臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 105 年度交字第53號
原 告 梁宋雲妹
訴訟代理人 梁俊偉
被 告 桃園市政府交通事件裁決處
代 表 人 張丞邦
訴訟代理人 趙公越
上列當事人間違反道路交通管理處罰條例事件，原告不服被告民
國105 年3 月1 日桃交裁罰字第53-Z00000000號（原舉發通知單
為公警局交字第Z00000000 號）裁決，提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
原處分撤銷。
訴訟費用新臺幣參佰元由被告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：
本件係因原告不服被告所為道路交通管理處罰條例第8 條之 裁決而提起撤銷訴訟，依行政訴訟法第237 條之1 ，應適用 交通裁決事件訴訟程序，本院並依同法第237 條之7 規定， 爰不經言詞辯論，逕為裁判，附此敘明。
貳、實體部分：
一、事實概要：
內政部警政署國道公路警察局第一公路警察大隊（下稱舉發 機關），依據民眾所提供行車紀錄器之攝得影像，認原告於 民國104 年4 月17日8 時59分許，駕駛車號0000-00 號之自 用小客車（下稱系爭車輛），於行經國道一號高架北向19.4 公里處（下稱系爭路段）時，有「行駛高速公路違規使用路 肩」違反道路交通管理事件，以公警局交字第Z00000000 號 通知單（下稱舉發通知單）逕行舉發，記載應到案日期為10 4 年6 月7 日前。嗣原告於104 年6 月1 日陳述不服舉發， 被告依道路交通管理處罰條例第33條第1 項第9 款、第63條 第1 項、第85條第1 項等規定，於105 年3 月1 日以桃交裁 罰字第53-Z00000000號裁決書（下稱原處分），裁處原告罰 鍰新臺幣（下同）4,000 元、記違規點數1 點，原告不服， 於同日提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠舉發當日，國道1 號汐五高架北向20.5K 設置「路肩通行限 小型車」牌面、19.7K 設置「路肩通行終點」牌面，並於舉 發日之後另再設置預告「路肩通行終點」附牌500M標誌。上 開三只交通號誌牌面設置位置及時間詳附件高公局北區工程 處北交管字第1040014875號函文說明。
㈡由於舉發當日路肩通行終點前並無其他預告路肩即將終止的 交通號誌牌面，致原告行駛於路肩見「路肩通行終點」牌面 時，已無任何反應時間可由路肩駛入車道。若原告為避免繼 續行駛路肩造成違規行為，當下必須立即急煞停止行駛或驟 然變換車道，此行為恐會造成左側車道車輛及後方車輛的擦 撞、追撞事故發生，將嚴重影響道路交通之行車秩序及安全 ，亦違反高速公路及快速公路交通管制規則第11條規定。依 高速公路及快速公路交通管制規則第12條規定，行駛於高速 公路駕駛人不得於路肩停車，然原告行駛於路肩見「路肩通 行終點」牌面後繼續行駛路肩實為避免自己或他人生命、身 體處於緊急危難狀態不得已之行為。
㈢綜上所述，交通號誌設置管理單位未盡到告知汽車駕駛人前 方路況義務之責，致使汽車駕駛人被迫行駛路肩不能完全歸 咎於汽車駕駛人，被告桃園市政府交通事件裁決處為之處分 顯有錯誤，爰聲明求為撤銷原處分，請求判決如聲明所示。 ㈣聲明：原處分撤銷。訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告答辯：
㈠按高速公路及快速公路交通管制規則第2 條第1 項第17款規 定：「路肩︰指設於車道之外側，路面邊線與護欄或邊溝間 之部分。」、第8 條第1 項規定略以：「汽車行駛高速公路 及快速公路，其車道之使用，除因交通事故及道路施工依臨 時或可移動標誌指示或交通勤務警察指揮外，應依設置之交 通標誌、標線或號誌之規定」、第9 條第1 項規定：「汽車 行駛高速公路及快速公路，不得有下列行為：在路肩上行 駛，或利用路肩超越前車或倒車。」；道路交通管理處罰條 例第7 之1 條規定：「對於違反本條例之行為者，民眾得敘 明違規事實或檢具違規證據資料，向公路主管或警察機關檢 舉，經查證屬實者，應即舉發。但行為終了日起逾七日之檢 舉，不予舉發。」、第33條第1 項規定：「汽車行駛於高速 公路、快速公路或設站管制之道路，不遵使用限制、禁止、 行車管制及管理事項之管制規則而有下列行為者，處汽車駕 駛人新臺幣三千元以上六千元以下罰鍰：未依規定使用路 肩。」、第63條第1 項第1 款規定略以：「有第三十三條第 一項情形之一者，各記違規點數一點。」；違反道路交通管 理事件統一裁罰基準及處理細則第10條第1 項規定略以：「 交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員，對於違反道 路交通管理事件之稽查，應認真執行…得追蹤稽查之。」、 同條第2 項規定：「前項稽查，查獲違反道路交通管理事件 之舉發方式如下：民眾檢舉舉發：就民眾依本條例第七條 之一規定檢舉違反本條例之行為，經查證屬實之舉發。」，
