臺中高等行政法院判決
104年度訴字第234號
105年6月30日辯論終結
原 告 李金葉
訴訟代理人 吳榮昌 律師
複代理人 洪柏鑫 律師
被 告 臺中市政府
代 表 人 林佳龍
訴訟代理人 賴可蓁
江基閔
陳健 律師
參 加 人 張美玲
訴訟代理人 張欽昌 律師
上列當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中
華民國104年6月24日農訴字第1040705811號訴願決定，提起行政
訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣參加人張美玲前分別就臺中市○○區○○○段 000○0○000○0○號土地向臺中市政府申請簡易水土保持計畫 ，案經該府分別以102年2月19日府授水坡字第1020027195號 及同年月日府授水坡字第1020028394號函核定在案。另訴外 人高瑞榮就臺中市○○區○○○段000○00○號土地向臺中市 政府申請簡易水土保持計畫，案經該府以102年2月19日府授 水坡字第1020028400號函核定在案。原告主張張美玲、高瑞 榮以申請水土保持計畫而興建擋土牆，不僅阻礙原告對外聯 外道路，且阻擋原有水路排洩，造成他處山坡地沖蝕崩塌， 不具水土保持功能為由，分別於102年7月29日、103年4月14 日向被告所屬水利局申請撤銷渠等2人之水土保持計畫並命 水土保持義務人回復原狀，復於103年12月27日向被告申請 撤銷渠等2人之水土保持計畫，經被告以104年1月15日府授 水坡字第1040008646號函略以，旨揭簡易水土保持計畫書係 依據水土保持計畫審核監督辦法審查核可，符合保持計畫規 範相關規定，原告所請歉難同意等語。原告不服上揭被告10 2年2月19日府授水坡字第1020027195號、第0000000000號、 第0000000000號核定函文及被告104年1月15日函提起訴願， 遭決定以原告非屬上揭核定函文之利害關係人，及被告104 年1月15日函非行政處分等為由為不受理決定。原告遂就被
告102年2月19日府授水坡字第1020027195號函文部分及訴願 決定，提起本件行政訴訟（原告起訴狀原不服被告102年2月 19日府授水坡字第1020028394號與104年1月15日府授水坡字 第1040008646號函及第0000000000號核定函文部分【下稱原 處分】，業於104月12月10日行政更正訴之聲明暨準備書㈢ 狀撤回）。
二、本件原告主張：
㈠原告為系爭水土保持計畫之法律上利害關係人，得提起本件 撤銷訴訟：
1.按因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程 序謀求救濟之人，包括利害關係人，固非專以受處分人為限 ，惟所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言。又「法律上 利害關係」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關 係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利 ，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國 家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權 益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設 之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範 效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之 意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號 解釋理由書自明。
