臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1458號
105年7月6日辯論終結
原 告 理律法律事務所
代 表 人 陳長文
訴訟代理人 劉昌坪 律師
李劍非 律師
陳毓芬 律師
被 告 金融監督管理委員會
代 表 人 丁克華（主任委員）
訴訟代理人 侯立洋
王允中
蔡佩容
參 加 人 國泰世華商業銀行股份有限公司
代 表 人 陳祖培（董事長）
訴訟代理人 傅祖聲 律師
鍾薰嫻 律師
蔡維恬 律師
上列當事人間提供行政資訊事件，原告不服行政院中華民國104
年8月5日院臺訴字第1040141377號訴願決定，提起行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠、按非法人之團體，有當事人能力，此觀行政訴訟法第22條規 定甚明。查原告係為陳長文、方金寶等人（見本院卷第22-2 3頁）之合夥組織（見本院卷外證物袋之聯合執業合約）， 乃國內規模甚大之事務所，有一定之名稱、組織，以其團體 名稱對外為一定商業行為或從事業務行之有年，乃具相當之 知名度，而為一般人所知悉或熟識，且有受保護之利益，應 受法律之保障，是原告屬非法人團體，有當事人能力，並得 以其執行業務合夥人為代表人，合先敘明。
㈡、本件被告代表人原為曾銘宗，訴訟進行中變更為王儷玲，再 變更為丁克華，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不 合，應予准許。
二、事實概要：
原告之全體合夥人於民國103年3月14日出具申請書，以原告 91年2月受美商新帝公司SanDisk Corporation委託保管並依
該公司指示出售特定股票，遭前員工劉偉杰盜賣為由，依檔 案法第17條規定，向被告申請閱覽及抄錄以下文件：1.財政 部93年2月致國泰世華商業銀行股份有限公司（下稱參加人 ）糾正函（下稱文件1）。2.參加人接獲前開函件後向財政 部函報後續改善情形之函件及其附件（下稱文件2及其附件 ）。3.財政部93年5月17日台財融(六)字第0938010830號致 中央銀行函及其附件（下稱文件3及其附件）。4.被告及財 政部於處理參加人辦理前員工劉偉杰盜領及提、匯客戶美商 新帝公司股款案，涉有違反洗錢防制法申報義務一案全部案 卷，包含處分提案、不作成行政處分之決定、相關之內部簽 呈、文稿及對外函件等全部案關檔案資料（下稱文件4）。 經被告以103年5月28日金管檢控字第1030102707號函復(下 稱被告103年5月28日函)，略以：文件1函文影本被告業以10 3年4月15日金管檢控字第1030002885號函提供原告外，同意 提供文件3函文影本，至所請文件2及其附件、文件3之附件 及文件4部分資料內容，涉檔案法第18條第6款及第7款、政 府資訊公開法第18條第1項第3款、第4款及第7款規定，不予 提供。原告全體合夥人就該被告不予提供部分提起訴願，經 行政院將被告103年5月28日函關於該部分撤銷，責由被告於 不妨礙金融監理之進行及目的之必要範圍內，另為適法之處 分。嗣被告重為處分，就文件2及其附件及文件3之附件，於 遮蔽與申請事項無關之第三人資料後，以104年1月23日金管 檢控字第10301523580號函（下稱被告104年1月23日函）提 供予原告之全體合夥人。另於104年1月26日以金管檢控字第 10401001260號函（下稱原處分）原告，就文件4部分，遮蔽 與申請事項無關之第三人資料及相關決策參與人員姓名後， 同意提供被告決定不予裁罰之簽及函稿影本；至所請文件4 附件包括中央銀行函復意見及參加人之陳述意見等資料，關 於中央銀行函復意見屬該行依法令製作之文書，須由原告洽 該行提供；參加人陳述意見資料部分，以參加人就屬於其文 書曾表示公開將侵害其利益，屬政府資訊公開法第18條第1 項第4款、第7款及檔案法第18條第7款之政府資訊及檔案， 應不予提供。原告全體合夥人就文件4部分不服，提起訴願 遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、原告主張：
㈠、被告應秉持檔案法促進檔案開放與運用之立法意旨，依法將 被告法律事務處之會銜資料、94年1月26日及94年9月5日內 部簽呈提供原告閱覽及抄錄複製：
