有關捷運場站聯合開發事務
最高行政法院(行政),判字,105年度,373號
TPAA,105,判,373,20160720,1

最　高　行　政　法　院　判　決
105年度判字第373號
上 訴 人　中華工程股份有限公司
代　表　人　嚴雋泰
上 訴 人　中華雙子星開發股份有限公司
代　表　人　沈慶京
共 同
訴訟代理人　潘正芬律師
陳修君律師
被 上訴 人　臺北市政府
代　表　人　柯文哲
被 上訴 人　臺北市政府捷運工程局
代 表 人　張澤雄
共 同
訴訟代理人　方文萱律師（兼共同送達代收人）
　闕光威律師
　周志潔律師
上列當事人間有關捷運場站聯合開發事務事件，上訴人對於中華
民國104年10月22日臺北高等行政法院103年度訴字第1492號判決
，提起上訴，本院判決如下：
　　主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
　　理 由
一、緣上訴人參與被上訴人臺北市政府（下稱北市府）委由被上 訴人臺北市政府捷運工程局（下稱北市捷運局）辦理之「臺 灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（ 東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發案」（下稱系爭 開發案），經北市府召開開發建議書審查及評選會議後，為 「第一順位為以太極雙星國際開發股份有限公司為授權代表 之團隊（下稱太極雙星公司），第二順位為以中華工程股份 有限公司為授權代表之團隊（下稱中華工程公司），第三順 位為以雙子星國際開發股份有限公司（下稱雙子星公司）為 授權代表之團隊。」之評選結果，並以民國101年11月13日 府捷聯字第10130538702號函（下稱北市府101年11月13日函 ）知各投資申請人。嗣因太極雙星公司未於規定期限內繳納 履約保證金，北市捷運局遂以100○0○00○○市○○○○00 000000000號函知上訴人，且以102年11月25日北市聯捷字第 10202474300號函（下稱北市捷運局102年11月25日函）通知 中華工程公司依序遞補（副本送雙子星公司），請其依101



年10月28日之審查及意見結論及承諾給地主分回比例等，先 據以修正開發意見書，並依甄選須知辦理相關事宜，且分別 於102年12月5日、103年1月27日及103年2月27日召開協商會 議。嗣北市府以103年9月5日府捷聯字第10302341600號函（ 下稱北市府103年9月5日函）通知中華工程公司依最後審定 條件簽訂投資契約書，上訴人不服，提出修正意見，然北市 府未予同意，並以中華工程公司未於103年10月6日前辦理簽 約用印及繳款，視為自動放棄簽訂投資契約書權利，以103 年10月9日府捷聯字第10332987300號函（下稱北市府103年1 0月9日函）知中華工程公司。上訴人遂提起行政訴訟，經原 判決駁回後復行上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠大眾捷運系統聯合土地開發投資 架構，係採「修正式雙階理論」，即由主管機關先經由前階 段之甄審程序，以授益行政處分評定投資申請人之優先順位 ，第一順位之投資申請人因該授益行政處分享有請求議約與 締約權利，展開為行政契約性質之後階段投資契約的協商與 締約過程。北市捷運局102年11月25日函通知上訴人遞補為 第一順位投資申請人，自屬授益行政處分，系爭開發案投資 契約，其性質應為行政契約。㈡被上訴人負有「不得故意以 背於善良風俗之方法（包含違法手段）妨害契約合法締結」 之義務，上訴人自有要求其履行該義務之請求權。北市府既 以103年9月5日函、103年9月22日府授捷聯字第10302309900 號函（下稱北市府103年9月22日函）、103年10月9日函違反 該義務，亦屬違背行政程序法第149條準用民法第184條第1 項後段之規定，負有強制締約義務，上訴人因此取得「請求 被上訴人履行其所負之強制締約義務」之請求權。