臺北高等行政法院判決
104年度訴字第723號
105年7月28日辯論終結
原 告 楊作仁
訴訟代理人 張宸浩 律師
被 告 新北市政府
代 表 人 朱立倫（市長）
被 告 新北市新店區公所
代 表 人 林煌源（區長）
共 同
訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師
被 告 交通部公路總局第一區養護工程處
代 表 人 薛讚添（處長）
訴訟代理人 李元德 律師
被 告 交通部公路總局
代 表 人 趙興華（局長）
訴訟代理人 薛讚添
張瑞芬（兼送達代收人)
被 告 交通部
代 表 人 賀陳旦（部長）
訴訟代理人 張瑞芬
上列當事人間巷道爭議事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下
：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠原告於本件訴訟中，追加被告交通部時，被告交通部代表人 原為陳建宇，嗣於訴訟進行中變更為賀陳旦，茲據被告交通 部新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。 ㈡按「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他 訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第 2 項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論 者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111 條第1 項、 第2 項定有明文。本件原告起訴時，原以新北市政府為被告 （參見本院卷第6 頁），嗣於民國104 年7 月21日具狀追加 交通部公路總局第一區養護工程處（下稱第一區養工處）、 交通部公路總局（下稱公路總局）、新北市新店區公所（下
稱新店區公所）為被告（參見本院卷第63～64頁）；嗣於本 院104 年11月10日行準備程序時，復當庭追加交通部為被告 （參見本院卷第158 頁），被告對於原告所為訴之追加，並 無異議，而為本案之言詞辯論，依行政訴訟法第111 條第2 項規定，視為同意訴之追加，合先敘明。
二、事實概要：緣原告為坐落新北市新店區寶強段506 地號土地 （下稱系爭土地）應有部分14分之6 之所有權人。原告主張 系爭土地之使用分區為第四種住宅區，非屬公共設施保留地 ，不得徵收作為公共設施使用，被告第一區養工處及被告新 店區公所未經徵收即於其上開闢為道路使用。經被告第一區 養工處及被告新店區公所於102 年6 月19日到場會勘，會勘 意見結果為：系爭土地之地目總登記為「道」地目，已做道 路使用30年以上，應屬既成道路，原告不服而生本案爭執， 遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
㈠被告第一區養工處及被告新店區公所未經公告，亦未經合法 徵收程序，強將原告之土地開闢為道路之用，經原告向被告 新店區公所陳情，被告新店區公所與被告第一區養工處於10 2 年6 月19日至現場會勘，會勘意見結果為：「本案土地係 總登記『道』地目，已做道路使用30年以上，應屬既成道路 。本局經管省道，類此情形，尚未徵收補償者眾多，經費非 本局所能負擔，俟該道路拓寬時再一併辦理取得補償事宜。 」（下稱102 年6 月19日會勘紀錄）；被告新北市政府認為 本件道路管轄機關為交通部，惟被告第一區養工處102 年7 月17日一工用字第1021006473號函（下稱第一區養工處102 年7 月17日函）認定土地現況是做道路使用；又被告新北市 政府有提到都市計畫的問題，認定土地是既成道路。有被告 新北市政府103 年8 月12日北府城審字第1031470746號函及 104 年4 月29日新北府城審字第1040717123號函（下稱新北 市政府103 年8 月12日函及新北市政府104 年4 月29日函） 可資參照。由上開函文可知，被告認系爭道路為既成道路， 與原告之認知不同。本件就系爭土地是否為公用地役關係， 對原告而言具有即受確認判決之法律上利益，除新北市政府 外，第一區養工處、公路總局、新店區公所均認定系爭道路 具有公用地役關係；第一區養工處鋪設柏油、新店區公所劃 設停車格、公路總局及第一區養工處書狀均表示系爭道路由 新北市政府管理；又上開機關主張權責機關為交通部，是原 告起訴前揭機關為被告應為當事人適格。
