臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第340號
原 告 曾義良
被 告 臺北市政府衛生局
代 表 人 黃世傑
訴訟代理人 劉興祥
鄭惠維
盧詩淳
上列當事人間醫療法事件，原告不服臺北市政府中華民國104年9
月25日府訴二字第10409129500 號訴願決定，提起行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係私立醫療機構「台美診所」執行醫療業務 之負責醫師。其診所提供病患覃麗麗（下稱覃君）自費（非 全民健康保險給付範圍）之醫藥材，經被告以民國104年6月 8日北市衛醫護字第10433606101號裁處書（下稱原處分）， 認定原告所提供之「orlistat（120 mg）」之藥品（下稱系 爭藥品），均以一顆新臺幣（下同）30元之價格收取費用（ 進價一顆15至17元不等），另提供「medicated plaster ( 貼布)」之醫材（下稱系爭貼布），則以一包100元之價格收 取費用（進價一包50元），超過被告核定藥材、醫材僅得按 進價加百分之0 至50的醫療機構收取醫療費用標準，違反醫 療法第22條第2項規定，而依同法第103條第1項第1款、第11 5條第1項等規定，處台美診所負責醫師即原告罰鍰5 萬元。 原告不服，提起訴願，由臺北市政府於104年9月25日以府訴 二字第10409129500 號訴願決定書，駁回其訴願。原告仍不 服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）系爭藥品進價一粒16元（1.5 倍為24元），系爭貼布乃經 特價打折後進價每包50元（1.5倍為75元）。病患覃君103 年9 月11日因肥胖自費看診並要求貼布治背痛，原告診所 對病患收費1 個月份系爭藥品30粒，每粒僅收24元，合計 720元，非原處分認定每粒30元；另同日所開立系爭貼布2 包（20片），每包僅收75元，合計150 元，並非原處分認 定每包100 元。至當次系爭藥品與系爭貼布開立後總計收 費1,100元，是因加計230元診察費之緣故，此診察費包含 量病患體重、BMI 值，及告知用藥方式，屬諮詢費性質。 相較於全民健康保險（下稱健保）診察費320 元，藥品與
貼布本應2倍計收，共640元，本診所卻只收230 元之診察 費，絕無超出收費標準。
（二）臺北市政府訴願委員會審理本案並未給予原告到場答辯之 機會，致原告未有機會提供載明診察費用之收據，且訴願 委員會非原告病人，原告亦無主動提供之理，即遽為訴願 決定，認原告未提供載明診察費用收據，難為原告有利認 定而駁回訴願，訴願程序有瑕疵；且訴願決定書未有各訴 願委員簽章，難認合法。
（三）原告及臺北市大部分醫師均不知悉被告103年8月12日北市 衛醫護字第10333483700 號函（下稱系爭被告103年8月函 ），乃均依「臺北市西醫醫院診所收費標準表」（下稱收 費標準表）向病患收費。系爭被告103年8月函文中所提「 非屬健保給付收費項目審查小組」並非臺北市政府醫事審 議委員會作業要點中明訂之組織，不具審查醫療費用之職 權，但該審查小組卻決議放寬藥材、醫材及特材費用按進 價加百分之0 至50云云，未經過臺北市政府醫事審議委員 會（下稱醫審會）審議通過，違反醫療法第99條規定，故 原處分依上揭決議事項為處分理由，係屬違法。（四）縱認原告有被告所稱超收費用情形，因違反情節輕微，原 告不知有上開系爭函之存在，原處分裁罰5 萬元，顯違反 比例原則等語。
（五）並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告 負擔。
三、被告則答辯以：