１、原告提起本件閱覽及抄錄複製之申請，乃係為瞭解被告於92 年間接獲中央銀行意見後所為之後續處置過程，並擬瞭解被
告前於103年2月25日金管檢控字第1030152086號函最後何以 採取與中央銀行截然相反之見解，而未對參加人作成裁罰處 分之原因，故向被告請求提供系爭檔案。而上開案關資料既 經被告表明已結案歸檔，則原告係依檔案法第17條規定提出 本件申請，被告即應依法提供系爭檔案之「全部卷宗資料」 ，不得任意限制或限縮原告可得閱覽及抄錄複製之範圍，方 屬適法。而該歸檔之政府資訊既經過相當之時間（尤其本件 距行政程序終結已經過10年），自無影響政府決策之可能， 被告不得援引政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定拒絕 原告閱覽之申請，且基於「檔案法」特殊目的考量，政府資 訊公開法第18條第1項第3款有關政府單位作成意思決定前之 內部擬稿及其他準備作業應限制公開之規定，自應受到「目 的性限縮」，且更應採「合憲性解釋」，於人民申請提供「 檔案」之案件中，排除其適用。
２、被告既得提出94年10月4日之內部簽呈予原告閱覽、抄錄及 複製，則就其法律事務處之會銜資料、94年1月26日及94年 9月5日之內部簽呈自亦應提出，而無拒絕提供之理由，否則 ，即有禁止恣意原則之違反。另原告曾接獲3封匿名信，均 明確告知被告就系爭案件之處理過程確有刻意包庇參加人之 情形，被告之處理過程是否適法，顯屬可疑。尤令人生疑者 ，參加人於93年8月17日提出陳述意見後，被告既已依其法 律事務處之會銜意見，於94年1月13日召開之委員會會議， 將其處理該案之結果列入議程，以提請討論，並擬發布新聞 稿，但何以最後於該次會議紀錄中，卻未見有任何相關之決 議作成，而被告在該次會議中既未作成任何決議，則何以參 加人得以又在94年1月21日再行補充意見？被告於該次會議 後是否曾要求參加人補充陳述意見？被告究竟要求參加人就 何等事項補充陳述意見等等，凡此，在被告94年10月4日之 內部簽呈中均未敘明。
３、檔案法及政府資訊公開法之制訂，目的在發揮檔案功能，促 進檔案開放與運用，及保障人民知的權利，增進人民對公共 事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與之規範意旨。被 告處理系爭案件之經過有上述諸多明顯可疑之處，本件實僅 有在給予原告完整檢視系爭檔案（尤其係被告法律事務處之 會銜資料、被告94年1月26日及94年9月5日內部簽呈）之機 會下，相關疑問方可充分釐清，否則原告根本無法完足瞭解 被告就系爭案件之處理過程究竟是否適法，有無刻意包庇之 不法情形。被告拒絕提供系爭檔案，悖離檔案法及政府資訊 公開法之前述規範意旨，更有損政府形象。
㈡、被告拒絕提供參加人之陳述意見（及補充陳述意見），顯與
政府資訊公開法第18條第1項第4款、第7款，及檔案法第18 條第7款之規定不符：
１、一般以言，經行政機關結案歸檔之政府資訊，其所涉行政程 序通常已不具即時性或時效性，而不致影響行政監督或取締 目的，此自檔案法第18條並未訂有類似政府資訊公開法第18 條第1項第4款規定之限制事由即知。原告於本件所申請者， 既係屬於年代久遠並已結案歸檔之政府資訊，而須適用檔案 法規定辦理，則此時自應基於目的性限縮，排除政府資訊公 開法第18條第1項第4款規定之適用，不得再以對金融監督實 施目的造成困難或妨害為由，限制原告所得閱覽及抄錄複製 之檔案範圍，否則檔案公開制度無異形同虛設。原告請求提 供該等文件之時點，乃在被告對參加人作成處理決定之「後 」，迄今已逾10年之久，甚至已逾行政罰法所定之3年裁處 權時效，相關行政程序早已結束，提供該等檔案資料實無可 能對案關金融監理程序之實施目的造成任何困難或妨害，被 告依法自不得拒絕提供。且政府資訊公開法第18條第2項明 定，政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者， 應僅就其他部分公開或提供之。今原告請求提供之資料中， 如確有涉及實施檢查人員或參與調查之公務員資料，被告亦 可將該等資料遮掩後提供，斷無所有資料均不予提供之理。 至被告稱若提供參加人之陳述意見（及補充陳述意見）予原 告，形同將業者之內部經營資訊對外界所有不特定人公開， 影響金融機構對於被告之信賴，將對金融監理形成重大妨礙 云云。惟原告乃本件行政檢查之利害關係人，實非與案件無 關之不特定人。且對於金融機構是否確實落實洗錢防制作業 ，被告應係「監督者」之角色，而非金融機構之「保護者」 ，兩者間亦非屬信賴關係。依銀行法第45條，被告對國內銀 行依法享有金融檢查權，此乃法律所明文賦予之公權力，受 檢查機構配合回覆案關資料，乃係履行法律所課予之義務， 更與信賴關係無涉。
