臺中高等行政法院判決
105年度訴字第141號
105年9月1日辯論終結
原 告 張新財
張富雄
謝榮造
張新平
蔡惠容
張新政
黃瑞英
張新芳
張新勉
福島祥子
小川芙美子
田場川玲子
長內瑠璃子
田場川正孝
田場川映子
謝保珍
張謝瑞珍
何春枝
共 同
訴訟代理人 張豐守 律師
被 告 苗栗縣政府
代 表 人 徐耀昌
訴訟代理人 饒斯棋 律師
上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國105年2月
23日台內訴字第1040097230號訴願決定，提起行政訴訟。本院判
決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣交通部公路總局為辦理台13線25K+704-26K+50 0路段拓寬改善工程，需用原告所有坐落苗栗縣苗栗市大倫 段000○0○000○0○000○0○000○0○00○0○號及為公段465-1 地號等6筆土地（下稱系爭土地），前經內政部民國（下同 ）103年11月7日台內地字第1031302501號函核准徵收，並經 被告103年11月12日府地用字第0000000000C號公告徵收補償 （公告期間自103年11月13日至103年12月12日止）。原告對
土地徵收補償價額不服，於104年1月5日聲明異議。經被告 以104年2月2日府地用字第1040023568號函（異議決定）復 原告，原告不服，於104年2月24日提出復議，被告依土地徵 收條例第22條規定，提交苗栗縣地價及標準地價評議委員會 （下稱地評會）104年第3次評議會議決議：「請查估單位依 委員所提議修正，提下次地價及標準地價評議會再行審議。 」。嗣苗栗縣苗栗地政事務所（下稱苗栗地政所）重新檢討 修正後，再次提交地評會104年第4次評議會議決議：「本案 經出席委員（9/11）過半數決議維持原查估地價。附帶決議 ：請業務單位依委員會建議，函請需地機關是否以特別救濟 金方式補償其地價不足額部分。」被告據以104年9月11日府 地價字第1040191671號函（下稱被告104年9月11日原處分） 復原告復議結果。被告另於104年9月15日以府地價字第1040 193606號函（下稱被告104年9月15日系爭函）知交通部公路 總局第二區養護工程處並副知原告略以，系爭土地經地評會 評定價格為每平方公尺新臺幣（下同）22,600元至24,800元 ，新制應按徵收當期之市價補償地價，與舊制按公告土地現 值不同，原告請求是否得以特別救濟金方式補償其地價不足 部分，因非屬地評會評議事項，經地評會附帶決議，函請貴 處本於需用土地人權責自行核處等語。原告不服被告104年9 月11日原處分，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟 。
二、本件原告主張：
㈠國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財 產，但應給予合理之補償，此項補償乃因財產之徵收，對被 徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國 家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之 損失，故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第15條 規定人民財產權應予保障之意旨。被告係土地徵收之權責機 關，明知系爭交通用地因公眾利益承受特別犧牲，依行政程 序法第9條規定：行政機關就該管行政程序，應予當事人有 利及不利之情形一律注意之。作妥善的補救措施保障縣民之 權益，卻本末倒置建請需地機關以特別救濟金方式補償其地 價不足部分，與同法開宗明義，公務人員應保障人民權益， 增進人民對政府之信賴，及行政處分應注意公平、保護及比 例原則有違，已直接損害人民權益。系爭私有財產為公權力 強制編定為交通用地數十年，已違背憲法第23條：維護人民 財產權「存續狀態」之使用、收益及處分，與個人自由、發 展人格及維護尊嚴之保障。以及行政程序法第7條：以公權 力剝奪人民私有財產使用存續狀態，所生被強制徵收人財產