是以本案舉發機關處理違反道路交通管理事件，悉依上開規 定辦理，合先敘明。
㈡查原告曾於104 年6 月10日至交通部公路總局新竹區監理所 中壢監理站陳述意見，經舉發機關以104 年8 月20日國道警 一交字第1041702728號函復，其說明三：「查國道1 號公路 汐五高架經公告路肩開放路段為北向25.8至20.8公里及北向 20.5至19.7公里路段，時段為每日上午7 至10時，該車違規 屬實，本大隊依事實舉發核無不當。」，並檢附光碟1 片； 另交通部臺灣區國道高速公路局北區工程處（下稱道路管理 機關）以104 年8 月25日北交管字第1040014875號函復，說 明二略以：「本處自103 年11月24日起，為因應國道1 號高 架北向下塔悠至堤頂路段上午尖峰車流量大，故開放路肩， 分別於北上20.5K 設置『路肩通行限小型車』（附牌7-10） 牌面、19.7K 設置『路肩通行終點』牌面。然因19.7K 以北 至堤頂出口路肩寬度不足3 公尺，因有行車安全顧慮故無法 開放車輛續行至出口，本處已研擬改善方案」，說明三略以 ：「經查因該路段減速車道流量大，路肩終點併入不易，本 處業於104 年5 月21日於前揭路段20.2K 處增設出口預告『 路肩通行終點』（附牌500M），以利路肩用路人提前切入車 道」。
㈢經本處審視原告違規發生當日（104 年4 月17日）於20.2K 處雖無設置「路肩通行終點」預告標誌（附104 年5 月11日 照片）。惟查道路管理機關已於網站公告國道開放路肩資訊 （網址：https ://www .freeway .gov .tw/Publish.aspxc nid =183&p=1），並載明國道1 號高架道路環北- 下塔悠（ 北上）（25K+800~20K+800 ）及下塔悠- 堤頂（北上）（20 K+50 0~19K+700）每日7 時至10時配合交通管制開放路肩， 屬政府公告資訊，尚非「未盡到告知汽車駕駛人前方路況」 義務。另審視檢舉影像光碟，原告行經國道1 號北向19.4公 里處非路肩開放通行範圍，雖外側車道擁擠不堪通行，惟參 照貴院103 年度交字第55號判決略以：「本院之判斷：㈡ 高速公路及快速公路路肩之使用，除供緊急事故之救援使用 ，或為暫時疏解特定期間交通壅塞現象等公益目的，於指定 時段開放特定路段之路肩使用外，以禁止使用為原則，而開 放路段、時段均有明確告示，對於未告示之路段或時段，駕 駛人自應遵守禁止行駛路肩之規定，不得任意違規，㈤亦有 交通部臺灣區國道高速公路局開放路肩措施路段及時段一覽 表可參」；貴院102 年度交字第254 號判決略以：「除非交 通管制單位明白告示有開放行駛路肩之時間、路段，否則皆 不得行駛路肩，此為一般用路人所得輕易理解之常識，原告
係為合法領有駕駛執照之人，對於高速公路原則禁止行駛路 肩之規定，自當甚為明瞭」，是故，原告駕駛車輛前本應詳 查道路相關資訊，自不得以遭舉發當日行經遭舉發路段，未 見前方豎立有「路肩通行終點」之標誌為理由繼續行駛路肩 。
㈣按交通警察製單舉發違反道路交通管理處罰條例所列之違規 事實，本質上為行政處分，係公務員基於職務上之權力，依 法就特定之具體事件所為之具公法上效果之單方面行政行為 ，基於公務員為公法上行為具有公信力之原則，該行政行為 當可被推定為真正，其據以依法處分之事實認定亦為正確無 誤，本此公信原則，乃立法者賦予行政機關制定違反道路交 通事件統一裁罰基準及處理細則，以達其維護交通秩序、安 全之行政目的。本件舉發主要係員警受理民眾以科學儀器取 得證據證明原告違規事實，經調查後本於職權進行舉發，其 舉發足可採信。
㈤綜上所述，原告駕駛所有之汽車行駛高速公路違規行駛路肩 ，本處依道路交通管理處罰條例第33條第1 項第9 款對原告 所為裁處，尚無不當，請駁回原告之訴，以維法紀。 ㈥聲明：駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。四、法院判斷之依據與理由：