㈡原告為系爭土地應有部分14分之6 之所有權人，而系爭土地 原作為第四種住宅區之用，依規定非公共設施保留地，不得
徵收作為公共設施。孰料，被告第一區養工處及被告新店區 公所未經公告，亦未經合法徵收程序，強將原告之土地開闢 為道路之用，嗣經被告新店區公所與被告第一區養工處於10 2 年6 月19日至該處會勘，會勘意見結果認定系爭土地為既 成道路。惟按司法院釋字第400 號解釋理由書意旨，係肯認 得以事實性狀態的時效理由成立公用地役關係，無須國家或 行政主體另作成設定公用之行政處分或設定公用地役關係之 行政處分，但嚴格要求既成道路成立公用地役關係須具備3 項要件（首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之 便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻 止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代 久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記 憶其確實之起始，僅能知其梗概為必要）；又私有土地上形 成供不特定公眾通行之道路，在公法上如認已成立公用地役 關係存在，則其所有權之行使應受限制。而所謂公用地役關 係，係指私法上所有權人之所有物在國家或行政主體所設定 的公共目的範圍內負有公法上的供役性。私法上所有權人一 方面在對其所有物的使用，負有公法上公用地役關係存在的 範圍內容忍公眾使用之義務，另一方面，亦在其所負有容忍 義務範圍內，不再承擔對該物的修繕、管理與維護之義務， 而由國家或行政主體承擔；系爭土地並沒有為公眾通行之必 要性，縱然遭養護工程單位強制鋪設柏油路面，系爭土地之 鄰近土地亦作為道路使用，公眾通行可經由鄰近土地為之， 無需一定要經過原告所有之土地，因此縱然原告之土地封閉 ，公眾亦可通行鄰近土地無礙。系爭道路自不符合司法院釋 字第400 號解釋之成立公用地役關係之要件。 ㈢本件系爭巷道通行範圍只限於鄰近土地。且既成道路認定機 關為縣市政府，非養護工程單位，不可以區公所及養護工程 單位之勘驗結果認定系爭道路為既成道路，不能作為本件認 定既成道路之基礎。養護工程單位擅自於原告之土地上鋪設 道路，自係侵害原告對系爭土地之所有權，故提起本件確認 訴訟，請求確認系爭土地之公用地役關係不成立（不存在） ，且其公用地役關係是否成立，若不尋求判決確定，原告對 系爭土地之所有權勢將受到被告所為不利益行政處分之侵害 ，而此不確定之法律狀態，可透由確認之訴加以排除，是原 告有受確認判決之法律上利益。又既成道路成立公用地役關 係，係因具有一定之事實及條件而成立，並非行政機關作成 行政處分而形成，故原告是否曾對被告相關函文認定系爭土 地為既成道路提起行政救濟，並不影響對系爭土地之公用地 役關係存否提起確認訴訟之適法性；原告對於新北市新店地
政事務所（下稱新店地政事務所）105 年3 月29日新北店地 測字第1053774430號函檢送之土地複丈成果圖（下稱系爭複 丈成果圖，參見本院卷第206 頁），停車格（編號A ）面積 為2.44平方公尺，道路（編號B ）面積為6.54平方公尺，沒 有意見，惟公用地役權係供不特定多數人通行使用，停車格 部分（編號A ）非供通行使用，停車格部分不可能成立公用 地役關係；停車格以外之道路部分（編號B ），目前雖有車 輛在行走，然非供通行所必要，現場留有過去作為停車格使 用，但現今已塗黑標線之痕跡，可知其過去作停車格使用， 即表示非供通行所必要，停車亦無所謂，自不符合司法院釋 字第400 號解釋既成道路之要件，故系爭土地不存在公用地 役關係等語。並聲明請求判決確認原告所共有坐落新北市新 店區寶強段506 地號，如附圖所示A 部分（面積8.98平方公 尺）【參見本院卷第139 頁】之公用地役關係不存在。四、被告新北市政府、新店區公所抗辯略以：
