都市計畫
最高行政法院(行政),判字,105年度,385號
TPAA,105,判,385,20160722,1

最　高　行　政　法　院　判　決
105年度判字第385號
上 訴 人　臺北市政府
代　表　人　柯文哲
訴訟代理人　林光彥　律師
被 上訴 人　國揚實業股份有限公司
代　表　人　林子寬
被 上訴 人　威力國際開發股份有限公司
代　表　人　游仁貴
被 上訴 人　展邦建設股份有限公司
代　表　人　江啟靖
被 上訴 人　弘輝開發建設股份有限公司
代　表　人　潘冠儒
被 上訴 人　和信成股份有限公司
代　表　人　楊猷傑
被 上訴 人　宇盛開發有限公司
代　表　人　廖碧春
被 上訴 人　定利開發有限公司
代　表　人　胡定吾
共 同
訴訟代理人　李佳翰　律師
王聖舜　律師
上列當事人間都市計畫事件，上訴人對於中華民國104年10月22
日臺北高等行政法院104年度訴字第648號判決，提起上訴，本院
判決如下：
　　主 文
原判決廢棄。
關於原判決主文第一項部分（即確認之訴部分），被上訴人在第一審之訴駁回。
關於原判決主文第二項部分，發回臺北高等行政法院。關於原判決主文第一項部分第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
　　理 由
一、緣被上訴人國揚實業股份有限公司、威力國際開發股份有限 公司、展邦建設股份有限公司、弘輝開發建設股份有限公司 、和信成股份有限公司、定利開發有限公司等6公司，前就 臺北市南港區南港路3段以南、東新街以東、南港路3段149 巷以西工業區土地（下稱系爭土地），申請都市計畫變更為 道路用地及商業區，並申請擬定該等土地細部計畫案。上開 被上訴人於97年12月間依100年12月23日修正前都市計畫工



業區檢討變更審議規範（下稱行為時審議規範），與上訴人 簽訂有關「『變更臺北市南港區南港路3段以南、東新街以 東、南港路3段149巷以西街廓策略型工業區土地為道路用地 及商業區主要計畫案』及『擬定臺北市南港區南港路3段以 南、東新街以東、南港路3段149巷以西商業區及道路用地細 部計畫案』協議書」，且列入「變更臺北市南港區南港路3 段以南、東新街以東、南港路3段149巷以西街廓策略型工業 區土地為道路用地及商業區主要計畫案」（下稱系爭變更主 要計畫案），該都市計畫變更案並經上訴人以98年1月22日 府都規字第09800157000號公告實施，而「擬定臺北市南港 區南港路3段以南、東新街以東、南港路3段149巷以西商業 區及道路用地細部計畫案」（下稱系爭變更細部計畫案）則 經上訴人以98年3月13日府都規字第09830597300號公告實施 。嗣被上訴人和信成股份有限公司將9%之土地應有部分讓與 被上訴人宇盛開發有限公司，且被上訴人等7公司將所持有 之土地信託登記予臺灣土地銀行股份有限公司，被上訴人於 99年間，與上訴人再行簽訂「『變更臺北市南港區南港路3 段以南、東新街以東、南港路3段149巷以西街廓策略型工業 區土地為道路用地及商業區主要計畫案』及『擬定臺北市南 港區南港路3段以南、東新街以東、南港路3段149巷以西商 業區及道路用地細部計畫案』協議書」（下稱系爭協議書） 。由於系爭協議書第3條約定：「甲方（即被上訴人）應捐 贈之可建築用地（面積3,691平方公尺）改折算代金繳納， 其代金金額應按工業區變更後毗鄰地價區段使用性質相同土 地之公告土地現值加百分之40計算。並於領取商業區建築建 造執照前繳納予乙方（即上訴人）。」被上訴人於101年12 月11日推被上訴人國揚實業股份有限公司以（2012）國揚字 第1436號函請上訴人依系爭協議書之約定，以本案土地西北 側即南港路3段與八德路相間土地101年度平均公告現值加4 成計算代金金額，開立總額為新臺幣（下同）1,176,573,05 7元之代金繳款單，俾憑繳交應捐贈土地之代金。惟上訴人 所屬都市發展局（下稱都發局）以100○0○00○○市○○○ ○00000000000號函（下稱102年1月29日函）復被上訴人其 所選取作為計算標的為第一種商業區，與本案第三種商業區 （特）土地之使用性質不同，要求以都發局100年12月15日 召開之「都市計畫工業區檢討變更審議規範」內自願捐獻代 金認定方式會議結論：「（二）……為利後續通案執行之一 致性與公平性，建議比照本市商業區通盤檢討計畫案規定， 以距離最近且使用性質相同之土地作認定，計算繳納代金數 額。」重新檢討計算回饋代金數額。被上訴人仍認其所選擇



