高雄高等行政法院判決
105年度簡上字第31號
上 訴 人 高雄市政府工務局
代 表 人 趙建喬 局長
訴訟代理人 毛宏義
簡慧貞
余佩君
被 上訴 人 鄭逸聰
上列當事人間加給事件，上訴人不服臺灣高雄地方法院中華民國
105年3月29日104年度簡字第101號行政訴訟判決，提起上訴，本
院判決如下：
主 文
原判決關於撤銷復審決定及原處分向被上訴人追繳自民國100年7月1日起至民國100年10月17日止；及自民國100年12月2日起至民國102年7月31日止之專業加給差額部分，暨該部分之訴訟費用均廢棄。
廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人係國立高雄大學政治法律學系畢業，領有法學士 畢業證書，原係上訴人一般行政職系專員，經上訴人於民國 100年6月30日以高市工務人字第1000042325號令（下稱上訴 人100年6月30日令）核定自100年7月1日調整歸系，原職改 派法制職系，並經銓敘部於100年8月2日以部銓五字第10034 24580號函（下稱銓敘部100年8月2日函）銓敘審查被上訴人 職稱、職務、職系合格實授為專員、編號A150050、法制， 暨審定其官職等為薦任第9職等，並指定被上訴人專責辦理 法制業務，即依公務人員加給給與辦法第13條所定之「公務 人員專業加給表(五)」【自100年7月1日起生效，下稱修正 前專業加給表(五)，嗣行政院以102年7月26日院授人給字第 1020043459號函修正「公務人員專業加給表(五)」，並自10 2年8月1日修正生效，下稱修正後專業加給表(五)】支給專 業加給在案。嗣後上訴人審認被上訴人並不符合修正前專業 加給表(五)所定法制專業加給支給要件，遂以103年12月1日 高市工務人字第10339484300號函（下稱原處分），撤銷原 發給被上訴人自100年7月1日起至102年7月31日止（下稱系 爭期間）法制專業加給之處分，並請被上訴人返還所溢領專 業加給表(一)與(五)之法制專業加給差額新臺幣（下同）20 6,068元。被上訴人不服，提起復審，遞遭公務人員保障暨 培訓委員會（下稱保訓會）復審決定原處分關於向被上訴人
追繳自100年10月18日起至100年12月1日止溢領之法制專業 加給差額部分撤銷；其餘復審駁回。被上訴人不服上開復審 決定關於駁回之部分（即自100年7月1日起至100年10月17日 止，及自100年12月2日起至102年7月31日止），提起行政訴 訟，經原審法院判決撤銷復審決定及原處分關於向被上訴人 追繳自100年7月1日起至100年10月17日止；及自100年12月2 日起至102年7月31日止之專業加給差額部分。上訴人不服， 遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：(一)被上訴人支領法制專業加給符合修 正前專業加給表(五)規定，依其所定加給數額，支領法制專 業加給之法定權利，於法自屬有據。(二)上訴人之原處分援 引改制前行政院人事行政局（下稱人事行政局）84年9月5日 局給字第24262號書函（下稱人事行政局84年9月5日函）及 行政院人事行政總處（下稱人事總處）103年10月2日總處給 字第1030048552號函（下稱人事總處103年10月2日函，與人 事行政局84年9月5日函2書函，以下合稱系爭書函）有下列 違憲違法之處：1、違反法律保留原則：系爭書函恣意限制 適用加給表之「人數」，而對同職務、同性質、同工作內容 之專業人員規定部分得支領專業加給，部分不得支領專業加 給，則系爭書函限定各機關政府核定專責辦理法制業務之職 務以1人為限，已逾越母法授權訂定專業加給所得考量之因 素，除牴觸憲法第23條法律保留原則外，亦不合公務人員加 給給與辦法第13條規定，而依中央法規標準法第11條及行政 程序法第158條規定，應為無效。2、違反再授權禁止原則： 系爭書函無任何法規命令授權依據，即對於經法律授權之法 規命令（專業加給表）增加該專業加給表所無之限制，使行 政函釋凌駕於法規之上，實不足採憑。