㈠查前揭事實概要欄所載之事實，除後列之兩造爭點外，餘為 兩造所不爭執，並有被告提出之舉發通知單、系爭裁決書、 裁決書送達回證、內政部警政署國道公路警察局第一公路警 察大隊104 年8 月20日國道警一交字第1041702728號函文暨 所附行車紀錄器錄影光碟1 份、交通部臺灣區國道高速公路 局北區工程處104 年8 月25日北交管字第1040014875號函文 、汽車車籍查詢單、汽車駕駛人駕照查詢、違規查詢報表、 原告不服舉發之陳述意見單、舉證照片等各1 份（見本院卷 第19頁至第22頁、第27頁至第30頁、第33頁至第34頁及第43 頁）在卷可參，堪認為真實。是本件有所爭執者，即在於： ：被告認定原告於104 年4 月17日8 時59分許，行經國道一 號公路高架北上19.4公里處有「行駛路肩（已逾越路肩通行 終點）」之違規行為，因而據以裁罰原處分，究有無違誤？ 茲論述如下：
㈡按道路交通管理處罰條例第7 條之1 規定：「對於違反本條 例之行為者，民眾得敘明違規事實或檢具違規證據資料，向 公路主管或警察機關檢舉，經查證屬實者，應即舉發。但行 為終了日起逾7 日之檢舉，不予舉發。」（此條文之但書係 於103 年6 月18日修正增訂）。查本件民眾之檢舉日期為10 4 年4 月17日當天一情，經載明於舉發通知單左上角（參本
院卷第29頁），是應認本件之檢舉及舉發程式尚無不合。 ㈢次按汽車行駛高速公路及快速公路，不得在路肩上行駛，高 速公路及快速公路交通管制規則第9 條第1 項第2 款定有明 文。又按汽車行駛於高速公路、快速公路或設站管制之道路 ，不遵使用限制、禁止、行車管制及管理事項之管制規則而 未依規定使用路肩者，處汽車駕駛人3 千元以上6 千元以下 罰鍰，並記違規點數1 點，道路交通管理處罰條例第33條第 1 項第9 款及第63條第1 項第1 款亦有明文。又高速公路及 快速公路設置路肩，僅供汽車駕駛人因機件故障或其他緊急 情況無法繼續行駛之車輛暫時停車待援，或執行任務之救護 車、消防車、警備車、工程車、救濟車及吊車得以順利執行 道路救護、救援之工作，而為維護高速公路及快速公路交通 安全與暢通，該管公路管理機關或警察機關於必要時，得發 佈命令，指定時段於高速公路及快速公路特定匝道或路段之 車道、路肩，禁止、限制或開放車輛通行，高速公路及快速 公路交通管制規則第19條第3 項定有明文。從而，高速公路 及快速公路路肩之使用，除供緊急事故之救援使用，或為暫 時疏解特定期間交通壅塞現象等公益目的，於指定時段開放 特定路段之路肩使用外，以禁止使用為原則，而開放路段、 時段均有明確告示，對於未告示之路段或時段，駕駛人自應 遵守禁止行駛路肩之規定，不得任意違規。
㈣再者，交通標誌、標線、號誌之設置目的，在於提供車輛駕 駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便 利行旅及促進交通安全，有無設置之必要、如何設置、設置 何種標誌以及在何處設置，屬主管機關職權內依法裁量之範 圍。而道路交通標誌、標線、號誌之性質，學說固有法規命 令與行政處分之爭，惟就行經交通標誌、標線、號誌處之用 路人屬可得特定之人，對其等之交通為具體且直接發生法律 效力，如有違反尚構成處罰之不利益效果，是解釋上至少符 合行政程式法第92條第2 項前段規定一般處分之性質，從而 法院對於該標誌、標線、號誌之設置合法性，甚至正當性， 於具體個案中尚非不得審查與質疑，合先敘明。而按，行政 程式法第5 條規定「行政行為之內容應明確」，第8 條規定 「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當 合理之信賴」，第9 條規定「行政機關就該管行政程式，應 於當事人有利及不利之情形，一律注意」；如前所述，交通 標誌、標線、號誌之設置既屬行政程式法所稱之一般處分， 自應遵守上述明確性、誠實信用等法定原則。
㈤觀諸本件檢舉舉證照片內容，固可確認已經過了開放路肩通 行路段的終點，但原告車輛仍行駛於路肩（詳參見本院卷第