之損失與欲達成公共利益之目的顯失均衡之比例原則。 ㈡訴願決定及被告行政處分，尚有諸多違法之處。分述如下： ⒈訴願決定違反「土地徵收補償市價查估辦法」（下稱查估 ○○○○00○○0○○○○○○段000○0○號，大倫段428 -1地號、大倫段439-1地號等3筆交通用地劃為P275-01地 價區段，將大倫段5-2地號、大倫段5-3地號、大倫段486 -1地號、大倫段37-1地號、嘉盛段525-13地號、為公段46 5-1地號等6筆，同樣劃為P275-01地價區段。查上開劃為 同一地價區段之9筆土地，其編定用地別係交通用地、農 牧用地兩類。與查估辦法第10條第1項之規定：「劃分地 價區段時，應攜帶地籍圖及地價區段勘查表實地勘查，原 則以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土 地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設 、特殊設施、環境污染、工商活動、房屋建築現況、土地 利用現況及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、 地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」 有違。因交通用地係政府以強制手段劃分之公共設施用地 ，就土地利用現況而言，交通用地已鋪設瀝青，配合都市 交通完成特殊設施的公共建設。農牧用地係供農業生產之 私有財產，享受可自由使用收益處分之權能，交通用地之 該項權能已遭受公權力之強制剝削。是故將兩者劃分為同 一地價為不合法。又水利地部分，政府為保護水道，水利 法第78條之1規定有禁止使用事項及使用時應經許可事項 。使用收益受極大的限制，地價不高。訴願決定將農牧用 地、交通用地、水利用地劃分屬第P275-01地價區段，違 反上開查估辦法第10條：「地價相近，地段相連，情況相 同或相近之土地劃分為同一地價區段」明顯不符。 ⒉訴願決定違反查估辦法第18條規定：比準地之選擇應於徵 收範圍內各地價區段就具有代表性，才能做為查估地價區 段內各宗土地市價比較基準之宗地。被告選擇「苗栗市維 祥段維祥小段238-1地號及苗栗市○○段○○○段000○號 為比準地。該2筆土地不在徵收土地範圍，不具代表性。 ⒊訴願決定違反查估辦法第7條第5款及第12款規定。訴願決 定認定因該案例蒐集期間無買賣實例，爰選取苗栗市○○ 段○○○段000○0○號及苗栗市○○段○○○段000○號為 比較標的。然查238-1地號為公告現值每平方公尺3,200元 ，面積6平方公尺，未連接道路之畸零地，係坐落於同維 祥小段238地號，丁種建築用地內，已為建築物完全包圍 占用毫無通路之農牧用地，於102年11月21日為苗栗市○ ○段○○○段000○號合併使用完成買賣登記，違反查估
辦法第7條第5款規定：「畸零地或合併使用之交易，應不 予採用」。又田寮小段201地號為公告現值每平方公尺2,9 24元特定農業區農牧用地，位於高壓電塔旁已興建農舍（ 至今無人問津）之預售屋，應不符合農業發展條例第18條 農地農用之規定，違反同條第12款規定：「與法定用途不 符之交易應不予採用」。是以，地價查估比較標的，不符 合規定，比準地之選取違法。
⒋訴願決定違反誠信原則與平等原則：比準地37-1地號與系 爭被徵收土地相距180公尺以外，又是農牧用地。不採92 年徵收大倫段555地號，分割出來551-1地號及帶狀連接之 486-1、439-1、428-1、37-1地號及為公段465-1地號之公 告現值，作為土地徵收價格，顯然是捨近求遠，違反平等 原則及誠信原則。