另系爭書函內容係建 議地方主管機關「本於權責」修訂其「組織規程及其編制表 」之際，於該編制表內加註辦理法制業務之職務時，應就其 法制業務之質與量從嚴審核等語，尚與修正前專業加給表( 五)無涉，則上訴人逕以建議如何修訂機關組織編制之系爭 書函作為原處分之依據，與法無據。3、違反法律明確性原 則：系爭書函僅規範得請領專業加給之人員限於1人，則機 關內倘依業務需要已合法置數名法制業務人員者，機關應如 何決定何人得領取專業加給，其資格條件究以職等、年資抑 或年齡為決定之標準方屬適當，系爭書函均未詳予規定，對 機關而言，如何依系爭書函之規定就法制業務人員間抉擇何 人得領取專業加給，即有未明，且該等法制業務人員亦難以 明確知悉其自身是否得領取專業加給，顯已造成受規範者難 以預見及理解之窘境，自屬違反法律明確性原則。又上訴人
人事單位相關主管均為20年以上資深人事人員，該等人員對 於自身職掌之人事法令理應熟知，惟渠等遲至102年3月6日 後始知悉有此一規定（上訴人復審答辯書第8頁倒數第11行 所載），一般非承辦人事管理人員更加難以預見及理解，顯 已違法律明確性原則。4、違反平等原則：系爭書函造成未 設法制專責單位之機關，如因法制業務量龐大，或機關之特 性有法制人員數人以上需求時，其第2名實際上辦理法制業 務之人員縱為合法有效之組織規程及其編制表上所列之法制 人員，卻因機關適用系爭書函之結果，任意指定其中一人領 取專業加給，造成法制業務人員間「一方地位較他方有利」 之詭異結果，構成恣意之差別對待，即有違平等原則而應認 其無效。5、有信賴保護原則之適用：(1)上訴人係法學士， 自100年7月起派代上訴人法制職系專員，並奉核定依修正前 專業加給表(五)支給法制專業加給在案，均堪認定已具備國 家有意運作公權力所產生之決定、主動支付被上訴人法制加 給之法的外觀存在，構成足令被上訴人信賴之法令基礎。( 2)被上訴人因對前開信賴基礎之信任，同意由原本一般行政 職系專員，轉任法制職系專員，期間除辦理上訴人會辦案件 計達525件，尚有參加會議、提供同仁法律諮詢等業務，而 對於上訴人匯入被上訴人薪資帳戶之法制加給一節不疑有他 ，而充做生活費開支使用，直至上訴人發函要求追繳被上訴 人之法制加給後，即不再辦理絕大部分法制業務（僅承辦法 制局公文），顯認被上訴人前開種種行為，係屬信賴表現行 為。(3)又被上訴人係被動支領上訴人核發之法制加給，並 無以詐欺、脅迫或賄賂方法使上訴人作出支付法制加給之行 為。亦未對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使 上訴人依上開資料或陳述支付法制加給與被上訴人。又上訴 人之人事室主管均為20年以上資深人事行政人員，當時亦不 知被上訴人是否得支領法制加給，則如何期待自始未從事人 事行政業務之被上訴人應當知悉，故被上訴人並非明知上訴 人支付法制加給之行政處分係屬違法或因重大過失而不知。 足見被上訴人之信賴值得保護。(4)而本件被上訴人對原處 分信任國家透過機關人員表現在外之主動敘薪方式，因而支 付相當勞務以領取對價之財產保護之信賴利益，顯然大於撤 銷原處分所欲保護之國家預算之合法支配，以維護國家健全 財政之公益：因為被上訴人執行上訴人法制職務，均係依從 機關之派令所為。而被上訴人對於支領法制加給一事，並無 可歸責之事由。至於不撤銷原授益行政處分對於公眾及第三 者幾乎無影響，對國家財政衝擊亦微乎其微，但相對於被上 訴人之財產權影響卻很重大。況且，被上訴人已提供相當之