（一）原告任負責醫師之「台美診所」前於104年1月22日遭病患 覃君陳情有超收費用情事。被告派員稽查結果，原告表示 看診後會印收據，自費部分寫在收據上，故同日抽查取得 覃君近年於該診所之病歷及收據影本，因原告另有違反健 保法相關情事，經被告將相關案情移請衛生福利部中央健 康保險署（下稱健保署）調查，健保署於104年3月27日函 覆被告調查結果，病患覃君於103年6月11日至104年1月31 日期間在台美診所之就醫自費項目表顯示，其於103年8月 12日、同年9月11日、同年12月17日、104年1 月12日在台 美診所就醫自費系爭藥品與貼布之收費情形，103年8月12 日系爭藥品50粒收1,500元，9 月11日系爭藥品900元、系 爭貼布200元，12月17日系爭藥品900元，104年1月12日系 爭藥品900 元等情，經核與被告比對所查得病患覃君之病 例與收據影本，得悉原告係以電腦列印健保給付項目及其 費用，再於其上以手寫方式，加註自費之項目及費用之比 對結果相符。另被告依原告檢附之系爭藥品與系爭貼布進
貨明細與廠商名單，查得系爭貼布由訴外人杏威貿易有限 公司（下稱杏威公司）供貨，進貨單價每包50元；又電話 聯繫佑系爭藥品之供貨商佑立康與溫士頓醫藥公司，詢知 系爭藥品進價15至17元不等。則原告診所系爭藥品每粒收 費30元，系爭貼布每包收費100 元，已逾臺北市之收費標 準，違反醫療法第22條第2 項規定明確。至原告主張所收 取費用包含診察費，以103年9月11日為例，為230 元云云 ，然查該次診察病歷已載明該診次乃健保門診，原告係於 「健保門診」中開立自費醫藥材予病患，診察費已由健保 給付負擔。原告於本件裁罰處分後，方主張所收費包含「 自費門診診察費」，實屬無稽，僅為卸責。
（二）衛生福利部為俾利地方主管機關遂行醫療費用核定權責， 以102 年5月6日衛署醫字第1020270162號函送該部所訂定 之「醫療費用收費標準核定作業參考原則」（下稱衛福部 標準核定作業參考原則），依該參考原則，直轄市、縣 ( 市) 主管機關擬訂收費標準審查作業程序，提送該直轄市 、縣(市)醫事審議委員會審議通過，公告周知所轄醫療機 構。…直轄市、縣(市)主管機關受理申請資料，應參考醫 用者意見、成本分析、市場行情或同等級以上醫療機構之 相同項目收費等資訊，據以審查、核定。前項審查，無法 逕予核定者，應研擬初審意見，提送醫事審議委員會審議 …。由此可知，被告擬訂所轄醫療機構醫療費用之「審查 作業程序」，應經醫審會審議通過；至逐筆「費用項目」 之申請，可逕予審查、核定，於無法核定時方提送醫審會 審議。被告依衛福部作業參考原則意旨，所擬「臺北市醫 療機構醫療費用收費標準核定參考原則」（下稱臺北市標 準核定參考原則），經臺北市政府醫審會於103年1月15日 第7屆第2次會議審議通過，並於103年4月16日北市衛醫護 字第10351792801 號令訂定「臺北市醫療機構醫療費用收 費標準核定參考原則」，並自103年5 月1日起生效。；該 參考原則附件之「審查作業流程圖」即敘明，費用項目經 被告機關協請專業委員提供意見後，可逕行複審核定。再 考量醫療費用之擬定方式，除涉及醫療專業，亦須考量醫 院管理之實用性，及確保市民利用之可近性，被告依醫審 會意見，設立「非屬健保給付收費項目審查小組」，作為 完善複審作業之內部工作小組。職權為「醫療收費項目之 審議及施行細則之擬訂」，並於103年6月12日第1屆第1次 會議後，製成內部作業規定，於103年6月23日生效。而本 件所涉之「醫、藥材」收費，因前於100 年12月28日北市 衛醫護字第10051646400 號公告修正之收費標準表（已於
103 年5月1日廢止），規定「特殊用藥及材料費」僅能按 進價加百分之15定價，經反映無法涵蓋醫療院所其他相關 成本，爰被告於該小組第1 次會議即提出討論，復經蒐集 意見，於103年8月12日函知所轄醫院及公會：放寬藥材、 醫材及特材費用按進價加百分之0 至50，並已將函文公告 於被告機關網站，及本市醫師公會網站。況如不按上開放 寬標準而逕依收費標準表，須按進價加百分之15者，原告 收價行為仍屬違規。
（四）本案被告考量案件情節，及原告診所第一次違規，乃依醫 療法第103條規定處最低額5萬元罰鍰，針對診所其他違規 部分僅以行政指導，未予裁罰，實難謂違反比例原則等語 。
（五）並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。四、本院之判斷：
