遂於104年7月2日向本院 提起行政訴訟。
三、原告主張：
㈠、原告之公法上請求權基礎為行政程序法第149條準用民法第 184條第1項後段，以及捷運土開辦法第18條：被告負有「不 得故意以背於善良風俗之方法（包含違法手段）妨害契約合 法締結」之義務，而原告自具有要求被告履行該項義務之請 求權。當被告北市府以103年9月5日函、103年9月22日函與 103年10月9日函違反此項義務時，被告自因違背行政程序法 第149條準用民法第184條第1項後段之規定，負有強制締約 義務，則原告自因此取得「請求被告等履行其所負之強制締 約義務」之請求權，請求權依據即行政程序法第149條準用 民法第184條第1項後段。
㈡、被告北市府103年9月5日函、103年9月22日函、103年10月9 日函、被告捷運局103年10月14日新聞稿均屬行政處分： 1.系爭投資須知九、（三）之規定中，所謂被告捷運局之「審 查程序」，併指依捷運土開辦法、臺北都會區大眾捷運系統 土地聯合開發投資申請案件審查及評選作業要點與臺灣桃園 國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街 廓）聯合開發區（捷）用地土地開發投資申請案件審查及評 選作業原則之規定，由其召開相關機關，成立工作小組並擬 定初審意見，以及交由甄審委員會評選之程序。復按促進民 間參與公共建設法（下稱促參法）施行細則第41條之1規定 ，係限制被告北市府之審定條件裁量權，而系爭土地開發案 之投資契約內容，即應限定於徵求民間參與公告內容、招商 文件、投資計畫書及綜合評審結果。因此，本件中原告與被 告商議投資契約書之基礎審定條件，依系爭投資須知九、（ 三）及促參法施行細則第41條之1之規定，應當受該須知、 招商文件、投資計畫書及本件甄審委員會之審查結論所拘束 。被告北市府103年9月5日函設定系爭土地開發案甄審程序 之綜合評審結果所無之審定條件，應係就原先已確定之投資 契約權利義務內容，對原告額外地附加原投資契約所無之權 利義務，乃具拘束性地變更原先投資契約所確定之權利義務 內容，且此10項審定條件，未經原告所同意，因此係被告北 市府單方就具體事件，所為具法效性之公法上外部性意思表 示，應屬行政程序法第92條第1項之行政處分。 2.被告北市府以103年9月22日函駁回原告103年9月11日函所提



出之合理審定條件，中止與原告就審定條件之協商。此項行 政行為，乃係「駁回原告請求協商」之申請，單方而未經原 告合意即形成「原告無法再與被告北市府，就本件投資契約 之審定條件進行協商程序」之法律效果，且重行對被告北市 府103年9月5日函為拘束性地確認，應為行政處分。 3.被告北市府103年10月9日函係廢止原告第1順位投資申請人 法律地位，具規制性，而為廢止行政處分。大眾捷運系統土 地聯合開發投資架構，係由主管機關經過前階段之甄審程序 ，評定投資申請人之優先順位，此係就大眾捷運系統土地聯 合開發案之具體事件所為之單方決定，而授予第1順位投資 申請人展開後續投資議約之機會，亦賦予遞補人得請求透過 進一步的協商與締約，穩固其與被告北市府間之契約權利義 務之請求議約與締約權，此為「授益行政處分」。被告北市 府以103年10月9日函認原告未達成被告北市府103年9月5日 函所揭示10項恣意且違法審定條件，其第1順位投資申請人 之法律地位因此喪失，應屬授益行政處分之廢止。且被告北 市府101年11月13日函乃以太極雙星國際開發有限公司為相 對人，通知該公司本件投資案之評選結果，其中「說明四、 」載有救濟教示之記載。可知被告北市府亦認為通知太極雙 星公司為第1順位投資申請人之被告北市府101年11月13日函 ，性質上為行政處分（且為「授益處分」）。準此，被告捷 運局102年11月25日函，性質上亦為通知原告遞補為第1順位 投資申請人之授益處分，應屬無疑。依現行法制，並無授益 處分「自動失其效力」之規定，被告捷運局102年11月25日 函係遭被告北市府103年10月9日函廢止而失其效力，被告北 市府103年10月9日函性質屬行政處分。