２、又參加人就其於原告前員工劉偉杰涉嫌盜領新帝公司股款案 有無涉及洗錢防制之相關判斷過程之敘述，僅係針對「單一 個案」之處理過程所作之意見陳述，實難構成所謂之營業秘 密。另外，依當時洗錢防制法第8條第3項規定，金融機構對 於疑似洗錢交易之申報作業流程，業為財政部會商內政部、 法務部及中央銀行所發布之「洗錢防制法第八條授權規定事 項」予以明訂，要求金融機構遵循，嗣後復於92年8月4日就 受理申報程序設計更詳盡之申報流程。由此可知，銀行有關 疑似洗錢交易所應遵守之申報程序及應予申報資料，已為法 令所明確規定，摒除其中銀行人員姓名等其他無關第三人之
個人資料以外（此部分並非原告所欲得知之資訊，可加以遮 蔽），實質上根本不具秘密性可言，實無從稱之為銀行之「 營業秘密」或「內部經營資訊」。此外，關於參加人於93年 4月20日所提出之「申覆意見」，被告業已提供原告，同時 被告亦將參加人處理原告前員工劉偉杰涉嫌盜領美商新帝公 司股款案之相關資料，例如：一定金額以上通貨交易登記簿 、存款取款憑條、單據號碼簿、匯出匯款用紙、委任書等相 關資料，於適度遮蔽後一併提供原告閱覽，何以針對參加人 之後再提出之陳述意見及補充陳述意見，被告卻不得就內部 營業資訊適度遮蔽後（摒除其中銀行人員姓名等其他無關第 三人之個人資料以外）提供？
３、設立政府資訊公開及檔案制度之目的，乃著重於政府資訊及 檔案資料之「開放」及「運用」，人民申請該等資訊後之「 用途」則並非法律所過問，是於本件中，縱使原告將閱覽、 抄錄及複製後所得檔案資料於民事訴訟程序加以利用，亦係 原告正當權利之行使，且為合法正當之利用，況且民事法院 本係依法獨立審判，就系爭檔案資料內容亦本得「獨立」進 行證據評價，不受原告主張之拘束，是根本不致發生侵害參 加人訴訟利益之問題，被告實已越俎代庖而自為「司法預斷 」，明顯逾越其行政裁量權限並嚴重違反不當聯結禁止原則 ，亦顯不符合政府資訊公開法第18條第1項第7款及檔案法第 18條第7款所定保護他人經營資訊或正當利益之豁免公開情 形。洗錢防制制度之實施，旨在透過洗錢防制工作，追查重 大犯罪，並保障合法經濟活動，具有高度之公共利益。基此 ，原告請求被告提供此等與洗錢防制有關之文件，不僅有助 於金融監理工作之落實，亦有督促金融機構履行洗錢防制法 定義務之作用，以防制不法金融犯罪行為及維持正常金融交 易秩序之公益目的之達成，顯與公共利益之維護密切相關。 系爭檔案資料提供其內容予原告閱覽，並不會妨礙金融監理 之目的，反有助於民眾檢視及監督政府機關決定之合理性。 比較原告行使資訊公開請求權對於監督政府機關決定所發揮 之功能，以及被告拒絕提供相關資訊所欲維護之利益，兩相 權衡下，前者顯具優越地位。
㈢、被告於閱卷時僅提出預先抽印之片段資料供原告閱覽、抄錄 複製，並未當場提示完整卷宗交由原告閱覽、檢視、核對並 自行選擇抄錄複製所需部分，顯然不符正當法律程序之要求 ，而顯屬違法
１、原告於104年2月4日當天之閱卷過程中，被告除仍就案卷中 大部分資料有所保留，違法不予提供外，且被告承辦人員於 閱卷程序上亦僅提出其預先抽印之片段資料供原告閱覽、抄
錄複製而已，並未提示完整卷宗交由原告閱覽、檢視、核對 及自行選擇所需部分予以抄錄或複製，縱經原告之代理人當 場說明此種方式於法不合且多次表示異議，並記明於閱卷記 錄單，惟被告仍置之不理，並告知此乃係機關內部已作成決 定之閱卷方式，而拒絕提示系爭檔案之原卷，致原告始終無 從辨別被告是否已確實提出完整資料供原告閱覽及抄錄複製 而無缺漏，並無機會檢視整體檔案之提供及遮蔽狀況，被告 以此種明顯違法方式阻撓原告政府資訊請求權之完整行使， 不僅有違行政程序法第8條之誠信原則，亦明顯不符正當法 律程序原則之要求。
