區域計畫法
臺北高等行政法院(行政),訴更一字,104年度,83號
TPBA,104,訴更一,83,20160630,1

臺北高等行政法院判決
104年度訴更一字第83號
105年6月2日辯論終結
原 告　臺灣永光化學工業股份有限公司
代　表　人　陳建信（董事長）
訴訟代理人　黃帥升律師
　王龍寬律師
　林庭宇律師
被 告　桃園市政府
代　表　人　鄭文燦（市長）
訴訟代理人　林燕秀
　鄭邦寧
　王唯鳳律師
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國103 年
6 月16日台內訴字第1030176979號（案號：1020100248）訴願決
定，提起行政訴訟，本院103 年度訴字第1256號判決後，經最高
行政法院104 年7 月17日104 年度判字第400 號判決廢棄發回，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。　　事實及理由
一、事實概要：原告所有坐落改制前桃園縣○○鄉（現為桃園市 ○○區）○○○段○○區○段00、00地號等2 筆土地（下稱 系爭土地），原編定為工業區丁種建築用地，嗣經被告（民 國103 年12月25日改制前為桃園縣政府）以98年6 月11日府 水河字第09802221292 號公告變更○○○水系主流○○○（ 自出海口起至○○排水與○○○排水合流口處）河川區域， 被告並於內政部99年6 月15日台內營字第0990804311號公告 變更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第一次通盤檢討）─
因應莫拉克颱風災害檢討土地使用管制（下稱99年第一次通 盤檢討）公告實施及經濟部99年12月9 日經授水字第099202 14681 號公告（下稱經濟部99年公告）後，依據區域計畫法 第15條、第15條之1 及製定非都市土地使用分區圖及編定各 種使用地作業須知（下稱編定作業須知）第7 點及第11點至 第16點規定，以101 年6 月14日府地用字第1010145887號函 檢送改制前○○市○○段、○○段及○○段等3 地段計94筆 土地（面積合計17.511735 公頃）及○○鄉○○○段等8 地 段計363 筆土地（面積合計101.751234公頃）及○○市○○ 段等3 段計32筆土地（面積合計10.488744 公頃），擬由特



定農業區、一般農業區、工業區、森林區，調整為河川區， 報經內政部102 年8 月20日台內營字第1020808113號函准予 核備後，被告以102 年9 月2 日府地用字第10202145561 號 公告（關於系爭土地部分，下稱原處分）使用分區圖、使用 編定圖暨編定清冊，公告期間自102 年9 月23日起至102 年 10月23日止。原告就原處分不服，提起訴願，經內政部103 年6 月16日台內訴字第1030176979號（案號：1020100248） 訴願決定駁回（關於原處分部分，下稱系爭訴願決定，原告 同時就被告102 年9 月2 日府地用字第1020214556號函【下 稱系爭函一】提起訴願，另經決定不受理），原告仍不服， 提起行政訴訟，經本院103 年度訴字第1256號判決（下稱前 審判決）駁回（原告就系爭函一及訴願不受理決定、桃園縣 ○○地政事務所102 年9 月17日蘆地行字第1021003862號函 【下稱系爭函二】起訴部分，另以本院103 年度訴字第1256 號裁定駁回），原告提起上訴（裁定部分未據抗告，已確定 ），經最高行政法院104 年度判字第400 號判決廢棄前審判 決，發回本院更為審理。
二、原告主張略以：
