臺灣高雄地方法院民事判決 103年度原重國字第1號
原 告 田德義
田俊傑
杜金枝
林蔚珈
田瑋琳
田俊瓏
石金花
張貴禮
顏金城
顏澔瑋
彭萍華
杜金葉
杜聖新
杜亦陳
兼上二人共同
法定代理人 杜志雄
溫偉貞
原 告 陳曉玉
陳新得
高杜文妹
謝春燕
陳凱毅
陳凱駿
兼
法定代理人 陳偉光
原 告 杜榮華
杜春姿
杜榮國
杜曉嬛
杜婕妤
杜庭雨
杜雪柔
杜婉萍
杜青翰
兼上二人共同
法定代理人 杜耀順
江麗華
原 告 杜清勝
杜亞聖
杜佩雯
杜亞民
杜亞山
兼上二人共同
法定代理人 杜建文
杜曾珍
原 告 杜安達立
兼上一人共同
法定代理人 杜建國
謝美齡
原 告 杜建華
杜吳寶鏡
杜建雄
杜建強
上列原告共同
訴訟代理人 林三加律師
被 告 行政院農業委員會水土保持局台南分局
法定代理人 黃振全
訴訟代理人 郭瑞民
訴訟代理人 馬興平律師
被 告 行政院農業委員會林務局屏東林區管理處
法定代理人 張偉顗
訴訟代理人 尤挹華律師
被 告 高雄市政府水利局
法定代理人 蔡長展
訴訟代理人 黃國維
刁壹清
黃勇雄律師
被 告 高雄市桃源區公所
法定代理人 謝英雄
訴訟代理人 沈志祥律師
複 代理 人 廖威斯律師
上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國105年8月15日言詞
辯論終結，判決如下：
主 文
被告行政院農業委員會水土保持局台南分局、高雄市政府水利局應連帶給付原告杜金葉新臺幣玖拾萬元；給付原告杜榮華新臺幣玖拾參萬伍仟壹佰元；及給付原告田德義、石金花、彭萍華、高杜文妹、謝春燕、陳偉光、杜耀順、杜清勝、杜吳寶鏡各新臺幣肆拾伍萬元，及均自民國一百零三年九月十日起至清償日止，按
週年利率百分之五計算之利息。
原告其餘之訴均駁回。
訴訟費用由被告行政院農業委員會水土保持局台南分局、高雄市政府水利局連帶負擔五分之二，餘由原告負擔。 事實及理由
一、按「依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請 求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。 協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義」、 「賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開 始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權 人得提起損害賠償之訴」，國家賠償法第10條第1 項、第11 條第1 項分別定有明文。本件原告主張被告應負國家賠償責 任，且於起訴前已以書面向賠償義務機關即被告請求國家賠 償，業經被告行政院農業委員會水土保持局台南分局（下稱 水保局台南分局）、被告行政院農業委員會林務局屏東林區 管理處（下稱屏東林管處）拒絕賠償；而被告高雄市桃源區 公所（下稱桃源區公所）、被告高雄市政府水利局（下稱高 雄市水利局）則於原告提出賠償請求後，逾30日不開始協議 等情，業據原告提出國家賠償請求書、水保局台南分局與屏 東林管處之拒絕賠償理由書為證（本院卷一第36至57頁、第 59至64頁），復為被告所不爭執，是原告於履行前揭法條之 前置程序規定後提起本訴，於法自無不合，先予敘明。二、原告主張：原告均係高雄市桃源區拉庫斯溪河畔復興里下部 落之居民。緣拉庫斯溪上游於民國98年8 月間莫拉克颱風侵 襲後產生千萬立方公尺之崩積土石，危及原告之生命及財產 。嗣拉庫斯溪集水區於101 年6 月10日起連降大雨，夾帶大 量土石流入復興里下部落，淹沒原告所有之土地、房屋（下 稱系爭災害）。