㈠按最高行政法院93年度判字第1251號判決意旨所載：「確認 公法上法律關係成立或不成立之訴訟，若係由所確認之公法 上法律關係之一方提起者，應以他方為被告，當事人始有適 格；若由對公法上法律關係有即受確認判決法律上利益之第 三人提起者，應以形成或確認公法上法律關係之行政機關為 被告，當事人方為適格。而公用地役關係為行政法上行政主 體基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，足見公 用地役關係是存在於形成或確認公用地役關係之行政機關（ 公物主管機關）與供役地所有權人間之法律關係。」；次按 公路法第6 條第1 項、第11條第1 項、第26條第1 項等規定 ，可知關於省道之管理、修建、養護工程，其主管機關係屬 交通部；被告新北市政府雖於101 年1 月1 日接管系爭路段 ，惟依新北市省道公路委託管理契約第6 條約定：「委託公 路範圍用地之權屬仍為委託機關所管有，不因委託管理而變 更；在委託管理期間取得所有權、地上權或公地管理權，仍 應由委託機關負責辦理並登記之。」，系爭道路之權屬仍為 委託機關交通部所管有，並未因被告新北市政府受託管理養 護而有變更。其後交通部為簡化流程，於103 年2 月27日修 正公告「省道公路經新北市行政區域部分之管理及養護事宜 」，不再採簽約方式辦理，故自103 年起僅委託新北市政府 辦理管理養護等執行事項；有關公路需用土地之徵收、規劃 、興建或拓寬（公路法第9 條），則未委託新北市政府辦理 ，參酌101 年2 月29日新北市省道公路委託管理契約之意旨 ，有關權屬機關之認定，自應仍屬委託機關交通部所管有無 疑；又依102 年6 月19日會勘紀錄所示：「交通部公路總局
第一養護工程處：本案土地係總登記『道』地目，已做道路 使用30年以上，應屬既成道路。本局經管省道，……，經費 非本局所能負擔，俟該道路拓寬時再一併辦理取得補償事宜 」。依前開會勘紀錄之第一區養工處陳述亦可得知，縱系爭 道路於被告新北市政府受委託管理期間，交通部亦認定系爭 道路為其所經管而非為被告新北市政府。本件公用地役關係 爭議存在於系爭道路主管機關交通部與原告間，被告新北市 政府及新店區公所就本件訴訟當事人適格顯有欠缺，原告主 張顯無理由，應予以駁回。
㈡又系爭土地位於台9 線計畫道路範圍外之公用地役關係範圍 ，此部分土地之公用地役關係認定主管機關仍應為交通部（ 即計畫道路沿線之週邊公用地役關係由土地主管機關認定） ：內政部104 年10月12日內授營建管字第1040069090號函說 明略以：「次查公路法第3 條規定：『本法所稱公路主管 機關：在中央為交通部……。』有關省道、市道、縣道…… 等公路路線系統制定及管理權責劃分等，並於該法第4 條至 第6 條規定在案，本案所詢有關上開公路用地是否屬『既成 道路』一節，涉及該管公路主管機關基於法令權責」；又本 件系爭路段係屬「省道」，主管機關為交通部，乃為各該當 事人均所不爭執，則系爭省道主管機關係交通部，自應為既 成道路之認定主管機關無疑；另對於本件道路主管機關應為 公路總局並不爭執。
㈢就系爭複丈成果圖編號B 部分（道路範圍）應有公用地役關 係：按最高行政法院76年度判字第1077號判決意旨，並依新 店地政事務所104 年7 月3 日新北店地籍字第1043790782號 函（下稱新店地政事務所104 年7 月3 日函）查復「……寶 強段506 地號重測前為大坪林段七張小段5-1 （分割出5-4 ）、5-4 地號……」，經調閱舊簿，本案土地於昭和9 年（ 即民國23年）、35年、53年登記地目皆為「道」，又依新北 市政府102 年7 月17日北府城測字第1022247053號函（下稱 新北市政府102 年7 月17日函），系爭土地依65年6 月12日 發布實施「新店鎮都市計畫案」，其土地使用分區為「住宅 區」，另依86年8 月15日發布實施「訂定新店都市計畫（土 地使用分區管制要點）案」，其土地使用分區為「第四種住 宅區」。且依81年建築線指示申請書及于洪華‧康大中建築 師事務所之現況計畫圖，系爭土地位於計畫道路及建築線間 之既成巷道，該土地與建築線內基地之土地使用分區皆為住 宅區。則系爭道路於日據時代登記地目為「道」，即有供公 眾通行事實存在，嗣於65年6 月12日發布實施「新店鎮都市 計畫案」，其土地使用分區更改為「住宅區」，然使用現況