⒌被告對於本件補償費之計算，違反法律規定：被告以土地 徵收條例第30條已於101年9月1日修正土地徵收，改採市 價補償，原訂第30條不能適用等語。惟依中央法規標準法 第18條規定：「……但舊法規有利於當事人而新法規未廢 除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規」。且最高行政法 院72年判字第1651號判例指示：在行政救濟程序進行中， 法規有變更者，仍應適用「實體從舊」，「程序從新」之 原則處理」。本件屬實體爭議事件，應「從舊原則」處理 。原告主張於法有據。被告認為基於法規「從新原則」， 法律見解，顯有違誤。
⒍地評會附帶決議函需地機關，是否得以特別救濟金方式， 補償其地價不足，違反行政法「不當聯結禁止原則」。按 ：不當聯結禁止原則係指國家行使公權力時，僅得考慮合 乎事物本質的要素，不可將與法律意旨及目的不相干的法 律上及事實上的要素納入考慮。被告認為本徵收案，對土 地所有權人補償地價偏低，應依法更正到合理價位。不得 以不相干，非屬法定補償範圍之事實，納入考慮，並函需 地機關核處，及函復原告。被告之處分，顯有違法。 ㈢按土地徵收條例第30條、第6條及第13條等規定，除了都市 計劃區內之公共設施保留地，因一旦受公權力之管制使用， 雖仍保有財產之存續狀態，得以自由使用、收益及處分，但 因公權力之侵害已喪失變更地目使用之權能，土地交易市場 之價格必受到扭曲。為保障人民財產免於因公眾利益，而承 受嚴重的損失，規定按照毗鄰非公共設施保留地之平均市價 補償其地價，俾能符合憲法保障財產之意旨。其餘皆規定以 土地市場行情及買賣實例之「交易市場正常市價」為徵收土 地補償價額之依據。依查估辦法第2條規定，本辦法用詞定
義如下：一、市價：指市場正常交易價格。二、比準地：指 地價區段內具代表性，以作為查估地價區段內各宗土地市價 比較基準之宗地。系爭交通用地係遭受公權力強制編定為交 通用地，已鋪設瀝青完成交通號誌等特殊交通設施數十年， 目前已形成車水馬龍之通衢大道，憲法賦予確保人民財產存 續狀態，行使自由使用、收益及處分之權能為公權力剝奪。 誠如被告辯稱該期間內並無買賣實例。事實上該都市計畫區 外之交通用地早已喪失正常交易市場機制，絕無買賣、亦絕 無市場行情之公共設施，欲按照土地徵收條例第30條規定， 應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地評會評定被徵收 土地市價變動幅度，做為調整徵收補償地價之依據可謂緣木 求魚。又依影響地價個別因素評價基準表附件26說明五交通 用地係屬於其他用地。再依查估辦法第7條第10款：包括公 共設施用地之交易。第12款：與法定用途不符之交易。因該 影響交易價格之情形無法有效掌握及量化調整，其買賣實例 應不予採用。被告未衡平考量被徵收人為公眾社會利益之貢 獻與個人利益之特別犧牲，更無視公共設施交通用地於查估 辦法並無明確適用法令，主觀認定交通用地僅供車輛通行無 變更使用潛力，其使用效率遠低於可供建築甲、乙、丁種建 地，及未來具有變更建地使用之農業用地，逕將交通用地類 推法定用途為農業使用之農業用地適用計算。有適用法規與 裁量之瑕疵，損害被徵收人之權益。
㈣大倫段555-1地號交通用地原為555地號辦理分割新增之地號 ，555地號於92年道路拓寬辦理土地徵收補償價額為每平方 公尺39,000元，102年555-1地號，同路段拓寬辦理土地徵收 補償價額調降為每平方公尺22,600元。事隔十年毗鄰土地房 地產因道路拓寬交通便捷都市快速發展地價倍數成長，交通 用地為都市之繁榮犧牲財產權，未蒙其利反受其害，徵收單 價調降42％，被告辯稱若蒐集鄰近都市計畫區內之道路用地 則有7筆買賣實例（經查為道路拓寬協議價購），惟成交價 格僅為公告現值2成左右。回顧101年土地徵收條例修正以前 ，土地徵收係依公告地價加成之規定補償其地價，惟因屢屢 引起抗爭，為回歸公平正義，修正為以市場正常交易市價補 償其地價，俾被徵收人能以補償金買回同價值土地避免社會 不安，由本案觀之政府德政於交通用地所有權人而言，反成 為洪水猛獸矣，令人匪夷所思。
㈤查需地機關交通部公路總局辦理協議價購說明會，係將各筆 地號土地補償單價張貼會場四周牆壁方式公告，對於被徵收 人疑慮與發問一律以自己查看公告搪塞，並由被告列席官員 答詢：土地徵收單價已完成公告，如不簽協議價購同意書則