另依大眾 捷運系統土地開發辦法（下稱捷運土地開發辦法）第18條規 定，上訴人既經遞補為系爭開發案第一順位投資申請人，自 有請求締約之權利。㈢系爭開發案性質上應屬促進民間參與 公共建設法（下稱促參法）第3條第1款、第11款之交通建設 與重大商業設施，本件應有促參法之適用。至於投資契約書 或開發計畫書中之共構歸墊款、委建費用等特殊條款，係因 促參法第19條第2項第1款但書規定而應適用大眾捷運法與其 明確授權之相關法規命令。惟基於「明示其一排除其他」之 解釋法理，促參法之規範射程既僅排除大眾捷運系統之土地 產權，則該產權以外之事項，如大眾捷運法授權之法規命令 未有規範者，促參法與其授權之法規命令自得補充適用。㈣ 本件投資契約之審定條件，依臺灣桃園國際機場聯外捷運系 統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷 ）用地土地開發投資人須知（下稱系爭開發案投資人須知）



㈢及促參法施行細則第41條之1等規定，應當受系爭開發 案投資人須知、招商文件、投資計畫書及甄審委員會之審查 結論拘束，審查意見經報北市府核定後即為審定條件。北市 捷運局若得任意顛覆甄審委員會之審查結論，則甄審委員會 形同虛設，亦違反誠信及信賴保護原則。於上訴人遞補為第 一順位投資申請人時，其後行政契約階段，即正式投資契約 之簽訂內容，亦應受甄審委員會前階段審查結論所拘束。另 依「臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發投資申請案件審 查及評選作業要點」（下稱捷運開發評選要點）第6點所揭 示之審查或評選原則第3項第7款中，甄審委員會於前階段甄 審程序中，亦須對「申請人之財務條件與開發經驗，在合理 期間完成計畫之能力」作出適切之衡酌，上訴人既經甄審委 員會適切衡酌後給予第二順位投資申請人之法律地位，即肯 認上訴人具有完善之履約能力。北市府103年9月5日函、9月 22日函嚴重違反甄審委員會之審查結論，顯然恣意裁量而作 成行政處分，應屬違法。㈤北市捷運局就系爭開發案曾成立 工作小組，協助甄審委員會審查投資申請人之資料，擬具初 審意見供參考。若被上訴人質疑上訴人之履約財務能力即應 於初審時提出，然其初審時從未要求上訴人提出「融資協議 書」，甄審階段亦未出現「融資保證書」之文字。如認甄審 委員會作成審查結論後，被上訴人得嗣後附加初審意見或審 查結論所無之審定條件，除非經第一順位投資申請人同意納 入契約條款，否則實有違信賴保護原則，更遑論以此為由， 視為上訴人放棄投資權，被上訴人顯違反禁反言原則。是以 ，審定條件係自投資申請之前階段甄審程序完成後，由甄審 委員會所為之審查結論，直接拘束北市府，並因此核定為審 定條件，此時若該依甄審委員會所為之審查結論內容所核定 之審定條件，第一順位投資申請人不為接受時，始有系爭土 地開發投資人須知㈡規定之適用，方有「視為放棄投資申 請權」之效果。北市府所提超乎系爭開發案投資人須知、招 商文件、投資計畫書及甄審委員會之審查結論等文件之審定 條件，係違法意思表示，並致系爭開發案投資契約無法締結 。㈥依北市府102年12月5日提出之審定條件第1項及102年12 月5日召開之「臺北車站C1/D1中華工程團隊開發建議書審定 條件第1次會議」會議紀錄所載，被上訴人原僅要求上訴人 於簽約後1年內取得融資協議書即可，惟北市府103年9月5日 函、9月22日函，不僅將「融資協議書」更改成「融資保證 書」，且將時間點更從「簽約後1年」改為「於簽約前，在1 03年9月5日函作成後30日內」。綜觀歷來大眾捷運系統土地 開發案或促進民間參與重大公共工程建設案，均無「簽訂投