因桃源區公所未妥善處理清疏所生土石，亦 未採取疏濬拉庫斯溪以擴大通水段面之積極整治措施，導致 土石回流堵塞拉庫斯溪河道；水保局台南分局未對拉庫斯溪 進行疏濬措施，亦未監督桃源區公所辦理清疏工程；屏東林 管處明知拉庫斯溪上游堆積大量土石，卻怠於執行清疏及處 理崩塌土石之職務；高雄市水利局所設置之拉庫斯溪復興里 聚落安全護岸工程（下稱系爭護岸）則因管理欠缺，使拉庫 斯溪水經由系爭護岸缺口沖入復興里下部落，致生系爭災害 ，是被告共同不法侵害原告之權利，應連帶賠償原告之損失 。為此，爰依國家賠償法第2 條第2 項、第3 條第1 項，及 侵權行為之法律關係，請求被告連帶賠償原告因系爭災害所 受財產上及非財產上之損失等語，並聲明：被告應連帶給付 原告各人如附表所示之金額，及均自起訴狀繕本送達翌日起
至清償日止，按週年利率5 ％計算之利息。
三、被告則以：
㈠桃源區公所部分：拉庫斯溪之治理係水土保持局及其分局之 業務範圍，相關經費亦由水土保持局所核定，足認拉庫斯溪 之治理並非被告桃源區公所之法定職務。桃源區公所僅將當 地現況通知水土保持局知悉，並代為辦理野溪清疏工程之發 包事宜。另桃源區公所對拉庫斯溪有無疏濬必要、疏濬範圍 及何時疏濬，因涉及人力、經費、必要性，自有其裁量權限 ，而此疏濬內容如在其裁量範圍內，即非屬於對原告之特定 作為義務，應無不作為可言。且桃源區公所自莫拉克風災後 至系爭災害發生前，已自拉庫斯溪清淤土石32.2萬立方公尺 。桃源區公所除有按時清疏拉庫斯溪外，復未見清疏工程涉 有不法之情事，自難認桃源區公所所屬公務員於系爭災害發 生前，有未為清疏而怠於執行職務之情事等語置辯，並聲明 ：原告之訴駁回。
㈡屏東林管處部分：拉庫斯溪上游於98年莫拉克風災時所累積 之土方量驚人，且山區遼闊又無適當道路可以通行，在中下 游開通道路進行清疏工程前，上游並無法將人力、機具送達 現場，故無法為清運，屏東林管處實無作為可能性。又自復 興里起至林班地界為止尚相距2,000 公尺，災區並非屏東林 管處所轄，屏東林管處亦無法進行清運之規劃。再者，屏東 林管處治山預算有限，且受限於預算法之限制，僅國有林治 山防災、易淹水治理兩項工作預算科目可以投入拉庫斯溪清 疏工作，惟因預算不足而無力完成。原告認屏東林管處怠於 執行公務，卻忽略清運拉庫斯溪集水區之工程難度、時間及 所需鉅額經費，均超過屏東林管處之預算及工程能力極限。 是原告請求屏東林管處就屬於天然災害之系爭災害負賠償責 任，並無理由等語置辯，並聲明：原告之訴駁回。 ㈢水保局台南分局部分：拉庫斯溪之主管機關係林務局，而非 水保局台南分局。又水保局台南分局確有核撥清疏河道經費 ，由桃源區公所對拉庫斯溪進行清疏之積極作為，並無原告 所稱怠於執行職務之情事。況且，在浚深河道之前，必須先 將河道上所堆積之土石清疏後，始能進一步進行浚深河道之 工程，此為工程之先後，並非原告所稱積極或消極作為之別 。又是否有浚深河道之需要，屬河川局之權責範圍，亦非水 保局台南分局之職責。另水保局台南分局基於輔助之地位， 核撥清疏經費予被告桃源區公所，並不會因此而成為桃園區 公所之監督機關，何況水保局台南分局於工程期間，亦有多 次派員就工程進度、施工品質等項目進行督導。再者，以蛇 籠將清淤之土石堆置河岸旁，以墊高河岸，防止河水溢流，
係屬治理河川工程之一種工法，事前亦經專家評估可行，竣 工後業經驗收，不能僅因事後發生河川溢流結果，即指摘先 前為防止災害發生之所有作為有疏失。拉庫斯溪治理工程既 經驗收並無任何瑕疵，則系爭災害之發生，純屬天災所致， 與工程之施作，無相當因果關係等語置辯，並聲明：原告之 訴駁回。