勞務予國家，並非不勞而獲，國家亦自被上訴人之勞務給付 獲有利益（上訴人維持正常依法行政運作功能）。(5)再者 ，縱使本件信賴授益處分之利益未顯然大於撤銷處分所欲保 護之公益（假設語氣，被上訴人否認之），上訴人亦應依行 政程序法第120條第1項規定給予被上訴人合理之補償方屬適 法，上訴人及復審決定書卻規避不談，於法實有可議之處。 職是，基於國家誠信形象無價，被上訴人信賴利益之保護應 重於公益，故本件有信賴保護原則之適用。(三)上訴人抗辯 依被上訴人承辦案件資料內容顯示，並非「專責」辦理法制 業務，因此支領法制人員專業加給，顯與規定不符乙節，實 屬誤解法令：1、按修正前專業加給表(五)及人事總處103年 10月2日函說明之內容，並未有各縣市政府秘書室編制內歸 列法制職系之法制人員須為「專責」辦理人員規定之明文， 則被上訴人究竟違反何項法令規定而應予撤銷所支領之法制 人員專業加給，原處分函未予敘明，欠缺法令依據而具有重 大明顯之瑕疵，違反行政程序法第111條第7款規定而無效。 退萬步言，縱本件須為專責法制人員（假設語氣，被上訴人 否認之），因當時被上訴人轉任法制人員時，任職於秘書室 ，原辦理之秘書室業務如動員、物力調查等業務因當時主管 （秘書室主任）尋無適當人員辦理，故仍交由被上訴人辦理 ，依被上訴人職務說明書尚包括臨時交辦事項，且依公務員 服務法第2條規定，被上訴人有服從長官之義務；然上訴人 卻以此認為被上訴人辦理長官臨時交辦事項即逕予認定其非 專責辦理法制業務，令人難以理解。況且，上訴人當時有2 位法制人員，其中被上訴人辦理上訴人所屬養工處、企劃處 、違章建築拆除大隊之法制業務；另1位法制人員辦理新工 處、建管處及其他幕僚課室之法制業務，即上訴人之所有法 制業務係「專責」由此2位法制人員辦理，並非法制人員應 「專責」辦理法制業務，其他非法制業務則不許辦理，如有 辦理非法制業務之情形，即喪失支領法制人員專業加給之資 格，故上訴人實有誤解並有邏輯上謬誤，因而導引出錯誤結 論，不足可採。2、又上訴人所援引之臺中高等行政法院102 年度訴字第242號判決，該判決事實為雲林縣政府行政處副 處長，居督導法制、訴願、國家賠償、印信、文書、檔案管 理、庶務及出納等事項之角色，法制相關業務僅是其「督導 」事項其中之一部；反觀被上訴人實際「辦理」法制業務， 非法制業務僅為百分之十以下之長官交辦業務，自難比附援 引。且依常理，倘非長官交辦，被上訴人並無主動要求辦理 非法制業務之可能，而長官交辦之業務，被上訴人如推辭之 ，即有違反公務員服從之義務，故以此咎責被上訴人並不公
平。又從事法制業務尚需辦理長官交辦查明業務上法令疑義 、提供業務單位同仁之法令諮詢、參加各項會議提供法律意 見等，故長官交辦業務量為全部業務量百分之十以下，並無 疑義。3、另查，各直轄市、縣市政府法制局局長、副局長 、秘書室主任等，仍有督辦或辦理人事、會計、採購等非法 制業務；較小型（人口較少）鄉鎮區公所之調解委員會秘書 ，因調解案件較少，幾乎都有兼辦理其他非法制業務，倘如 上訴人主張，有辦理非法制業務之情形，即喪失支領法制人 員專業加給之資格，顯與目前政府處理大量行政，靈活運用 人力資源之事實不符，無異鼓勵自掃門前雪，處罰勇於任事 之公務員，此一主張亦無法令依據佐證以實其說，更與目前 許多有資格並實際支領法制人員專業加給之公務人員，仍有 兼辦理其他非法制業務之實務情形自相矛盾，而無從解釋此 一情形，因此足證上訴人主張實屬斷章取義，有所誤會。4 、況且，保訓會復審決定肯認被上訴人自100年10月18日起 至100年12月1日支領法制加給符合規定（被上訴人代理上訴 人法制秘書期間，上訴人該期間僅有1名法制人員），但該 期間被上訴人仍有辦理上級交辦之非法制業務，是以，保訓 會無異認為法制人員有否兼辦其他非法制業務，實與支領法 制加給無涉。(四)系爭書函係屬「行政指導」抑或「行政規 則」？1、經查，上訴人一再主張系爭書函為解釋性行政規 則云云，然系爭書函如屬行政規則，對於全國人事單位自有 拘束力，必須遵循辦理，但何以在修正前專業加給表(五)規 定期間內，高雄市政府消防局、勞工局及上訴人均有2人支 領法制加給？而我國人事單位係採「一條鞭」制度，上述機 關均有人事單位，當受高雄市政府人事處、人事總處指揮監 督，為何均未遵照系爭書函意旨（明定以1人為限）辦理？ 顯有矛盾，而上訴人推諉為承辦人之疏忽，難道前述機關許 多承辦人、主管均發生疏忽？顯不合理。因此，系爭書函並 非行政規則，乃為針對機關修改組織編制規定而提供建議性 質之「行政指導」，實屬最合理之解釋。2、專業加給表(五 )曾於91年6月1日、100年7月1日修正時，均未將系爭書函意 旨（明定以1人為限）修訂於加給表內，如系爭書函為解釋 性行政規則，已具有對內發生法規範效力，何以至102年8月 1日又將書函意旨（明定以1人為限）修訂於專業加給表內？ 顯為行政院知悉系爭書函法律基礎之欠缺，欲蓋彌彰的加以 修訂，足見系爭書函並非為解釋性之行政規則。綜上，本件 上訴人撤銷被上訴人於系爭期間已支領之專業加給，並請被 上訴人繳納差額206,068元，實有違誤，復審決定固部分予 以撤銷、部分卻未予糾正，亦有未合等情。並聲明求為撤銷