㈠經濟部99年公告並未依行政程序法第96條第1 項第6 款表明 其為行政處分之意旨及不服救濟方法等，應非行政處分，原 告無從對之提起救濟。退萬步言，縱認該公告亦屬行政處分 ，因最高行政法院91年判字第2319號判例明揭，行政處分之 作成，須2 個以上機關本於各自職權先後參與者，為多階段 行政處分。此際具有行政處分性質者，原則上為最後階段之 行政行為，即直接對外發生法律效果部分。人民對多階段行 政處分如有不服，固不妨對最後作成行政處分之機關提起訴 訟，惟行政法院審查範圍，則包含各個階段行政行為是否適 法。被告自承經濟部公告並未向地主送達，且經濟部公告係 先依水利法作成，被告再依據經濟部公告依區域計畫法修正 區域計畫等語，故原處分顯係由經濟部及被告等先後本於各 自職權先後參與者所做成，屬多階段行政處分，故原告對最 後階段、對原告直接發生法律效果且對原告直接告知不服之 救濟方法之原處分提起本件訴訟，自為法之所許，且本院應 審查各個階段之行政行為是否違法，相對而言，經濟部公告 並非最後階段，亦未通知原告，更未依法載明救濟方法，顯 非得為救濟之最後階段行政處分。
㈡就同屬於○○○之斷面10～13及斷面48～56河段，被告因顧 及百姓權益而將水道治理計畫線及堤防預定線（即用地範圍 線，下統稱為堤防預定線）均採共線劃設，儘可能避免將私 人土地劃入河川區，惟原告系爭土地所在之○○○斷面6 至



斷面7 河段（下分別稱斷面6 及斷面7 ）卻未比照辦理，違 反禁止差別待遇原則與行政自我拘束原則：
1.依被告自己提出之○○○治理會議資料所示：「○○○斷 面10～13及斷面48～49計畫河寬偏窄，係受限於兩岸既有 防洪設施且都市計畫住宅區緊鄰無法拓寬之故…而斷面49 至○○幹線與○○幹線匯流處（斷面49～56）河段，因位 於都市精華區段土地經濟價值甚高，除斷面50-1處河道較 為彎曲外其餘則趨於直線，在不妨礙洪水排洩下並為顧及 百姓權益，計畫河寬修訂為50公尺」，可知基於沿岸土地 經濟價值及民眾權益，○○○計畫河寬可為適度修訂，也 因此以上河段之堤防預定線係與水道治理計畫線採共線劃 設，簡言之，即未將人民之土地劃入堤防預定範圍，被告 亦當庭自承該河段係因徵收費用太高，而以防洪工程方式 解決。
2.原告於系爭土地上建有多棟廠房及汙水處理池，原處分不 僅使系爭土地受水利法各項限制，且被告即得隨時將系爭 土地自工業用丁種建築用地改為水利用地或其他用途（依 非都市土地使用管制規則第27條附表3 ，河川區原則上不 得作為丁種建築用地），屆時沿岸廠房及汙水處理池即面 臨罰款及拆除命運，且若無汙水處理池，更將令全廠停擺 ，近200 名之員工衣食無著，影響原告及民眾之權益甚鉅 ，被告卻未比照採取共線劃設方式以避免影響人民權益， 反而向河道外平移12至21公尺不等方式劃設，而將原告系 爭土地一部劃入堤防預定線並改編河川區，違反行政程序 法第6 條規定之差別待遇禁止原則與行政自我拘束原則。 3.被告雖主張○○○之斷面10～13及斷面48～56河段兩岸土 地公告現值為系爭土地之數倍或數十倍不等，故有以高成 本之防洪工法興建堤防之必要性及適當性，並無違反平等 原則云云，惟原處分逕將系爭土地之一部分改編為河川區 後，屆時沿岸廠房及汙水處理池即面臨罰款、拆除及全廠 停擺之命運，其代價絕非公告現值可計算。申言之，若永 光一廠因河畔之汙水處理池無法運作而全廠工作停擺，1 年損失之營業額即高達約新臺幣（下同）20億元，而全廠 3 萬8000坪之廠房（市值約38億元）、約1 萬坪之土地（ 市值約38億元）及機具設備（市值約10億元），皆將化為 烏有，更將令員工衣食無著，價值以百億計，確實影響原 告及民眾之權益甚鉅，絕非僅斷面10～13及斷面48～56河 段兩岸土地價值數十分之一而已，甚至有過之而無不及。 再者，斷面6 至斷面7 河段，對岸為林地及農地，並不存 在高度經濟活動，被告雖於104 年9 月30日本院準備程序



主張不能確定農地未來之發展，依據公平原則，兩邊都要 退縮而作成規劃結果云云，實屬將未來不確定之發展利益 ，與原告因原處分所將直接導致百億元以上之確實損失等 量齊觀而為相等之待遇，將不等者等之，更構成違反禁止 差別待遇原則等之違法。