43頁之行車紀錄器錄影光碟擷取相片2 張）。惟查，系爭國 道路段北上19.7公里處，雖設有「路肩通行終點」之告示牌 （詳參本院卷第34頁之交通部臺灣區國道高速公路局北區工 程處104 年8 月25日北交管字第1040014875號函文) ，而原 告遭拍攝檢舉違規之地點，則為北上19.4公里處。據上可知 ，原告遭檢舉違規行駛路肩之地點，即係緊接在「路肩通行 終點」標誌之後。再者，依前開舉發機關104 年8 月20日函 文所附之現場相片，可知原告當時所行駛之地點（北上19.4 公里處），已非常接近原告當天所欲通行之交流道出口（因 從現場相片中，已可明顯看見前方豎立有ㄇ字型之出口告示 門架）。此外，依檢舉光碟內容亦可知，當時該路段之外側 車道與路肩均為塞車之狀態，外側車道的車輛一部接著一部 ，走走停停，幾乎沒有空隙，以當時星期五上午8 時59分為 上班之交通尖峰期間，尚塞在高速公路上的駕駛人想必多心 急如焚，實難要求外側車道之駕駛人此時須好心禮讓欲從路 肩駛入之車輛，因此，在實際上有前述無法自路肩駛回外側 車道的困境之下，若仍要求原告在距離交流道出口已極為接 近之地點前必須先駛入外側車道，反而容易引起「原合法行 駛路肩車輛」與「行駛外側車道車輛」間的行車糾紛，此應 非道路交通管理處罰條例及其他相關交通管理法規之立法原 意。況且，由前揭困境以觀，亦足認系爭國道關於路肩開放 通行之路段、地點等設計規劃，應有檢討改進之空間。 ㈥此外，據交通部臺灣區國道高速公路局北區工程處104 年8 月25日北交管字第1040014875號函文（詳參本院卷第34頁） ，可知於原告違規當時（104 年4 月17日），系爭國道路段 於北上20.5公里處設有「路肩通行/ 限小型車/7-10 （時） 」之標誌，而系爭路段關於路肩通行終點之告示，僅於北上 19.7公里處設有「路肩通行終點」標誌，然嗣於104 年5 月 間，上開路段業於北上20.2公里處增設「路肩通行終點500M 」之預告標誌（分別參照本院卷第29頁反面及第30頁設立警 示標示前後之相片）。查前開事後增設之「路肩通行終點50 0M」標誌牌，其設置目的乃為「提醒用路人路肩行駛之終止 ，以便切入主線車道」，此應係為符合前揭行政行為明確性 原則而設，否則，一般駕駛人在不知路肩終點將至之情形下 ，在看見路肩終點標誌時始欲立即切入外側車道，在實際上 顯有困難，亦反而容易造成危險，且由該標誌牌之設置，並 可知於案發時，該路段開放路肩通行之相關配套措施之不足 。況如前所述，本件原告遭檢舉違規行駛路肩之地點（北上 19.4公里處），即係緊接於路肩通行終點（19.7公里處）之 後，而本案違規當時，在路肩通行終點之前方又無設立終點
之預告標誌，是對於駕駛人而言實屬欠缺明確性，則被告逕 以原告於距離路肩通行終點僅300 公尺內（19.4公里處）之 行駛路肩行為即認屬違規，尚有未合。且如前所述，因該路 段距離交流道出口已極為接近，當時又正在塞車，外側車道 之車輛大排長龍，幾乎沒有空隙，亦未見有駕駛人願意放慢 車速供原行駛路肩之車輛插進駛入外側車道，原告車輛因而 「不得不」繼續行駛於路肩，此亦符合上開函文中說明所 稱「因該路段減速車道車流量大，路肩終點併入不易」之狀 態，故本院認為於此情況下，若要求原告必須立即強行駛入 外側車道，實屬無期待可能性，因此，原告於前揭時地違規 行駛路肩之行為，難認具有可罰性，應不予處罰。五、綜上所述，原處分依道路交通管理處罰條例第33條第1 項第 9 款、第63條第1 項等規定，認原告有「行駛高速公路違規 使用路肩」之違規行為，而以原處分裁處原告罰鍰4 千元， 並記違規點數1 點，容有未合，原告訴請撤銷為有理由，爰 由本院將原處分撤銷。
六、本件判決基礎已明，兩造其餘陳述及訴訟資料經本院審酌後 ，認為均與判決結果不生影響，爰不另逐一論述。七、本件第一審裁判費用為300 元，應由被告負擔，爰確定第一 審訴訟費用額如主文第2 項所示。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第237 條之7、第98條第1 項前段、第237 條之8 第1 項，判決如主文。中 華 民 國 105 年 8 月 12 日
行政訴訟庭 法 官 林靜梅
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀 ，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令 及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體 事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院 補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本） ，並應繳納上訴費新臺幣750 元。
中 華 民 國 105 年 8 月 12 日
書記官 施春祝