２、一般之閱卷程序，均係由法院或行政機關提示「卷宗原本」 予申請人，交由申請人「當場檢閱」卷宗內之文件資料，再 自行選擇所需內容而予以「抄錄」或「複製」。是以，縱使 行政機關依法有遮蔽部分檔案之必要（例如涉及第三人隱私 ），其固得事先就卷宗資料為適當之處置，但仍不因此使行 政機關得預先擷取片段資料予以提供，藉此免除「提示原卷 予申請人」之程序上要求，否則申請人將無從辨別行政機關 所提供資料內容所屬卷別及其真偽、有無缺漏、遮蔽資料佔 整體卷宗比例及其個別遮蔽原因是否合法。被告本次提供原 告閱卷之作法，實質上與直接郵寄檔案資料予原告無異，倘 若此等作法確與閱卷制度之本旨相符，則被告又何需事前詢 問原告可配合前往閱卷之時間，而不直接採行郵遞方式交件 ，豈非更為便民？由此足見，被告拒絕提示原卷交由原告自 行閱覽及抄錄複製之作法顯然不符閱卷制度之本旨，與憲法 及行政程序法上正當法律程序原則之要求明顯未合等語，並 聲明：⒈訴願決定及原處分不利於原告之部分撤銷。⒉被告 應准許原告閱覽及抄錄複製被告於處理「參加人辦理原告前 員工劉偉杰盜領及提、匯客戶美商新帝公司（SanDisk Cor- poration）股款案，涉有違反洗錢防制法申報義務」乙案檔 案卷內之以下各項文件：(一)被告法律事務處會銜資料（檔 案卷2之第81頁）。(二)被告94年1月26日簽（檔案卷2之第 96至107頁）。(三)被告94年9月5日簽（檔案卷2之第108至 120頁）。(四)參加人93年8月17日(93)國世銀稽字第281號 函（下稱參加人93年8月17日函）。(五)參加人94年1月21日 (94)國世銀稽字第017號函（下稱參加人94年1月21日函）。四、被告則以：
㈠、原告申請閱覽及抄錄複製被告「94年10月4日簽呈內容所稱 法律事務處意見」、「94年1月26日」及「94年9月5日」內 部簽呈部分，因該等資料係被告作成意思決定前，內部單位 之擬稿或其他準備作業，為涉及決策過程之內部意見溝通及
思辯材料，屬政府資訊公開法第18條第1項第3款規定應限制 公開或不予提供之政府資訊，爰不同意提供。又本件行政程 序雖已終結，惟為避免事後仍可能發生對不同意見之人加以 攻訐或造成困擾情事，就如同本案原告一再提出匿名信攻訐 被告案關人員一般，故被告雖已作成決定，仍應有上開規定 之適用，且上該內部簽呈非被告最終意思決定，對於原告主 張被告處理系爭案件作成不予裁罰決定是否適法之「資訊公 開權」之公益目的並無關連，公開本資訊對於公益並無必要 ，只是徒增對不同意見之人困擾，爰不予提供原告閱覽、抄 錄或複製。原告僅以匿名信件所指內容任意指謫被告處理本 案存有疑竇，不但侵害被告之聲譽，亦違反證據法則。原告 為訴訟目的以未具證據力之匿名信件及被告委員會運作機制 等質疑被告行政決定過程適法性，亦與行政訴訟之訴訟標的 無關。
㈡、有關原告申請閱覽及抄錄複製參加人93年8月17日函及94年1 月21日函部分，因屬政府資訊公開法第18條第1項第4款、第 7款及檔案法第18條第7款規定所稱營業上秘密或經營事業有 關之資訊，且前經洽參加人表示不同意供民眾調閱，爰不同 意提供：
１、參加人93年8月17日函及94年1月21日函，涉及銀行對於案件 是否屬洗錢交易及是否符合洗錢防制法所定申報標準之實質 判斷，非僅原告所稱之申報流程及相關書表單據而已，該等 資訊涉及銀行執行洗錢防制之控管機制，確屬銀行內部經營 資訊，且銀行內部經營資訊並不隨時間喪失價值，自應無時 效性限制，而公開該等資訊有使他人得知並利用銀行之控管 節點以規避銀行洗錢防制控管程序，而對防制洗錢犯罪有不 利之影響，應屬政府資訊公開法第18條第1項第7款及檔案法 第18條第7款規定所稱營業上秘密或經營事業有關之資訊， 應不予提供。
２、又金融機構除係依法律規定提供資料予金融監理機關外，且 係基於對金融監理機關之信賴，認為提供資料不會被任意公 開。爰積極提供作為監理使用，若打破該信賴基礎，則所有 金融機構將消極回應資料之提供，恐將影響被告之金融監理 運作。本案參加人陳報被告之補充意見說明，亦係基於上開 對金融監理機關之信賴基礎而積極提供，倘就本案僅視為個 案，逕予公開銀行內部經營資訊及客戶個人資料，恐破壞整 體金融機構對被告之信賴基礎，衍生金融機構對提供資料予 金融監理機關之疑義，並影響被告實務之監理運作，非原告 所稱被告係怕對個案之金融監理造成妨害。另被告提供之「 本會決定不予裁罰之簽及函稿影本」中已摘述參加人之陳述