復審決定及原處分關於向被上訴人追繳自100年7月1日起100 年10月17日止；及自100年12月2日起至102年7月31日止之專 業加給差額部分。
三、上訴人則以：(一)按公務人員待遇及相關加給等之核給應依 法令規定為之，如超出核薪範圍，不依法令規定支給時，支 付機關並無裁量彈性，所超過法令規定之給付，即屬實質不 合法，自屬公法上因無法律原因之給付為不當得利，受領人 自應予返還。經查，上訴人自100年7月1日起發給被上訴人 之法制專業加給，不符合支領法制加給之要件，於法有違， 爰撤銷被上訴人依修正前專業加給表(五)支領之法制專業加 給，而改按專業加給表(一)核發，並依行政程序法第127條 規定，追繳被上訴人於系爭期間溢領專業加給差額及所追繳 範圍係5年內之給付，依法有據。(二)被上訴人於系爭期間 擔任法制職務，並不符合修正前專業加給表(五)所規定要件 ：上訴人置法制人員有原支領法制專業加給之秘書及被上訴 人2人，並於系爭期間皆支領法制專業加給，因上訴人非法 制機關、亦未設法制專責單位，依規定僅能1人支領法制專 業加給。惟查，被上訴人係上訴人為應縣、市合併後法制業 務需要所置第2位法制人員，其雖大部分辦理法制業務，但 仍有兼辦其他行政業務，自非屬專責法制業務之人員，而不 合於領取法制人員專業加給之資格（臺中高等行政法院102 年度訴字第242號判決意旨參照），上訴人爰考量「秘書」 係專責承辦法制業務職責程度較為繁重，乃指定由「秘書」 支領法制專業加給，爰經衡酌公務人員支領法制職務加給必 須具備資格條件之平等性，遂依公務人員俸給法第19條第1 項規定，向被上訴人追繳系爭期間所溢領之專業加給差額。 (三)另參照鈞院103年度訴字第105號判決意旨，茲就被上訴 人本件起訴理由，答辯如下：1、修正前專業加給表(五)並 無違反法律保留及再授權禁止原則之情事：人事行政局84年 9月5日函主要是針對「法制人員專業加給表」支給對象要件 規範意涵補充規定略以「未設法制專責單位者，‧‧‧，應 就其法制業務之質與量從嚴審核，並明定以1人為限。」係 授權由公務人員所屬機關考量機關業務之實際需要，基於機 關人事行政裁量權限之職權行使，就符合資格條件者中自行 判斷選擇最適合專責辦理法制業務職務之公務人員1人為之 ，符合功能最適理論之要求。準此，被上訴人指稱系爭書函 僅規範得請領法制專業加給之人員限於1人，且未明定應由 何法制人員領取法制專業加給之標準，違反法律保留原則及 明確性原則，委不足採。2、修正前專業加給表(五)並無違 反平等原則：人事行政局84年9月5日函主要針對未設法制專
責單位者，其組織法規明定辦理法制業務之職務規範意涵補 充規定；則鑑於法制人員專業加給之訂定，依其時代背景及 歷史沿革，係緣於80年間行政院為提昇法務人員素質及法務 工作品質，乃訂定支給標準較一般公務人員專業加給標準為 高之法制專業加給，以吸引優秀法律專業人才投入政府機關 從事法制專業工作，各機關之組織、編制、員額之任務及人 力需求，並非一成不變，必須考量國家之經濟及財政狀況， 合理分配國家有限資源，並立基於當時國家政策及業務之需 要，彈性應變，以增進行政效率及效能。準此，行政院依各 種不同之專業性質及業務需要，訂定不同專業加給表為合理 之區隔，及衡酌機關如未設有法制專責單位，其法制業務量 與設有法制專責單位之機關顯然有別，為衡平公務人力資源 及國家財政之妥適配置，避免浮濫，因而限制專責辦理法制 業務並支領法制專業加給之適用對象之範圍，自具有合理差 別待遇之正當性，而與平等原則無違(鈞院103年度訴字第10 5號判決意旨參照)。