㈣高雄市水利局部分：原告雖主張系爭護岸因高雄市水利局之 管理欠缺，致生系爭災害，惟系爭護岸係由高雄市水利局發 包委由剴盛工程顧問有限公司設計、監造，並由億源營造有 限公司（下稱億源公司）得標承攬施作。而億源公司雖曾於 101 年3 月9 日申報竣工，並於同年3 月26日辦理驗收程序 ，惟於驗收期間，發現系爭護岸工程有缺失，經億源公司拆 除重作，於系爭災害發生時，尚未驗收完畢供公眾使用。亦 即，迄至101 年6 月10日發生系爭災害時，系爭護岸尚非屬 公有公共設施，而非由高雄市水利局管理，高雄市水利局自 不負國家賠償法第3 條第1 項之賠償責任。又本件係高雄市 水利局辦理公開招標作業發包予億源公司承攬施作，顯見高 雄市水利局並非在行使公權力，亦未委託億源公司行使公權 力，縱因億源公司拆除重建系爭護岸過程中，未適時補強護 岸缺口造成原告之損害，亦僅係億源公司應否負民事侵權行 為賠償責任之問題。況且，高雄市水利局於101 年7 月16日 委託高雄市土木技師公會辦理系爭災害之鑑定，由其鑑定結 果可知，縱本件系爭護岸工程無因瑕疵拆除重建之情事，仍 無法避免系爭災害之發生，故系爭災害之發生，與系爭護岸 之施作完成與否並無相當因果關係等語置辯，並聲明：原告 之訴駁回。
四、兩造不爭執之事項：高雄市桃源區拉庫斯溪上游於98年8 月 間莫拉克颱風侵襲後產生千萬立方公尺之崩積土石，嗣拉庫 斯溪集水區於101 年6 月10日起連降大雨，夾帶大量土石流 入溪畔之復興里下部落。
五、按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害 人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執 行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同；公有公共設施 因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者， 國家應負損害賠償責任；依第3 條第1 項請求損害賠償者， 以該公共設施之設置或管理機關為賠償義務機關，國家賠償 法第2 條第2 項、第3 條第1 項、第9 條第2 項分別定有明 文。次按國家賠償法第3 條所定之國家賠償責任，係採無過 失主義，即以該公共設施之設置或管理有欠缺，並因此欠缺 致人民受有損害為其構成要件，非以管理或設置機關有過失
為必要，此亦有最高法院85年台上字第2776號判例意旨可資 參照。本件原告起訴主張因被告有前揭疏失及公有公共設施 有設置或管理欠缺之情事，致原告受有損害，而分別依國家 賠償法第2 條第2 項、第3 條第1 項向水保局台南分局、桃 源區公所；依同法第2 條第2 項後段向屏東林管處；依同法 第3 條第1 項向高雄市水利局請求國家賠償（本院卷八第22 4 頁反面至227 頁），被告則均否認原告之請求，是本院茲 先就各被告就系爭災害是否應負國家賠償責任乙節，判斷如 下：
㈠桃源區公所部分：原告主張桃源區公所未妥善處理清疏所生 土石，僅將之堆置於河床，亦未採取疏濬拉庫斯溪以擴大通 水段面之積極整治措施，導致土石回流堵塞拉庫斯溪河道， 致生系爭災害，故依國家賠償法第2 條第2 項、第3 條第1 項向桃源區公所請求國家賠償等語。經查：