意見內容，且充分敘明未構成裁罰要件之分析，足使原告瞭 解被告認未構成洗錢防制法裁罰理由，而達其主張資訊公開 權之公益目的。經審酌公開該等政府資訊所欲增進原告瞭解 政府決策理由之公益目的既已達成，提供該等涉及參加人經 營資訊之文件未能增加公共利益，又將侵害該行之權益及原 告金融監理效能，爰被告衡量「被告之資訊公開權」與「主 張排除公開之利益」二項法益後，以後者較前者更值得保護 ，爰依檔案法及政府資訊公開法規定否准提供，符合比例原 則，法益權衡原則，亦無違反不當聯結禁止原則。㈢、有關原告指陳被告於閱卷時僅提出預先抽印之片段資料供原 告閱覽、抄錄複製，並未當場提示完整卷宗交由原告閱覽、 檢視、核對並自行選擇抄錄複製所需部分一節：被告就原告 申請閱覽、抄錄複製檔案資料內容逐一檢視、審酌，並考量 本案行政程序已終結，公開該等文件內容有助於民眾檢視政 府決策之合理性，爰參照本院101年度訴字第303號判決意旨 及法務部103年3月4日法律字第10303500500號函釋，於104 年2月4日提供原告本案「決定不予裁罰之簽及函稿影本」， 且提供原告當時並就前已提供予原告資料，檢附原檔案卷宗 供原告閱覽、檢視、核對。惟被告作成不予裁罰決定前之簽 辦意見及參加人之陳述意見等，屬政府資訊公開法第18條第 1項第3款、第4款、第7款及檔案法第18條第7款規定應限制 公開或不予提供之政府資訊及檔案，爰被告依循「分離原則 」，除去不予提供之部分後已提供予原告閱覽、抄錄複製， 實無原告所稱不符正當法律程序之情事。被告依循上開「分 離原則」，就申請檔案資料內容區分為可閱及不可閱部分， 因考量不可閱部分占整體卷宗比例甚大，且可閱部分尚有與 申請事項無關之第三人資料及相關決策參與人員姓名須加以 遮蔽，其中與申請事項無關之第三人資料多為整段文字中之 部分文字，而非完整之全頁面文件，被告須施以必要之加工 處理以遮蔽該部分資料，而不便將全部檔案卷宗提供訴願人 等閱覽、抄錄或複製。爰被告將可閱部分以遮蔽方式影印後 提供，並說明所提供之影本確由原檔案卷宗複印而成，其上 並有原檔案卷宗編列之頁碼，已踐行相關法律程序。被告資 料係屬完整之文件，亦無原告所稱被告自行擷取片段資訊之 情事等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。五、參加人則以：
㈠、原告請求被告提供之參加人文件，其內容係針對參加人內部 特定帳戶往來之查核資訊，包含大量客戶基本資料，並涉及 第三人之交易往來資料，乃屬參加人依銀行法第48條第2項 應保密之範疇。倘任由不相干之第三人恣意主張申請閱覽或
抄錄，無異將架空銀行法之規定，且參加人將來面對被告查 核時，對於是否提供客戶資料，必然將無所適從，而勢將對 被告檢(調)查目的造成困難或妨害，更將損害參加人客戶之 正當權益。此外，參加人所提供予被告之資料，亦大量涉及 參加人之作業程序及稽核內容，為參加人所獨有之機密資訊 ，可接觸該資料之人員甚為有限，符合營業秘密法之營業秘 密要件，而屬參加人之營業秘密範疇。參加人當初提供該等 資料之目的，僅係為使被告了解參加人處理特定客戶之流程 並無違失，然並不代表該等資料非屬參加人之營業秘密。為 維護參加人之正當權益，自不應准許原告逕行閱覽或抄錄。 且被告所保管前揭參加人之函文及相關資料，係針對參加人 內部特定帳戶業務往來所為之查核資訊，與資訊公開法及檔 案法所稱「公益目的」無涉，如逕予公開，反而有害於公眾 利益。況原告恰為參加人目前所面臨民事訴訟之對造，其請 求調閱之文件幾乎與另案民事訴訟所請求閱覽或抄錄之文件 相同，更證明原告請求閱覽或抄錄文件之目的，應純係為其 私利而與公益目的無關。
㈡、原告一再以來路不明之匿名信函，並蓄意曲解參加人之訴訟 代理人於另案民事訴訟言詞陳述之筆錄內容，聲稱：被告未 認定參加人違反洗錢防制法、未對於參加人課處罰鍰，係被 告刻意迴護參加人，要屬無稽。原告所提出之匿名信函，其 寄件來源不明，復無寄件人真實姓名，且其地址均屬虛構， 參以該等信函之內容並無一語提及參加人，則原告如何據此 推知該等匿名信函所指內容與參加人有關？又如何判斷其所 述內容之真實性？尤其，被告就本案之審查係採委員會制， 實難想像僅因一委員之個人意見，如何得挾制掌控被告金管 會全體委員之意見。至於原告聲稱：被告未對於參加人作成 處分之主要理由，係因考量參加人日後可能產生鉅額賠償責 任，亦並非事實等語。