仍為供公眾通行道路。
㈣就系爭複丈成果圖編號A 部分（曾經）為停車格之部分，亦 仍應具有公用地役關係：按最高行政法院97年度判字第1082 號判決意旨，可知縱系爭土地偶作停車使用，亦仍無妨礙公 眾通行之情事，而仍具有公用地役關係；復按最高行政法院 101 年度判字第124 號判決意旨可知，若已成立公用地役關 係之土地，除有廢止之情形外，應不因嗣後變更使用而變更 成「不具有公用地役關係」；經查，系爭複丈成果圖A 部分 亦為上開供不特定公眾通行之既成道路，於近年始劃設機車 停車格，因原告提出異議後，並已將系爭停車格除去，則依 上開實務見解以觀，偶做臨時停車並不影響系爭土地供不特 定公眾通行之事實，而仍有公用地役關係之存在；況如確實 認定系爭土地已喪失公用地役關係，亦應僅屬廢止之問題， 而非確認公用地役關係不存在，原告之主張仍有誤會之處。 ㈤原告係於89年4 月1 日經由法院拍賣取得寶強段506 及506- 1 地號等2 筆土地持分，曾以公共設施保留地申請免徵土地 增值稅，然改制前臺北縣稅捐稽徵處新店分處89年10月13日 89北稅新二字第30067 號函復臺灣臺北地方法院民事執行處 ：「……，經核506-1 地號公共設施保留地，准依規定免徵 土地增值稅，506 地號非屬公共設施保留地，仍應課征土地 增值稅……」，故原告當時應已知悉系爭土地非屬公共設施 保留地，而不得辦理容積移轉；次查，原告經由法院拍賣取 得寶強段506 及506-1 地號等2 筆土地，嗣後原告即將寶強 段506-1 地號土地轉售予建商辦理容積移轉，而系爭土地因 並非公共設施保留地而無法出售；則原告無論係因未查明土 地使用分區而疏於注意，抑或於拍賣當時已知悉系爭土地為 非屬公共設施保留地而仍誤認予以應買，均為原告投資行為 之風險，今原告為免投資錯誤之風險實現，即要求政府機關 變更都市計畫，將系爭土地變更為公共設施保留地，以供原 告出售牟利，或確認公用地役關係不存在，要求返還系爭土 地，此恐非司法所欲追求之正義，更與公平原則有違等語， 資為抗辯。並聲明請求判決駁回原告之訴。
五、被告第一區養工處抗辯略以：
㈠原告所有系爭土地位於新北市新店區北新路2 段（下稱北新 路2 段）上，而北新路2 段則屬省道台9 線之一部分，為省 道公路路線，是依公路法第6 條第1 項、公路修建養護管理 規則第7 條第2 項及交通部公路總局組織條例第2 條第3 款 規定，北新路2 段之主管機關為交通部之專設機構即公路總 局。復依最高行政法院93年度判字第1251號判決意旨，可知 省道之公用地役關係應為公路總局與供役地所有權人間之法
律關係，是原告就系爭土地對被告所提確認公用地役關係不 存在之訴，被告既非北新路2 段之主管機關，因此，就原告 所提本件確認公用地役關係不存在之訴，被告第一區養工處 並非適格之當事人，至為明顯。
㈡原告主張系爭土地不存在公用地役關係，無非以：⒈系爭土 地之通行範圍只限於鄰近土地；⒉系爭土地並無供公眾通行 之必要為據。惟查，依原告104 年5 月26日行政起訴狀所呈 會勘紀錄結論記載：「本案土地位於道路範圍，現場有人車 通行之實」，其所指「道路」即為前開省道台9 線，既為省 道，通行範圍自不限於鄰近土地，往來省道台9 線之車輛皆 須使用系爭土地。原告所稱系爭土地之通行範圍只限於鄰近 土地云云，顯與事實未盡相符；次查，依系爭土地之地籍圖 所示，如系爭土地不供公眾通行，於該路段上即會形成一個 缺口，使得駕駛車輛之用路人行經該處時須往內側車道微幅 轉彎，再往外側車道移動，如此勢將造成與內外側車道行車 路線相衝突之情形。而此處為十字路口，行駛外側車道之用 路人多係為轉彎而行駛於外側車道，必然將有大量用路人發 生前述行車路線相衝突之情形。