將依法辦理強制徵收，尤其103年5月13日辦理第二次協議價 購說明會不到20分鐘即草草結束，經書面提出意見，需地機 關則函請苗栗地政所本於權責逕覆，並由苗栗地政所回函答 復。又經兩次地評會決議，均認為依查估辦法對於交通用地 確有不公，被告乃建議交通部公路總局第二區養護工程處以 特別救濟金方式補償價格不足部分。依內政部102年4月15日 台內地字第1020147100號函，函示協議價購為土地徵收法定 程序之要件，協議價格乃屬私法契約範疇，逕以地評會評定 之市價為協議價購之標準，將產生協議程序流於形式，違反 協議價購之精神致徵收處分違法之疑慮。首先被告為土地徵 收權責機關卻一再阻斷被徵收人協議價購之權益，復又建議 需地機關以特別救濟金方式補償價格不足部分。似已混淆需 地機關與徵收機關之角色，亦違反正當法定之程序。 ㈥依內政部92年8月25日台內第字第0920067810號函，台13線 25K+693-26K+963路段辦理道路拓寬用地徵收完成公告程序 。於該路段範圍內涉案地號，均係已完成公告預定徵收之特 定交通用地，及作為地價查估比準地之大倫段37地號公告地 價異常調降66％，似已違背信賴保護原則損害人民之權益。 對於預定徵收之特定地號公告地價異常調低或不調整。依平 均地權條例施行細則第24條規定，分割後各宗土地地價之總 合，應與該地分割前之地價數額相等。以大倫段555地號為 例：分割前面積為281.4平方公尺，公告地價為25,000元， 總地價為281.74平方公尺25,000元＝7,043,500元。分割 後之555地號面積為254.37平方公尺，公告地價為24,000元 ，總地價為254.37平方公尺24,000元＝6,104,880元，555 -1地號面積為27.37平方公尺，公告地價為18,000元，總地 價為27.37平方公尺18,000元＝492,660元，則分割後地價 總合為6,104,880元＋492,660元＝6,597,540元，分割前後 明顯不同，似為蓄意調低預定徵收交通用地公告地價之情事 ，與平均地權條例施行細則第24條規定有違。按「行政行為 ，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴 。」行政程序法第8條定有明文。司法院釋字第525號解釋理 由：「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權 利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守」揭示。被 告所為違背上述法律及司法院解釋。
㈦被告辯稱：「內政部以92年8月25日台內地字第0920067810 號函核准徵收大倫段473-3地號等10筆都市土地，此有內政 部92年8月25日台內地第0000000000號函、被告92年9月2日 府地用字第0920086769號函、徵收土地地價補償清冊影本可 稽，是92年拓寬工程路段，係對台13線都市計畫段土地為徵
收，而尚未拓寬台13線25K+704-26K+500段道路係屬都市計 畫外路段」等語。惟按「行政行為，非有正當理由，不得為 差別待遇」行政程序法第6條定有明文。最高行政法院97年 度判字第673號判決指示行政法上之平等原則屬「等則等之 ，不等則不等之」之行政法理。本件被告所主張92年徵收案 與本件徵收案同屬台13線上之道路。原告補呈地籍圖1份。 可證2個徵收案，屬同1條道路，土地使用性質相同，土地位 置連在一起，被告竟將92年徵收的土地，列為都市計畫土地 。在本件則列為都市計畫外路段，違反上開平等原則。 ㈧依地評會104年6月23日104年第3次會議「台13線25K+704-26 K+500路段拓寬改善工程」土地徵收補償市價查估評議價格 復（異）議案件提案單，說明六：異議人再陳交通用地屬於 「其他用地」。查「影響其他用地區域因素評價基準表」係 內政部104年1月30日台內地字第10413006723號令修正發布 ，證明查估辦法並無明文規定，交通用地應如何辦理正常交 易市場行情查估其補償市價，即使104年1月30日修正令生效 後，雖將「交通用地」定義為「其他用地」亦未明確規定其 市價查估作業程序，自應藉由憲法之旨意及相關規定予以補 救。