2.按水土保持法第1條、第3條、第26條及同法第17條第2項授 權行政院農業委員會訂定特定水土保持區劃定與廢止準則第 8條、第11條規定，由上開規定可知水土保持法之立法目的 即屬藉由水土保持工程，保育水土資源，並避免水土保持計 畫實施地區發生沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害，又該等 災害所引發者通常為大面積之損害，影響所及者不僅為水土 保持義務人之土地，尚會波及鄰地，對鄰地之土地地貌及使 用安全性產生損害，又因水土保持區之相鄰土地間就土石流 等所致災害具連帶性，故於水土保持法授權訂定之特定水土 保持區劃定與廢止準則中，明訂水土保持地區內因土石流等 災害將受影響之直接利害關係人，得就水土保持區之劃定與 廢止向縣、市主管機關提具意見。故就水土保持法及其所授 權訂定之特定水土保持區劃定與廢止準則之整體結構、適用 對象及所欲產生之規範效果及社會發展因素，足見水土保持 法除規範水土保持義務人外，同樣寓有保障水土保持區內受 土石流等災害波及之鄰地所有權人，該等鄰地所有權人當屬 水土保持法之法律上利害關係人。
3.原告所有之土地為同段859-6地號，坐落於系爭水土保持工 程施作處之上坡段，系爭水土保持計畫所核定施設之截水設
施是否完善而具水土保持效用，足堪防止土石流等災害發生 ，對原告所有土地之坐落坡段具有直接影響，故原告為系爭 水土保持計畫之直接法律上利害關係人，得就系爭水土保持 計畫之核准處分提起本件訴訟。
㈡系爭水土保持計畫並不符合水土保持計畫審核監督辦法第3 條第4款，其核准處分為違法，應予撤銷：
1.按水土保持計畫審核監督辦法第3條第4款規定「於山坡地或 森林區內從事本法第12條第1項各款行為，其水土保持計畫 得以簡易水土保持申報書代替之種類及規模如下：四、改善 或維護既有道路者。」參加人張美玲所提具之簡易水土保持 申報書上所填具之開發種類為「改善或維護既有道路」，則 被告自應審查參加人所申報之水土保持計畫是否確實具有該 項開發種類之功能，必要時應於為核准處分前派員至現場履 勘，調查參加人所申報之簡易水土保持計畫是否符合申請項 目，是否對施作地區之既有道路具有改善或維護之功能。 2.依據參加人所提具之簡易水土保持申報書所附之水土保持設 施平面配置圖，由其「刨鋪路面」標示所指處明確可看出排 水溝所沿之狹長狀區塊為既有道路，而該平面配置圖所示橫 向截水設施係設置於既有道路之上方末端，明顯可見參加人 所申設之截水設施將阻斷既有道路，使該既有道路喪失往來 通行之功能，足證系爭水土保持計畫顯然不僅無法達改善或 維護既有道路之目的，甚至妨礙公眾通行既有道路，致同段 856-1及859地號土地連接通行困難，使既有道路喪失通行功 能，系爭水土保持計畫明顯違反水土保持法第1條中所謂「 促進土地合理利用」之立法目的，難謂系爭水土保持計畫符 合水土保持計畫審核監督辦法第3條第4款之開發種類，被告 未加詳查逕予核准，該核准處分顯然違法。
3.被告雖抗辯其職權審查水土保持計畫是否符合技術規範，但 對既有道路之存在並無審查及認定之權限云云，倘被告就系 爭水土保持計畫施作地點是否存有既有道路一事無審查及認 定權限，則系爭水土保持計畫是否具有改善或維護既有道路 功能亦非被告所得認定，被告即無可能依據水土保持計畫審 核監督辦法第3條第4款核准系爭水土保持計畫，顯見被告上 揭抗辯不足採信。
4.參加人雖主張系爭既有道路為其私人所有，得於其上施設截 水設施，乃正當合法權利之行使云云。惟查，頭汴坑段第85 6-1地號土地及第859地號諸筆土地均位於山區內，對外交通 所經道路（即既有道路）皆位於私人土地上，參加人對外通 行所必經位於他人土地之既有道路，此參水土保持申報書所 附地籍圖，該等土地均為私人所有，倘既有道路所坐落土地