系爭土地供公眾通行並非僅 係為便利或省時，而係確有供公眾通行之必要；又查，系爭 土地重測前為大坪林段七張小段0005-0004 地號（下稱5-4 地號）土地，而5-4 地號土地於53年7 月27日由同段5-1 地 號土地分割時，5-4 地號土地之地目即為道，而於昭和9 年 土地登記簿上則記載5-1 地號土地為道路，直至35年國民政 府接收臺灣時，土地登記簿上5-1 地號土地之地目仍為道。 可知，系爭土地至少自日治時期即長期且持續地供不特定公 眾通行作道路使用，至何時開始供公眾通行現已不復記憶， 符合司法院釋字第400 號解釋理由書所闡明「經歷之年代久 遠而未曾中斷」此一要件；再查，對照系爭土地所處北新路 2 段於80年11月7 日林務局農林航空測量所之航照圖及系爭 土地104 年Google地圖資料可知，系爭土地在事實上即係供 不特定公眾通行之用，迄今仍供通行之用有24年餘，亦屬長 期且持續地供不特定公眾通行作道路使用，且原告亦於本院 105 年6 月7 日準備程序自承，系爭土地供道路使用已經十 幾二十年等語。從而，系爭土地於事實上符合前開司法院釋 字第400 號解釋理由書所闡明「經歷之年代久遠而未曾中斷 」此一要件。系爭土地確實長期且持續地供不特定公眾通行 作道路使用，且現今仍有供公眾通行之必要，確實存在公用 地役關係。
㈢依本院105 年2 月24日赴系爭土地現場履勘時經兩造確認結 果，及囑託新店地政事務所就系爭土地製作之系爭複丈成果
圖顯示，事實上系爭土地曾經劃設停車格範圍僅有系爭複丈 成果圖中之編號A 部分2.44平方公尺，至於系爭複丈成果圖 中之編號B 部分6.54平方公尺，則為道路且未曾劃設為停車 格，是原告主張系爭土地全部均曾劃設停車格云云，與事實 不符；縱使系爭複丈成果圖中之編號A 部分曾劃設為停車格 ，然依80年11月7 日林務局農林航空測量所之航照圖及系爭 土地104 年Google地圖資料圖示，系爭複丈成果圖編號A 部 分顯然至少自80年起已作為道路通行使用，而停車格之劃設 係於路面上為之，則顯然先存在道路始有可能在路面上劃設 停車格，又系爭複丈成果圖編號A 部分土地雖一度劃設為停 車格，但停車格早已經塗銷，恢復供公眾通行使用，更足證 明系爭複丈成果圖編號A 部分之土地確實係公眾通行所必要 ，且作為道路使用年代久遠，仍符合公用地役法律關係存在 之要件。綜上，原告對被告第一區養工處所提本件確認系爭 土地公用地役關係不存在之訴，既不合法且無理由等語，資 為抗辯。並聲明請求判決駁回原告之訴。
六、被告交通部、公路總局未提出書狀，惟據其等陳述略以：本 件道路主管機關應為公路總局；對於系爭複丈成果圖【停車 格（編號A ）面積為2.44平方公尺，道路（編號B ）面積為 6.54平方公尺】沒有意見，其餘陳述及主張均引用被告第一 區養工處之陳述，並聲明請求駁回原告之訴。
七、本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，復有系爭 土地登記謄本、新北市政府都市計畫土地使用分區證明書、 102 年6 月19日會勘紀錄、新北市政府102 年7 月17日函、 第一區養工處102 年7 月17日函、新北市政府104 年4 月29 日函、新北市政府103 年8 月12日函等在卷可參（參見本院 卷第13～20頁、第21頁、第22頁、第119 頁、第168 頁、第 169 ～170 頁、第171 ～173 頁），自堪信為真正。八、本院之判斷：
甲、關於被告公路總局部分：
㈠按「（第1 項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成 立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者 ，不得提起之。……（第3 項）確認訴訟，於原告得提起或 可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得 提起之。」行政訴訟法第6 條第1 項前段、第3 項前段定有 明文。而確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，係原告 對於公法上法律關係成立或不成立與被告機關有爭議，因公 法上法律關係不明確，有以確認判決將其除去之法律上利益 ，而提起之確認訴訟。所謂「須有即受確認判決之法律上利 益」，係指原告之權利或法律上利益，有因該所主張公法上