六、本件如事實概要欄所載之事實，有原告全體合夥人103年3月 14日2014-00709號申請書（第1-3頁）、被告103年5月28日 金管檢控字第1030102707號函（第14-15頁）、被告104年1 月26日金管檢控字第10401001260號函（第17-19頁）、行政 院103年11月27日院臺訴字第1030154723號訴願決定書（第 89-102頁）、行政院104年8月5日院臺訴字第1040141377號 訴願決定書（第103-114頁）等件影本附原處分卷可稽，洵 堪認定。本件爭點乃在被告否准提供原告其所申請之上開文 件，是否適法有據？
七、本院判斷如下：
㈠、按為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔
案功能，於88年12月15日訂定檔案法（91年1月1日施行）。 依該法第1條第2項規定：「本法未規定者，適用其他法令規 定。」第2條第2款規定：「本法用詞，定義如下：一、…… 二、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非 文字資料及其附件。」第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複 製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得 拒絕。」第18條規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得 拒絕前條之申請：一、有關國家機密者。二、有關犯罪資料 者。三、有關工商秘密者。四、有關學識技能檢定及資格審 查之資料者。五、有關人事及薪資資料者。六、依法令或契 約有保密之義務者。七、其他為維護公共利益或第三人之正 當權益者。」明定申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘 明理由為之，且政府機關之拒絕事由，屬限制權利事項，應 有法律依據。政府機關對於依規定申請閱覽、抄錄或複製檔 案者，原則應予准許；除有上述法定基於國家安全等得不允 檔案申請閱覽、抄錄或複製之正當事由，各機關不得無故拒 絕，以免損及人民權益。
㈡、次按為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政 府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、 信賴及監督，並促進民主參與，並於94年12月28日公布施行 政府資訊公開法。於該法第2條規定：「政府資訊之公開， 依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」第3 條規定：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作 成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片 、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或 以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」第5條規定 ：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」第 6條規定：「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政 府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」第9條第1項 規定：「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所 設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政 府資訊。