（一）按「本法所稱醫療機構，係指供醫師執行醫療業務之機構 。」「本法所稱私立醫療機構，係指由醫師設立之醫療機 構。」「醫療機構收取醫療費用之標準，由直轄市、縣（ 市）主管機關核定之。」「醫療機構不得違反收費標準， 超額或擅立收費項目收費。」「有下列情形之一者，處新 臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰：一、……、第22條第2項 ……。」「本法所定之罰鍰，於私立醫療機構，處罰其負 責醫師。」醫療法第2條、第4條、第21條、第22條第2 項 、第103 條第1項第1款、第115條第1項分別定有明文。查 原告為其設立「台美診所」私立醫療機構之負責醫師，此 有衛生福利部醫事管理系統查得「台美診所」設立詳細資 料在卷可稽，並為兩造所不爭，堪信屬實。本件兩造以前 詞爭執，參酌上開醫療法規定，本件爭點端在於：被告核 定原告是否有違反直轄市主管機關依法核定之醫療費用收 取標準的情事？又原處分裁罰金額是否違反比例？（二）醫療法第11條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政 院衛生署；在直轄市為直轄市政府……。」核上述所謂「 在直轄市為直轄市政府」之權限劃分規範，係我國立法上 以最高行政機關代替行政主體之習慣，其意義應解為權限 乃劃予「直轄市」公法人本身，表明直轄市之地方自治團 體有其管轄權限，而不應認其係限定直轄市政府或縣（市 ）政府為主管機關。而取得此管轄權限之地方自治團體， 應得基於自主組織權，決定其內部執行機關。惟地方自治 團體於行使自主組織權，第一次劃設分派其事務管轄權限 時，仍應遵守行政程序法第11條第1項及同條第5項之管轄 法定與管轄恆定原則。而查臺北市訂有由其市議會審議通
過，並經臺北市政府公佈之「臺北市政府衛生局組織規程 」，屬地方自治團體立法機關通過，而由其行政機關公布 之自治條例，且屬組織法規，依其第3條第3款規定，所設 醫護管理處，掌理醫政、醫院管理、護理行政、藥械供應 、緊急救護、特殊照護及心理衛生輔導等事項。此醫護管 理處，因屬被告之內部單位，非得獨立對外為意思表示之 管轄行政機關，應以被告為臺北市公法人自治團體內，管 轄醫療法有關醫療機構收費行為之醫政、醫院管理事宜之 權限機關，且此組織規則之位階與形式，合於行政程序法 第11條第1 項之管轄法定原則，故被告為臺北市之醫療法 有關醫療機構收費行為的管轄機關無誤。至原處分誤依行 政程序法第15條規定，以臺北市政府組織自治條例第2 條 第2項之概括授權規定，並以臺北市政府94年2月24日府衛 企字第09404404400 號公告之方式，將醫療法第11條之管 轄權限，以「權限委任」方式，委任予被告，與行政程序 法第11條第1項、第5項規定之管轄法定（即管轄事務之法 律保原則）與管轄恆定原則，尚有未合，惟此違誤並不影 響被告依前述說明取得之事務管轄權，合先敘明。又被告 既為醫療法第11條所稱直轄市（臺北市）主管機關，參酌 同法第21條規定，臺北市轄區內醫療機構收取醫療費用之 標準，本應由被告核定。另醫療法第99條第2 款規定：「 直轄市、縣(市)主管機關應設置醫事審議委員會，任務如 下：……二、醫療收費標準之審議。……」，同法第100 條更規定：「前二條之醫事審議委員會委員，應就不具民 意代表、醫療法人代表身分之醫事、法學專家、學者及社 會人士遴聘之，其中法學專家及社會人士之比例，不得少 於三分之一。」則醫療法第99條第2 項規定醫療收費標準 審議為醫事審議委員會之任務，其立法意旨應在藉由法律 對其組成有特別規定，使其綜合法學、醫事及學者專家與 社會人士之多元意見，參與被告就醫療機構收費標準核定 之程序。是故，若被告於核定臺北市轄區內醫療機構醫療 收費標準事宜程序中，已由其依法設立組成之醫事審議委 員會藉由審議之議事程序為一定之參與，應認被告核定醫 療收費標準已合於醫療法第21條及第99條第2 款之規定。 查：
⒈「臺北市政府醫事審議委員會」乃被告依醫療法上開規 定所設置之醫事審議委員會，且其於103年1月15日該會 第7屆第2次會議中，已決議通過「臺北市醫療機構醫療 費用收費標準核定參考原則」（即前簡稱「臺北市標準 核定參考原則），作為被告在核定臺北市轄區內醫療機