職此，上訴人追回被上訴人溢領之專業 加給，並不違反憲法之基本權，退而言之，反亦為維護憲法 價值而為之。3、被上訴人無信賴事實之具體表現，並無信 賴保護原則之適用：(1)信賴基礎及表現：查，被上訴人係 於100年7月1日始擔任上訴人法制職系職務，並銓敘審定在 案，然其取得之時點係於人事行政局84年9月5日函解釋之後 ，行政主管機關就修正前專業加給表(五)適用對象要件闡明 法規之原意時，被上訴人尚未取得其適用對象要件之資格， 難謂被上訴人已有客觀上信賴事實之基礎及具體表現。(2) 被上訴人有行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形 ：被上訴人係上訴人為應縣、市合併後法制業務需要所置第 2位法制人員，其雖有辦理法制業務，但仍有兼辦其他行政 業務，自非屬專責法制業務之人員，而不合於領取法制人員 專業加給之資格（臺中高等行政法院102年度訴字第242號判 決意旨參照）。又被上訴人係高雄大學政治法律學系畢業， 其服公職已逾20年，並曾辦理法制業務，對於有關法制人員 專業加給支領條件之一，須「專責辦理法制業務」，且上訴 人又以書面明確告知，被上訴人對於本身是否專責承辦法制 業務，實難諉為不知，其信賴已不值得保護。(3)本件公益 大於私益：①公務人員支領專業加給之平等性：人事行政局 對修正前專業加給(五)支領要件於84年9月5日函所為解釋， 具有拘束全國各機關之效力，各機關亦應遵循辦理，為保護 專業加給核發之公平性，自不宜准許被上訴人之請求。且綜 觀最高行政法院、各高等行政法院有關追繳加給裁判案（最 高行政法院101年度判字第802號、臺北高等行政法院104年
度訴字第880號、臺中高等行政法院102年度訴字第242號及 鈞院103年度簡上字第25號判決等），凡屬5年內違法給付之 溢領專業加給，受領人縱使為善意，亦皆判決應予返還不當 得利。②貫徹依法行政原則：上訴人自100年7月1日起發給 被上訴人之法制專業加給既然於法有違，又係5年內之給付 ，依銓敘部103年5月28日函釋意旨，上訴人亦應依法追繳被 上訴人系爭期間溢領之專業加給差額。(4)是以，本件被上 訴人僅係消極受領上訴人所核定法制加給，並未指出及舉證 因該法制加給之受領，而有如何之耗用行為，或作成不能回 復或難於回復之財產處置，自難認其信賴原違法授予利益之 行政處分而值得保護。(四)被上訴人承辦法制以外業務，依 其業務性質及相關法令規定，並非臨時交辦事項：經查，被 上訴人承辦全民防衛動員、物力調查及役政等業務，為常態 性業務。準此，被上訴人雖有辦理法制業務，但非專任亦屬 事實。退步言之，縱使被上訴人為專責法制人員，依據系爭 書函之函釋，上訴人亦僅能就法制秘書及被上訴人2人間以 其承辦法制業務之職責繁重，擇一核給法制專業加給。況查 ，被上訴人於系爭期間溢領之專業加給差額，純粹是公法上 之不當得利，被上訴人本當予以返還，尚不屬其因信賴該處 分而致遭受財產上損失，上訴人何來給予補償之理等語，資 為抗辯。並聲明求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)經查，高 雄市○○00○00○00○○市○○○○○○○0000000000號令 發布之上訴人組織規程暨編制表第3條規定：「本局設下列 各處、室，分別掌理各有關事項：一、建築管理處：‧‧‧ 。二、工程企劃處：‧‧‧。三、資訊室：‧‧‧。四、秘 書室：文書、研考、印信、檔案、出納、庶務、法制、公共 關係、新聞聯繫及不屬於其他各處、室行政事項。」並於編 制表附註2記載：「為因應業務需要，得在本編制表內所列 秘書、專員等職稱指定其中2人辦理法制業務。」據此可知 ，上訴人係高雄市政府所屬一級機關，而其組織規程並未設 有法制專責單位。次查，高雄市政府90○0○00○○市○○ ○○○0000000000號令修正發布之上訴人組織規程及其編制 表，原明定由秘書1人專責辦理法制業務，並支領法制專業 加給，嗣為因應99年12月25日縣市合併後，法制業務量增加 ，上訴人於100年7月1日將被上訴人由一般行政職系調整為 法制職系，並依高雄市政府99年10○00○○市○○○○○○ ○0000000000號令發布之上訴人組織規程暨編制表（附註2 ）之規定，另增指定被上訴人（職稱專員）負責辦理法制業 務，並支領法制專業加給在案。惟嗣因修正後專業加給表(