依司法院釋字第400號解釋文「……憲法第15條關於人 民財產權應予保障之規定……，形成個人利益之特別犧牲， 社會公眾並因而受益者，……應給予『相當之補償』方符合 首開憲法保障財產權之意旨。」所謂相當之補償係指：為填 補被徵收人因公眾利益所作之特別犧牲，形成財產權被剝奪 之損失，給予「相當」的補償價額。又依101年土地徵收條 例修正為以「正常交易市場之市價」補償被徵收土地價額之 立法真意為保障被徵收人之權益，得以補償金設法買回同值 的土地，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴，查該路 段兩側土地98％已發展為住商混合建築區，為踐行公平正義 原則，自當考量合理相當之補償。
㈨本件「台13線25K+704-26K＋500路段拓寬改善工程」雖經2 次說明會及價購會議一次，都因調整核定該段公告土地現值 偏低，且調整次數少，引起地主極端不滿，尤其對苗栗地政 所出席人員廖文正答復，更引起公憤。其主要原因在歷年調 整土地公告現值時，在同一地段標準不一（不論人數或公告 現值均無標準），有明顯循私袒護交通部公路總局之嫌外， 並不了解交通部公路總局興辦前揭地段拓寬改善工程，主要 是需用既成道路部分，如有不夠寬度時始會需用毗鄰兩側店 舖騎樓之部分而已。說清楚一點：主要以現有既成道路為主 ，再有需要時始會用毗鄰兩側土地來補足。所有說公路總局 是要依據憲法第15條及司法院釋字第400號補償未經補償之
既成道路部分，反需搞成本末倒置，不知什麼主張或有特別 原因，故意壓低既成道路公告土地現值？90年度起至103年 度之公告土地現值分析如次：
⒈將為公路先分成2段說明：
⑴92年拓寬完成路段（即苗栗市○市○○○○○○○○段 000○號與同段555-1地號為界），其公告地價（公告現 值以下均稱公告地價），由92年度：25,000元調高至10 3年度：29,000元，先調整4次。
⑵為公路第2段（即交通部公路總局協商擬拓寬改善工程 路段，由台13線25K+704-26K+500路段），僅由92年度 之公告地價18,000元調整至103年度之公告地價20,000 元，先後不但只有調2次，而且也僅調高2,000元而已。 ⑶但既成道路兩側（如大倫段684地號土地「所有權人涂 縣議員」為例），則由92年度之公告地價18,000元調高 至103年度之公告地價28,000元，先後調整4次。豈有同 一地段土地公告價格不同，而且調整之次數也不同之理 （既成道路由18,000元至20,000元，毗鄰兩側店面部分 則由18,000元至28,000元，相差10,000元，調整次數也 相差2次）。
⒉國華路段（已拓寬成4線道）之公告地價亦由90年度之公 告地價25,000元調高至103年度之公告土地現值29,000元 ，先後調整4次。（其中曾有90、91年之25,000元調降至 92年度24,000元）。
⒊另為公路562巷內之大倫段43地號土地（農牧用地，在苗 栗市邱源錦代表住宅一般），即由92年度之公告土地現值 6,500元調高至11,000元（先後調整公告土地現值5次）， 幾乎調高達百分之百。而原告所有的大倫段既成道路部分 僅調高2,000元，調整次數也只有2次，完全不成比例。 ㈩本件原告爭執需地機關，未依土地徵收條例第11條規定，與 原告等協議購買土地。原告張新財於103年6月10日向需地機 關提出意見書，有張新財陳述意見書1份可證。原告顯已爭 執系爭土地徵收處分之合法性。依內政部97年7月16日台內 地字第09701124501號函示意旨，可知土地徵收應踐行一定 程序，以確保人民之財產權，其中包括舉行公聽會或說明會 ，再進行各項程序，並應再進行協議價購，協議價購不成始 行徵收。本件徵收違反法定程序。
依土地徵收條例第11條第1項規定需用土地人申請徵收土地 或土地改良物前，原則上應先與所有權人協議價購或以其他 方式取得，如所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議 且無法以其他方式取得者，始得依該條例申請強制徵收。又