⒈高雄市桃源區拉庫斯溪上游於98年8 月間莫拉克颱風侵襲後 產生千萬立方公尺之崩積土石，因對中、下游有造成災害之 危險，故桃源區公所於100 年5 月間分別辦理拉庫斯溪2 期 第1 、2 、3 工區清疏工程（下稱系爭工程），此有系爭工 程之合約書、相關圖說及函文附卷可參（本院卷三第135 至 270 頁、卷四第3 至390 頁）。原告主張桃源區公所於辦理 系爭工程時，未依修正前野溪淤積土石清疏作業要點第8 點 即「清疏所產生之土石，應有妥適處理方式，勿僅堆置於野 溪兩岸，避免豪雨時又沖入野溪造成災害。如需堆置者，應 依相關規定覓妥適當堆置場地，不得影響排洪或危及其他人 、地、物及設施等」之規定將清疏所產生之土石運至適當堆 置場地，而僅放置於河床，致101 年6 月10日大雨來時，土 石回流堵塞拉庫斯溪河道，致生系爭災害等語。 ⒉據證人即立大工程顧問有限公司土木工程技師周水波於本院 證稱：系爭工程第2 、3 工區係由我們公司負責監造，工程 包括清淤及疏通。清淤即是開挖河床裡的流水斷面，疏通則 係將清淤出來之土石堆置在河岸，讓水流能暢通無阻，達到 整流之功能。本件因河床兩岸均係山壁，無外運道路，且土 石亦無經濟價值，故只能將之就近找適當地方回填。在回填 土方時，我們會採取兩種保護措施。一種係設置石籠來阻擋 回填土流失到河床裡，另一種係在河床底下設置低強度之混 凝土，防止填土區之基腳不會遭沖蝕，系爭工程我們在重點 部分原則上都有施作上開保護措施。我們堆置土石處，主要 並非係阻礙流水，所以大部分之填土區均係在河道外被沖蝕 之公私有土地。至於堆置於河道之土石僅有小部分，且係因 有固灘之必要，即讓河川本身不會因嚴重被沖蝕而產生亂流
。固灘之土石有小部分會因豪雨造成溪流暴漲時，回沖進河 道，但系爭災害絕大部分係由上游沖刷下來之土石所造成等 語（本院卷六第27至29頁、第44至45頁）；及證人即宏鑌工 程顧問有限公司技師謝忠勝於本院證稱：系爭工程第1工區 係由我們負責設計、監造。拉庫斯溪之土石確實有部分係堆 置在兩側，但係因原本設計時即規劃部分清疏出來之土石要 做為河道護岸，以侷限河道流向等語（本院卷七第38頁、第 57至58頁），佐以原告提出之現場照片（本院卷七第93至94 頁），可見系爭工程進行時，確實有部分清淤出之土石堆置 在拉庫斯溪之河道兩側。
⒊又系爭工程於100 年5 月間發包施工後，於同年7 月19日遭 逢豪雨，造成上游土石下移，將系爭工程已清疏部分再度淤 滿，並危及復興里下部落鄰近之復興橋，經水保局總局邀集 學者專家於同年8 月1 日至現場會勘後決議系爭工程未完成 部分暫緩施作，將經費運用於復興橋上、下游土砂清疏作業 並積極趕辦。系爭工程之第1 工區並因此為變更設計，亦即 取消石籠護岸之施作，改為河道清疏計97,362立方公尺（其 中45,647立方公尺運至指定置土區），近運回填方計89,235 立方公尺等情，有水保總局拉庫斯溪、荖農溪會勘紀錄（本 院卷四第100 至101 頁）、系爭工程第1 工區第1 次變更設 計圖（本院卷三第246 頁）在卷可稽。另據證人即國立中興 大學土木工程學系教授蘇苗彬於本院證稱：我有參加100 年 8 月1 日之拉庫斯溪現場會勘。系爭工程當初係希望先將河 道挖深，使溪水較容易排出後，再用挖出來的部分做護岸來 保護附近民宅。但因7 月的豪雨又讓土砂淤積，沒辦法做護 岸，所以才建議把儘快把淤積之土砂挖通，讓排水順暢。當 時有人建議要做很多的堤防，但因上游還有很多之土石等著 被搬運過來，所以我們建議只有挖通才能保護居民。把土砂 填在兩岸上面係為加強河道之保護等語（本院卷六第121 至 123 頁）；及證人即高雄市水土保持技師公會技師郭玉麟於 本院證稱：將清疏之土石放在河床上係增加河川現況通水深 度及斷面之一種工程，為行之有年之工法，而非特例。理論 上將土石放到河床外之其他地方對河床通水更有效，但工程 實務上仍需考量土砂堆置或移送地點所延伸之二次災害可能 性，所以需綜合判斷。又清疏之後堆置於護岸旁泥沙可有增 高護岸之效果，同時增加通水斷面，可以保護護岸內之設施 及民眾生命、財產。清疏之土石若堆置於河床，大部分均係 單純堆置。土堤會盡量往原來河床兩側去堆置，或另堆置適 當地點，此均為常見之施工方法等語（本院卷五第238 至23 9 頁、第241 頁）。