4.被告雖主張其於公告堤防預定線時，已考慮儘量利用周邊 公有土地云云，惟系爭土地靠○○○側外分明有大片淤積 之林地，屬於國有地，此為被告所不爭，是系爭土地縱有 再設置堤防、護岸或防汛道路之必要，依被告自己之主張 ，自得設置於該等國有林地上，無須將用地範圍線畫至系 爭土地內。至於被告空言主張兩堤防間之河段仍應維持相 當規模云云，並未舉證以實其說，且被告所謂「相當規模 」為何？有無必要將堤防預定線劃入系爭土地達12至21公 尺？是否不得利用系爭土地旁淤積新生之國有林地？全未 敘明，自難認原處分有必要將系爭土地改劃為河川區。 ㈢被告未依○○○現況，適時檢討水道治理計畫線及堤防預定 線兩線之劃設，逕同30年前之規畫劃入河川區，已有裁量濫 用及怠惰之違法：
1.被告稱○○○鄰近系爭土地之河段（下稱系爭河段），本 次公告位置與76年公告時相同，76年時係因擔心民眾抗爭 ，故當時並未通知所有權人亦未調整使用分區云云。惟依 據被告提出74年7 月○○○治理規劃報告（下稱74年治理 報告）第伍「治理計畫方案研擬」、三「計畫水道線之擬 定」、㈡項：「本溪計畫水道線依下列原則研定…㈡考慮 現況地形、地貌、流路、河性、維持河道自然平衡」。而 經濟部水利署水利規劃試驗所於97年12月完成之「易淹水 地區水患治理計畫- ○○○治理規劃檢討」報告（下稱97 年○○○治理規劃報告) ，亦重申斯旨，可知○○○河道 之劃定原則，應考慮現況地形、地貌、流路、河性、維持 河道自然平衡等，並盡量利用河川公地。
2.○○○於75年時之河道確實靠近系爭土地，然隨著○○○ 河道截彎取直工程之完成，系爭河段開始淤積，85年時河 道離系爭河段已較遠，再經10年持續淤積，○○○於95年 時已於系爭土地旁淤積出大片新生地，並有眾多植物林木 生長其上，且系爭土地靠○○○側大部分即成為堆積岸即 凸岸，實無淹水之虞。至104 年時淤積部分則持續擴大， 其上之林木更為茂密，有農委會林務局農林航空測量所30 年來所拍攝之航空照片可稽，益證○○○河道離系爭土地 越來越遠，系爭河段現今之地形、地貌、流路及河性，已 與74年治理報告有顯而易見之差異，依前揭○○○河道劃



定原則，本次公告位置無論如何不應與76年公告時相同。 3.又依97年○○○治理規劃報告檢附之「○○○主流76年公 告計畫洪水位、計畫堤頂高與現況比較成果表（1/2 ）」 所示，斷面7 於76年公告之50年防洪頻率計畫洪水位為10 .99 公尺，現況之50年防洪頻率洪水位為10.55 公尺，降 低近0.5 公尺，可知系爭河段之洪水威脅較30年前更加輕 微，本次公告位置不應與76年公告時相同。
㈣被告得顧及百姓權益而採共線劃設，並以工程方式滿足防洪 需求，顯見為達防洪目的實有侵害更小之手段存在，此為被 告所當庭自認，被告應採取而未採取，已明顯違反比例原則 之最小損害性原則。再者，以○○○最接近系爭土地之斷面 7 為例，依被告於本院前審自行提出之附件1 斷面圖顯示， 系爭土地之地表高程為12.7公尺（右岸），已遠高於25年計 畫洪水位10.46 公尺，顯見系爭土地本無淹水之虞（事實上 亦從未淹水），達成防洪目的之利益甚微，被告卻仍將堤防 預定線向河道外平移12至21公尺，導致原告難以利用系爭土 地而衍生關廠危機，被告採取方法之損害與所達成目的之利 益相較更顯失均衡，亦違反比例原則之狹義比例性原則。被 告雖主張變更系爭土地所在之○○○斷面6 至斷面7 河段之 防洪工法，將排擠其他公共建設經費，並將造成該河段上下 游河道河床沖蝕，導致兩側既有防洪構造物基礎之淘刷云云 ，惟被告既主張已編列經費徵收河道內側土地，則徵收費用 與防洪工法費用相較之下孰多孰寡卻全未為任何證明，其所 謂排擠其他建設經費云云根本無憑無據。至於被告空言採取 防洪工法將造成上下游河床沖蝕云云，全未舉證以實其說， 原告否認之。且若然，何以斷面10～13及斷面48～56河段即 得採取防洪工法？何以該等河段不會對上下游造成危險？被 告對此更未為合理說明，顯不足採。退萬步言，縱應設置水 防道路，亦僅須預留4 至5 公尺，然被告卻將堤防預定線劃 入系爭土地達12至21公尺，更顯逾必要範圍，被告更得將水 防道路等設置於前述淤積新生之國有林地上，是原處分違反 必要性原則及最小侵害原則等比例原則甚明。