4.被告捷運局103年10月14日新聞稿，乃屬宣告廢標自建之行 政處分。該新聞稿乃被告北市府以大眾捷運系統之直轄市主 管機關之地位，在執行機關被告捷運局之網頁上「宣布大眾 捷運系統土地聯合開發案廢標」，以及「自建雙子星大樓」 ，故應屬被告北市府之行政處分，其法律效果應包含「第3 順位投資申請人所具遞補資格之廢止」以及「本件大眾捷運 系統土地聯合開發案之投資申請程序與後續締約程序之消滅 」。若主管機關被告北市府無透過具法效性之單方行政行為 ，則無法造成諸如第3順位投資申請人遞補資格之廢止、本 件大眾捷運系統土地聯合開發案之投資申請程序與後續締約 程序之消滅等法律效果之變動。因此，原處分之廢標自建， 應係行政程序法第92條第1項之行政處分。
㈢、被告北市府103年9月5日函、103年9月22日函、103年10月9 日函、被告捷運局103年10月14日新聞稿均屬違法行政處分



，應予撤銷：
1.被告北市府103年9月5日函係於103年9月5日作成，但「臺北 市臺北都會區捷運工程與土地開發共構費用分攤原則」，係 於103年9月22日以捷運局（103）北市捷聯字第10330476600 號函公布。此項自治規則原為「捷運工程與聯合開發共構費 用分攤原則」，於103年9月22日始修正並更名為「臺北市臺 北都會區捷運工程與土地開發共構費用分攤原則」。被告北 市府103年9月5日函第2點審定條件揭示核算歸墊費用之基準 ，係以當時尚未修正發布之「臺北市臺北都會區捷運工程與 土地開發共構費用分攤原則」作為處分內容，強要原告納為 歸墊費用之核算基準，顯屬違法行政處分。
2.被告北市府無權作成103年9月5日函、103年9月22日函，乃 違反捷運土開辦法第18條之程序及法定管轄。依捷運土開辦 法第18條規定，應由「捷運局」通知原告簽訂投資契約，惟 被告北市府103年9月5日函卻以被告北市府作為通知主體， 顯然違反捷運土開辦法第18條。實則，被告北市府現已授權 被告捷運局為執行機關，嗣又出爾反爾，自行發文，亦有違 行政程序法第8條之誠信原則。
3.被告北市府103年9月5日函、103年9月22日函創設甄審結論 所無之條件，應屬違法。行政處分具「構成要件效力」，前 階段甄審審查結論處分作成後，其構成要件效力持續拘束後 階段之行政契約程序，易言之，本件雖仍須雙方議約程序始 得訂立行政契約，惟此一協商議約程序，皆須受前階段甄審 審查結論處分之構成要件效力拘束。據此，被告北市府101 年11月13日函之甄審決定處分（含通知評定結果以及甄審決 定審查結論），在未經被告北市府撤銷、廢止或未因其他事 由失效前，其效力繼續存在，而本於處分構成要件效力，於 後續投資契約議約與簽約階段時，其契約審定條件之作成與 契約之權利義務內容，自應受該函之構成要件效力所拘束。 被告捷運局召開評選會議後，函復被告北市府以被告捷運局 101年11月13日函核定之甄審決定審查結論，依「甄選須知 」九、（三）之規範，即應作為審定條件，納入投資契約之 一部分。而被告北市府以103年9月5日函所提出之10項審定 條件，非屬原告開發建議書或於審查評選會議中之承諾事項 ，且偏離102年12月5日、103年1月27日、103年2月27日雙向 協商會議提出之審定條件內容，則應認為依行政程序法第14 9條準用民法第160條第2項規定，視為新要約而應進入協商 議約階段。惟協商議約階段中，仍應依促參法施行細則第41 條之1規定，協商之審定條件與議約內容，亦應受徵求民間 參與之甄選須知等公告內容、招商文件、投資計畫書及綜合