⒋由上開證人之證述可知，系爭工程進行中雖有將部分清疏之 土石堆置於拉庫斯溪之河道兩側，惟此工法尚未逾現今工程 常規，且亦非對防洪毫無益處。又從系爭工程第1 、2 工區 之設計圖可知（本院卷三第226 頁、卷四第54頁），第1 工 區原本計畫於拉庫斯溪河道旁設置275 公尺長之護岸，第2 工區則於河道兩側設置多處回填土石方區（F2部分）及土堤 （C1至C3部分），則系爭工程就地取材將部分清疏土石堆置 於河道旁以作為護岸或土堤，除未違反契約設計外，亦未有 違工程常規。而系爭工程因施工期間遇豪雨，將已完成清疏 部分之河道再度淤滿，經機關與專家學者共同會勘後，認因 已危及復興橋附近之安全，故應優先清疏土石，且變更設計 將清疏土石近運回填，此亦係基於專業之考量，若無明顯違 背工程常規或涉有偷工減料等情形，尚難認系爭工程之業主 即桃源區公所有何故意或過失侵害原告權利之情事。又修正 前野溪淤積土石清疏作業要點第8 點雖有關於清疏所產生之 土石，勿僅堆置於野溪兩岸，如需堆置者，應依相關規定覓 妥適當堆置場地之規定，惟該規定僅係清疏之原則，實際上 仍如上開證人郭玉麟所言，需考量現實上之條件為綜合性之 判斷。又上開作業要點已於103 年9 月1 日修正，其中關於 清疏及土石處理原則之第8 點規定修正為：「野溪清疏後產 生之土石，其處理原則如下：㈠就近提供重建工程使用、填 復流失公、私有土地，並配合工區特性，採就地整坡固灘， 如溪床整理、構造物背填或提供其他公共工程使用等。㈡… 」，益徵修正前之規定並非工程實務上之絕對標準，而將清 疏出之土石就近堆置以供重建工程或整坡固灘等使用，亦未 有違工程常規。亦即，單就系爭工程將清疏土石堆置於河道 旁之事實而言，亦無法直接導出桃源區公所有故意、過失或 怠於執行職務而侵害原告權利之結論。再者，國家賠償法第 2 條第2 項之適用，係以公務員之故意或過失為其要件，而 防災工程事涉專業判斷及預算問題，單純災害之發生或公權 力行使之無效果，並不能直接推認公務員行使職務具有故意 或過失，受損害之人民仍應證明上開公務員之故意或過失要 件。本件就系爭工程既查無有何違背工程常規或其他不法情 事，則原告僅以桃源區公所未運出清疏所生土石，而將之堆 置於河床為由，即認桃源區公所就系爭災害之發生具有疏失 ，而主張依國家賠償法第2 條第2 項之規定向桃源區公所請 求國家賠償，即難認為有據。又桃源區公所就系爭災害之發 生既無故意、過失或怠於執行職務可言，則就系爭工程與系 爭災害間是否具有因果關係乙節，即毋庸再予論述。 ⒌原告雖再主張桃源區公所未採取疏濬拉庫斯溪以擴大通水段
面之積極整治措施，導致土石回流堵塞拉庫斯溪河道，致生 系爭災害，故有國家賠償法第3條第1項之國家賠償責任等語 ，惟拉庫斯溪雖屬公有公共設施，但負責管理之行政機關應 為水保局台南分局，而非桃源區公所。桃源區公所雖有辦理 系爭工程，惟其僅係受水保局台南分局委託，負責執行系爭 工程（以上理由將另於水保局台南分局部分詳述）。亦即， 桃源區公所之責任限於系爭工程之執行事項，其並不因此即 成為拉庫斯溪之主管機關，而需負治理拉庫斯溪之責。關於 拉庫斯溪之整治既屬管理機關即水保局台南分局之責，則原 告依國家賠償法第3 條第1 項之規定，向僅受託執行系爭工 程，而無管理拉庫斯溪權責之桃源區公所請求國家賠償，即 亦難認為有理由。
⒍綜上，原告本件依國家賠償法第2條第2項、第3條第1項之規 定向桃源區公所請求國家賠償，均無理由。