㈤被告一再主張系爭土地建有堤防，屬非平岸排水，故須預留 堤基、水防道路及養護保留用地等云云。惟系爭土地並未建 有堤防，依被告於本院前審自行提出之被證24號第1 頁顯示 ，該河段之內海堤防係建於系爭土地隔壁之00地號土地，顯 見被告連系爭土地是否建有堤防都不清楚，即逕劃入河川區 ，益證被告不僅濫用裁量權（與防洪目的不符），亦屬裁量 怠惰（應審酌而未審酌）。所謂「平岸排水」，係指計畫洪 水位低於河岸，故無需預留堤防等用地，而「非平岸排水」



則指計畫洪水位高於河岸，故須預留較大之空間設置堤防等 ，然如前所述，依被告自行提出之○○○斷面資料即知，系 爭土地之地表高程為12.7公尺，已遠高於25年洪水位10.46 公尺，是依客觀資料即知系爭土地屬於平岸排水情形，卻無 視於此，反而認為系爭土地為非平岸排水，故需將堤防預定 線劃入系爭土地達12至21公尺不等範圍，亦顯屬裁量濫用及 裁量怠惰。審查委員於○○○治理會議中已要求被告須考量 私有地及建物遭畫入河道問題：「（林顧問○木審查意見： ○○○斷面4 ～8 右岸及46～48及涉及都市計畫區內兩岸諸 多私有地及建物劃入河道內應詳細查明其實際情形補充說明 ，必要時配合斟酌妥處。計畫河寬不變用地範圍若有變動均 應有充分之說明）處理情形：遵照辦理，已予以妥處，另用 地範圍變動部分，請詳P.25陸、水道治理計畫修正圖籍所述 。」被告根本全未斟酌處理，即逕將系爭土地劃入河川區， 亦有裁量怠惰之違法。
㈥原告分別於68年及74年購入系爭土地，並於68年設立永光一 廠，被告主張之70年間○○○水道治理計畫線及用地範圍線 當時尚未劃設，而原告陸續自69年至79年間於系爭土地靠○ ○○岸處興建廠房、控制室及汙水處理池等，並歷次向被告 申請使用執照均經准許，於接獲系爭函二之前，並不知悉70 年間○○○水道治理計畫線及用地範圍線之存在。被告於本 院104 年11月25日準備程序亦當庭承認○○○於70年間公告 時，因為行政程序法尚未施行，當時省政府並沒有通知地主 等語，可知○○○於70年間劃設用地範圍線時，原告確實無 從知悉系爭土地部分位於○○○河川用地範圍線範圍內。 ㈦聲明求為判決：系爭訴願決定及原處分均撤銷。三、被告答辯略以：
㈠有關原告指出○○○斷面10～13及斷面48～56河段之水道治 理計畫線及堤防預定線均採共線劃設，惟原告系爭土地所在 之斷面6 、7 河段未比照辦理，以及否認縮減河寬將對上下 游造成沖蝕影響一節：
1.97年○○○治理規劃報告僅就斷面10～13及斷面48-1～48 -11 都市精華區段，因考量此兩段都市計畫使用分區多為 商業區、住宅區等高密度利用之土地，在排洪無虞並顧及 影響對象眾多，土地價值高且地上改良物密集等條件下， 故採以較高成本之防洪工法興建堤防，有所適當性。系爭 土地104 年度公告現值分別為13,689元/ 平方公尺及13,8 32元/ 平方公尺，而斷面10～13及斷面48-1～48-11 其土 地公告現值為系爭土地數倍至數十倍間不等，土地價值相 差甚鉅，且斷面10～13及斷面48-1～48-11 兩岸影響戶數



動輒上百戶，堤後間接受益民眾及保護對象數量更為可觀 ，與其他河段之農業區或工業區，工程所達效益不可相比 同議，是斷面10～13及斷面48-1～48-11 河段實有以高成 本之防洪工法興建堤防之必要性及適當性，承前可知，○ ○○治理計畫亦無對斷面6 、7 而有針對性或違反平等原 則之情事；退步言之，○○○治理計畫之研擬，除顧及計 畫可行性、安全性及經濟性外，尚以不違反河川自然穩定 平衡趨勢，發揮河川排洪、取水等功能，經現地實際測量 勘查後，以水文水理審慎分析，歷經多次專家、學者審查 修正後核定實施，本計畫具有相當之公正性、可靠性，倘 今因少數利益，而調整計畫執行之方式、提高治理工程所 需經費，暫不論其變更工法之可能性，就其所需提高之工 程經費論之，勢將排擠其他河川之治理及公共建設之經費 ，影響其他公務之推行，豈可謂之公正？再退萬步言之， 縱今調整斷面6 、7 工程計畫，改以經費較高，與斷面10 ～13及斷面48-1～48-11 河段相同之築堤束洪、加速洪峰 通過之工法施行，其將造成該河段上、下游河道河床之沖 蝕，而導致兩側既有防洪構造物基礎之淘刷，並危及上游 攔河堰結構安全，對於其鄰近河段之堤後對象造成莫大之 潛在威脅，反有違比例原則。