同條第4項及第5項規定，需用土地人依市價與所有權人協議 價購，所稱市價，指市場正常交易價格；再依同條例第30條 第1項之規定，被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償 其地價。是需用土地人與所有權人協議價購之市價，與強制 徵收應按照徵收當期之市價補償其地價，均應指市場正常交 易價格，二者並無不同，以貫徹徵收土地協議價購在先，強 制徵收在後之制度，並維護被徵收土地所有權人之權益，方 符合上開土地徵收條例規定之意旨及精神。本件103年4月8 日及103年5月13日的協議價購紀錄，該兩次會議係由交通部 公路總局第二區養護工程處召開，被告並未參與乙節與事實 不符。依交通部公路總局103年4月14日路授二養字第103100 4276號第1次協議價購會議紀錄記載被告指派苗栗地政所陳 孟佐與廖文正出席，又依交通部公路總局103年5月20日路授 二養字第1031005968號第2次協議價購會議紀錄記載被告指 派苗栗地政所陳孟佐與林佩姿出席103年5月13日第二次協議 價購會並於會中表達被告之立場，若各位不滿意以農牧用地 類推交通用地計算方式，我們還有更低的土地可以類推，並 引起與會者之抗議，特此敘明。依內政部102年4月15日台內 地字地0000000000號函，函示協議價購為土地徵收法定程序 之要件，協議價格乃屬私法契約範疇，逕以地評會評定之市 價為協議價購之標準，將產生協議程序流於形式，違反協議 價購之精神致徵收處分違法之疑慮。依第1次協議價購會議 紀錄記載：工程範圍內各宗地擬協議價購單價一覽表已張貼 會場請各業主親自閱覽，業主陳述意見：土地公告現值20,0 00元，協議價格僅17,500元，差距太大。交通部公路總局第 二區養護工程處答復：協議價格係參考地政事務所所提供之 市價為決定參考。並同意俟103年4月10日地評會會議後價格 再與各業主做第2次協議價購協商。至於103年5月13日第2次 協議價購會議宗地擬協議價購單價一覽表，係完全依照103 年4月10日地評會103年第1次會議評議價額公告請各業主親 自閱覽。除會中口頭報告各業主如果協議不成，就辦理強制 徵收每平方公尺將會提高100元（會議紀錄未記載），業主 之意見：一律以……依土地徵收條例第30條規定：「被徵收 之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價，……前項市價 ，由直轄市縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之… …」搪塞之。並不具備實質之協議程序，應為無效。 有關地價及徵收補償地價之判斷，係經由地評會所作成，而 其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行 使職權，共同作成決定，固應認其享有判斷餘地，行政法院 對其判斷採取較低之審查密度，但於行政機關之判斷有恣意
濫用及其他違法情事時，仍得予以撤銷或變更，依最高行政 法院101年度判字第1125號判決：其可資審查之情形包括：1 .行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全 之資訊。2.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷 標準。3.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。4.作 成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。5.行 政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當 連結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應 遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第 382號、第462號、第553號解釋理由，及釋字第319號翁岳生 等3位大法官所提不同意見書參照）。就以上6項行政法院應 予審查之事項，提出法律上意見如下：