五)明定直轄市政府所屬一級機關未設法制專責單位者，專 責辦理法制業務職務以1人為限，上訴人考量秘書承辦法制 業務職責程度較為繁重，乃指定由秘書繼續支領法制加給等 情，為兩造所不爭執，洵堪認定。(二)又針對系爭書函之適 法性，原審查：1、被上訴人為國立高雄大學政治法律系畢 業，並業經銓敘部100年8月2日函審定薦任第9職等法制職系 專員合格實授在案，且被上訴人自100年7月1日起實際承辦 上訴人機關自治法規及訴願案件等法制業務，已符合修正前 專業加給表(五)有關職務歸列法制職系、法律系所畢業及實 際從事法規、訴願等法制業務之規定要件，另高雄市政府99 ○00○00○○市○○○○○○○0000000000號令訂定上訴人 機關組織規程暨編制表，亦經考試院於100年3月11日以考授 銓法五字第1003315491號函同意備查在案。依上開上訴人機 關組織規程暨編制表規定，亦即上訴人之組織規程內已載明 法制業務人員得為2人，從而，被上訴人依修正前專業加給 表(五)所定加給數額，於系爭期間內支領法制專業加給，實 屬於法有據。且上訴人於系爭期間內亦均已核實給付法制專 業加給予被上訴人之事實，亦為上訴人所不爭執。2、次查 ，公務人員依法取得之俸給，基於憲法上服公職之權利，受 制度性保障（司法院釋字第605號解釋參照），則關於公務 人員能否支領法制加給，應依據專業加給表(五)為斷，行政 院即不得以未經法律授權之行政規則或行政函釋增加專業加 給表(五)所無之限制，否則即與「法律保留原則」有所牴觸 。則關於行政機關未設置法制專責單位，惟其組織法規明定 辦理法制業務之職務，其擔任該職務之人員支領法制專業加 給是否以1人為限，直至102年8月1日修正生效之專業加給表 (五)始明文限制以1人為限，然100年7月1日修正生效之專業 加給表(五)則未有明文限制。而本件被上訴人於系爭期間支 領法制專業加給之依據，乃100年7月1日修正生效之專業加 給表(五)之規定，而依該修正前專業加給表(五)之規定，行 政機關未設置法制專責單位，而其組織法規明定辦理法制業 務之職務，其擔任該職務之人員支領法制專業加給者，並未 限定以1人為限。則系爭書函規定各機關核定專責辦理法制 業務之職務，其擔任該職務之人員支領法制專業加給者，限 定以1人為限，已逾越母法授權訂定專業加給所得考量之範 圍，顯已牴觸憲法第23條法律保留原則，亦不符公務人員加 給給與辦法第13條之規定。從而，本件上訴人撤銷原發給被 上訴人系爭期間之法制專業加給之處分，並請被上訴人返還 所溢領之法制專業加給，關於原發給法制專業加給處分合法 性之判斷，自應以100年7月1日修正生效之專業加給表(五)
為斷，則該修正前專業加給表(五)既未明文限制得領取法制 加給者以1人為限，上訴人卻依據系爭書函之意旨，以原處 分撤銷原發給被上訴人之法制專業加給，實與法律保留原則 有悖，而屬違法。3、末查，上訴人之原處分援引系爭書函 之意旨，認被上訴人依據修正前專業加給表(五)之規定所支 領之法制專業加給，係屬溢領，而以原處分撤銷原發給原告 之法制專業加給，揆諸前開說明，既與法律保留原則有違， 則原處分當屬違法。因原處分業經原審認定與法律保留原則 有違而違法，如上所述，則被上訴人另主張系爭書函是否有 違反再授權禁止原則、法律明確性原則、平等原則及信賴保 護原則等情，原審即無庸再逐一論述，併此敘明。(三)上訴 人雖又抗辯依被上訴人承辦案件資料內容顯示，被上訴人並 非專責辦理法制業務，因此支領法制人員專業加給，顯與規 定不符，並引用臺中高等行政法院102年度訴字第242號判決 意旨而為依據云云。