法律關係成立或不成立侵害之危險，且得以確認判決除去者 而言。又按「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質 之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所 承認。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通 行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行 之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代 久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應 以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概 （例如始於日據時期、八七水災等）為必要。至於依建築法 規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時 效而形成之既成道路不同，非本件解釋所指之公用地役關係 ，乃屬當然。……」司法院釋字第400 號解釋理由書參照。 ㈡次按「國道、省道由中央公路主管機關管理。但省道經過直 轄市、市行政區域部分之管理，除自成系統之快速公路外， 由中央公路主管機關與直轄市政府、市政府協商定之。」「 國道、省道修建工程，由中央公路主管機關辦理。但省道經 過直轄市、市行政區域部分之修建，除自成系統之快速公路 外，由中央公路主管機關與直轄市政府、市政府協商定之。 」「國道、省道之養護，由中央公路主管機關辦理。但省道 經過直轄市、市行政區域部分之養護，除自成系統之快速公 路外，由中央公路主管機關與直轄市政府、市政府協商定之 。」公路法第6 條第1 項、第11條第1 項、第26條第1 項定 有明文。又按「（第1 項）公路之修建、養護及管理，國道 、省道由交通部之專設機構辦理，市道、區道由直轄市政府 辦理，縣道、鄉道由縣（市）政府辦理；直轄市、縣政府並 得將市道、縣道委託交通部之專設機構辦理。（第2 項）省 道經過直轄市政府、市政府行政區域部分，其修建、養護及 管理除快速公路由交通部之專設機構辦理外，由交通部與當 地直轄市政府、市政府協商定之。」公路修建養護管理規則 第7 條第1 、2 項定有明文。再按「交通部公路總局（以下 簡稱本局）掌理下列事項：……省道及重要縣、鄉道之養 護、督導、改善工程之設計施工、景觀、交通工程之策劃及 設置事項。……」交通部公路總局組織條例第2 條第3 款定 有明文。復按「標誌、標線及號誌之定義如左：……標線 以規定之線條、圖形、標字或其他導向裝置，劃設於路面或 其他設施上，用以管制道路上車輛駕駛人與行人行止之交通 管制設施。……」「標線用以管制交通，係表示警告、禁制 、指示之標識，以線條、圖形、標字或其他導向裝置劃設於 路面或其他設施上。」「標線依其功能分類如左：……指 示標線用以指示車道、行車方向、路面邊緣、左彎待轉區、
行人穿越道等，期使車輛駕駛人及行人瞭解進行方向及路線 。」「車輛停放線，用以指示車輛駕駛人停放車輛之位置與 範圍。」道路交通標誌標線號誌設置規則第3 條第2 款、第 146 條、第148 條第3 款、第190 條第1 項亦定有明文。 ㈢查依上開司法院解釋，肯認得以事實性狀態的時效理由成立 公用地役關係，無須國家或行政主體另作成設定公用之行政 處分或設定公用地役關係之行政處分，但嚴格要求既成道路 成立公用地役關係須具備上開之3 項要件。私有土地上所形 成之供不特定公眾通行之用的道路，在公法上如認已存在公 用地役關係，則其所有權之行使應受限制。