之土地與本案土地僅為一街之隔，最符合都發局所囑「距離 最近且使用性質相同之土地作認定，計算繳納代金數額」之 原則。惟都發局以102年3月18日北市都規字第10200682900 號函復應依該局102年1月29日函辦理。續經被上訴人發函請 求開立代金繳款單，嗣都發局以104年2月9日北市都規字第 10430664700號函表明本案應向都發局申請辦理商業區開發 都市設計審議通過後，於商業區申請建造執照時併同依當年 度土地公告現值計算應繳納之代金，並經上訴人審核通過， 於領取建造執照前繳納。都發局復以104年3月30日北市都規 字第10400304100號函（以下稱104年3月30日函）函知被上 訴人應以接近實際使用收益時點（申請建造執照時）計算代 金。被上訴人不服，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院10 4年度訴字第648號判決：確認上訴人對被上訴人就變更臺北 市南港區南港路3段以南、東新街以東、南港路3段149巷以 西街廓策略型工業區土地為道路用地及商業區主要計畫案及 擬定臺北市南港區南港路3段以南、東新街以東、南港路3段 149巷以西商業區及道路用地細部計畫案協議書第3條約定之 代金回饋義務，於超過1,176,573,057元之義務不存在；上 訴人應同意被上訴人以1,176,573,057元繳交前項聲明之代 金，並開立上開金額之繳費單予被上訴人。上訴人不服，遂 提起本件上訴。
二、本件被上訴人主張：土地所有權人因變更都市計畫同意捐贈 土地之代金計算方式與繳納時期等事項所作約定，屬行政程 序法第135條規定之行政契約，此有本院101年度裁字第2592 號裁定及101年度判字第1074號判決可稽，系爭協議書即屬 之。而被上訴人訴之聲明第1項確認公法上債權不存在，為 訴之聲明第2項給付請求之先決問題，其解決爭議之層面與 幅度比給付訴訟更寬廣，二訴之本質有異，故該確認訴訟即 不具備位性而得提起。又觀諸都市計畫法第27條之1立法理 由，可知該條係基於環境正義原則而增訂，即土地使用分區 變更所產生之外部負擔的責任歸屬，不應是政府之責任，而 應由造成外部成本之行為者公平負擔合理的費用。然依行為 時審議規範第7項第3款第3目規定以觀，顯鑒於土地變更使 用可能帶來的地價上漲，擬藉由繳納回饋代金向土地所有權 人追討不勞利得，將本應回歸土地增值稅制的問題，以回饋 公式來課取回饋金額，而非以環境正義為原則考量甚明，悖 離母法授權以使用者負擔、受益者付費之公平原則，違反授 權目的，自不符合法律保留原則。且該代金乃被上訴人自願 捐贈土地之代位，上訴人曲解為被上訴人以代金向上訴人買 回可建築土地，認事用法顯有重大違誤。縱認系爭協議書第



3條並未約定代金之計算基準，回饋金之數額理當以私有土 地變更使用後首次調整之公告現值作為計算之基準，上訴人 以申請建造執照當期之土地公告現值為計算基準，顯出於與 環境正義無關之考量，違反不當連結之禁止，況本院101年 度判字第1074號判決亦以私有土地變更使用後首次調整之公 告現值作為計算基準。另該條並無約定須先由上訴人作成核 定應繳交代金數額之行政處分，亦無賦予上訴人有折算代金 之公權力，上訴人就折算代金之同意與否，核其性質自非行 政處分，被上訴人對因行政契約所負回饋義務公法上法律關 係不明，殊不容以對行政處分爭執之訴訟種類處理之。再依 該條約定，可見領取商業區建築建造執照前，乃最後繳納代 金之期限，在該期限之前，被上訴人均得隨時繳納。