惟查，經原審檢視臺中高等行政法院 102年度訴字第242號判決內容，其被告為雲林縣政府行政處 副處長，居督導法制、訴願、國家賠償、印信、文書、檔案 管理、庶務及出納等事項之角色，法制相關業務僅是其「督 導」事項其中之一部分；反觀本件被上訴人於系爭期間乃實 際「辦理」法制業務，自難比附援引。且依常情判斷，倘非 長官交辦，被上訴人並無主動要求辦理非法制業務之可能。 另被上訴人原職缺（專員）係設於上訴人秘書室之下，須接 受直屬長官（秘書室主任）之指揮督導，秘書室主任如有交 辦業務指示，即使非法制業務，被上訴人亦有辦理之義務， 否則即有違反公務員服從義務之可能，故上訴人以被上訴人 並非「專責」辦理法制業務，故無法支領法制專業加給云云 ，顯不足採。且衡之常情，各直轄市、縣市政府法制局局長 、副局長、秘書室主任等，仍有督辦或辦理人事、會計、採 購等非法制業務；人口較少之鄉鎮區公所之調解委員會秘書 ，因調解案件較少，亦均恆有兼辦其他非法制業務，倘如被 告抗辯，必須專責辦理法制業務者，始得支領法制專業加給 ，顯與常情不符。復揆諸本件復審決定書主文載明：「原處 分關於向復審人追繳自100年10月18日起至100年12月1日止 溢領之專業加給差額部分撤銷；其餘復審駁回。」即保訓會 撤銷原處分對於被上訴人追繳自100年10月18日起至100年12 月1日止溢領之專業加給差額部分。換言之，保訓會肯認被 上訴人自100年10月18日起至100年12月1日支領法制加給之 資格，並認符合修正前專業加給表(五)之規定（按上開期間 乃被上訴人代理上訴人法制秘書期間，上訴人於該期間僅有 1名法制人員），惟該期間被上訴人仍有辦理上級交辦之非
法制業務等事實，亦為上訴人所無法否認。從而，法制專業 人員有否兼辦其他非法制業務，實與支領法制加給之資格無 涉。上訴人以此為辯，亦洵不足採。(四)被上訴人有無信賴 保護原則之適用？1、信賴基礎：按被上訴人係國立高雄大 學政治法律學系畢業，領有法學士畢業證書，自100年7月1 日起派代被告法制職系專員，負責辦理被告機關自治法規、 訴願與國家賠償案件之審查及法律會簽意見研擬等法制業務 ，並奉核定依公務人員加給給與辦法第13條所定之修正前專 業加給表(五)支給法制專業加給在案，堪認已具備國家有意 運作公權力所產生之決定、主動支付原告法制專業加給之法 的外觀存在，構成足令被上訴人信賴之法令基礎。2、信賴 表現：被上訴人因對上訴人100年6月30日令核定自100年7月 1日調整歸系，原職改派法制職系此一信賴基礎之信任，同 意由原本一般行政職系專員，轉任法制職系專員，負責辦理 上訴人自治法規、訴願與國家賠償案件之審查、陪同同仁出 庭及法律會簽意見研擬等法制業務，並對於有權支用上訴人 匯入被上訴人薪資帳戶之法制專業加給一節不疑有他，而充 做生活費開支使用，直至上訴人以原處分追繳被上訴人之法 制專業加給後，即向上訴人請求不再辦理法制業務（僅承辦 法制局公文），並獲上訴人准許，顯認被上訴人前開種種作 為，係屬信賴表現行為。3、值得保護之信賴：(1)被上訴人 係被動支領上訴人核發之法制專業加給，並無以詐欺、脅迫 或賄賂方法使上訴人作出支付法制專業加給之行為。(2)被 上訴人並未對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致 使上訴人依上開資料或陳述支付法制專業加給予原告。(3) 被上訴人並非明知上訴人支付法制專業加給之行政處分是否 係屬違法；或因重大過失而不知。蓋我國公務員考試將「人 事行政」列為專業項目之一，非有人事行政之專業資格常難 勝任機關之人事部門，而被上訴人非人事行政人員，並無人 事行政之專業知識，且從未擔任人事工作，對於公務員敘薪 規定自然有所不知。故被上訴人並非明知上訴人支付法制專 業加給之行政處分是否係屬違法；或因重大過失而不知。4 、本件信賴授益處分之利益顯然大於撤銷處分所欲保護之公 益：查本件撤銷授益行政處分之行政處分所欲保護之公益， 應係國家預算之合法支配，以維護國家健全之財政，而本件 信賴利益則為被上訴人個人信任國家透過機關人員表現在外 之主動敘薪方式，因而支付相當勞務以領取對價之財產保護 ，兩相比較之下，本件信賴授益處分之利益顯然大於撤銷處 分所欲保護之公益，理由如下：(1)被上訴人執行上訴人法 制職務，均係依從機關之派令所為。(2)被上訴人對於支領