2.○○○主流計畫河寬係依據74年辦理治理規劃計畫河寬成 果，並進一步考慮：⑴暢洩計畫洪水量，維持排洪能力。 ⑵參照一般計畫流量與河寬關係。⑶河槽穩定寬度及彎曲 段拓寬原則。⑷考慮現況地形、地貌、流路、河性，維持 河道之自然平衡。⑸儘量利用既有堤防、護岸等防洪設施 並繼以銜接新建工程。⑹顧及跨河構造物（橋樑、攔河堰 ）之安全性及功能。⑺儘量配合都市計畫土地分區使用。 ⑻儘量利用河川公地等原則並參酌實際現況之需求，經水 文水理分析演算，以及利用公告之都市計畫中之水道用地 或綠地，並平滑連接現有防洪工程，檢討出因地制宜、最 合適之治理方式，並依法公告治理計畫堤防預定線作為河 段治理工程用地範圍依據，其所用地面積已採最小限度範 圍，並已考慮儘量利用周邊公有土地。
3.本次○○○檢討計畫河寬時，依前述原則及參酌實際現況 之需要，針對河寬相關公式並參酌國內及日本一般計畫河 寬與計畫流量之公式，進一步分析比較，依其成果檢討出 ○○○斷面5 ～9 為70至80公尺。斷面10～13流經○○都 市繁華區，河幅受兩岸之開發利用早較為狹窄，惟於規劃 時本段防洪工事尚具規模，但部分河段流速仍過高，故以 設置護岸防止沖刷並加速洪峰通過方式治理。另斷面48～



56流經○○○○都市繁華區，亦有河幅受限情形，本段平 均坡降較緩，屬○○○形成以來經過百萬年沖刷平衡形成 的狀態，而平衡狀態涉及○○○流量、底床存在的卵礫石 大小等因素，在河相學中有提及這些互為影響的關係，是 以本河段的規劃是順應自然的原則下所為之結果。斷面10 ～13及斷面48～56乃是以人為工程方式，局部調整○○○ 的天然形態的結果，在不符大自然平衡方式的設計下，必 須要有更多配套措施並且存有一定的風險，惟在規劃當時 的工程師多有人定勝天的想法，是以得到如此的規劃。以 人工渠化的方式，減少天然河川中存在的砂石造成的影響 ，並且位於河段的上、下游設置攔河堰控制，提高河道穩 定平衡，才能達到築堤束洪加速洪峰通過方式治理，此乃 當時的工程師不得不產生的因地制宜治理策略。 4.在天然河川形態中，○○○屬於蜿蜒型河川，而系爭土地 位於河道蜿蜒處且位於凹岸沖刷側，倘束縮本段計畫河寬 ，除有違前述○○○天然狀態外，河道通洪斷面縮減，將 造成洪水位抬升、流速增加等情形，而河段流速增加的情 況下，將導致轉彎的沖刷強度增加，護岸堤防損壞的風險 也相對提高，是以本段實無縮減河寬的空間。
5.綜上，○○○主流計畫洪水量採用50年重現期距之洪峰流 量，其治理計畫係為全流域性整體考量，斷面10～13及斷 面48～56均係因於規劃時受限該河段兩岸開發較早河幅受 限，且流經都市精華區土地經濟價值甚高，兩岸人口密集 ，又防洪工事均已具相當規模，爰於排洪無虞條件下並為 顧及眾多民眾權益，改採以綜合治水配合橋梁改建、活動 式攔河堰、渠道人工化等方式治理，餘各河段因保護對象 多為農地、荒地或工業區等人口較為零星、土地經濟價值 較低之地區，則依水理分析及計畫河寬檢討原則劃設適宜 之堤防預定線及計畫堤頂高。
㈡原告主張系爭土地地表高程高於計畫洪水位，應採以對原告 侵害較小之平岸排水方式劃定堤防預定線，而有違比例原則 ，且未依區域排水集水區域及治理計畫堤防預定線劃定原則 （下稱堤防預定線劃定原則）規定，以寬度4 至6 公尺設置 水防道路，逕將水道治理計畫線向外平移12至21公尺不等方 式劃設堤防預定線違反該劃定原則云云，惟：
1.系爭土地位於○○○河心累距樁位2K＋100 至2K＋390 間 ，依○○○治理規劃報告附錄7 成果，其斷面高程為5.34 至12.78 公尺間，多仍未滿足本段○○○治理規劃50年重 現期距不溢堤計畫堤頂高程11.62 至11.80 公尺之需求， 而原告主張斷面6 、7 與計畫堤頂高程相近，應以侵害較