之所有權人均仿效參加人以水土保持為由施設截水設施阻斷 既有道路，並抗辯其為合法權利行使，系爭太平區頭汴坑段 諸土地所有權人之對外交通則將癱瘓。又系爭856-1地號土 地原為原告所有，借名登記於林金鏞名下，於88年間出賣予 參加人，並於買賣契約中約定參加人應將系爭既有道路供公 眾通行，此有土地買賣合約書影本可稽，十餘年來系爭既有 道路均供公眾通行。後參加人因經營高巢森活休閒農場，即 因公眾通行系爭既有道路妨礙其經營之故，先架設電動鐵捲 門阻擋公眾通行，原告曾另向臺灣臺中地方法院提起確認通 行權之訴，請求參加人將系爭既有道路開放供公眾通行並獲 勝訴判決，惟參加人竟另以整坡作業為申請簡易水土保持之 名義，施設擋土牆阻斷道路通行，實難謂參加人並非利用行 政處分損害公眾通行利益。參加人以水土保持審核監督辦法 第3款第4款開發種類為由施設截水設施阻斷既有道路通行， 顯然不合該款之開發種類，且悖於水土保持法之立法目的， 參加人以截水設施施設地點為私人土地為由抗辯其阻斷道路 為合法行使權利，系爭水土保持計畫顯不符合「改善或維護 既有道路」之開發項目，原核准處分自屬違法。 5.按行政程序法第7條規定「行政行為，應依下列原則為之： 一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達 目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之 方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」系 爭856-1地號土地並非水庫集水區、保護帶、保安林等具高 度水土保持急迫性及必要性地區，僅屬參加人因整坡作業需 要，而依水土保持法相關規定，向被告申報為簡易水土保持 ，其所欲達成之行政目的顯為從事農林開發之用地需求，乃 為達行政管制目的始要求所有人申報水土保持計畫，與公益 無關，與公眾通行系爭既有道路之公共利益相較，其行政管 制目的顯屬輕微，不應因此犧牲公眾通行既有道路之公共利 益。被告審核系爭水土保持計畫時，顯然得另行採取其他無 庸阻斷道路通行之方式，達成簡易水土保持目的，非必設置 截水設施阻斷道路通行，被告核准參加人施設截水設施阻斷 既有道路，其行政處分所欲達成之目的，與所侵害之公眾通 行利益明顯嚴重失衡，該核准處分欠缺必要性與衡平性，違 反行政程序法第7條規定，為違法處分，應予以撤銷。 ㈢依據現有卷證資料，並無參加人完工申報書、竣工書圖及照 片，亦無被告核發之完工證明書，顯見系爭水土保持計畫迄 今均未依水土保持計畫審核監督辦法第32條第1項申報完工 ，被告亦未依同條項規定於完工時派員至現場實施檢查，並 確認設施是否有改善或維護既有道路之功能，而本件所設置
之截水設施確係截斷既有道路，顯然不合規定，所為核准之 處分程序顯有瑕疵，應予以撤銷。
㈣聲請調查證據
1.請臺中市太平區地政事務所測量下列事項，並繪製鑑定圖： ⑴系爭截水設施之面積及坐落於系爭既有道路之位置。 ⑵系爭859-14地號、859-24地號及859-6地號土地之位置及 面積。並於鑑定圖上標明與第1項所示鑑定項目之相對位 置。
2.請臺中市水土保持技師公會鑑定事項：
⑴系爭既有水土保持設施是否確實具有水土保持功能。 ⑵依據原水土保持申報書所核定之開發規模，是否另有可達 相同水土保持功效之替代方案或實施地點。
㈤系爭截水設施是否具有水土保持功能一事經鈞院送請水土保 持技師公會鑑定，茲就鑑定報告表示意見如下： 1.鑑定報告於「4-4鑑定標的物水文分析與水理分析」項下， 明確記載「依據附件四中L型溝之水理計算，如要宣洩上游 集水區Q25之逕流量，此時水深約9cm，水面度約達290cm， 已大於鑑定標的物之開口寬度，亦即此時路面上之逕流無法 全部直接通過開口，勢必有部分水流受到鑑定標的物之阻擋 ，造成上游迴水、水位壅高之情形，直至鑑定標的物上游面 水體累積足夠位能，促使開口之排放量可以再次與入流量相 等為止。」顯示系爭截水設施於原設計上並無法符合現地上 排水之需求，反而易使現地逕流因遭受截水設施壅堵而造成 上游迴水，使逕流積聚於截水設施東側鄰地處，更易造成上 坡處土地因吸收過多雨水且承載壅塞之水流導致土壤液化鬆 動，反不利現地之水土保持，足見原處分所核准之水土保持 計畫並非妥適，無益於現地水土保持。