資契約前，即得取得融資保證書」之先例，遑論系爭開發案 金額高達新臺幣（下同）653.42億元，顯屬客觀履行不能之 審定條件，違反系爭開發案投資人須知㈢、捷運土地開發 辦法第18條、促參法施行細則第41條之1、臺北市獎勵民間 參與交通建設甄審委員會組織及評審自治條例第13條規定。 上訴人提出之財務計畫業經甄審委員會所肯認乙節，無容否 認，上訴人請求被上訴人提供放寬法定融資額度限制之協助 或加速法令融資額度限制之解除的審查時程，乃促參法第31 條所明定，被上訴人竟將之扭曲為上訴人資金不足，於法有 違。㈦系爭開發案屬國家重大公共建設，投資金額達653.42 億元，非單一金融機構可供融資，須多家銀行聯合始得完成 。而國內可受理此等重大公共工程建設之鉅額融資貸款，符 合中華信用評等長期評等「twAA」及短期評等「twA-1」以 上等級之金融機構，約僅有12家，於受理此等聯貸案辦理徵 授信作業時，所需相關文件及授信審核作業，須較一般聯貸 更為周延，前後耗費時程如加入主管機關處理時程，1年以 上都不為過。又北市府所列審定條件中，事涉還款來源項目 ，均係以單方提出條件及不確定時程為之，北市府103年9月 5日函、9月22日函竟要求上訴人於30日內辦理653.42億元融 資保證書完畢，顯屬以客觀履行不能之審定條件，剝奪上訴 人遞補為第一順位投資申請人之授益行政處分所享有系爭開 發案投資契約之議約與締約權，悖離現行銀行法令與作業實 務，有裁量濫用之瑕疵。㈧上訴人僅參與北市捷運局於102 年12月5日、103年1月27日與103年2月27日召開之雙向協商 會議，其餘會議則未參加，亦無陳述意見之餘地，北市捷運 局並於103年8月14日之會議單方宣告結論，明顯違反正當法 律程序之原則等語。求為「被告（即被上訴人，下同）北市 府應依投資人須知規範、以原審查意見或經合義務裁量後『 合法，符合投資人須知規範且合理之審定條件』通知原告（ 即上訴人，下同）合作投資及簽訂投資契約書。」之判決。 （按上訴人於104年1月12日變更其訴之聲明為「⑴先位聲明 ：被告北市府應依臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站 特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地 開發投資人須知、招商文件、投資計畫書及甄審委員會之審 查結論擬定本件投資契約書之審定條件，並以上開審查結論 為契約附件，與原告締結本件之投資契約。⑵備位聲明：被 告北市府應依臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定 專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發 投資人須知、招商文件、投資計畫書及甄審委員會之審查結 論擬定本件投資契約書之審定條件，並以審查結論為契約附



件，通知原告辦理本件投資契約書締約。」，並請求將本件 與原審法院另案受理104年度訴字第901號案合併辯論，均為 原審法院否准。）。
三、被上訴人北市府則以：㈠依捷運土地開發辦法第17條第2項 、第3項及系爭開發案投資人須知第㈢等規定，執行機構 得本於開發需求及公益考量決定審定條件，不以審查或評選 會議之審查結論或申請人之意見為限，且北市府對於審定條 件之內容具最終之核定權。又「審查意見」與「審定條件」 乃於不同程序階段所為，其性質、目的有別，兩者間雖有延 續性，於研擬審定條件時得參考審查意見，然並非受其拘束 而不得作任何調整，且依本案訴訟前之假處分裁定即本院10 4年度裁字第220號裁定意旨，北市府仍得就公益需求、開發 者之財務狀況，決定系爭開發案之審定條件。上訴人逕認甄 審委員會之「審查意見」為捷運土地開發辦法第18條所規定 之「審定條件」，主張北市府核定審定條件時應受「審查意 見」之拘束云云，違反上揭法令、系爭開發案甄選須知及上 開裁定意旨，並侵害北市府之裁量權限。㈡上訴人分別於10 2年12月5日、103年1月27日及103年2月27日參與「臺北車站 C1/D1中華工程團隊開發建議書審定條件會議」，系爭開發 案之審定條件，或為上訴人自始已同意或原則同意，或為配 合系爭開發案投資人須知條款所為，或係考量被上訴人意見 後予以放寬，是審定條件係由雙方歷經多次會議並反覆討論 而成，並無上訴人指摘違反正當行政程序可言。況北市府依 雙方討論過程、衡酌公共利益後，始於103年9月5日提出審 定條件，矧上訴人竟於103年9月15日推翻歷次會議所為承諾 ，全部否定審定條件，其一方面拒絕簽約，一方面卻又訴請 判命被上訴人依其可接受之條件簽約，顯悖於誠信並嚴重影 響公益。