況依系 爭協議書第4條第1款及第3款約定之體系解釋，未聞上訴人 主張道路及公園用地應待都市設計審議通過後商業區申請建 造執照前始得興闢及繳納維護管理費，何以單獨就領取商業 區建築建造執照前繳納代金乙事，上訴人主張應於都市設計 審議通過後申請建造執照時始得繳納，顯屬不通之論。又所 謂土地使用性質相同，應以臺北市土地使用分區管制自治條 例規定之允許使用組別及容積率，作為判定標準。分析系爭 土地之使用性質明顯與第一種商業區較為相近，卻迥異於第 三種商業區之使用性質，故系爭土地西北側即南港路3段與 八德路相間之第一種商業區土地，應認其使用性質與系爭土 地相同。就距離最近而言，上開西北側土地與系爭土地僅為 一街之隔，明顯為距離最近之商業區。本案基地距離最近且 使用性質相同之ABCD部分土地，其101年度之平均公告土地 現值為每平方公尺227,691.48元，代金金額應為1,176,573, 057元，被上訴人訴請確認代金於超過1,176,573,057元部分 不存在，顯屬合法有據。再者，系爭協議書雖無明文約定， 惟基於誠信原則，上訴人應有開立繳款單予被上訴人之契約 上義務，否則被上訴人無從繳納代金云云。為此，求為判決 ：1、確認上訴人對被上訴人就協議書第3條約定之代金回饋 義務，於超過1,176,573,057元之義務不存在。2、上訴人應 同意被上訴人以1,176,573,057元繳交前項聲明之代金，並 開立上開金額之繳費單予被上訴人。
三、上訴人則以：上訴人迄未有請求被上訴人給付代金之行為， 被上訴人現時並無將受不利益之情形。且關於代金計算時點 ，因土地漲跌互見，故時間點選取之不同並非即為對被上訴 人更為有利或不利，難謂以申請建造執照時公告土地現值為 基準，被上訴人將受不利益之效果。故被上訴人尚無確認利 益，其提起確認之訴不合法。又上訴人核定代金金額並開立



繳款單予被上訴人之行為，核屬行政處分，然上訴人尚未為 上開行為，被上訴人應循課予義務之訴救濟，是依行政訴訟 法第6條第3項規定，被上訴人不得提起確認訴訟。又行政訴 訟法第8條規定之一般給付之訴，具有備位性質，故關於被 上訴人第2項聲明部分，被上訴人既得提起課予義務之訴救 濟，即不得提起一般給付之訴，故被上訴人該項聲明亦不合 法。又系爭協議書第3條並無任何應以101年度公告土地現值 作為代金計算基礎之約定，而該協議書第4條第1款及第3款 係就都市計畫變更範圍內之道路用地及公園用地之興闢及維 護管理事項而為約定，與本件爭議係關於工業區土地變更為 商業區土地所生代金計算問題，係屬二事，被上訴人不得以 此主張代金之計算時點。另都市計畫變更之同時，要求土地 所有權人須捐贈可建築土地或改折算代金繳納，以使土地漲 價之利益得以部分歸公，實現土地正義，故在土地所有權人 實現開發行為前，土地閒置期間之漲價自不應由其享有。就 系爭土地實現開發之行為，上訴人以申請建造執照時公告土 地現值為計算代金之基準，已為對被上訴人最有利者，並無 不當。又所謂土地使用性質相同，應以土地使用分區為準， 而非容積率。依臺北市土地使用分區管制自治條例第4條第8 款及第10款規定，第一種商業區與第三種商業區之商業活動 之項目、性質及強度顯有不同，難謂其使用性質相同。再依 上開自治條例第21條及第23條規定，關於第一種商業區及第 三種商業區之允許使用組別，第三種商業區遠較第一種商業 區多出甚多，就系爭土地而言，其為第三種商業區，雖於細 部計畫書中被限制不得供作第24組特種零售業甲組、第25組 特種零售業乙組、第36組殮葬服務業使用，但相較第一種商 業區而言，其可為之第30組金融服務業、第31組修理服務業 、第34組特種服務業、第37組旅遊及運輸服務業、第39組一 般批發業、第41組一般旅館業及第42組國際觀光旅館，其均 為獲利可觀之大型商業活動，實難僅因前開3項組別遭限制 ，即謂系爭土地之商業活動強度從第三種商業區降為第一種 商業區。又系爭協議書第3條約定之依據為都市計畫法第27 條之1及行為時審議規範，符合法律保留原則。況本件代金 之計算方式已表明於都市計畫書，為都市計畫之一部，本件 代金繳納計算方式約定之性質即屬法規命令。又系爭協議書 第3條之約定，並未如本院101年判字第1074號判決之案件， 明文約定計算代金之時點係按原公共設施用地變更後第一次 土地公告現值加40％折算代金捐贈，是該案無從比附援引。 再者，被上訴人主張應以與系爭土地使用性質最相近之土地 ，其真實性尚有疑義云云，資為抗辯，求為判決駁回被上訴