2.鑑定報告亦明確記載「除非逕流量趨近於零，否則流量相等 下，堰流之所需水深幾乎大於渠道流之水深；而在水深相等 下，渠道流的流量皆大於堰流之流量。簡言之，圖2之物理 意義即是鑑定標的物之設置，勢必會因開口不及宣洩路面逕 流，導致上游面的水位壅高，逕而形成逕流集中排放之現象 。」足見原處分核准之截水設施，無法呼應現地排水需求， 甚至須逕流量趨近於零，水流始得順利藉由截水設施之開口 宣洩，否則依據鑑定報告所示圖2之對應圖，堰流之水深幾 乎均大於渠道流之水深，造成截水設施開口不及宣洩路面逕 流，以致逕流濫溢，顯見原水土保持計畫不應核准（蓋現地 逕流倘為零，又何需施作截水設施為水土保持，甚至於本件 情形中阻斷既有道路之通行）。
3.水土保持設施應能發揮導引水流以利洩水之功能，始能達降
低土壤液化及土石鬆動之水土保持目的。惟鑑定報告中就系 爭截水設施之導水功能，明確指出「鑑定標的物施設後，並 未改變上游集水區逕流之原始流動路線，如此並無實質意義 (並未將其另外導引至安全地點)」、「鑑定標的物開口處至 下遊集水池間，並未施設其他設施，亦即自開口排放出來的 逕流仍處於漫流的狀態，如此對下游面擬保護之對象並無助 益」，顯見該截水設施僅於施作現地為截水，並未完全考量 導引逕流之需求，自截水設施開口排放而出之逕流仍屬漫流 ，對現地水土保持而言並無實質作用，原處分所核准之水土 保持計畫實有違誤。
4.另參加人於105年3月9日會勘後，就截水設施欠缺導引水流 功能一事，始於事後補做一道長約4M、高約35cm~75cm間之 引道端牆，惟此等設施並非原處分所核准之範圍，顯係參加 人事後為避免系爭截水設施遭認定欠缺水土保持功能所補施 作，此有鑑定報告記載「而於105年4月18日複勘發現，鑑定 標的物下游面與集水池間，現場已增設一道長約4M、高約35 cm~75cm間之引道端牆」等語，參加人就系爭截水設施之導 水功能所為之事後補強，既非原處分所核准施作之範圍，亦 無解於原處分所核准之水土保持計畫有所違誤之事實。 5.參加人雖引鑑定報告中所載「研判本案申請之主要訴求是『 改善或維護既有道路』，其維護或改善之對象為高巢森活大 門入口處之道路」等語，惟查：
⑴依據行政程序法第7條規定，行政行為有多種同樣能達成 目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者，縱使系爭 水土保持計畫申請書所載之「改善或維護既有道路」所指 道路為參加人營業場所前之入口處道路，則原處分即應審 酌就維護入口處道路，是否有截斷另一條既有道路通行以 施設截水設施之必要，是否有其他對公眾通行侵害較小之 方式可行，改以其他方式進行水土保持是否能收同樣功效 等情形，倘有他法即不應為原處分之核准內容。 ⑵鑑定報告明確記載「以本案而言，如擬攔截鑑定標的物上 游之地表逕流，以保全下游段之既有道路，在鑑定標的物 原址上施作『截水溝』應有更佳之效果，例如鑑定地點西 北側即以此方式截流其上邊坡路面逕流，詳如照片9所示 」，建議改以施作截水溝之方式取代原所施設之截水設施 ，將同樣可達相同水土保持之功效，且可無庸阻斷既有道 路通行，則原處分核准參加人施作阻斷既有道路之截水設 施，即非為達水土保持目的所為之最小侵害，是原處分顯 然違反比例原則。
6.參加人主張「兼慮及上游集水區之土石向下移動之情形下，
實難認為所謂之截水溝能長期具備系爭水土保持設施所具備 之攔截上游逕流及土石之功能」云云，惟鑑定報告既記載現 地上游土石有向下移動之情形，足見原處分所核准施作之截 水設施就其水土保持功能之有無實有疑義，且參加人並未詳 述何以上游土石鬆動即將影響截水溝施設後之功能。且縱使 上游土石鬆動下移將影響截水溝之功能(造成溝內淤積、通 水斷面縮小)，惟依鑑定報告記載「鑑定標的物之下游處則 有一集水池與排水暗溝，池內已有土砂淤積之情形」等語， 顯示系爭截水設施亦有遭受土砂淤積之影響，是參加人以截 水溝易遭淤積為由主張系爭截水設施優於截水溝云云，即無 實據。蓋水土保持設施經長期使用，本有土砂淤積之情形出 現，此為自然現象，需經人工定期清理以為保養，故縱使現 地改為施設截水溝將因後續反覆使用而產生土石壅塞、通水 斷面縮小之現象，亦屬常態，現地所施設之系爭截水設施現 同已有土砂淤積之現象，足證系爭截水設施同需經常性之保 養清理，故參加人以截水溝亦遭土砂淤積為由主張系爭截水 設施為較佳之水土保持辦法云云，顯無理由。