㈢中華工程公司為系爭開發案投資申請人中，唯一 以預售屋收入為興建資金規劃者，且其自有資金未達預估開 發經費之1成，足認其財務難以確保系爭開發案之進行，為 確保契約之履行，被上訴人要求其提出融資保證書，並無違 法失當之處。另北市府原係要求中華工程公司提出「融資協 議書」，惟參酌其意見後，同意其僅須取得銀行出具之融資 保證書即可，難謂有何背於善良風俗之方法。㈣審定條件乃 被上訴人依上訴人所提之資料以及議約協商過程進行審慎評 估後，因中華工程公司始終未能就其財務能力提出適當擔保 之缺失而提出，並未侷限國內企業，上訴人不得僅因自身財 務狀況不佳、無法達到系爭開發案之需求，率爾指摘審定條 件對任何人均屬不能實現。工程實務上，於訂定投資契約前 ，先由金融機構出具保證書之情形，亦非罕見，上訴人指摘



被上訴人要求其提出融資保證書，係以客觀履行不能之審定 條件逼退其締約云云，顯屬無稽。又融資保證書之提出，本 不以簽訂投資契約書為前提，上訴人主張融資保證書不可能 於投資契約書簽訂前提出，自屬誤會。且融資保證書第1條 及第2條已明定保證書自完成投資契約書簽訂之日起生效， 並無上訴人所稱之客觀不能情事。另不論審定條件或銀行法 相關規定，均未禁止上訴人向多家金融機構融資，如上訴人 財務狀況良好，自得向多家金融機構申辦融資，實無要求排 除銀行法第33條之3等法令限制之理。㈤系爭開發案係由北 市府及其他私地主提供土地，投資申請人投入資金辦理開發 興建，完成後依土地價值、投入資金換算並經雙方約定之權 益分配比例，各自取得分回的土地和建物，並依投資開發契 約之規範營運使用，此與促參法第8條第1項之規範有別，自 無適用促參法之餘地。又依促參法施行細則第41條之1之規 定，亦無從得出上訴人所主張「投資契約內容應限定於投資 計劃書及綜合評審結果」之結論，本件縱有促參法之適用， 依該法施行細則第22條第1項規定，被上訴人基於公共利益 、公平合理之考量，仍得不受招商文件內容之限制。基於提 出條件較上訴人為優之原第一順位投資人不能履約之情事， 被上訴人更有審慎評估之義務，針對上訴人財務條件並斟酌 開發達成之公益需求，重行訂定審定條件，符合公益、公平 合理之原則，並無違反促參法可言。㈥被上訴人以103年9月 5日函提出審定條件後，上訴人即於同年9月15日全數拒絕， 並提出修正意見，然該修正意見不為北市府所接受，應屬未 於30日之期限內依審定條件為簽約之表示，依捷運土地開發 辦法第18條、系爭開發案投資人須知等規定，中華工程公司 之優先投資申請地位即因逾期而視為放棄。被上訴人事後以 103年10月9日函宣告其喪失第一順位投資申請人資格，僅屬 對於既存法律關係之確認，並非廢止授益處分致其喪失締約 權利。又本件縱有上訴人主張之授益處分遭違法廢止情事， 因該廢止處分未經撤銷或廢止，原授益處分之效力已遭排除 ，上訴人亦無從主張北市府因授益處分負有與其強制締約之 義務。況上訴人如認本件有違法廢止授益處分之情形，應針 對該廢止處分，提起撤銷處分之行政救濟，竟捨此不為，率 爾提起本件一般給付訴訟，顯有未洽。㈦北市捷運局102年2 月23日函、同年11月25日函僅使中華工程公司因遞補取得第 一順位投資申請人地位，得與被上訴人議約，並於同意北市 府之審定條件後，有優先締約之權利，非北市府負有與之強 制締約之義務。且上開函文並未限制被上訴人依公益需求提 出審定條件之權，而被上訴人實際上亦已依上開函文意旨與



上訴人議約，並提出審定條件，如中華工程公司不願接受， 即失去第一順位投資申請人地位，並無要求被上訴人提出如 其訴之聲明所示條件締約之權，是其訴訟顯然欠缺法律依據 等語，資為抗辯。