所謂公用地役關 係，係指私法上所有權人之所有物在國家或行政主體所設定 的公共目的範圍內負有公法上的供役性。私法上所有權人一 方面在對其所有物的使用，負有公法上公用地役關係存在的 範圍內容忍公眾使用之義務，另一方面，所有權人亦在其所 負有容忍義務範圍內，不再承擔對該物的修繕、管理與維護 之義務，而由國家或行政主體承擔。是所有權人爭執其所有 之系爭土地不成立或不存在公用地役關係，即難認無確認之 法律上利益；其據以提起確認訴訟，乃為正確之訴訟類型。 次查本件原告所共有系爭土地位於台9 線（省道）計畫道路 範圍外，目前該土地上有鋪設柏油，並有車輛停放乙節，為 兩造所不爭，復經本院至現場勘驗屬實，且囑託新店地政事 務所測量在案，有勘驗筆錄及系爭複丈成果圖在卷可按（參 見本院卷第195 ～197 頁、第206 頁），自堪信為真正。茲 因原告爭執其共有系爭土地亦即供役土地是否有公用地役關 係存在，查該路段之主管機關依前揭規定可知為交通部之專 設機關即公路總局，此亦為本件被告等均不爭執（參見本院 卷第269 ～270 頁言詞辯論筆錄），復有公路總局省道公路 路線網頁資料、系爭土地地籍圖謄本在卷足憑（參見本院卷 第80頁、第81頁），則原告對於其共有系爭土地究有無公用 地役關係存在乙節有爭執，而該法律關係不明確，原告為系 爭土地共有權人之一，有以確認判決將其除去之法律上利益 ，故原告對以將其土地用來遂行公共性目的與任務履行之國 家或行政主體之該路段主管機關公路總局列為被告，提起本 件確認訴訟，自屬適格之被告，並有法律上之利益，合先陳 明。（至原告對於其餘被告新北市政府等所為本件起訴，因 該等被告並非適格當事人，故無法律上之利益部分，詳如後 乙部分所述）
㈣茲查原告所共有系爭土地位於台9 線（省道）計畫道路範圍 外，目前該土地上有鋪設柏油，並有車輛停放乙節，為兩造 所不爭，並經本院至現場勘驗屬實，復囑託新店地政事務所
測量在案，有勘驗筆錄及系爭複丈成果圖在卷可按，已如上 述；復依原告所提出102 年6 月19日會勘紀錄所載會勘結論 ：「⒈本案土地位於道路範圍，現場有人車通行之實，…… 」等語（參見本院卷第22頁），可見原告所有系爭土地雖位 於計畫道路範圍外，但目前有供車輛停放、人車通行使用； 次查，系爭土地重測前為5-4 地號土地，而5-4 地號土地於 53年7 月27日由同段5-1 地號土地分割時，5-4 地號土地之 地目即為「道」，而於昭和9 年（即民國23年）土地登記簿 上則記載5-1 地號土地為道路，直至35年國民政府接收臺灣 時，土地登記簿上5-1 地號土地之地目仍為「道」、53年登 記地目仍為「道」等情，據被告陳明在卷，復有系爭土地登 記第二類謄本、臺灣省臺北縣土地登記簿（5-4 地號）、日 治時期系爭土地土地登記簿、臺北縣土地登記簿（5-1 地號 ）、新店地政事務所104 年7 月3 日函暨所附相關資料等在 卷可參（參見本院卷第82～84頁、第85頁、第86頁、第87頁 、第102 ～118 頁），由以上資料可知，系爭土地至少自日 治時期即長期且持續地供不特定公眾通行作道路使用，至何 時開始供公眾通行現已不復記憶；再查依新北市政府102 年 7 月17日函（參見本院卷第119 頁），可知系爭土地依65年 6 月12日發布實施「新店鎮都市計畫案」，其土地使用分區 為「住宅區」，另依86年8 月15日發布實施「訂定新店都市 計畫（土地使用分區管制要點）案」，其土地使用分區為「 第四種住宅區」，且據被告新北市政府、新店區公所陳明略 以，依其等提出之81年建築線指示申請書及于洪華‧康大中 建築師事務所之現況計畫圖，可知系爭土地位於計畫道路及 建築線間之既成巷道，該土地與建築線內基地之土地使用分 區皆為住宅區等情，有81定－店01－225 號建築線指示申請 書及于洪華‧康大中建築師事務所之現況計畫圖及都市計畫 圖等在卷可按（參見本院卷第120 ～123 頁、第124 ～125 頁），堪信為真正。則系爭土地於日治時期登記地目為「道 」，即有供公眾通行之事實存在，嗣於65年6 月12日發布實 施「新店鎮都市計畫案」，其土地使用分區更改為「住宅區 」，然使用現況仍為供公眾通行道路；復查，對照系爭土地 所處北新路2 段於80年11月7 日林務局農林航空測量所之航 照圖及系爭土地104 年Google地圖資料（參見本院卷第88頁 、第89頁），顯示系爭土地供作道路使用，迄今已逾20餘年 。又原告於本院105 年6 月7 日準備程序時自承，系爭土地 供道路使用已經十幾二十年等語（參見本院卷第224 頁）， 可見系爭土地係在台9 線省道計畫道路邊，有車輛停放、且 人車可通行，足見系爭土地確實長期且持續迄今供不特定公