㈥綜上所述，依鑑定報告所載系爭截水設施之排水口無法順利 宣洩逕流，除逕流量趨近於零外，勢必會因開口不及宣洩路 面逕流而造成漫流，又原處分並未要求參加人應施設引道端 牆導引水流，則該等漫流將造成現地土壤液化、土石鬆動等 ，顯見原處分核准之截水設施並無確實有效之水土保持功能 ，且查現地倘改施作截水溝，將可達成同樣水土保持功能， 亦可無庸阻斷既有道路通行，衡諸比例原則，原處分顯然有 所違誤，所核准者並非有效之水土保持計畫，應予撤銷等情 ，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
㈠按最高行政法院75年判字第362號判例意旨，因不服中央或 地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人 ，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人 為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事 實上之利害關係在內。關於法律上之利害關係之判斷，通說 係以保護規範理論界定利害關係第三人範圍之基準。本件參 加人就系爭856-1土地申請簡易水土保持申報書，申請項目 ：改善或維護既有道路（道路長度60公尺、寬度4公尺）、 集水池一處（長2公尺，寬2公尺，高1公尺），截水溝6公尺 ，水泥管11公尺。符合水土保持計畫審核監督辦法第3條第4 款「改善或維持既有道路者」之規定，被告以原處分予以核 准。依水土保持法第1條、第12條第1項、第3項，及參酌水 土保持計畫書審核監督辦法第3條規定，可知上揭法規立法
意旨所保障者係為與公共利益有關之水土保持作業或保障通 行之合理管理維護建設，目的在確保公眾利益，防止危害發 生，並增進國民福祉，難認為有保護特定個人之意旨。是個 人利益受保護僅係法律規範附隨反射效果，原告所稱簡易水 土保持申報書所涉及之作業範圍涉及影響其通行權利，僅係 間接影響，難以據此反射利益主張有何權利或法律上利益受 影響。原告固稱系爭截水設施無水土保持功能，造成原有水 路排洩阻礙進而造成他處山坡地沖蝕及崩塌致生危險云云， 然原告所有同段859、859-6、859-23地號土地，相較於參加 人之土地為高，下雨時水流由原告土地向參加人土地傾流， 此與參加人所提出簡易水土保持書所附實施地點土地位置、 截水設施詳圖、截水設施變更詳圖所呈現水流方向相符。水 流方向從原本尚未設置截水設施時，由原告土地向參加人土 地漫延傾流，改變為設置截水設施後水流導引至集水池後順 延水泥涵箱而下，並無原告所稱山坡地有沖蝕崩塌之危害。 再者，原告若受有山洪水流沖蝕塌之損害亦不可能係下游參 加人設置截水設施所造成。自難認原告主張其具有利害關係 為有理由。
㈡按水土保持法第12條規定：「（第1項）水土保持義務人於 山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫， 送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應 檢附環境影響評估審查結果一併送核：……（第3項）第1項 各款行為申請案依區域計畫相關法令規定，應先報請各區域 計畫擬定機關審議者，應先擬具水土保持規劃書，申請目的 事業主管機關送該區域計畫擬定機關同級之主管機關審核。 水土保持規劃書得與環境影響評估平行審查。（第4頁）第1 項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中 央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報 書代替之；其種類及規模，由中央主管機關定之。」