持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。」第18 條第1項規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限 制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法 律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。二、公 開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告 受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。三 、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作 業。但對公益有必要者，得公開或提供之。四、政府機關為 實施監督、管理、檢(調)查、取締等業務，而取得或製作監
督、管理、檢(調)查、取締對象之相關資料，其公開或提供 將對實施目的造成困難或妨害者。五、有關專門知識、技能 或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公開或提供 將影響其公正效率之執行者。六、公開或提供有侵害個人隱 私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必 要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者 ，不在此限。七、個人、法人或團體營業上秘密或經營事業 有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權 利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護 人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限 。八、為保存文化資產必須特別管理，而公開或提供有滅失 或減損其價值之虞者。九、公營事業機構經營之有關資料， 其公開或提供將妨害其經營上之正當利益者。但對公益有必 要者，得公開或提供之。」可知，政府資訊公開法施行後， 保障人民「知的權利」，承認人民有向政府機關請求提供政 府資訊的一般資訊請求權，凡無須主動公開之政府資訊，於 受請求時應被動公開；詳言之，政府機關對於「人民申請時 」所持有或保管之政府資訊，除有政府資訊公開法第18條第 1項所定豁免公開之情形者外，概應依申請而提供之。㈢、復依政府資訊公開法第1條、第6條、第18條立法理由所載： 「政府施政之公開與透明，乃國家邁向民主化與現代化的指 標之一，為保障人民知的權利，本於『資訊共享』及『施政 公開』之理念，制定本法以便利人民公平利用政府依職權所 作成或取得之資訊，除增進一般民眾對公共事務之瞭解、信 賴及監督外，更能促進民主之參與。」、「舉凡與人民權益 攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，因對人民之影響 至深且鉅，故有主動公開之必要，並為使人民得以適時掌握 資訊，避免資訊過時，故明定應適時為之。惟該政府資訊如 有第18條第1項各款應限制公開或不予提供之情形者，仍應 依該條規定辦理，自不待言。」、「一、資訊公開與限制公 開之範圍互為消長，如不公開之範圍過於擴大，勢將失去本 法制定之意義；惟公開之範圍亦不宜影響國家整體利益、公 務之執行及個人之隱私等，爰於本條第1項列舉政府資訊限 制公開或提供之範圍，以資明確。……四、政府機關之內部 意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提 供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不 同意見之人加以攻訐，自應限制公開或不予提供，惟對公益 有必要者，自不在限制範圍之列，以求平衡，爰為第1項第3 款之規定。五、政府機關為實施監督、管理、檢(調)查或取 締等業務，而取得或製作其監督、管理、檢(調)查或取締對