小之平岸排水方式劃定堤防預定線，與事實不符，自不可 採。另○○○為經濟部公告之縣（市）管河川甚明，自無 原告主張堤防預定線劃定原則之適用。續查水利法施行細 則第58條規定，堤防預定線範圍除包括水道治理計畫線範 圍，並包括堤基、堤內水防道路、歲修養護保留使用地等 附屬設施外，以及應實施安全管制之境界範圍，是本段○ ○○治理規劃自水道治理計畫線外留設12至21公尺範圍， 非僅就考量其現況土地高度是否滿足治理計畫標準單一要 件，尚包含堤防及其必要附屬設施及應實施安全管制之境 界線。
2.原告主張系爭土地地表高程滿足計畫堤頂高程，且應屬高 地平岸排水，現地亦已設置護岸，無需徵收系爭土地新建 護岸之必要等語，惟水利法施行細則第58條，堤防預定線 指自堤外之堤趾線起，包括堤基、堤內水防道路、歲修養 護保留使用地及應實施安全管制地之境界線，因此不論系 爭土地是否屬平岸排水或現況護岸是否已滿足防洪需求， 均應自水道治理計畫線至堤防預定線間留設空間設置水防 道路、歲修養護保留使用地及應實施安全管制地，且計畫 用地範圍係配合天然河川河道位置興建堤防所必須之用地 ，並無其他可替代地區。
3.○○○規劃報告考量整體流域，針對○○區及○○區加蓋 影響通洪能力及攔河堰抬升水位等問題，並將○○區及○ ○區易淹水區塊一併檢討考量，研擬綜合治水對策，規劃 報告內共擬訂3 種○○○治水方案，另針對○○加蓋段擬 訂5 種治理方案，在工程可行性、工程經費、用地經費、 維護管理、洪災損失及工程效益等各方面綜合評估後，擇 定○○○整體治理計畫並依計畫執行工程，於工程經費估 價方面係參考行政院公共工程委員會編制之「公共建設工 程經費估算編列手冊」之規定，再依各項工程數量估算總 工程費，並加計所須設計監造作業費、用地及地上物拆遷 補償費等費用估算，其中用地補償費是以公告現值加四成 方式估算，另地上物補償方式則依土地徵收條例規定按徵 收當時該建築改良物之重建價格估定之。
4.斷面6 至斷面7 雖為原告所謂的平岸排水，惟經現場調查 ，斷面7 上游原告工廠放流口的堤防頂高度高於廠區，非 屬平岸排水；斷面6 的下游處斷面5 ，堤防頂高度高於現 有工廠廠區，亦屬非平岸排水，而就河川用地範圍線劃設 原則，因為前後二端為堤防時，為使得水防道路暢通，防 汛作業可以順利進行，是以中間河段仍應維持相當規模。 5.又經口頭洽詢水利署，有關河川治理用地範圍線劃設，如



有遇無保護對象、且無必要施設堤防或護岸等設施時，可 以規劃紅黃共線，是以有關斷面5-1 與斷面6-1 之間，左 岸紅黃共線之情形，應屬此種情形。
㈢有關○○○用地範圍線劃設及歷次檢討情形，說明如下： 1.○○○水道治理計畫用地範圍線最初由臺灣省政府76年4 月18日76府建水字第147888號公告，經第1 次檢討修正後 ，由前揭經濟部99年公告第1 次修正之○○○水道治理計 畫用地範圍線迄今，目前現行版本是經濟部99年公告。所 以歷來僅有76年原公告及99年第1 次修正之公告。 2.系爭土地範圍水道治理計畫用地範圍線，於99年9 月之○ ○○治理基本計畫（第1 次修正）第28頁表8 有記載系爭 河段不變，所以76年最初公告與99年第1 次修定公告之位 置不變。
3.經濟部水利署於105 年1 月22日經水河字第10553013920 號函復，關於○○○74年治理報告及治理基本計畫相關規 劃檢討會議紀錄、劃設原則等相關資料因年代久遠，已無 資料可提供。
4.有關74年治理報告第53頁治理計畫方案研擬的三、計畫水 道線之擬定中有說明：㈠盡量利用現有堤防、護岸等防洪 設施。又同本規劃報告，第60頁圖5-1 有標示內海堤防為 現有防洪工程措施，所以依前述原則將系爭河段治理計畫 線（黃線）與現有防洪設施重合。第78、79頁已有敘明治 理計畫原則及施作堤防護岸之標準圖，而紅線及黃線之間 為施作水利設施的範圍，並以依當時現有之內海堤防位置 劃設黃線，並依照工程設置範圍的寬度劃設紅線，而規劃 得到本河段第1 次公告之結果。