本件並 非第1項所定應進行環境影響評估之情形，而屬第4項規模未 達中央主管機關所定之簡易水土保持項目，故其審查流程應 參酌第4項授權訂定之水土保持計畫審核監督辦法之規定。 該辦法第15條規定：「水土保持申請書件之審查，得邀請目 的事業主管機關、水土保持義務人及承辦技師到場說明。」 第16條規定：「主管機關審查水土保持申請書件，認應修正 者，應將修正事項及期限通知水土保持義務人，並副知目的 事業主管機關。」參加人所提簡易水土保持申報書所載工程 ，均係在參加人土地內，亦有其出具之切結書可稽，並無侵 占鄰地。被告亦會同水土保持義務人、主管機關水利局及技 師到場進行會勘並作成會勘紀錄，此有102年2月5日及103年
9月3日會勘紀錄可稽。會勘技師於103年9月3日會勘時表示 ：「依現場之地形狀研判，本基地範圍所承受集水面積之排 水量應屬不小，建議於截水設施之尾端排水出口至集水池應 加一截水牆避免排水漫流。」足見截水牆之興建有阻止水流 漫延改善道路使用情形，維護坡地使用，此係專業技師所認 為必須，難謂被告所作成之處分有何違誤之處。 ㈢原告主張系爭截水設施影響其道路通行權利，惟原告是否有 道路通行權利純屬民事紛爭判斷，並非行政機關應審酌判斷 之事項，否則有行政介入民事判斷之嫌，且原告所稱既有道 路，於102年原告提出民事訴訟時並不存在，如何判斷原告 因原處分作成而有通行權受阻之情形。又參加人申請水土保 持計畫中，除興建截水設施外，並有修築道路之事實，難謂 此非為改善或維護既有道路。被告依據水土保持計畫審核監 督辦法核定該簡易水土保持工程，並無違背法令之情事。 ㈣原告主張參加人依水土保持計畫審核監督辦法第32條第1項 規定，應完工後填具完工報告書，並檢附竣工書圖及照片， 向主管機關申報完工，惟未見其提出，被告逕予核定顯然違 法云云，然上揭辦法固規定水土保持義務人應於完工後進行 申報，該申報程序係於被告核定處分之後，原告以後程序不 完備為由，主張前程序違背法令應撤銷，誠屬邏輯之謬誤。 縱有後程序不完備之情事，亦應係補正之理由，不影響原處 分之作成。原告另稱參加人檢附施工資料標定「實施地點」 與實際施作截水設施地點不相符乙節，查本案應依上揭辦法 規定流程進行審核，被告已依流程會同水土保持義務人、主 管機關、技師到現場會勘，縱使參加人所提資料標定實施地 點與最後施作地點不符，因被告已進行現場會勘與實際施作 截水設施地點相符，自無原處分作成係基於錯誤認知之情事 。又本案施工係水土保持義務人之責任，被告並無法定義務 ，現實上亦不可能針對水土保持施工案件均派員監工，原告 所述，即無足採。
㈤綜上，原告於本件並無法定權利更非屬法律上利害關係，不 得為本件撤銷訴訟之主體。縱使為利害關係人，然原處分之 作成核與水土保持法所授權訂定之水土保持計畫審核監督辦 法規定相符，難謂被告作成原處分時有何違法或違背程序之 情形等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。四、參加人則以：
㈠程序事項：
1.原告主張依水土保持法第1條第1項、第3條第1款、第12條第 1項、第26條第1項規定等，兼有保障水土保持義務人以外之 特定人，惟查，由上揭各規定內容可知，各該法條規定均在
落實「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵 養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉」之 立法目的，而上開立法目的，顯係為保障整體國土之公共利 益（國土保育、減免災害、促進地利）而設，尚難認有為保 障特定人之權益而設之目的。