四、北市捷運局則以：㈠審查意見乃投資申請人甄選之評比結論 ，用以選出下階段之投資人，非為決定雙方契約權利義務條 件；審定條件則為投資契約之條款，屬投資契約之附件，並 與投資契約同具拘束締約雙方之效力，意在確保投資契約之 順利履行。兩者無論於程序、性質或目的均屬不同，並無依 附關係，亦無相互拘束之效力，是以研議審定條件時雖得參 考審查意見，然並不受其拘束。另甄選須知明白揭示系爭開 發案之辦理依據為大眾捷運法及其相關辦法，且本件與促參 法第8條第1項規定之態樣不符，上訴人主張本件應適用促參 法，故審定條件應受審查意見之拘束云云，亦不足採。㈡審 定條件係北市府依大眾捷運法及其辦法所擬定，於法有據， 於研議審定條件之過程中，邀集多名財經、法律專家學者擔 任顧問，以確保審定條件之正確性及客觀性，亦兼顧上訴人 之程序參與權，符合正當法律程序之要求。系爭開發案最終 之10項審定條件，係被上訴人衡量系爭開發案之規模、上訴 人之能力及資力，參酌專家學者之意見後所為，並無裁量瑕 疵之情事。而審查意見僅係肯認投資申請人具備參與系爭開 發案之基本資格，於後續研議投資契約時，尚須根據主、客 觀條件之改變調整內容。系爭開發案自投資申請人甄選階段 起，甄審委員會即對中華工程公司之財務狀況多有質疑，後 續之議約階段，諸多事證更顯示其資力條件不佳屬實，被上 訴人為確保其確有履約能力，要求中華工程公司提出銀行之 融資保證書作為擔保，實有其必要。上訴人雖一再主張融資 保證之金額過高，對任何人均屬不能實現云云，惟其問題應 為上訴人自有資金過低所致，而非融資保證金額過高，故融 資保證書之要求並非客觀不能，純係上訴人之主觀不能。㈢ 北市府103年9月5日函係通知中華工程公司應於書面通知送 達翌日起30日內，按審定條件簽訂投資契約，故其性質應屬 要約之意思表示，至該函所附期限為103年10月6日，茍上訴 人未於該期限內為承諾，則該函之要約即於103年10月7日起 失其效力，雙方之意思表示並未合致，投資契約自始不成立 。上訴人援引學者見解，主張依民法第184條第1項後段規定 ，被上訴人負有強制締約義務，核非有據。況系爭開發案自 始至今，被上訴人皆依法行事、堅守公益，上訴人未能證明 被上訴人有何背於善良風俗之行為及故意，亦不該當民法第 184條第1項後段之客觀行為及主觀故意之構成要件。又上訴



人中華工程公司依北市捷運局102年11月25日函遞補為系爭 開發案之第一順位投資申請人，取得系爭開發案投資契約之 議約及簽約機會，被上訴人分別於102年12月5日、103年1月 27日、2月27日、8月14日召開協商會議與之進行議約，並於 103年9月5日檢送投資契約書供上訴人簽約，上訴人之權益 已實現，並未受損害，當無為前開請求之理。㈣上訴人自10 3年起，多次聲請定暫時狀態假處分暨提起其他一般給付之 訴、課予義務之訴等事件迄今，仍無法提出任何證據澄清被 上訴人對其「資力或經濟上信用」之疑慮，尤證被上訴人審 定條件誠屬至當等語，資為抗辯。
五、原判決係以：㈠北市捷運局102年11月25日函之主旨欄，僅 載明由上訴人遞補投資申請人順位之相關事宜，故上訴人僅 得因該函通知而遞補投資申請人順位，取得第一順位投資申 請人地位，獲得與北市府簽訂投資契約權利，並於同意北市 府之審定條件後，有優先締約之權利，並非當然取得系爭開 發案投資人之資格而享有投資權，上訴人主張依上開函文北 市府有強制與之締約之義務，於法無據。又「準用」僅在事 務性質相似之範圍有其適用，性質相異之情況則非準用範圍 。民法第184條第1項係針對獨立民事侵權行為之賠償責任為 規定，僅賦予受侵害之一方請求賠償之權利，尚非賦予請求 他方締結契約之請求權。而捷運土地開發辦法第18條、系爭 開發案投資人須知第9點第3款、第10點第1款、第2款等規定 ，係賦予主辦機關決定遞補簽約之權限，而非賦予次優申請 人主觀公法請求權。上開二者事務請求權之性質互異並非相 似，自無從為「準用」。另捷運土地開發辦法第18條規定係 針對業已經北市府核定取得投資權之申請案為立論，系爭開 發案上訴人既未經北市府核定取得投資權，自無從援引該規 定為本件請求權之法律基礎。㈡系爭開發案之成敗影響都市 運輸效能之強弱及生活環境之良窳，事涉公共利益甚鉅，復 因系爭開發案所需開發資金高達653億餘元，投資申請人自 應具有相當之資力或經濟上信用，始能達成公益目的，否則 難期系爭開發案建設工程順利完竣。上訴人之自有資金僅60 億元，不及系爭開發案之1成經費，現有資金顯然不足，如 由投資申請人地位進而取得投資權利人地位，其融資比例高 達90.81％，未來資金之籌資即陷於不確定因素。況其曾於1 03年1月16日函請北市捷運局協助向中央主管機關協調排除 銀行法及公司法等相關法令限制，以順利進行本開發案銀行 融資及相關開發業務，甚至請求協調交通部臺灣鐵路局同意 無償借用交六、交八用地為施工之使用，顯見上訴人資金確 實有所不足，被上訴人因而合理懷疑其是否具有相當資力或