構收取醫療費用標準之參考原則，此參卷附該次會議紀 錄即明（見原處分卷被證19），則該標準核定參考原則 ，即屬經過臺北市醫審會審議參與之醫療收費標準核定 參考依據，被告依此參考原則，核定具體之醫療收費標 準者，即應認與醫療法第21條、第99條第2 款規定相符 。
⒉參酌臺北市標準核定參考原則內有關（二）「非屬健保 給付規定項目（自費項目）」，醫審會通過之核定參考 原則，被告乃應衡酌醫用者意見、成本分析、市場行情 與醫療設施水準等因素，依所附件之審查作業程序，據 以核定公告辦理（見原處分卷被證20）。而參卷附該附 件之「審查作業程序」，非屬健保給付收費項目又超過 其他醫學中心收費或醫學中心無訂定該費用者，乃由被 告審查後協請專業委員提供意見，經被告複審同意核定 後，即得與將核定之收費標準函復醫療機構適用，否則 被告若在協請專業委員提供意見經複審後，未能核定者 ，才需再經由醫審會審議參與核定。
⒊關於臺北市轄區內醫療機構藥材、醫材費用按進價加百 分之0 至50為其收費標準，乃經被告以醫事、學者之專 業委員組成之「非屬健保給付收費項目審查小組」，於 103年6月12日開會後，請專家委員於各醫師公會中提出 討論，函復被告專業意見後，才核定形成之收費標準， 此參系爭被告103年8月函文、「非屬健保給付收費項目 審查小組」103 年6月12日103年度第1屆第1次會議紀錄 ，及對照該小組組織依據之內部作業規定即明（見原處 分卷被證5 、被證21、被證22）。參酌前開說明，臺北 市轄區內醫療機構藥材、醫材費用按進價加百分之0 至 50為其收費標準，乃經被告依醫療法第21條、第99條第 2 款規定所核定之收費標準無誤。原告主張此醫療收費 標準未經醫審會審議云云，並不可採。
（三）查原告向病患覃君收費方式，係以電腦列印健保給付項目 及其費用，再於其上以手寫方式，加註自費之項目及費用 ，此經原告肯認無訛（見本院卷第46頁），並有被告 103 年8月函文發布後，病患覃君於103 年9月11日、12月17日 及104年1月12日分別至台美診所以健保門診方式就醫，由 台美診所所開立健保給付項目收據及藥品明細收據，其上 均載有原告自承手寫自費系爭藥品及貼布之收費項目與金 額情形可資對照（見原處分卷第51、56、57、68、70、71 頁被證8 ）。而觀此等收據明細上，所記載病患覃君歷次 由台美診所所收取之非健保給付之自費項目，於103年9月
11日乃記載系爭藥品費用900元，系爭貼布費用200元，合 計1,100元，另覃君於103年12月17日、104年1月12日之非 健保給付自費項目，系爭藥品費用各為900 元。至於上開 藥品、醫材之數量，系爭藥品900 元部分，數量為30粒， 系爭貼布200元部分，數量為2包，此為兩造共同陳明無誤 之事實，以此換算，台美診所向病患覃君所收取系爭藥品 單價每粒為30元，系爭貼布單價則為每包100 元。另查原 告向廠商購進系爭藥品與貼布之進價，依卷存由原告提供 之杏威公司送貨明細單顯示（見原處分卷第78頁），系爭 貼布進貨單價每包50元；另被告與原告提供之系爭藥品進 貨廠商佑立康與溫士頓醫藥公司電話聯繫結果，詢知系爭 藥品進價乃15至17元不等，有被告公務電話紀錄表存卷可 按（見原處分卷第81- 82頁）。以被告核定臺北市轄區內 醫療機構收費標準上限，應依藥材、醫材之進價加百分之 50計算，則系爭藥品收費標準之單價上限至多僅得為25.5 元，系爭貼布收費單價上限則應為75元，但原告卻向病患 覃君分別收取系爭藥品單價每粒30元及系爭貼布每包 100 元，顯然的確有超過被告所核定收費標準之情形。至原告 雖主張系爭藥品實際收取單價只有24元，系爭貼布收費單 價僅75元，其他超過部分，均為諮詢用藥之診察費云云。 然查病患覃君上開3 次至台美診所就醫診療，均係使用健 保卡，以健保給付診察費之方式，由原告診察後，開立上 開非健保給付項目之藥品、醫材，並非另有非健保給付之 診察項目，此參前述健保給付項目收據及健保藥品明細即 可得知，且醫療費用既為醫療機構與病患間醫療契約之報 酬，原告如收取健保給付外之診察費用，必已得病患覃君 之同意而留有相關之憑據可查，但原告所謂諮詢用藥診察 費之說，不僅經病患覃君向被告檢舉時否認，主張原告有 違法超收醫療藥品醫材之情事，且原告在本院審理時，也 自承並無任何收費憑據紀錄可佐其說（見本院卷第46頁） ，自難認原告主張屬實。綜上，原告任負責醫師之台美診 所向病患覃君收取之醫療費用，有超過被告核定之醫療費 用收費標準，違反醫療法第22條第2 項規定，至為明確， 被告自得依同法第103條第1項第1款及第115條第1 項規定 ，對負責醫師之原告裁處罰鍰。