2.原告以水土保持法第12條第1項規定各種開發、使用行為為 由，主張水土保持法兼有保障特定第三人之意旨。然該條項 規範之對象應為水土保持義務人。又同法第4條規定「公、 私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護 者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土 保持義務人。」可知同法第12條第1項之規範標的，為應實 施水土保持處理與維護之土地經營或使用行為；而規範對象 ，乃「該土地之經營人、使用人或所有人」，根本不及於其 他土地或其他特定人；至於其規範功能與規範目的，無非是 透過水土保持計畫之擬定及主管機關審查核定之手段，確保 水土保持義務人從事特定經營或使用行為時，亦能符合同法 第1條所規定有關水土保持之公益目的，並無針對水土保持 義務人以外之特定第三人之權益保障事項，予以規範之意。 是水土保持法第12條第1項之規定固兼有為落實「促進土地 合理利用」之立法目的，但所規範促進合理利用之土地，係 針對「水土保持義務人」所經營或使用之土地，而不及於其 他特定人之土地。是該條規定無從導出有規範、保障水土保 持義務人以外之其他特定第三人之意旨。
3.而同法第26條第1項之規範目的，開宗明義係「為保護公共 安全，實施緊急水土保持之處理與維護」，且該條規定之事 項，係法律直接授予主管機關之職權事項，但並未賦予人民 請求主管機關作為該事項之權利。
4.參諸臺北高等行政法院92年度訴字第5460號判決理由略謂： 「惟按司法院釋字第469號解釋理由書指出……本件處分相 關之水土保持法第1條規定……；山坡地建築管理辦法第1條 揭示其依建築法第79條之1規定授權訂定，而建築法第1條規 定……另山坡地保育條例第15條第1項規定……非都市土地 使用管制規則第1條亦揭櫫其由區域計畫法第15條第1項授權 訂定，而區域計畫法第1條規定……環境影響評估法第1條規 定……由以上相關法規之立法意旨，可知各該法規所保障者 悉與公共利益有關之山坡地之合理開發建築，以確保公眾利 益，防止危害發生，並增進國民福祉，難認各該法規有保護 特定個人之意旨。上開法規之立法目的既在於保障公共利益 而非個人私益，個人利益受保護僅係法律規範附隨反射之效 果，故原告所稱系爭建築執照、使用執照之核發對當地環境
永續經營及生態環境暨水土保持造成損害，乃對於公益之妨 害問題，雖涉及原告之財產、生命及身體利益，但僅係間接 影響，原告尚難執此反射利益之可能損失，主張其有何權利 或法律上利益受損害。」
5.原告之土地（同段859、859-6、859-23地號）與參加人所有 系爭截水設施所在地（856-1地號）間隔數筆土地，相距甚 遠，此觀諸太平市地政事務所複丈成果圖可明，原告稱其為 系爭土地之鄰地所有人，因系爭截水設施導致土石危害，屬 法律上利害關係人云云，均非事實，其提起本件訴訟不具當 事人適格。
㈡原告稱「系爭水土保持計畫之核定，似未現場履勘並讓鄰地 所有權人表示意見，程序即有未足」等語。查被告核定系爭 簡易水土保持計畫前，業於102年2月5日會同專業技師至現 場進行勘查，此有臺中市政府水利局（坡地管理科）會勘紀 錄可稽。又觀諸水土保持法及水土保持計畫審核監督辦法， 並無任何條文規定主管機關於核定水土保持計畫前，必須詢 問水土保持設施用地以外之其他土地所有權人之意見。則原 告上述主張，實屬無據。
㈢原告稱「截水設施應搭配截水溝等排水設施，而截水溝應切 實做好防護措施，且截水溝的設施應能保證迅速排除地面水 流，以免水流沖刷和滲透，致使山坡地過濕，引起坍陷，本 件截水設施不但毫無功能，更無截水溝之設置，即該截水系 統並未將逕流截引致區外排水系統內，且不得妨害上下游地 區原有水路之集、排水功能，違反水土保持技術規範第158 條之規定」等語。惟按「（截水系統）開發地區以外之逕流 ，為免流入基地內，增加開發地區排水系統負擔，宜設置截 水系統，將逕流截引至區外排水系統內，並不得妨礙上、下 游地區原有水路之集、排水功能。」固為水土保持技術規範 第158條所規定。然查，系爭水土保持設施確實有攔截水流 、集水沉沙、引水流入地下排水設施等之水土保持功能。而 一般截水設施，於類如颱風來襲時，驟降豪雨之天氣，瞬間 攔截大量水流，而致在截水設施前方產生短暫積水現象，乃 截水設施面對瞬間大量降雨所會有之正常狀態，然無論是導 引水流自截水牆之出水口排出，抑或積水滿溢過截水牆而排 出，均能完成上方水流之排放，且能於激烈降雨情形下，達 到減低上方水流直接沖蝕下方土地之目的。是以，系爭截水 設施對於上方土地原本就未設置排水溝，以供水流循固定水 路排放之實況而言，並無妨礙上游地區原有水路之排水功能 之情形，自無違反上揭水土保持技術規範第158條規定。 ㈣原告主張「參加人設置之擋土牆不具有任何水土保持功能，