人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件兩造就 被上訴人應給付代金之金額計算及清償期均有爭議，若清償 期尚未屆至，被上訴人非不得先訴請確認代金之數額，被上 訴人訴之聲明請求確認代金之數額，訴訟尚非無實益，此與 行政訴訟法第6條第3項規定，因給付訴訟之聲明包涵確認訴 訟之聲明，而不得提起確認訴訟之情形不同，應認被上訴人 訴之聲明第1項合法。另行為時審議規範及系爭協議書，均 無關於被上訴人給付之代金應由上訴人以行政處分核定之規 定，此有關契約所發生之財產上給付，被上訴人依行政訴訟 法第8條第1項規定提起給付訴訟，於法尚無不合。㈡系爭協 議書約定上訴人同意被上訴人就系爭土地申請都市計畫變更 為道路用地及商業區，而由被上訴人繳納代金為對價，性質 上屬於行政程序法第135條規定之行政契約。故有關被上訴 人繳納代金之時期及金額之計算，均應依契約規定，如契約 未規定，則應基於兩造平等之基礎而為解釋，而非由上訴人 本於公權力主體之地位，以行政處分為核定。㈢依系爭協議 書第3條約定之文義，係以被上訴人領取商業區建築建造執 照，為繳納代金之最後期限，在契約無其他約定之情況下， 被上訴人在訂約之後、領取商業區建築建造執照前，均得隨 時繳納代金。再觀該協議書第4條第1款及第3款之約定，當 指商業區申請建造執照前，乃道路、公園興闢完成及道路及 公園維護管理費繳納之最後期限。由此比較觀察，更足證上 開協議書之約定，係關於繳納代金最後期限之限制，而非領 取商業區建築建造執照後始得繳納代金。上訴人辯稱，被上 訴人於都市設計審議通過後申請建造執照時，始得繳納代金 云云，自屬無據。㈣關於代金之計算方式，系爭協議書第3 條約定之所謂公告土地現值，並無公告年度之約定，自應以 繳納年度之公告土地現值為計算基準。被上訴人主張以現在 有效之101年度公告土地現值為計算代金基準，尚非無據。 上訴人辯稱應以申請建造執照時之公告土地現值為計算代金 之基礎云云。惟被上訴人既已得隨時繳納代金，自無從以尚 未存在之申請建造執照時公告土地現值，為計算代金之基準 。上訴人主張，亦非可採。㈤系爭協議書第3條約定之所謂 毗鄰地價區段使用性質相同土地，就使用性質相同而言，應 以臺北市土地使用分區管制自治條例之允許使用組別及容積 率，作為判定標準。系爭土地都市計畫變更為商三（特）， 地容積率為353%，使用組別則為依第三種商業區但不得供作 第24、25、36組別之使用。依上開自治條例規定，系爭土地 容積率尚不如商一，且僅有商三容積率之6成左右。又依允



許使用組別比較，商三允許使用組別比商一多了第34、36、 39組別，因系爭土地不得供作第24、25、36組別使用，故而 比一般商三少了3組，甚至比商一少了第24組（特種零售業 甲組）、第25組（特種零售業乙組）此最有商業價值之2組 。就容積率或允許使用組別分析，系爭土地之使用性質明顯 與第一種商業區較為相近，卻迥異於第三種商業區之使用性 質。故系爭土地西北側即南港路3段與八德路間之第一種商 業區土地，應認其使用性質與系爭土地相同。就距離遠近而 言，上開西北側第一種商業區土地，與系爭土地僅為一街之 隔，明顯為距離系爭土地最近之商業區。㈥系爭土地距離最 近且使用性質相同之ABCD部分土地，其101年度平均公告土 地現值為每平方公尺227,691.48元，代金金額應為1,176,57 3,057元。縱以系爭土地距離最近之第三種商業區公告土地 現值為計算基礎，代金金額僅為1,132,723,534元，較被上 訴人主張之金額低，則被上訴人訴請確認代金於超過1,176, 573,057元部分不存在，非無可採。因上訴人拒絕收受被上 訴人繳納代金，被上訴人請求上訴人同意被上訴人繳納上開 金額之代金，並開立同額之繳費單予被上訴人，自屬有據等 由，判決被上訴人之訴有理由。