評審結果所拘束。從而，被告北市府所提出後續投資契約之 審定條件與投資契約之權利義務內容，如非投資申請人開發 建議書或於審查評選會議中之承諾事項，則視為新要約而應 進入協商議約階段，惟協商議約內容仍不得悖於前階段甄審 決定審查結論，更不得創設甄審決定審查結論所無之事項。 4.102年12月5日召開之「臺北車站C1/D1中華工程團隊開發建 議書審定條件第1次會議」會議紀錄中，有關審定條件第1項 疑義，經被告捷運局回覆：「本案因考量取得建照執照前， 須先經都市設計審議或環境影響評估等申請及審查作業約需 1年，隨即須投入大量資金開工興建，故要求投資人於簽約 後1年內取得融資協議書」。就此，被告捷運局3次雙向協商 會議中，屢次說明只要「原告簽約後1年內取得融資協議書 」，即為已足，此一說詞，足構成信賴基礎。原告等信賴本 件土地開發案之招商文件、被告北市府101年11月13日函甄 審決定審查結論以及被告捷運局3次雙向協商會議之討論內 容，且積極展開締約前準備與籌辦，已有信賴表現。且原告 等對於本件之土地貢獻成本、建物貢獻成本、權益分配比例 、開發後產權面積及總價值、開發權值分配結果亦有具體規 劃。此一依已定計畫而可得預期之利益重要要件已然具備， 客觀上可以合理期待其實現，係值得保護之信賴利益。詎被 告北市府103年9月5日函、103年9月22日函，竟恣意更改為 要求原告「於簽約前，在103年9月5日函作成後30日內，取 得系爭開發案總開發成本新台幣653.42億之融資保證書」。 不僅「融資協議書」更改成「融資保證書」，且時間點更從 「簽約後1年」改為「於簽約前，在103年9月5日函作成後30 日內」，係被告北市府以「違反信賴保護原則」之違法增加 審定條件，妨害原告合法議約且締結本件正式投資契約之權 利。
5.被告北市府103年9月5日函所揭示之10項審定條件內，第1項 明文原告須完成合計不低於履約保證金之現金增資，並取得 依中華信用評等長期評等「twAA」及短期評等「twA-1」以 上等級之國內金融機構就本案土地開發計劃融資需求之融資 保證書。而國內受理重大公共工程建設之鉅額融資貸款，符 合中華信用評等長期評等「twAA」及短期評等「twA-1」以 上等級之國內金融機構，約僅有12家金融機構。據此，若要 排除銀行法第33條之3與銀行法第33條之3授權規定事項辦法 第2條第2款、第4款對於同一法人或同一關係人之融資額度 限制，須由財政部核准後，始得為之。又原告申請國家重大 公共建設聯合融資貸款時，除依促參法第31條規定須先向金 融監督管理委員會（下稱金管會）確認是否屬國家重大公共



建設案，原告仍應檢附系爭土地開發案之投資契約書與金管 會之確認函文予金融機構後，由金融機構發函予財政部申請 排除銀行法第33條之3的授信金額限制後，金融機構始得依 投資人與主管機關簽署及核定之投資契約書、土地開發計畫 書、營運計畫書、財務計畫書等，辦理授信審查及聯合貸款 授信條件研議。耗費時程，如加入主管機關處理時程，至少 需1年以上。被告北市府103年9月5日函、103年9月22日函竟 要求原告於30日內辦理653.42億「融資保證書」完畢，嚴重 悖離現行銀行法令與作業實務，罹有裁量濫用瑕疵。且從10 3年9月5日當下至今，被告北市府一再推託、拒絕原告請求 之被告北市府核定「土地開發計畫」，在無土地開發計畫書 下，逕要求原告依違法之審定條件締約，顯屬違反捷運土開 辦法第18條之規範。從而，不應有該條「視同放棄投資權」 之法律效果適用。
6.行政機關欲以行政程序法第123條第5款規定，基於公共利益 之考量而廢止合法授益行政處分，須從嚴認定「公共利益」 及「如不廢止即致重大危害」之要件，不得任由行政機關空 口泛稱而得廢棄合法授益行政處分之效力。且就公共利益以 及重大危害之舉證活動上，依行政程序法第36條規定，行政 機關必須負擔幾近真實而無其他合理懷疑證明度之客觀舉證 責任。依營造業法第3條第1款規定，原告中華工程股份有限 公司資本額為152.5億元，每股淨值為12.54元，總淨值為19 1.23億元，依營造業法上開規定，可承攬總金額即可3824.6 億元；再原告中華雙子星開發股份有限公司規劃資本額60億 元，每股淨值為10元，總淨值為60億，依淨值20倍計算，可 營業總金額為1200億元，遠大於雙子星土地開發案總開發成 本653.42億元。是被告北市府103年10月9日函，未就原告等 欠缺財務能力盡其調查、證明之責，又與營造業法相悖，故 並不合乎行政程序法第123條第5款之要件，顯屬違法，應予 撤銷。