經濟上信用，得於簽約後順利完成系爭開發案之建設工程， 以審定條件要求其提出融資保證書，確保系爭開發案之順利 履行，並無不合。審諸系爭開發案之10項審定條件，項次第 1至第4及第8等項旨在確保投資申請人確實具有相當之資力 或經濟上信用；項次第5、第6、第9、第10雖非資力或經濟 信用之直接考評，亦間接影響投資申請人取得投資權利後， 相關權益比例之分配等價值之爭議，必然影響投資申請人資 金之安排與運用，自與投資申請人之資力及經濟信用關聯。 況上訴人分別於102年12月5日、103年1月27日及103年2月27 日參與「臺北車站C1/D1中華工程團隊開發建議書審定條件 」會議，於協商過程即已同意部分審定條件，並以103年3月 7日（103）中工法字第HL0-08函表示「同意辦理」該次審定 條件之項次第2、第6、第7、第8（相當於本件審定條件項次 第5、第6、第9及第10）等項條件，亦表示大致上同意審定 條件項次第3、第4（相當於本件審定條件項次第7、第8）等 項條件，並提出其部分修正建議。可知系爭開發案之審定條 件，大致上係由兩造經數次會議協商討論形成，並無上訴人 所稱被上訴人漠視其陳述意見機會，違反正當法律程序之情 形。從而，被上訴人執行系爭開發案，綜合雙方多次協商討 論之意旨，據以訂定系爭開發案之審定條件，符合大眾捷運 法第2條之規定意旨，亦屬合理維護公共利益所必要，核無 不合。上訴人於103年9月15日函覆北市捷運局，推翻上開既 已同意之事項，全部否定系爭開發案之10項審定條件，主張 被上訴人之審定條件違反系爭開發案投資人須知之邀標條件 ，殊難可採。上訴人因不同意被上訴人之審定條件，而提出 修正意見，然北市府已以103年9月22日函表示不同意，並以 其未於收受審定條件30日之期限內即103年10月6日，依審定 條件為簽約之表示，依前開法令及系爭開發案投資人須知等 規定，上訴人之優先投資申請地位即因逾期而視為放棄，核 屬有據，並不生被上訴人違法廢止授益處分致上訴人權利受 侵害之結果。㈢依捷運土地開發辦法第17條第2項、第3項規 定可知，「審查或評選」係屬投資申請階段，被上訴人於該 階段所表示之意見（結論），係屬審查意見（結論）。而依 系爭開發案投資人須知第9點第3款規定，北市捷運局於審查 階段所為之審查意見（結論），須經北市府核定後始得列為 審定條件，否則即無足為審定條件，顯賦予北市府就「審定 條件」之考量核定權責。準此，「審查意見（結論）」及「 審定條件」既屬不同程序，審查程序階段甄審委員會之「審 查意見（結論）」，即非當然為審定條件內容。上訴人主張 被上訴人核定審定條件應受審查意見之拘束，難謂可採。又



系爭開發案為政府重大公共建設，被上訴人本須以重大公益 為最高考量，訂定適當開發條件、慎選開發之人，以達開發 目的。故被上訴人基於開發目的公益所訂之審定條件，自無 可能僅因上訴人無法接受，即生以背於善良風俗之方法加損 害於他人之情事。㈣北市府103年9月5日函之主旨，係記載 系爭開發案之審定條件及簽訂投資契約書相關事宜，復於說 明欄二載明：「……惟依『甄選須知』簽約㈡之規定，如 本府不同意接受修正意見時，貴團隊仍應接受審定條件並於 前述期限內依審定條件簽訂投資契約書，逾期視為放棄簽訂 投資契約書權利……」；雖上訴人就該審定條件提出修正意 見，然北市府不同意，並以103年9月22日函請上訴人應依同 年9月5日函之旨意辦理簽約用印及繳款等相關事宜。足認上 訴人並不同意被上訴人所提之最後審定條件，北市府亦不同 意上訴人之修正意見，則雙方意思表示未能合意一致，彼此 間之要約與承諾並未合致，系爭開發案投資申請之契約自尚 未成立。