五、上訴理由略謂：㈠系爭協議書之性質為「類似跛足之行政契 約」，上訴人於被上訴人申請建造執照時，上訴人有併同核 定代金金額並開立繳款單之義務，然未訂於該協議書內，乃 屬行政契約外之承諾。況代金金額須先由上訴人核定，上訴 人同意被上訴人主張之金額與否，即實為核定代金金額之行 為，僅上訴人與被上訴人主張之用語不同。且上訴人核定代 金金額之性質為行政處分，臺北高等行政法院100年度訴字 第311號判決，亦同此見解。是以，本件被上訴人因上訴人 尚未核定代金金額之行為，認為其權利或法律上利益受損害 者，應依行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟，被上訴 人既得以此救濟，依行政訴訟法第6條第3項確認訴訟補充性 之規定，本件被上訴人不得逕提起確認訴訟。況上訴人現未 有請求被上訴人清償之意思，且因土地漲跌互見，故關於代 金計算時點選取之不同並非即為對被上訴人更為有利或不利 ，難謂以申請建造執照時公告土地現值為基準，被上訴人將 受不利益之效果。是以，被上訴人尚無確認利益，其提起確 認訴訟即不合法。原判決認被上訴人第1項確認訴訟之聲明 為合法，顯係混淆確認訴訟補充性與確認利益，有判決適用 法令不當之違誤。且不論實務或學說見解，一般給付訴訟備 位性質之範圍均及於課予義務訴訟，於得提起課予義務訴訟 之情形，不得逕為提起一般給付訴訟。是被上訴人既得提起



課予義務之訴救濟，即不得提起行政訴訟法第8條規定之一 般給付訴訟。原判決逕認被上訴人聲明第2項之給付訴訟合 法，實有適用法令不當及理由不備之違誤。㈡系爭協議書第 4條第1款及第3款係關於該都市計畫變更範圍內道路用地及 公園用地之興闢及維護管理事項，約定完成興闢及繳納維護 管理費之期限係申請建築使用執照前，而協議書第3條係關 於土地使用變更所生代金計算問題，約定代金繳納期限係領 取建築建造執照前，二者顯屬二事，無從以系爭協議書第4 條第1款及第3款之約定推論該協議書第3條之真意。原判決 僅觀察系爭協議書第4條第1款及第3款之約定而推論該協議 書第3條係約定關於繳納代金最後期限之限制，並據此認定 無從以尚未存在之申請建造執照時公告土地現值為計算代金 之基準，有違背論理法則之違法。且都市計畫中回饋機制規 定之設計，源自土地具有強烈公共性及地利共享之平均地權 土地政策理念。都市計畫法第27條之1規定，辦理都市計畫 變更時，主管機關得要求土地所有權人提供或捐贈可建築土 地或改折算代金繳納，以使土地漲價之利益得以部分歸公， 實現土地正義，並貫徹地利共享之平均地權土地政策理念。 是以，在土地所有權人實現開發行為前，土地閒置期間之漲 價自不應由其享有。原判決對於上訴人依都市計畫回饋機制 之本旨，以申請建造執照時公告土地現值為計算代金之基準 ，已為最前端、對被上訴人最為有利者之主張，及符合系爭 協議書約定繳納代金之真意等主張均不採納，亦未說明不採 之理由，顯有適用法規不當、理由不備及違背論理法則之違 法。㈢系爭協議書第3條所謂使用性質相同，應以土地使用 分區為準，而非容積率。依臺北市土地使用分區管制自治條 例第4條第8款及第10款規定，第一種商業區與第三種商業區 ，兩者商業活動之項目、性質及強度顯有不同，難謂其使用 性質相同。又依上開自治條例第21條及第23條規定，關於允 許使用組別，第三種商業區遠較第一種商業區多出甚多。就 系爭土地而言，其為第三種商業區，雖於細部計畫書中被限 制不得供作第24組特種零售業甲組、第25組特種零售業乙組 、第36組殮葬服務業使用，但相較第一種商業區之土地，其 仍可為第30組金融服務業、第31組修理服務業、第34組特種 服務業、第37組旅遊及運輸服務業、第39組一般批發業、第 41組一般旅館業及第42組國際觀光旅館，其均為獲利可觀之 大型商業活動，實難僅因前開3項組別遭限制，即謂系爭土 地之商業活動強度從第三種商業區降為第一種商業區。再者 ，被上訴人於原所主張E部分土地為與系爭土地使用性質最 相近之第三種商業區土地，惟該土地鄰近堤坊，且街廓面積