（四）至原告雖另主張其於訴願程序中曾請求到場陳述意見，即 遽行作成不利於原告之訴願決定，其訴願程序有瑕疵云云 。惟按「訴願就書面審查決定之。」「受理訴願機關必要 時得通知訴願人、參加人或利害關係人到達指定處所陳述 意見。」「受理訴願機關應依訴願人、參加人之申請或於
必要時，得依職權通知訴願人、參加人或其代表人、訴願 代理人、輔佐人及原行政處分機關派員於指定期日到達指 定處所言詞辯論。」訴願法第63條第1項、第2項、第65條 亦有明文。準此，是否通知原告到場陳述意見或進行言詞 辯論係屬受理訴願機關之職權，且訴願人提起訴願表明理 由，已有陳述其對原行政處分不服之理由予受理訴願機關 聽取的機會，其法律上聽審請求權利已受到保障，受理訴 願機關如經其他職權調查方式，認事實已經明確者，縱未 通知原告到場陳述意見，即作成訴願決定，此訴願程序之 進行亦非有何違反合義務裁量瑕疵，故本件縱訴願機關未 給予原告到場陳述意見，查程序尚無明顯違法瑕疵，併此 敘明。
（五）關於原處分裁罰金額之裁量適法性：按被告於100年7月13 日發布，同年8月1日施行之「臺北市政府衛生局處理違反 醫療法事件統一裁罰基準」（下稱裁罰基準），為被告本 於職權，依其行政目的，將違反醫療法之行為程度作不同 處罰，其已列示考量事項而按行政機關為行使法律所授與 裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，必須實踐具體 個案正義，惟顧及法律適用之一致性，符合平等原則，依 行政程序法第159條第2項第2 款規定，所訂定行使裁量準 則為行使裁量權之準據，且其中第3點第9類就「「醫療機 構違反收費標準，超額或擅立收費項目收費」規定其統一 裁罰基準：屬第1次者，處5萬元至15萬元罰鍰；屬第2 次 者，處10萬元至20萬元罰鍰；屬第3 次以上者，處15萬元 至25萬元罰鍰。核乃按行為人違規次數越多，認定行為人 遵行行政法上義務之意願薄弱，應受責難之程度較高，而 定更高之罰鍰額度，核與行政罰法第8 條所定裁處罰鍰應 審酌之裁量因素相合，故裁罰基準將其列為裁罰額度之審 酌因素，與具體個案正義實踐相符，又與比例原則、平等 原則及不當聯結禁止原則並未違背，自得為被告裁處罰鍰 時之裁量基準。查本件原告乃第一次違反醫療法第22條第 2項情事，且原告違法所得非鉅，被告考量及此，依醫療 法第103條第1項第1款及第115條第1項，與前述裁罰基準 ，處最低罰鍰額度5 萬元，經核此裁罰之裁量結果，並無 明顯不合比例之情，或有證據顯示逾越法規授權裁量範圍 之裁量逾越，或裁量怠惰，或有何不當聯結、違反比例原 則或平等原則之裁量濫用等的裁量瑕疵存在，於法並無違 誤。
五、綜上所述，原告任負責醫師之台美診所私立醫療機構違反醫 療法第22條第2 項事實明確，原處分經核並無違法，訴願決
定予以維持，核無不合，原告前開主張各節，均不可採，其 訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 7 月 11 日
行政訴訟庭 法 官 梁哲瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正， 即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由 應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資 料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 7 月 11 日
書記官 蔡凱如