北市府103年9月5日函及同年9月22日函均屬其對上 訴人所為要約之意思表示，其內容尚未對上訴人產生權利變 動之規制效力，難謂已具行政處分之法效。上訴人雖不否認 上開函文具行政契約之「要約」性質，惟主張係屬新要約， 顯忽略其原為次順位之投資申請人，雖因前順位之投資申請 人放棄其權利，並不必然繼受前順位之要約或承諾，仍應依 系爭開發案投資人須知及相關規定重為要約，捷運土地開發 辦法第18條並未賦予上訴人繼受前順位投資申請人之要約或 承諾之權利，自無新、舊要約可言。被上訴人以上訴人未於 法定期限內承諾接受最後審定條件之要約，並於限期內簽訂 投資契約書，依系爭開發案投資人須知㈡之規定，視為放 棄簽訂投資契約權利，而於103年10月7日凌晨失效，核屬有 據。㈤上訴人雖主張大眾捷運系統聯合土地開發投資甄選與 締約行政架構，係採取所謂修正式雙階理論，北市捷運局10 2年11月25日函屬授益行政處分，系爭開發案投資契約，應 屬行政契約等語。惟上開函文乃北市捷運局因第一順位投資 申請人太極雙星公司棄權而通知上訴人遞補投資申請人順位 而已，參諸本院101年度判字第936號、101年度裁字第2226 號裁判意旨，屬行政機關選擇訂約對象所為之通知函，僅係 單純事實通知，並非行政處分。另觀諸促參法之重大公共建 設範圍訂定及認定原則第4點規定，促參法之適用前提須為 該法第3條第1項所列之公共建設，並合於同法第8條第1項所 定之民間參與公共建設之方式始足當之，行政院公共工程委 員會98年工程促字第09800117590號函，亦同此旨。上訴人 主張本件有促參法之適用，亦有誤會。㈥綜上，系爭開發案



之成敗影響都市運輸效能之強弱及生活環境之良窳，關涉公 共利益甚鉅，復因系爭開發案所需資金高達653億餘元，投 資申請人自應具有相當之資力或經濟上信用，始能達成重大 公益目的，否則難期系爭開發案建設工程順利完竣之需求， 被上訴人依捷運土地開發辦法及系爭開發案投資人須知等規 定，提出最後審定條件，部分條件復經雙方多次協商會議討 論同意在案，上訴人如未能全部接受，即失去該順位投資申 請人地位，北市府自無依其主張條件與之締約義務。上訴人 訴請北市府應依系爭開發案投資人須知規範，以「原審查意 見或經合義務裁量後合法，符合須知規範且合理之審定條件 」，通知上訴人合作投資及簽訂投資契約書，自欠缺公法上 請求權基礎，為無理由等詞，資為論據，駁回上訴人在原審 之訴。
六、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠上訴人起訴初 始訴之聲明「通知原告合作投資及簽訂投資契約書」係主張 被上訴人應負依法通知之義務，此與追加後先位訴之聲明「 與原告締結本件之投資契約」係主張被上訴人應負依法締約 之義務，兩者不同，原判決誤認僅有文字上差異而不許訴之 變更（應為訴之追加，下同），進而僅就初始訴之聲明為判 決，程序上顯有重大瑕疵，嚴重侵害當事人之訴訟權。㈡原 審法院審理時未就上訴人所為先、後位聲明間，究為預備合 併、選擇合併或競合合併關係為闡明，逕行認定上訴人所提 為「預備合併」而不准許訴之變更，進而僅就上訴人原提之 訴駁回，顯有判決不適用行政訴訟法第125條與判決不備理 由之違背法令。㈢原判決明知審查意見須經北市府核定後始 得列為審定條件，然卻無視北市捷運局自認審定條件為其本 諸職權所為之違誤，被上訴人亦未提出審查意見業報北市府 核定之證據，原判決亦未就此為調查，逕認定該等程序合法 ，顯有認定事實與所憑證據內容不符之理由矛盾及應依職權 調查而未調查之違誤。又原判決理由先引用促參法等相關規 定，卻又論斷本件無促參法之適用，理由已有矛盾。況本院 104年度裁字第220號裁定亦認本件應有促參法之適用，原判 決未說明被上訴人於本件所為之審定條件是否違反該等法令 及法理，亦屬判決不備理由之違法。況甄審委員會所為審查 意見，係被上訴人所屬官員與專家學者依法合意確認，其合 法性與正當性遠超過北市捷運局於黑箱所為之審定條件，被 上訴人未提出顧問名單與其意見以實其說，原判決未予調查 ，逕認其符合正當法律程序，亦有判決不適用行政訴訟法第 125條第1項、第189條第1項與證據及經驗法則之違法。㈣上 訴人已詳述審定條件中關於「系爭開發案總開發成本653.42