顯小於系爭土地甚多，得興建之商業設施規模遠小於系爭土 地，且E部分土地之公告現值低於系爭土地之公告現值，而 違反上訴人於94年公告之「變更『修訂台北市主要計畫商業 區（通盤檢討）計畫案』內有關商業區變更回饋相關規定案 」所載「前開街廓公告土地現值之平均值需高於申請基地之 公告現值」，故Ｅ部分土地不得作為計算基礎。從而，原判 決以擇E部分土地所計算之代金低於被上訴人所主張之金額 而認被上訴人之訴有理由，實有判決適用法令不當、證據法 則之違背。㈣關於系爭協議書第3條之約定，依文義解釋， 無從擴張解釋至代金計算之基準時點；依體系解釋，系爭協 議書第4條第1款及第3款約定，係就該都市計畫變更範圍內 之道路用地及公園用地之興闢及維護管理事項而為約定，與 本件爭議係關於工業區土地變更為商業區土地所生代金計算 問題，係屬二事，而系爭協議書第7條第1項及第8條約定， 係約定被上訴人應依開發計畫時程辦理工程之義務及被上訴 人違反義務之效果，而非約定代金計算之基準；依目的解釋 ，為達漲價歸公之目的，土地所有權人實現開發行為前，土 地閒置期間之漲價自不應由其享有。綜上，足見系爭協議書 第3條僅就繳納代金之期限為約定，並未約定代金計算之基 準時點；且依該約定之目的，顯見須由上訴人核定代金金額 ，被上訴人不得任意擇定101年公告土地現值為本件代金計 算之基準時點。㈤依本院95年7月份庭長法官聯席會議決議 （二）及本院104年度判字第681號判決意旨，足見於行政法 上之通則，行政契約與行政處分並非不能併行，而行政契約 將法律之規定列於條款中，僅為宣示之性質，係重申法律之 規定，則行政機關依該約定所為之行為仍屬行政處分。查系 爭協議書第3條係依行為時審議規範第5項之引言規定所簽訂 ，並將該規範第5項第1目之內容訂於協議書中，依上開決議 及判決意旨，僅為宣示之性質，係重申法律之規定，故上訴 人依該約定所為之核定，直接限制被上訴人財產權，屬行政 處分甚明。原判決認為上訴人不得以行政處分核定本件代金 ，有違反上開決議、論理法則、經驗法則及適用行政程序法 第92條第1項、第135條不當之違背法令；且原判決未調查系 爭協議書之性質、未審究締約當事人地位之不同，逕認兩造 關於權利之行使應立於對等之地位，足見原判決有理由不備 之違背法令。是以，本件被上訴人請求上訴人同意其所主張 之金額繳交代金，係請求上訴人為核定代金金額，此項核定 之性質為行政處分，被上訴人應依行政訴訟法第5條之規定 提起課予義務訴訟，始為合法，原判決不察，顯有適用行政 訴訟法第5條規定之違背法令。㈥依本件都市計畫案及系爭



協議書規定之原意，本件應於完成市地重劃及都市設計審議 作業後，方能確定可建築土地之範圍及其替代物即代金之計 算。惟被上訴人於101年向上訴人申請繳納代金時，系爭土 地尚未完成市地重劃及都市設計審議作業，自無法確定可建 築土地之範圍及其價值，故上訴人當時尚無法核算代金之金 額，自難以核准其繳納代金之請求，並無違誤。本件代金應 以申請建造執照時之公告土地現值為計算基準，始符合都市 計畫回饋機制之本旨及系爭協議書第3條約定之真意，故原 判決有適用都市計畫法第27條之1規定不當、理由不備及違 背論理法則之違法等云。
六、本院查：