5.被告104 年11月18日所提之補充答辯狀所附證4 係節錄「 河川區域劃定及變更原則與審查要點」之附圖。所附證2 所示圖上的線，係用地範圍線（紅線）及治理計畫線（黃 線）共線情形的畫法，而共線河段與未共線河段會存有不 連續的方形部份。查該段紅黃共線，係因為規劃無須施作 護岸或堤防等水利設施，所以規劃為紅黃共線。 ㈣經濟部99年公告水道治理計畫用地範圍線，係依據水利法第 82條規定，性質為一般處分，因其相對人並非特定，故無法 採取個別送達方式，而應以公告代替。又原處分係依據內政 部99年第一次通盤檢討及經濟部99年公告，將系爭土地經區 域計畫定期通盤檢討變更為河川區，故依內政部90年6 月15 日台（90）內中地字第9008853 號函釋，應認原處分並不具 有行政處分性質。縱認原處分有行政處分性質，相關水道治 理計畫地範圍線均已由經濟部99年公告在先，原告就原處分



提起爭訟，事實上已難發揮救濟功能。
㈤聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有原 處分（前審卷第29頁）、系爭函一（前審卷第28頁）、系爭 函二（前審被告答辯卷被證11）、被告98年6 月11日府水河 字第09802221292 號公告（前審被告答辯卷被證2 ）、內政 部99年第一次通盤檢討（前審被告答辯卷被證3 ）、被告10 1 年6 月14日府地用字第1010145887號函（前審被告答辯卷 被證7 ）、內政部102 年8 月20日台內營字第1020808113號 函（前審被告答辯卷被證8 ）、經濟部99年公告（本院卷第 189 頁）、土地登記謄本（訴願卷第86、87頁）在卷可稽， 自堪認為真正。兩造之爭點：系爭土地上水道治理計畫線或 堤防預定線（即用地範圍線）之劃設，得否於本件訴請撤銷 原處分程序中爭執？原處分將系爭土地部分變更為河川區， 有無違誤？
五、本院之判斷：
㈠按區域計畫法第15條規定：「區域計畫公告實施後，不屬第 十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按 照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖， 並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。 變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。前項 非都市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重 要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。 」第15條之1 第1 項第1 款規定：「區域計畫完成通盤檢討 公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，符合非都市土地 分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更：一、政府 為加強資源保育須檢討變更使用分區者，得由直轄市、縣（ 市）政府報經上級主管機關核定時，逕為辦理分區變更。」 第16條第1 項規定：「直轄市或縣（市）政府依第十五條規 定實施非都市土地分區使用管制時，應將非都市土地分區圖 及編定結果予以公告；其編定結果，應通知土地所有權人。 」第17條規定：「區域計畫實施時，其地上原有之土地改良 物，不合土地分區使用計畫者，經政府令其變更使用或拆除 時所受之損害，應予適當補償。補償金額，由雙方協議之。 協議不成，由當地直轄市、縣（市）政府報請上級政府予以 核定。」又依內政部於99年5 月26日修正發布編定作業須知 第7 點規定：「非都市土地使用分區之檢討原則：㈠區域計 畫依區域計畫法第十三條規定通盤檢討變更後，直轄市或縣 （市）政府地政單位應會同農業、建設、水利等相關單位就 特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、河川區