億元之融資保證書」之部分，除程序上有一望即知之重大瑕 疵外，實質上亦不合法、不可能且不合理，並請求原審向中 華民國銀行商業同業公會全國聯合會及各相關12家銀行函詢 ，惟原審法院未加置理，足認原判決有應調查而未予調查之 判決理由不備等語。
七、本院查：
壹、上訴人中華工程公司之代表人原為沈慶京，105年4月29日改 由嚴雋泰擔任；被上訴人北市捷運局之代表人原為周禮良， 105年4月7日改由張澤雄擔任。茲各據新任代表人分別具狀 承受訴訟，核無不合，應予准許。另上訴人於原審委任王信 仁律師為共同訴訟代理人，惟依其提出之委任狀載內容（見 原審卷1第331頁），受任人「王信仁」律師，係以打字方式 為之，然未經王律師親自簽名或蓋用印信，此部分之委任於 法不合，原審法院未命其補正，固有疏失，然上訴人尚委任 林石猛律師為共同訴訟代理人，並始終參與原審進行之準備 及言詞辯論程序，故本件並無「訴訟未經合法代理」之情事 。又上訴人主張依行政程序法第149條準用民法第184條第1 項後段，及捷運土地開發辦法第18條規定，提起本件一般給 付訴訟，請求被上訴人與其簽約。而原審法院另案104年度 訴字第901號案受理之訴訟，乃上訴人另對被上訴人提起之 課予義務訴訟，其審理標的為北市府103年9月5日函、103年 9月22日函、103年10月9日函與103年10月14日新聞稿處分及 交通部所為之訴願決定（見原審卷2第278頁），二案之訴訟 類型不同、審理標的有異，不符行政訴訟法第127條第1項所 定合併辯論之要件，業經原判決論明，從而原審法院未准許 上訴人合併辯論之請求，尚無不合，上訴意旨亦未就此部分 提出其理由，此部分之上訴核非有據。再者，上訴人僅聲明 廢棄原判決（包含不准訴之變更及合併辯論），未為其他聲 明，其真意應是包含其於原審所為請求部分，均併敍明之。貳、上訴人雙子星公司部分：
㈠按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之 給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提 起給付訴訟。」行政訴訟法第8條第1項前段定有明文。準此 ，提起公法上一般給付訴訟，須因公法上原因發生財產上之 給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，自以 人民在公法上有該給付之請求權存在為其前提要件。 ㈡經查，北市府委任北市捷運局辦理系爭開發案，於召開開發 建議書審查及評選會議後，作成「第一順位為太極雙星公司 為授權代表之團隊、第二順位為中華工程公司為授權代表之 團隊、第三順位為雙子星公司為授權代表之團隊。」之評選



結果，北市府並以101年11月13日函知各投資申請人。因太 極雙星公司未於規定期限內繳納履約保證金，北市捷運局遂 以102年11月25日函通知中華工程公司依序遞補，此有上開 函文在卷可稽，復為兩造所不爭。準此，雙子星公司原經評 選為第三順位投資申請人，縱因第一順位之投資申請人太極 雙星公司未於規定期限內繳納履約保證金而棄權，得依序遞 補者亦僅第二順位之投資申請人即中華工程公司而已，不及 雙子星公司。姑不論被上訴人與中華工程公司間洽商訂約之 程序及被上訴人所提出之審定條件是否合法，雙子星公司均 無從依北市捷運局102年11月25日之通知遞補函取得系爭開 發案締約之公法請求權，而得訴請被上訴人依系爭開發案投 資人須知規範，以「原審查意見或經合義務裁量後合法，符 合須知規範且合理之審定條件」，通知其合作投資及簽訂投 資契約。原判決以其訴訟欠缺公法上請求權之基礎，理由容 有差異，然結果並無不同。上訴人雙子星公司仍執詞指摘原 判決違背法令，自無足採。另上訴人雙子星公司之訴訟既欠 缺公法上請求權，則有關原審法院不准其為訴之變更是否合 法，即不予贅論。
叁、上訴人中華工程公司部分：
㈠被上訴人北市捷運局部分：依大眾捷運法第4條、臺北市政