7.被告北市府103年10月9日函，實係被告北市府先設定103年9 月5日函、103年9月22日函之10項違法審定條件，又以原告 無能履行違法審定條件，而以此作為公共利益主要考量為由 而廢止原告之被告捷運局102年11月25日行政處分。被告捷 運局103年10月14日新聞稿則係在被告北市府103年10月9日 函作成使原告之第1順位投資申請人法律地位遭到違法廢止 後，無能另依被告北市府103年9月5日函相同條件去尋找可 以達到要求之其他議約人而逕自宣告廢標自建，可認被告捷 運局103年10月14日新聞稿亦以被告北市府103年10月9日函 為基礎。因此被告捷運局103年10月14日新聞稿、103年10月



9日函、103年9月22日函、103年9月5日函均屬連貫性之程序 ，而被告捷運局103年10月14日新聞稿、103年10月9日函係 以被告北市府103年9月5日函、103年9月22日函為其處分原 因，被告北市府103年9月5日函、103年9月22日函上揭所指 摘之違法，應由被告北市府103年10月9日函、被告捷運局10 3年10月14日新聞稿所承繼，四者均須撤銷。㈣、被告適用「甄選須知」十、（二）與捷運土開辦法第18條等 規定有不當之違誤，本件係北市府以103年9月5日函、103年 9月22日函提出違法審定條件使契約未能締結，本件並無「 視為放棄投資權」之法律效果：
1.由法條規範體系可知，捷運土開辦法第18條係以「依第17條 核定取得投資權之申請案件」作為適用之前提要件，是捷運 土開辦法第18條所謂「審定條件」，自亦應係「依第17條規 定作成之審查結論所擬定之審定條件」，即甄審委員會在依 第17條審查各申請人之申請投資書件，就申請資料完成審查 或評選後，即列出審查結論，此項審查結論應拘束後續審定 條件之內容，始符法體系之一貫性。惟被告在工作小組初審 意見中，從未納入要求原告提出「融資協議書」此等考量， 甚至於甄審意見中從未出現「融資保證書」之文字。如認甄 審委員會作成審查結論後，嗣後被告北市府、被告捷運局得 以在嗣後附加初審意見或審查結論所無之審定條件，除非經 第1順位投資申請人同意納入契約條款，否則實有違反信賴 保護原則。遑論以此為由發動捷運土開辦法第18條、「投資 須知」十、（二），令原告「視為放棄投資權」，顯屬違反 誠信原則中之禁反言原則。
2.「投資須知」十、（二）之規範解釋，仍須參酌前後規範之 文義以為判斷。對於「投資須知」十、（二）中所謂之「審 定條件」，觀諸九、（三）之規定，即明言肯認「審查程序 完成後，審查意見經報府核定即列為審定條件」。因此，本 件中投資契約書之審定條件，依投資須知九、（三）及促進 民間參與公共建設法施行細則」第41條之1之規定，應當受 臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1 （東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發投資人須知、 招商文件、投資計畫書及本件甄審委員會之審查結論所拘束 ，不得超出上開文件內容。據此，審定條件係自投資申請之 前階段甄審程序完成後，由甄審委員會所為之審查結論（即 「甄選須知」九、（三）所謂「審查意見」），直接拘束被 告北市府，被告北市府並應將審查結論核定為審定條件。亦 即，「甄選須知」十、（一）與（二）解釋上係規定於投資 申請案件之甄審程序完成後，將甄審程序之審查結論列為審



定條件。此甄審程序之審查結論，其中如有第1順位投資申 請人未承諾者，則若經第1順位投資申請人提出修正意見， 而主管機關不同意接受時，第1順位投資申請人未於期限內 簽訂投資契約書，始視為放棄投資申請人之法律地位。惟若 主管機關所提出之「審定條件」，係逾越甄審程序之審查結 論內容，非為臺北市獎勵民間參與交通建設甄審委員會所核 定者，又非第1順位投資申請人所協商後同意者，則並無「 甄選須知」十、（一）與（二）之適用，故原告未及履行而 被告北市府拒絕締約時，不得謂為「視為自願放棄」第1順 位投資申請人資格。