眾通行作道路使用，是系爭土地在事實上有供不特定公眾通 行之用。從而，系爭土地於事實上符合前開司法院釋字第40 0 號解釋理由書所闡明「經歷之年代久遠而未曾中斷」此一 要件，復持續迄今仍有供公眾通行之必要，系爭土地確實存 在公用地役關係，原告主張系爭土地並無公用地役關係存在 云云，核非可採。
㈤至原告主張系爭土地無供通行之必要，有關系爭複丈成果圖 編號A 部分為停車格，非供通行使用，不可能成立公用地役 關係；停車格以外之道路部分（編號B 部分），目前雖有車 輛在行走，然非供通行所必要，現場留有過去作為停車格使 用，但現今已塗黑標線之痕跡，可知其過去作停車格使用， 即表示非供通行所必要，停車亦無所謂，自不符合司法院釋 字第400 號解釋既成道路之要件，故系爭土地不存在公用地 役關係等語。惟依前揭道路交通標誌標線號誌設置規則相關 規定可知，車輛停放線乃係指示標線，用以指示車輛駕駛人 停放車輛之位置與範圍。是關於系爭複丈成果圖編號A 部分 土地2.44平方公尺，先前曾劃設停車格，顯然之前確存在道 路，始會在路面上劃設停車格；復如前述，依80年11月7 日 林務局農林航空測量所之航照圖及系爭土地104 年Google地 圖資料圖示，系爭複丈成果圖編號A 部分土地，顯然至少自 80年間起已作為道路通行使用，而該部分道路既前曾劃設停 車格，乃供不特定公眾停車使用，人、車乃有通行之需及其 事實，故仍具公用地役關係。原告主張該劃設停車格部分， 非供通行使用，不可能成立公用地役關係云云，委不足採。 又該編號A 土地上曾劃設停車格部分，目前雖已塗銷該劃設 之標線，惟仍有部分土地供車輛停放之用；部分土地供人、 車可通行，足證該部分土地，確實係公眾通行所必要，且作 為道路使用年代久遠，符合公用地役法律關係存在之要件。 至關於系爭複丈成果圖中編號B 部分土地6.54平方公尺，則 一直以來為道路使用，年代久遠，且未曾劃設為停車格，多 年以來，均供不特定車輛通行，為用路人之所需及事實上有 通行之情，故亦具公用地役關係無誤。且查，據被告第一區 養工處陳明略以，依系爭土地之地籍圖所示（參見本院卷第 81頁），如系爭土地不供公眾車輛再予通行，於該路段上即 會形成一個缺口，使得駕駛車輛之用路人行經該處時須往內 側車道微幅轉彎，再往外側車道移動，如此勢將造成與內外 側車道行車路線相衝突之情形。而此處為十字路口，行駛外 側車道之用路人多係為轉彎而行駛於外側車道，必然將有大 量用路人發生前述行車路線相衝突之情形等語，參諸前揭地 籍圖、林務局農林航空測量所航照圖、Google地圖等所示，
確屬實情。是可知系爭土地供公眾通行並非僅係為便利或省 時，而係確有供公眾通行之必要。原告主張系爭土地無供通 行之必要云云，亦洵不足採。
㈥且查本件原告係於89年4 月1 日，始經由法院拍賣取得系爭 土地權利範圍14分之6 （原告部分）等情，為兩造所不爭， 復有臺灣臺北地方法院不動產權利移轉證書、系爭土地登記 謄本等在卷可按（參見本院卷第240 頁、第13～20頁），自 堪信為真實。則依上情可知，顯然原告係於系爭土地已事實 上供作道路使用通行後多年，始取得該土地之共有權利，是 原告於該土地供作道路通行使用之初，亦難認有阻止通行之 情事可言。
㈦綜上所述，系爭土地業已符合司法院釋字第400 號解釋理由 書所載公用地役關係之3 項要件，至於本件原告之主張，並 無從證明該土地上已成立之公用地役關係業已消滅或自始不 存在，從而，其向被告公路總局提起本件訴訟部分，請求確 認其共有系爭土地之公用地役法律關係不存在等情，即無理 由，應予駁回。
乙、關於被告新北市政府、交通部、第一區養工處、新店區公所 部分：
㈠按提起行政訴訟應以適格當事人始足當之，若當事人不適格