㈡屏東林管處部分：原告主張屏東林管處係拉庫斯溪上游林班 地之管理及治理機關，明知該上游堆積大量土石，卻怠於執 行清疏及處理崩塌土石之職務，致生系爭災害，自應負國家 賠償法第2條第2項後段之國家賠償責任等語，經查： ⒈按法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限 ，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律 對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機 關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為 之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自 由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2條第2項後段 ，向國家請求損害賠償（司法院大法官會議釋字第469 號解 釋文參照）；次按國家賠償法第2 條第2 項後段所稱之公務 員怠於執行職務之消極不作為國家賠償責任，自保護規範理 論擴大對人民保障而言，凡國家制定法律之規範，不啻授與 推行公共政策之權限，而係為保障人民生命、身體及財產等 法益，且該法律對主管機關應執行職務之作為義務有明確規 定，並未賦予作為或不作為之裁量餘地，如該管機關公務員 怠於執行職務行使公權力，復因具有違法性、歸責性及相當 因果關係，致特定人之自由或權利遭受損害者，即應負上開 消極不作為之國家賠償責任（最高法院92年度台上字第69號 判決意旨參照）。
⒉本件原告雖主張屏東林管處係拉庫斯溪上游林班地之管理及 治理機關，卻怠於依國有林地野溪治理與清疏方案之規定辦 理清疏及處理崩塌土石之職務等語，惟國有林地野溪治理與 清疏方案係行政院農業委員會所訂定下達之行政規則，並非 法律，其目的在於統整該會及其下級機關就國有林地內之野
溪治理、清疏方針。而觀諸該方案之具體內容，均係有關野 溪治理、清疏之現況、問題與對策，及揭示基本政策原則與 執行措施等事項，性質上實係規範其內部秩序及運作所為非 直接對外發生法規範效力之一般、抽象規定，並未涉及人民 之權利、義務，是難認係屬因行政慣行及平等原則作用，而 生外部效力之行政規則，原告自無從主張有依上開方案請求 屏東林管處作為之主觀公權利。況且，上開方案參、二、㈡ 部分有規定清疏作業調查評估機制，亦即主管機關「經專業 認定已妨礙通洪斷面，有安全危害之虞時，辦理清疏」、「 得邀請有關機關、人員與專家、學者勘查，依勘查報告及情 狀認有發生災害之虞者，辦理清疏」，可見主管機關就是否 辦理清疏作業之事得予調查、評估，尚有一定之裁量餘地。 而考量現地狀況，及屏東林管處之作為可能性、預算能力等 各因素後，本件亦無證據顯示屏東林管處就依上開方案辦理 清疏之裁量餘地已縮減至零，則揆諸前揭說明，原告本件主 張屏東林管處應負國家賠償法第2 條第2 項後段之國家賠償 責任，即無理由。
㈢水保局台南分局部分：原告主張水保局台南分局未積極管理 、整治拉庫斯溪，亦未監督桃源區公所辦理系爭工程，故應 負國家賠償法第2條第2項、第3條第1項之國家賠償責任等語 ，惟桃源區公所辦理系爭工程並無故意、過失或怠於執行職 務而不法侵害原告權利乙節，詳已如前述，自難認水保局台 南分局有何監督上之疏失。又水保局台南分局於99年起至系 爭災害發生前，均有持續委託桃源區公所執行拉庫斯溪之清 疏工程，並督導工程之進行，依卷內證據亦無從認定水保局 台南分局就拉庫斯溪之清疏工作，有何故意、過失或怠於行 使職務之不法情事，是原告依國家賠償法第2 條第2 項之規 定向水保局台南分局請求國家賠償，即屬無據。