㈤、原告因被告捷運局102年11月25日函取得本件土地開發案第1 順位投資申請人之法律地位後，原告與被告北市府即存有針 對「公法上簽訂投資契約書法律關係」，本件即因此一法律 關係發生爭執。因此，審定條件之作成或是否影響原告之第 1順位投資申請權是否存在，乃公法上爭議，依行政訴訟法 第2條規定，本得依法提起行政訴訟。故縱鈞院認被告北市 府103年9月5日函、103年9月22日函、103年10月9日函、被 告捷運局103年10月14日新聞稿均非行政處分，而不能對之 提起訴願、撤銷訴訟及課予義務訴訟，亦應於上開審定條件 之契約意思表示、「視為放棄投資權」之觀念通知或宣告廢 標自建之觀念通知作成時，容許原告依行政訴訟法第8條第1 項前段規定提起「一般給付訴訟」，始符合憲法第16條保障 人民訴訟權之意旨及有權利即有救濟（無漏洞的權利保護） 之法理。爰若先位聲明中，因認被告北市府103年9月5日函 、103年9月22日函、103年10月9日函、被告捷運局103年10 月14日新聞稿均非行政處分而無法循撤銷訴訟救濟時，也應 當可依行政訴訟法第8條第1項前段規定提起「一般給付訴訟 」，依上述原告主張此些行政契約意思表示或行政事實行為 違法瑕疵，均得請求除去之，回復未為上揭4行政行為時之 狀態等語，並聲明：先位聲明：⒈被告北市府103年9月5日 函、103年9月22日函、103年10月9日函、被告捷運局103年 10月14日新聞稿處分、交通部104年5月8日交訴字第1031300 918號訴願決定及交訴字第1031301041號訴願決定均撤銷； ⒉被告應依系爭開發案甄審委員會審查結論即被告北市府10 1年11月13日函作成投資契約書之審定條件，並以審查結論 為契約附件，作成通知原告簽訂市有土地合作投資協議書及 簽訂投資契約書之行政處分。備位聲明：⒈被告北市府103 年9月5日函、103年9月22日函、103年10月9日函、被告捷運 局103年10月14日新聞稿均除去，回復未為上揭4行政行為時 之狀態；⒉被告應依北市府甄選臺灣桃園國際機場聯外捷運



系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（ 捷）用地土地開發投資人須知等招商文件、投資計畫書及甄 審委員會之審查結論擬定審定條件之投資契約書，並以審查 結論為契約附件，通知原告辦理簽訂市有土地合作投資協議 書與投資契約書之議約及締約事項。
四、被告則以：
㈠、原告喪失優先締約地位，係因其不願同意被告所提出之審定 條件，且未於法定期間內簽約，依法所生之效果，非因被告 北市府函文所致。依捷運土開辦法第18條、甄選須知九、（ 三）及十、（二）規定，可知任何投資申請人於知悉審定條 件之內容後，除逕為同意外，亦得提出修正意見，惟如所提 出之修正意見不為被告所接受，而投資人亦不願於30日期間 內表示同意審定條件者，依法視為放棄投資權（即簽訂投資 契約之權利），以免雙方因意思表示不能一致而陷入僵局， 使開發案無限期延宕而損及公益。被告北市府103年9月5日 函及103年9月22日函，均係被告於議約過程中所為之要約， 原告除有表達意見之機會外，更有決定是否接受條件之自由 ；而被告北市府103年10月9日函文則僅單純告知原告議約權 已因前開期間經過而視為放棄之事實；被告捷運局103年10 月14日新聞稿更僅是既成事實之陳述。準此，前開函文以及 新聞稿，均非對外發生法律效果之決定，亦未使原告之權義 發生得、喪、變更。實則，被告北市府本即可能不同意接受 投資申請人對審定條件之修正意見，此為原告暨任何人於申 請投資時，本已知悉之風險。原告於擬定審定條件之階段， 即已多次參與會議討論並對審定條件提出意見，則在被告正 式提出審定條件，經30日之期間後決定不與被告北市府簽約 ，依上規定，即生放棄投資權之效果，此係因原告之決定， 本於上開法令所生之效果，非因前開函文所致，原告主張系 爭函文為行政處分，且103年10月9日函發生廢止授益處分效 力顯無理由。