⒈依查估辦法第10條第1項：明定劃分地價區段前，應依程 序進行區段勘查，考量各項影響地價之區域因素，即劃分 地價區段之一般原則為將土地利用現況及影響地價因素相 同或相近之土地劃為同一地價區段。第11條：明定地價區 段界線之劃分原則：應以道路、溝渠等界線或使用分區、 編定使用地類別等使用管制之界線或適當之地籍線為準。 查交通用地、農牧用地及水利用地之土地管制、使用現況 、影響地價因素及編定使用地類別截然不同，被告逕將其 劃為同一地價區段，明顯與地價區段劃分原則有違。人民 財產受憲法第15條之保障，被告主觀認定交通用地為不可 建築之土地，應與可供建築之甲、乙、丁種建築用土地「 地價有所區別」，與土地徵收市價補償之立法意旨不符。 誠然不同的「土地使用價值」地價當有所差異，然而無論 可供建築用地或非建築用地，一般房地產之行情係遵循自 由經濟之法則，地價之起起落落取決於市場供需之平衡， 當供過於求地價必然下跌，反之則地價必節節上升，這是 自由市場之規律。又因為臺灣地窄人稠，可用土地供給量 之限制永遠無法滿足市場之需求，而土地單價行情起伏幅 度之決定因素在於公共設施與交通便捷之都市發展與景氣 繁榮。系爭交通用地周邊土地（含建地與非建築用地）， 地價不斷飆漲，皆源於交通用地數十年沉痛犧牲貢獻，亦 為當今必須道路拓寬改善交通之緣由。至於交通用地徵收 市價補償之行政處分，係遵循行政程序法之信賴、保護與 衡平原則，其補償價額之良窳當取決於交通用地造就公眾 利益之多寡與土地所有權人承受特別犧牲應予以適當補償 之衡平考量。故交通用地之不可供建築用，與一般土地之 影響地價因素截然不同，由被告一再申言交通用地無買賣 實例足臻採行，得以證實之。蓋因交通用地係公權力單方
面之作用，形成人民財產權能損害，數十年無法自由使用 收益之法律效應，同時其申請變更地目使用參與自由市場 競爭力之功能也剝奪殆盡。申言之被告將交通用地與農牧 用地、水利用地劃為同一地價區段，更以農業用地計算方 式類推交通用地之計算方式，係違法亦造成土地所有權人 二度的損害。
⒉依苗栗地政所103年5月19日苗地三字第1030003902號函說 明四、……不同使用分區及使用地類別之土地，其土地利 用形態及所受限制均不同，地價當有所差別，況且土地歷 年「公告土地現值之波動」係受不動產市場景氣影響，公 告土地現值之訂定係依平均地權條例第46條等規定，調查 地價動態，「反映市場行情」。如前所述，純屬違反常理 之主觀認定。查系爭交通用地坐落於台13線25K+693-26K+ 963路段之內，交通部公路總局為辦理台13線25K+693-26K +963路段拓寬工程需要係奉行政院82年2月3日台（82）忠 授一字第1074號函核定興辦，所需經費係報奉行政院92年 2月19日院授主忠一字第000000000號函，奉總統府92年2 月7日華總一義字第09200020480號令轉知所屬照案執行。 旋於內政部92年8月25日台內地字第0920067810號函，台 13線25K+693-26K+963路段辦理道路拓寬用地徵收完成公 告程序。於法系爭交通用地已完成土地徵收之法定程序， 針對預定徵收之特定標的，大倫段37地號公告現值由每平 方公尺18,000元，於91年調降為每平方公尺12,000元，92 年再調降為每平方公尺8,000元（經查周邊數10筆為唯一 之特例）。同時將該筆深度0.45公尺之預定徵收拓寬用地 （約一般農村田埂寬度之三分之一）完成分割為大倫段37 -1地號並選定為地價查估之比準地，試問徵收補償關係人 民財產權益，何等大事？如被告行政訴訟答辯狀（第9頁 ）：因92年施工時發現都市計畫樁位與徵收位置不符…… 。及自來水管線施設位置、埋設深度不足及路燈與電桿未 能如期遷移等微不足道之理由，即可將82年核准立案，92 年總統核准執行之中央政府總預算案，由基層單位任意推 翻變更？嗣經交通部公路總局第二區養護工程處苗栗工務 段93年12月10日二工苗字第0930010025號函，謂本段93年 3月3日二工苗字第0930060109號函送工程用地補償費第1 次變更預算書，及93年3月19日二工用字第0930064119號 函復暫緩辦理用地徵收作業。101年土地徵收條例修正前 ，土地徵收補償係以公告現值加成之規定辦理，應予以敘 明。則：公告交通用地徵收＝異常調降特定地號之公告現 值＝完成徵收用地分割＝設定比準地＝暫緩辦理用地徵收