（一）按「（第1項）土地權利關係人依第24條規定自行擬定或 變更細部計畫，或擬定計畫機關依第26條或第27條規定辦 理都市計畫變更時，主管機關得要求土地權利關係人提供 或捐贈都市計畫變更範圍內之公共設施用地、可建築土地 、樓地板面積或一定金額予當地直轄市、縣（市）（局） 政府或鄉、鎮、縣轄市公所。（第2項）前項土地權利關 係人提供或捐贈之項目、比例、計算方式、作業方法、辦 理程序及應備書件等事項，由內政部於審議規範或處理原 則中定之。」為都市計畫法第27條之1所規定，依都市計 畫法第27條之1第2項授權訂定之行為時審議規範，性質為 法規命令。次按「二、辦理程序：(一)通盤檢討……(二) 個案變更……1.都市計畫區內極易造成污染及危害公共安 全之工廠，經當地直轄市、縣(市)政府審核應予搬遷者， 其遷廠後之舊址工業區土地，除依法變更為其他種類之工 業區，繼續作工業使用外，依都市計畫法第27條第1項第2 款規定，迅行變更為其他適當之使用分區或公共設施用地 。2.申請人擬興辦之事業，合於都市計畫法第27條第1項 第3款、第4款之規定，並有具體可行之財務及實施計畫者 ，免依本部74年9月19日台(七十四)內營字第328477號函 規定程序報核，但其擬興辦之事業，依規定須經各該目的 事業主管機關核准者，應先徵得各該目的事業主管機關同 意後辦理。」「五、申請個案變更或通盤檢討建議變更工 業區之附帶條件：引言：申請個案變更或通盤檢討建議變 更工業區，申請人應於主要計畫核定前，與當地地方政府 簽定協議書，同意下列事項，並納入都市計畫書規定，以 利執行。（一）依本審議規範規定自願捐贈工業區變更後 一定面積比例之公共設施用地及可供建築用地或提供一定 金額之捐獻代金予當地直轄市、縣(市)政府或鄉、縣轄市 公所。……」「六、許可條件：(一)申請個案變更或通盤



檢討建議變更都市計畫工業區，除以區段徵收方式開發者 外，應提供捐贈土地，及自行留設區內所需公共設施，不 得低於附表之規定。……」「七、開發方式：(一)區段徵 收……(二)自願捐贈土地：1.按本規範許可條件所訂自願 捐贈土地比例，捐贈可供建築用地予當地直轄市、縣(市) 政府或鄉(鎮、市)公所為原則。2.……3.申請人同意確實 依本規範所定附帶條件及許可條件辦理者，得採自辦市地 重劃方式開發，其提供之公共設施用地比率並應單獨計列 ，不含開發範圍內以原公有道路、溝渠、河川及未登記地 辦理抵充之部分。(三)自願捐獻代金：1.依附表自願捐贈 之可供建築用地，得經當地地方政府同意，改以自願捐獻 代金方式折算繳納，以利整體規劃使用。2.依附表自願捐 贈可供建築用地，但現況確無法捐贈者，得改以自願捐獻 代金方式折算繳納。3.前二目自願捐獻代金，應按工業區 變更後毗鄰地價區段使用性質相同土地之公告土地現值加 百分之40計算。但當地地方政府已另訂代金捐獻相關規定 ，且其捐獻數額不低於上述規定者，從其規定辦理。…… 」分別為行為時審議規範第2點、第5點、第6點及第7點所 規定。準此，主管機關得要求土地權利關係人提供或捐贈 都市計畫變更範圍內之公共設施用地、可建築土地、樓地 板面積或一定金額予當地直轄市、縣（市）（局）政府或 鄉、鎮、縣轄市公所者，包括：依都市計畫法第24條規定 之私人申請自行擬定或變更都市計畫之細部部計畫；因擬 定計畫機關依都市計畫法第26條規定，所為之都市計畫之 通盤檢討變更；及依都市計畫法第27條所為之都市計畫個 案變更等，而申請人擬興辦事業，合於都市計畫法第27條 第1項第3款、第4款規定，僅為其中之一種方式，即依都 市計畫法第27條之1規定，主管機關得要求土地權利關係 人提供或捐贈都市計畫變更範圍內之公共設施用地、可建 築土地、樓地板面積或一定金額予當地直轄市、縣（市） （局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，並不限於經申請人申 請之個案變更或通盤檢討建議變更都市計畫工業區，惟對 於申請個案變更或通盤檢討建議變更都市計畫工業區者， 要求申請人應於主要計畫核定前，就依該審議規範規定自 願捐贈工業區變更後一定面積比例之公共設施用地及可供 建築用地或提供一定金額之捐獻代金予當地直轄市、縣( 市)政府或鄉、縣轄市公所達成協議，且協議書所約定自 願提供捐贈土地，及自行留設區內所需公共設施，或自願 捐贈代金之履行，為變更工業區之許可條件。