法制專業加給一事，並無可歸責之事由。(3)不撤銷原授益 行政處分對於公眾及第三者幾乎無影響，對國家財政衝擊亦 微乎其微。惟相對於被上訴人，系爭期間所支領之法制專業 加給差額數額非少，對被上訴人乃一般公務人員家庭，難謂 影響非重。(4)被上訴人已提供相當之勞務予國家，並非不 勞而獲，國家亦自被上訴人之勞務給付獲有利益（即上訴人 維持正常依法行政之運作功能）。5、從而，被上訴人主張 於本件情形有信賴保護原則之適用等情，應堪採信。上訴人 抗辯被上訴人有行政程序法第119條所列信賴不值得保護之 情形，且本件上訴人欲維護之公益大於被上訴人之私益，故 被上訴人並無信賴保護原則之適用云云，亦不足採信等語， 因而將復審決定及原處分關於向被上訴人追繳自100年7月1 日起至100年10月17日止；及自100年12月2日起至102年7月 31日止之專業加給差額部分，均撤銷。
五、上訴意旨略以：
(一)按上訴人99年12月25日生效編制表表末附註2(本院卷，第89 頁)，謹說明係因業務需要，辦理法制業務得為2人，至於可 否領取法制專業加給，仍應視其是否符合專業加給表(五)之 規定。次按100年7月1日生效之修正前專業加給表(五)(本院 卷，第91頁)暨人事行政局84年9月5日函(本院卷，第93頁) 可知，上訴人於系爭期間核給法制專業加給須同時符合下列 要件，並非法制職務人員均符合支領法制專業加給，茲將資 格要件臚列如下：1、職務歸列法制職系。2、具法律系所畢 業或法制類科考試及格或專門職業及技術人員高等考試律師 考試及格。3、專責辦理法制業務。4、以1人為限。而上訴 人置法制人員有原支領法制專業加給之秘書及被上訴人2人 ，並於系爭期間皆支領法制專業加給，因上訴人非法制機關 、亦未設法制專責單位，依上開規定僅能1人支領法制專業 加給。次查，被上訴人係上訴人為應縣、市合併後法制業務 需要所置第2位法制人員，並准其(即被上訴人)領取法制加 給，核與上開規定不符，是以，上訴人依行政程序法第117 條規定，撤銷該核發法制加給之處分，於法並無不合，原審 判決竟無視於上開法規之要件規定而逕予撤銷上訴人原處分 ，故原判決有不適用法規或適用不當之違反法令情形。又上 訴人核給被上訴人系爭期間之法制專業加給，不能以此即謂 被上訴人合於修正前專業加給表(五)之規定，故本件並無公 務人員保障法第15條之適用。
(二)按司法院釋字第605號解釋意旨是針對公務人員俸級，並非 加給，公務人員經銓敘審定俸級是受制度性保障，然公務人 員加給是沒有銓敘審定，故公務人員法制專業加給之支給，
並非本於公務人員身分依法應獲得之俸給，其支領與否並未 損及公務人員之身分、官等及俸給等權益（最高行政法院97 年裁字704裁定意旨參照），合先敘明。則公務人員加給給 與辦法於90年3月30日始由考試院、行政院會同訂定發布， 故於法制面未盡完善前，行政院就各種加給表支給要件為必 要之補充解釋，已成為國家法秩序之一部分，故人事行政局 84年9月5日函釋即屬補充規定，惟原審法院漏未考量上情， 逕以人事行政局84年9月5日函不符上開公務人員加給給與辦 法第13條之規定，即有判決違反法令不溯及既往原則及不適 用法規或適用不當之違法。申言之：
1、專業加給表係屬法規命令：專業加給表係公務人員俸給法第 18條第1項及公務人員加給給與辦法第13條之分層授權，由 人事總處基於職權，審酌各種加給之種類及性質，分別訂定 其給與條件、類別、適用對象、支給數額，而為合理之區隔 ，並依行政程序報請行政院核定後實施，且依公務人員加給 給與辦法第13條規定，加給表並非再由該辦法授權行政院另 行訂定，而係以行政院訂定之各種加給表，作為考試院會同 行政院所訂定之公務人員加給給與辦法規定，以辦理各種加 給之支給，故公務人員加給給與辦法及加給表，均為依公務 人員俸給法第18條，授權考試院會同行政院所訂定之法規，