至原告依國 家賠償法第3 條第1 項規定請求部分，因國家賠償法第3 條 第1 項之構成要件為須為公有公共設施、須設置或管理有欠 缺，及須人民之生命、身體或財產之損害與公有公共設施之 設置或管理欠缺具有因果關係，故分別說明如下： ⒈本件原告主張水保局台南分局係公有公共設施即拉庫斯溪之 主管機關，水保局台南分局除否認其為拉庫斯溪之管理機關 外，並抗辯河川並非屬公有公共設施等語，經查：國家賠償 法第3條第1項所稱之公有公共設施係包含自然設施在內，此 除為學說所肯認外，國家賠償法第3條第1項之立法理由亦有 明示「公有之公共設施，如道路、河川之類」，是水保局台 南分局辯稱河川非屬公有公共設施等語，顯與國家賠償法第 3 條第1 項之立法意旨不符。又行政院農業委員會水土保持
局掌理集水區與河川界點以上野溪之水土保持調查、規劃、 保育、治理及督導，另為辦理各地區水土保持及農村建設業 務，得設分局，此分別為行政院農業委員會水土保持局組織 法第2 條第2 款、第5 條所明定，可見集水區與河川界點以 上野溪之規劃、治理係行政院農業委員會水土保持局及其分 局之責。參以拉庫斯溪係屬河川界點以上野溪，有經濟部於 102 年11月8 日公告之中央管及跨省市河川之河川界點一覽 表附卷可資判斷（本院卷三第68頁），而水保局台南分局並 不否認其有核准、核撥預算並督導系爭工程之進行，而系爭 工程之相關執行問題亦均須由水保局台南分局裁示桃源區公 所辦理（見水保局台南分局與桃源區公所間往來公函，本院 卷四第110 至112 頁）等情，再佐以行政院農業委員會水土 保持局工程督導小組設置暨作業要點第2 點「本小組督導工 程之範圍如下：㈠本局暨所屬各分局辦理之工程。㈡本局委 託或補助辦理之工程。以上工程執行機關（單位），統稱為 工程主辦機關（單位），本局為計畫主辦機關」之規定，足 認管轄高雄市業務之水保局台南分局就構成公有公共設施之 拉庫斯溪有水土保持規劃、治理之責。
⒉其次，就拉庫斯溪之管理有無欠缺之判斷部分，揆諸前揭說 明，可知國家賠償法第3 條之立法精神，乃立足於危險責任 之無過失責任主義，而不採取設置或管理人之故意、過失責 任。故若將欠缺之意義求諸於設置或管理人是否有違反損害 避免或安全確保之作為或不作為義務，則將使該規定仍淪為 過失責任主義之範疇，顯與其立法精神不合。況且，上開條 文之規定僅言明「設置或管理有欠缺」，而非「設置或管理 義務有欠缺」，是國家賠償法第3 條第1 項所稱之欠缺，解 釋上應係指依據客觀基準，公有公共設施不具備通常應有之 狀況。易言之，即欠缺客觀上之安全性。至於欠缺安全性之 理由為何，以及是否係因設置或管理人違反義務所致，均非 所問。經查：拉庫斯溪上游於98年8 月間莫拉克颱風侵襲後 產生千萬立方公尺之崩積土石，因有危害中、下游安全之虞 ，故拉庫斯溪於99年起即持續進行清疏工作，惟至系爭災害 發生時止，因河道所淤土石量體龐大，且上游土石不斷因水 力作用而順流至河道，造成不斷清疏，河道卻仍有土石淤積 之狀態乙節，為水保局台南分局所不否認（本院卷五第95頁 反面）。又系爭工程於施工期間遭逢豪雨，造成上游土石下 移，將系爭工程已清疏部分再度淤滿，並危及復興里下部落 鄰近之復興橋之情，前已敘及，參以水保局台南分局之代表 於100 年7 月19日之豪雨後，於同年月27日現地會勘時，亦 表示「保守估計這5 年內，類似此次土石災害會是常態性」