（二）又按申請工業區變更為非工業區使用案件，主管機關依都



市計畫法第27條第1項第3款規定核定都市計畫變更案，並 要求土地權利關係人提供回饋，為都市計畫主管機關所為 公法上之單方行政行為，因直接對一定區域內人民增加其 負擔，依司法院釋字第156號解釋意旨，具行政處分性質 ；又依行為時審議規範第5點規定，由申請人於主要計畫 核定前，與當地地方政府簽定協議書，關於「自願捐贈工 業區變更後一定面積比例之公共設施用地及可供建築用地 或提供一定金額之捐獻代金予當地直轄市、縣(市)政府或 鄉、縣轄市公所之約定」為申請個案變更工業區之附帶條 件（許可條件），並應納入都市計畫書。因此，如經主管 機關核定主要計畫變更案（按都市計畫案之提出不當然核 定），該協議書之內容，即成為變更都市計畫之一部分， 為都市計畫主要計畫變更核定處分之負擔，而為該處分之 附款。惟依行為時審議規範第6點第1款規定，關於同意提 供捐贈土地及自行留設區內所需公共設施，原則上不得低 於附表之規定；換言之，協議之結果，該規範附表所定之 自願捐贈比例，為其最低標準，而得為較高比例之捐贈協 議，是申請人與當地地方政府所簽定之協議書，其雙方就 其內容有協議之空間，並因雙方當事人互為意思表示合致 而成立，其性質應為行政契約；惟得作為行政契約之內容 者，應僅限於行為時審議規範第5點所指應以簽定協議書 方式同意之事項。又行為時審議規範具法規命令性質，主 管機關於辦理申請工業區變更為非工業區使用案件時，應 以之作為處理依據。是系爭協議書第3條關於「甲方應捐 贈之可建築用地（面積3,691平方公尺）」部分，為協議 之內容；而其後段「改折算代金繳納，其代金金額應按工 業區變更後毗鄰地價區段使用性質相同土地之公告土地現 值加百分之四十計算」係重申行為時審議規範第7點第3款 規定之意旨，而不屬協議書簽訂之協議內容，自非系爭協 議書屬行政契約之部分。
（三）查被上訴人就原為工業區土地之系爭土地，申請都市計畫 變更為道路用地及商業區，並申請擬定該等土地細部計畫 案。被上訴人於97年12月間依行為時審議規範，與上訴人 簽訂「變更臺北市南港區南港路3段以南、東新街以東、 南港路3段149巷以西街廓策略型工業區土地為道路用地及 商業區主要計畫案」及「擬定臺北市南港區南港路3段以 南、東新街以東、南港路3段149巷以西商業區及道路用地 細部計畫案」協議書，且列入「變更臺北市南港區南港路 3段以南、東新街以東、南港路3段149巷以西街廓策略型 工業區土地為道路用地及商業區主要計畫案」，該都市計



畫變更案，經核准後，由上訴人公告實施；而「擬定臺北 市南港區南港路3段以南、東新街以東、南港路3段149巷 以西商業區及道路用地細部計畫案」，亦經核准後，上訴 人以98年3月13日府都規字第09830597300號公告實施。嗣 被上訴人和信成股份有限公司將9%之土地應有部分讓與被 上訴人宇盛開發有限公司，且被上訴人等7公司將所持有 之土地信託登記予臺灣土地銀行股份有限公司，被上訴人 於99年間與上訴人再行簽訂系爭協議書等事實，為原審依 證據所確認之事實。
（四）本件訴訟起於被上訴人於101年12月11日推被上訴人國揚 實業股份有限公司函請上訴人依系爭協議書之約定，以系 爭土地西北側即南港路3段與八德路間土地101年度平均公 告現值加4成計算代金金額，開立總額為1,176,573,057元 之代金繳款單，俾憑繳交應捐贈土地之代金。經上訴人所 屬都發局以102年1月29日函，表示被上訴人所選取作為計 算標的為第一種商業區，與本案第三種商業區（特）土地 之使用性質不同，要求以都發局100年12月15日召開之「 都市計畫工業區檢討變更審議規範」內自願捐獻代金認定 方式會議結論：「（二）……為利後續通案執行之一致性 與公平性，建議比照本市商業區通盤檢討計畫案規定，以