作業。一序列的行政處分，即為92年度土地徵收補償價額 為每平方公尺39,000元，歷經12年後，102年度土地徵收 補償價額反而降為每平方公尺22,000元至24,500元之主要 關鍵，該行政處分已違反行政程序法第1條保障人民權益 ，增進人民對行政之信賴的宗旨。
⒊地價及標準地價評議委員會組織規程於101年5月25日修正 增訂委員「17人至19人」，對地價有專門知識之專家學者 1人至2人、不動產估價師2人或3人、財政或稅捐主管人員 1人。本件被告104年7月30日開會通知單只通知評議委員1 5人；又無上述學者、不動產估價師、財政或稅務主管參 加，其評議委員會組織不合法，決議即為無效。 ⒋地評會附帶決議函需地機關，是否得以特別救濟金方式， 補償其地價不足，違反行政法「不當聯結禁止原則」。按 ：不當聯結禁止原則係指國家行使公權力時，僅得考慮合 乎事物本質的要素，不可將與法律意旨及目的不相干的法 律上及事實上的要素納入考慮。被告認為本徵收案，對土 地所有權人補償地價偏低，應依法更正到合理價位。不得 以不相干，非屬法定補償範圍之事實，納入考慮，並函需 地機關核處，及函復原告。原處分機關之處分，顯有違法 。
兩造爭點如下：
⒈需用土地人申請徵收土地，有無依據土地徵收條例第11條 第1項先與土地所有權人協議？徵收程序是否適法？ ⒉被告將系爭土地劃分為P275-01地價區段，有無違反查估 辦法第10條第1項之規定？
⒊被告選擇大倫段37-1地號為比準地，並選取201地號農地 、238-1地號（農舍）為比較標的，有無濫用行政裁量權 ？及違反查估辦法第18條之規定？並依第8條規定詳予查 證確認交易價格、各項稅費之負擔方式及有無特殊付款方 式？實例狀況為何？
⒋被告對於系爭土地，證實無買賣實例也無適當比較標的之 特殊情況下，係依何規定以農業用地之計算方式類推交通 用地之適用計算方式評定土地徵收之市價？是否違反查估 辦法第7條、第8條及第12條規定？
⒌被告104年第4次地評會會議，開會程序是否合法？ ⒍被告104年第4次地評會會議決議，評議委員附帶決議：以 特別救濟金方式補償其地價不足部分。此附帶決議，有無 違反「不當聯結禁止原則」？
查比準地大倫段37-1地號係農牧用地，該地寬0.45公尺，長 34.06公尺，土地面積極小，與系爭土地相距180公尺並不相
連，經查該地價區段尚有大倫段434地號編定地目為「雜」 橫跨於交通用地，大倫段439-1及428-1兩地號之間，與查估 辦法第10條將地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地 價區段之規定不符，與系爭土地使用管制、編定使用地類別 及使用效益顯不相當。又比較標的：苗栗市○○段○○○段 000○0○號雖為農牧用地，面積僅6平方公尺，係為238地號 丁種建築物包圍占用之畸零地，並為後者完成合併使用交易 違反查估辦法第7條規定。另一比較標的：苗栗市○○段○ ○○段000○號在高壓電塔邊搭建之預售農舍，係與法定用 途不符之交易。依查估辦法第18條規定，比準地選擇應於徵 收範圍內，各地價區段就其具有代表性，才可以做為查估地 價區段內各宗土地市價比較基準之宗地。被告違反查估辦法 第18條規定及濫用行政裁量權。
查系爭土地係都市計畫區外之交通用地，早已喪失正常交易 市場買賣機制，絕無市場行情之公共設施用地。依查估辦法 第7條第5款：畸零地或有合併使用之交易。第6款：有糾紛 之交易。第10款：包括公共設施用地之交易。第12款：與法 定用途不符之交易。因該影響交易價格之情形無法有效掌握 及量化調整，其買賣實例應不予採用。且依影響地價個別因 素評價基準表附件26說明5交通用地係屬於其他用地。被告