被告應依水土保持法第33條予以處罰並強制拆除該擋土牆」 等語。惟查，水土保持法第33條規定乃在規範特定之要件行 為（即同法條第1項各款行為，第2項前段之行為）及其罰則 （即同法條第1項規定之罰鍰、第2項規定之按次分別處罰、 命令停工、沒入設施機具、強制拆除等），此與本件原處分 之作成，是否有違法之處而應予撤銷，根本無涉。倘認參加 人有任何行為該當上揭規定，其效果亦為是否依同法條予以 處罰之問題，而非倒果為因，反指原處分為違法，撤銷原處 分。況且上揭規定乃被告之職權事項，並未賦予人民直接請 求權，原告依該規定為據，訴請撤銷原處分，尤無理由。 ㈤原告稱「系爭水土保持計畫，依其實際施作情形以觀，其所 設立之截水設施係將原連接頭汴坑段第856-1地號及859-14 地號土地之既有道路截斷，造成鄰近諸筆土地無法使用既有 道路對外通行，車輛無法倒車迴轉，足證系爭水土保持計畫 顯然不僅無法達『改善或維護既有道路』之目的，甚且妨礙 公眾通行既有道路，使既有道路喪失通行功能，該計畫違反 水土保持法第1條促進土地合理利用之立法目的，且不符監 督審核辦法第3條第4款之『改善或維護既有道路』為開發種 類。」等語。惟查，參加人申請核定系爭簡易水土保持計畫 ，其開發種類固包括「改善或維護既有道路」，然觀之系爭 水土保持設施位置之示意圖（本院卷第19頁），可知參加人 所申請之「改善或維護既有道路」，乃就參加人所有系爭85 6之1地號土地內之既有道路，進行「刨鋪路面」之行為。至 於系爭截水牆及集水池等水土保持設施之設置，均需開挖土 石（截水牆需開挖地基再砌築牆體、集水池需開挖池穴）， 故申報書所核定之開發種類載明「其他開挖整地：挖填土石 方，其挖方與填方之加計總和未滿五千立方公尺者」，開挖 規模載明「其他開挖整地」「挖方12立方公尺」，故非屬「 改善或維護既有道路」之部分。至於申報書所核定之另項開 發種類載明「改善或維護既有道路」，則係針對參加人自己 土地內、供自己通行之私設道路進行改善及維護，此觀該圖 說註記「刨鋪路面」之位置、範圍可明。原告上開主張，顯 有混淆。是系爭截水牆之設置，適可攔截上方水流，避免上 方水流夾帶土石直接沖擊或漫流、淤積於參加人所有之上開 私設道路，故系爭截水牆確實有改善並維護上開私設道路之 功能。上開既有道路乃參加人私人所開闢，並無義務供予他 人通行使用，為維護私有土地免於遭受來自上方土地水流之 沖蝕，乃申請於接近地界處，設置系爭截水設施，以杜免私 有土地內包括私設道路在內之各項設施遭受沖蝕侵害，自亦 與另項申請開發之種類（改善或維護既有道路）相符合。至
於原告主張車輛無法倒車迴車云云，惟原告何憑就參加人私 人土地內之私設道路主張通行？原告既未能提出其有權通行 之確證，則被告核准系爭水土保持計畫，縱使截水設施會阻 隔既有道路，亦難認與上揭水土保持法之立法目的，及上揭 審核監督辦法規定「改善或維護既有道路」之開發種類，有 何違背之處，即不影響原處分之合法性，亦無損害於原告之 法律上權益，亦不涉及行政程序法第7條有關人民「權益損 害」之權衡、比較問題。
㈥原告稱「系爭水土保持計畫顯然未依法定程序申報完工，被 告逕行核准系爭水土保持計畫，有違背法令之情事」等語。 惟查，水土保持計畫之核定本即應在申報開工及申報完工之 前，倘無水土保持計畫之核定，即無後續之申報開工及申報 完工，原告上開主張顯有邏輯上之謬誤。至於參加人於申報 開工後，因原告對參加人提起民事確認通行權之訴訟，參加 人為避免紛爭之擴大，乃暫停部分開發行為（即刨鋪路面部 分），致未能申報完工，惟不影響原處分核定之合法性。 ㈦謹呈監視器拍攝系爭水土保持設施於102年7月4日、102年8 月14日、102年8月29日山區驟降大雨或連續降雨時，攔截上 方水流、自出水口排水、排出之水流順勢流入集水池、集水 池之池水排入路旁之加蓋排水溝內之實況照片共三張。鈞院