㈡、被告所提出之「審定條件」並不受「審查意見」之拘束，且 被告所提出之審定條件，均符合法令規範，且無裁量瑕疵： 1.審定條件作為投資契約之一部，乃係依土開辦法第18條、甄 選須知「一」、「九、（三）」、「十（一）、（二）」所 擬定。準此，本於上開規範，被告有職權按大眾捷運系統土 地開發案之規模及需求，針對投資申請人之條件，擬定最能 符合公益目的之審定條件。又審查意見乃係甄審委員會於審 查評選階段，針對各投資申請人提出之申請文件，依照固定 之評分項目及計分方式（包含權重比例和適用順序）作出最 終的評比結論，據以評選出最優申請人；而審定條件則係北



市府於評選結束後之議約階段，考量最優申請人之主觀條件 及議約當時之客觀狀況，研議出最妥適之審定條件並作為投 資契約之約款，以確保最優申請人確有能力完成該開發案。 故而，審查意見與審定條件彼此間雖有延續性，於研擬審定 條件時得以審查意見作為參考，然並非拘泥於審查意見內容 而不得作任何調整。
2.被告於研擬審定條件之過程中，共與原告進行3次雙邊協商 會議，被告捷運局聘請之法律、財務顧問均參與會議，並使 原告得於會後提出修正意見，令其有充分陳述意見之機會， 是原告之程序權已獲確保，完全符合正當法律程序之要求。 嗣後被告參酌原告及專家學者之意見、評估原告包括財務能 力在內之整體狀況，並衡量公共利益之維護，最終作成10項 審定條件，於程序上及實體上皆於法相合，並無任何裁量瑕 疵。況且，原告擬援引作為契約內容之審查意見內容，本即 包含對於原告履約能力之諸多質疑，凡此，均有待原告再行 修正開發建議書，故可知「審查意見」本即無從直接作為契 約條款內容。反之，被告應依審查結論所提出之質疑，逐一 審查原告修正之情形，並要求原告予以說明、回應，再綜合 公益之考量，以核定審定條件。
㈢、本開發案並無促參法之適用：本件係由被告北市府或其他私 地主提供土地，投資人投入資金辦理開發興建，完成後依土 地價值、投入資金換算並經雙方約定之權益分配比例，各自 取得分回的土地和建物，並依投資開發契約之規範營運使用 ，此與促參法第8條第1項規範之態樣有別，自無促參法適用 之餘地。且公部門與民間合作之土地開發案，並非當然適用 促參法，仍須探究個案性質，實質認定是否合於促參法第3 條之定義及第8條之參與方式。縱本件有促參法之適用，姑 不論依促參法施行細則第41條之1亦無從得出原告所主張「 投資契約內容應限定於投資計劃書及綜合評審結果」之結論 ，依促參法施行細則第22條第1項規定，亦可知被告基於公 共利益、公平合理之考量，仍得不受招商文件內容之限制。 尤其，本案在提出條件較原告為優之第1順位投資人出現不 能履約之情事後，被告毋寧更有審慎評估之義務，針對原告 財務條件並斟酌開發達成之公益需求，重行訂定審定條件， 此亦符合公益、公平合理之原則，並無違反促參法可言。㈣、被告北市府103年9月5日函所列審定條件二並無違誤，系爭 開發案有關投資人應歸墊費用，係屬預估性質且尚未結算， 故甄選須知十三、特別條款（十二）明定：「投資人應歸墊 費用預估金額及時程如本須知附件5，實際金額及歸墊期限 依本府捷運工程局核定為準」，依使用者付費之精神，被告



提出投資人於簽約時繳交之歸墊費用金額，應以簽約時已完 成之施工進度核算之審定條件，並無不當。故暫不論行政規 則本非對外生效之規範，其計算方式既與甄選須知相符，自 亦無違法或不當可言。被告北市府103年9月5日函以及103年 9月22日函，並無管轄權之欠缺，前開函文均依甄選須知相 關規範辦理，並無欠缺管轄權之問題等語，資為抗辯。