等語，有卷附現地會勘紀錄1 份可參（本院卷一第27至28頁 反面），可見拉庫斯溪於系爭災害發生前，持續處於如遇大 雨即可能發生土石災害之不安全狀態。本院審酌河川整治之 目的即在於防止災害發生，以避免人民生命、身體或財產受 到損害，而此即屬治理河川所應具備之通常應有之狀況。本 件拉庫斯溪於系爭災害發生前，雖有持續進行清疏、整治， 但客觀上顯然尚未達到足以確保復興里下部落居民生命、身 體或財產安全之程度，是認拉庫斯溪之管理應有所欠缺。至 水保局台南分局是否已戮力辦理拉庫斯溪之清疏，或治理上 有無預算或技術上之困難，或系爭災害是否源自不可抗力等 情，係屬後述公有公共設施之管理欠缺與人民損害間有無因 果關係或行政機關有無免責事由之問題，如前所述，自無須 於判斷公有公共設施之設置或管理有無欠缺時，判斷設置或 管理人之責任。
⒊關於公有公共設施之設置或管理欠缺與人民生命、身體或財 產損害間之因果關係判斷，本院審酌現代國家賠償責任係朝 向危險責任或無過失責任方向發展，我國國家賠償法第3 條 即屬於無過失責任之立法方式。而透過此種國家賠償範圍之 擴大，得使行政機關持續強化專業及應變能力，同時促使公 務員執行職務之態度轉趨積極進取。以類似系爭災害之情況 而言，如行政機關就公有公共設施之設置或管理欠缺，動輒 得以天災為由，而不負國家賠償責任，則國家整體之防災技 術與災難應變能力不僅勢必停滯不前，更易使公務員產生只 求無過之消極行政態度，長久下來，國家整體之行政能力及 效率實有退化之虞，如再遇災害，恐將造成更大之損失。故 國家賠償法第3 條第1 項有關公有公共設施之設置或管理欠 缺與人民生命、身體或財產損害間之因果關係判斷，應採取 對於人民較為有利之判斷標準。亦即，若損害之發生純粹屬 於天然災害或不可抗力，人民固無從請求國家賠償，惟若公 有公共設施之管理欠缺，在時空上因天然災害之加入，而導 致損害之發生或擴大，即應認具有相當因果關係。經查：本 件水保局台南分局雖抗辯系爭災害之發生係屬天然災害等語 ，惟系爭災害雖確實係因超大豪雨將拉庫斯溪上游之大量土 石運往中、下游所致，但拉庫斯溪上游之大量土石，係莫拉 克颱風後即已確知之事，拉庫斯溪之整治及清疏工作本即應 考量上游土石之因素，惟因預算問題，拉庫斯溪之整治、清 疏工作並無法於汛期之前達到足夠安全之程度。誠然，國家 編列預算有其整體發展之考量，為行政權及立法權之政治性 判斷，司法權無從審酌，固無法以預算不足為由，而遽認國 家就損害之發生有故意或過失。然而，公有公共設施設置或
管理之欠缺應採客觀之判斷標準，亦即，凡公有公共設施欠 缺通常所應有之安全性時，即屬有欠缺，詳已如前述，是預 算之不足，並不能作為國家免責之事由，否則對於人民之保 障即顯然不足。又拉庫斯溪之整治、清疏，係因預算問題而 無法採取更有效但費用鉅大之工程方法或更密集、快速之施 工進度，而非客觀上完全無法彌補其安全上欠缺之可能，是 亦難認其管理上之欠缺係因不可抗力所致。拉庫斯溪於系爭 災害發生前既有管理上之欠缺，並因本件豪大雨之加入，致 生系爭災害，則揆諸前揭說明，該管理上之欠缺即堪認與系 爭災害之發生具有相當之因果關係。
⒋綜上，屬於公有公共設施之拉庫斯溪因管理上有欠缺，致系 爭災害發生時造成原告財產上之損害，則對拉庫斯溪負有治 理責任之水保局台南分局，即應依國家賠償法第3 條第1 項 之規定，負無過失之國家賠償責任。
㈣高雄市水利局部分：原告主張高雄市水利局所設置之系爭護 岸於汛期來臨前有部分拆除重新施作，造成系爭護岸產生一 段缺口，使拉庫斯溪水經由系爭護岸缺口沖入復興里下部落 ，致生系爭災害，故系爭護岸之設置或管理顯有欠缺，高雄 市水利局應負國家賠償法第3 條第1 項之國家賠償責任等語 ，為高雄市水利局所否認，並辯稱：系爭護岸係因未通過驗
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