象之相關資料，如該資料之公開或提供將對實施目的造成困 難或妨害者(例如：將造成取締之困難)，該等政府資訊自應 限制公開或不予提供，爰為第1項第4款之規定。……個人、 法人或團體營業上秘密或其經營事業有關之資訊，該等資訊 之公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位 或其他正當利益時，為保護當事人之權益，該等政府資訊亦 應限制公開或不予提供；惟如對公益有必要或為保護人民生 命、身體、健康有必要者，自不在限制範圍，爰為第1項第7 款之規定。……」可知，政府機關原則上固應公開政府資訊 ；惟政府資訊之公開，尚非絕對至高之價值，遇有更優越之 公共利益或私人利益考量出現時，仍須適度退讓，故政府資 訊公開法例外於第18條第1項定有9款豁免公開之事由，具體 個案如有該等事由時，乃應限制公開或不予提供。至政府資 訊公開法第18條第1項第3、6、7、9款另設但書規定【即第3 款、第9款之「但對公益有必要者」；第6款、第7款之「但 對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當 事人同意者」】，乃課予政府機關於具體個案有該等但書規 定之情形時，應就「公開特定資訊所欲達成之公益」與「不 公開資訊所欲維護之公益或私益」間為孰輕孰重之權衡，於 確認公開特定資訊所欲達成之公益優於該各款本文規定所欲 維護之公益或私益時，始予公開。
㈣、又依檔案法第2條第2款規定，檔案法之適用對象限於依照管 理程序而經歸檔管理之政府資訊，其餘不具有檔案性質者， 除其他法律另有規定者，則應適用定義涵蓋範圍較廣之政府 資訊公開法，此觀檔案法第1條第2項及政府資訊公開法第2 條規定自明。另因政府資訊公開法所定義之「政府資訊」， 其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣，而檔案亦屬政 府資訊之一部分，是從法律性質觀之，政府資訊公開法且係 政府資訊公開法制之普通法，而檔案法則屬政府資訊公開法 制之特別法，此由政府資訊公開法第2條之立法理由敘明： 「現行法律中並不乏有關政府資訊公開之規定……為明定本 法與其他法律之適用關係，將本法定位為普通法，其他法律 對於政府資訊之公開另有規定者，自應優先適用。」等語益 明。故人民向政府機關申請提供政府資訊時，如該政府資訊 係屬業經歸檔管理之檔案，雖應優先適用檔案法之規定處理 。惟依檔案法第1條第2項規定，亦非完全排除政府資訊公開 法或其他法律之適用，是以政府機關於何種情形得拒絕人民 之申請，檔案法第18條固有7款規定以資為用；惟參之檔案 法第17條規定，政府機關倘有其他法律依據，亦即「檔案」 於符合其他法律限制之要件時，例如政府資訊公開法第18條
所列各款規定情形之一者，亦得限制之（最高行政法院96年 度判字第1426號判決參照）。是於個案中所爭執之政府資訊 同時符合檔案法及政府資訊公開法之規定而發生法規競合時 ，依特別法優先於普通法之法理，固應優先適用檔案法之規 定。惟觀之檔案法第18條7款拒絕檔案閱覽、抄錄或複製之 規定，其第1款至第6款列舉具體事由、第7款則概括規定「 其他為維護公共利益或第三人之正當權益者」作為政府機關 援為拒絕提供閱覽、抄錄檔案之依據，經與嗣後訂定之政府 資訊公開法第18條所列拒絕提供事由相較，檔案法第18條第 1至6款列舉規定內容，多可為政府資訊公開法第18條第1項 第1、2、5、6、7款所涵蓋，而政府資訊公開法第18條第1項 之其他非檔案法第18條具體列舉之事由（例如政府資訊公開 法第18條第1項第3款規定），亦莫不與上開檔案法第18條第 7款規定之公共利益或第三人正當權益之維護有關，顯然政 府資訊公開法第18條第1項規定比檔案法第18條規定更為具 體、縝密（例如政府資訊公開法第18條第1項第3款基於維護 公益限制提供規定設有但書，乃檔案法所無；檔案法第18條 第4款僅規定：「有關工商秘密者」，而政府資訊公開法第 18條第1項第7款則規定：「個人、法人或團體營業上秘密或 經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或
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