並聲 明：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有本院前案查詢表（第4頁 ）、被告北市府103年9月5日函（第51-54頁）、被告北市府 103年9月22日函（第55頁）、被告北市府103年10月9日函（ 第56頁）、被告捷運局103年10月14日新聞稿（第57頁）、 交通部104年5月8日交訴字第1031300918號訴願決定書（第 59-63頁）、交通部104年5月8日交訴字第1031301041號訴願 決定書（第64-65頁）、被告北市府101年11月13日函（第12 5-143頁）、被告捷運局102年11月25日函（第170頁）、捷 運局召開臺北車站C1/D1中華工程團隊開發建議書審定條件 第1、2、3次會議紀錄（第171-182頁）影本附本院卷一；交 通部103年9月16日交路（一）字第1038700257號函（第127 頁）、被告捷運局103年9月2日簽（第100-205頁）影本附本 院卷二；臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用 區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發案審 定條件（第570- 574頁）、臺灣桃園國際機場聯外捷運系統 臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷） 用地土地開發投資契約書（第576-598頁）、臺灣桃園國際 機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓） 聯合開發區（捷）用地土地開發案土地合作投資協議書（60 0-609頁）、臺北市政府甄選臺灣桃園國際機場聯外捷運系 統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷 ）用地土地開發投資人須知簽約之規定（第217頁）影本附 訴願卷2-2第2卷；原告103年9月11日函（第455-458頁）影 本附訴願卷4-4可稽，洵堪認定。是本件爭點厥在被告北市 府103年9月5日函、103年9月22日函、103年10月9日函、被 告捷運局103年10月14日新聞稿是否為行政處分？暨原告得 否依土開辦法第18規定，為先、備位聲明第2項之請求？六、本院判斷如下：
㈠、按為加強都市運輸效能，改善生活環境，促進大眾捷運系統 健全發展，以增進公共福利，訂有大眾捷運法。依該法第2 條前段規定：「大眾捷運系統之規劃、建設、營運、監督及 安全，依本法之規定；……」第4條第1項規定：「大眾捷運 系統主管機關︰在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府…



…」第7條第1項、第7項規定：「（第1項）為有效利用土地 資源，促進地區發展，主管機關得辦理大眾捷運系統路線、 場、站土地及其毗鄰地區土地之開發。……（第7項）第1項 開發之規劃、申請、審查、土地取得程序、開發方式、容許 使用項目、申請保證金、履約保證金、獎勵及管理監督之辦 法，由交通部會同內政部定之。」依99年1月15日交通部交 路字第0980085060號令、內政部台內營字第0980819917號令 會銜修正發布之土開辦法第2條規定：「大眾捷運系統路線 、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發依本辦法之規定。」 第3條第2款規定：「本辦法用詞，定義如下：一、開發用地 ：係指大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區之土地 ，經主管機關核定為土地開發之土地。二、土地開發：係指 主管機關自行開發或與投資人合作開發開發用地，以有效利 用土地資源之不動產興闢事業。」第4條規定：「（第1項） 大眾捷運系統土地開發之主管機關，為各該大眾捷運系統主 管機關或交通部指定之地方主管機關；其執行機構為各該大 眾捷運系統主管機關所屬或許可之工程建設機構、營運機構 或其他土地開發機構。（第2項）前項主管機關辦理本法所 規定之土地開發事宜，得委任或委託執行機構為之。（第3 項）前項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告…」第