依區域計畫土地分區使用計畫之劃定原則與標準，辦理劃定 或檢討變更使用分區；未劃定或檢討變更為特定農業區、一 般農業區、山坡地保育區、森林區、河川區者，維持原使用 分區；擬新劃定或檢討變更為工業區、鄉村區、風景區、特 定專用區者，應依區域計畫規定之原則、標準，經區域計畫 擬定機關同意劃定或變更之範圍辦理。各種使用分區之劃定 或檢討變更原則如下，劃定或檢討變更標準如附錄。並依照 各該區域計畫擬定機關配合通盤檢討作業所擬之非都市土地 分區調整作業要點辦理。……9.劃定或檢討變更為河川區－ 下列之土地得會同水利主管機關等劃定為河川區：⑴經水利 主管機關依法公告之河川區域內或水道治理計畫用地範圍內 或堤防預定線內之土地，並以其較寬者為界劃定。……」（ 編定作業須知於100 年11月9 日再經修正，上開「9.劃定或 檢討變更為河川區」⑴規定，僅配合文字修正為：「經水利 主管機關依法公告之河川區域內或水道治理計畫線或堤防預 定（用地範圍）線內之土地，並以其較寬者為界劃定。」規 範內容並未實質變動。）
　㈡又按處分時即於88年7 月15日修正公布水利法第82條規定： 「水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，經主管機關報請 上級主管機關核定公告後，得依法徵收之；未徵收者，為防 止水患，並得限制其使用但不得逕為分割登記。」（該條於 103 年1 月29日修正公布為：「（第1 項）水道治理計畫線 或用地範圍線內之土地，經主管機關報請上級主管機關核定 公告後，得依法徵收之；未徵收者，為防止水患，並得限制 其使用。（第2 項）水道治理計畫線或用地範圍線內之土地 經公告實施後，主管機關應定期辦理通盤檢討。但因重大天 然災害致水道遽烈變遷時，得適時修正變更。（第3 項）主 管機關依第一項公告之水道治理計畫線或用地範圍線內施設 防洪設施所需之用地，或依計畫所為截彎取直或擴大通洪斷 面辦理河道治理，致無法使用之私有土地及既有堤防用地， 應視實際需要辦理徵收。（第4 項）河川區域內依前項致無 法使用之私有土地，其位於都市計畫範圍內者，經主管機關 核定實施計畫，而尚未辦理徵收前，得準用都市計畫法第八 十三條之一第二項所定辦法有關可移出容積訂定方式、可移 入容積地區範圍、接受基地可移入容積上限、移轉方式及作 業方法等規定辦理容積移轉。（第5 項）前項容積移轉之換 算公式，由內政部會同經濟部訂定。」）再按92年2 月6 日 修正公布水利法時增訂第78條之2 規定：「河川整治之規劃 與施設、河防安全檢查與養護、河川防洪與搶險、河川區域 之劃定與核定公告、使用管理及其他應遵行事項，由中央主



管機關訂定河川管理辦法管理之。」（該條於103 年1 月29 日修正公布時增訂第2 項，原條文移列第1 項）經濟部依上 開授權於96年1 月17日修正發布河川管理辦法第6 條第1 款 規定：「本辦法用詞定義如下：一、河川區域：指河口區及 依下列各目之一之土地區域：㈠未訂定河川治理計畫或未依 本法第八十二條劃定公告水道治理計畫線或堤防預定線者， 為本法第八十三條規定尋常洪水位行水區域並經劃定公告之 土地。但依河川治理計畫所訂堤防預定線（即水道治理計畫 用地範圍線）或水道治理計畫線較寬者，以其較寬線劃定並 經公告者。㈡依河川治理計畫完成一定河段範圍之河防建造 物者，為依其河防建造物設施範圍劃定之土地，及因養護河 防工程設施之需要所保留預備使用之土地，並經劃定公告。 ……」第7 條第1 項及第2 項規定：「河川區域之劃定及變 更，除前條第一款第三目外，由管理機關測定，報主管機關 核轉中央主管機關核定後，由主管機關公告並函送有關鄉（ 鎮、市、區）公所揭示及公開閱覽；中央管河川由水利署測 定，報中央主管機關核定公告，並函送當地直轄市、縣（市 ）主管機關轉由有關鄉（鎮、市、區）公所揭示及公開閱覽 。」「前項公告劃入河川區域內之公私有土地在未經變更公 告劃出前，管理機關應依本法及本辦法相關規定限制其使用