臺北高等行政法院判決
104年度訴更一字第59號
105年6月2日辯論終結
原 告 兆亨事業有限公司
代 表 人 李正祥（董事）
訴訟代理人 郭雨嵐 律師
呂紹凡 律師
謝祥揚 律師
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 林洲民（局長）
訴訟代理人 林光彥 律師
輔助參加人 內政部
代 表 人 葉俊榮（部長）
訴訟代理人 廖耀東
陳富義
李志祥
輔助參加人 臺北市政府
代 表 人 柯文哲（市長）
訴訟代理人 林光彥 律師
上列當事人間建築法事件，原告不服本院中華民國104年1月28日
102年度訴字第1328號判決，提起上訴，經最高行政法院104年度
判字第270號判決廢棄發回更審，本院更為判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：輔助參加人內政部（下稱參加人內政部）代表人 原為陳威仁，於本件訴訟進行中變更為葉俊榮，茲據參加人 內政部現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟（見本院卷 二第382至385頁），核無不合，應予准許。二、事實概要：緣原告就臺北市○○區○○段0小段00、00、00 地號等3筆土地（下稱系爭土地）申請建造執照設置加油站 （下稱系爭加油站），經被告於民國96年2月6日核發96建字 第0066號建造執照（下稱系爭建造執照）。嗣被告認系爭土 地設置加油站對故宮保存文物有潛在危害，而依行政程序法 第123條第5款規定，以96年11月27日北市都建字第09662886 600號函廢止系爭建造執照。原告不服，循序提起行政爭訟 ，經本院97年度訴字第1366號判決撤銷訴願決定及該行政處 分，並經最高行政法院99年度判字第807號判決駁回被告所 提上訴而確定在案。嗣輔助參加人臺北市政府（下稱參加人
臺北市政府）以99年8月27日府都規字第09936597600號公告 實施「配合國立故宮博物院〈下稱故宮〉『大故宮文創園區 計畫』暨本市外雙溪地區都市計畫通盤檢討案」辦理禁建案 禁建書圖，並自99年8月28日零時起生效。原告自99年9月8 日起即向臺北市建築管理處及被告申請繼續施工，經被告函 復否准，原告乃提起訴願，被告前揭否准處分遭訴願決定撤 銷。參加人臺北市政府乃以101年10月19日府都建字第10102 447700號函（下稱參加人臺北市政府101年10月19日函）復 原告略以，禁建案期限至101年8月27日期滿，請逕依建築法 相關規定辦理在案。嗣參加人臺北市政府以102年5月13日府 都規字第10201401200號公告實施「臺北市士林區外雙溪地 區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案」（下稱系爭都市計畫 通盤檢討案），系爭土地使用分區原為加油站用地，已變更 為交通用地（遊客中心），被告審認系爭建造執照核准用途 「加油站」已妨礙變更後之都市計畫，爰依建築法第59條第 1項規定，以102年5月15日北市都建字第10262844500號函（ 下稱原處分）命起造人即原告、承造人漢霖營造股份有限公 司及監造人劉佳鑫建築師事務所應立即停止施工。原告不服 ，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起行政訴訟，前經本院 102年度判字第1328號判決（下稱前審判決）駁回原告之訴 ，原告提起上訴，經最高行政法院104年度判字第270號判決 （下稱發回判決）廢棄，發回本院更為審理。
三、本件原告主張：
㈠都市計畫法第7條業已明定主要計畫僅係作為擬定細部計畫 之準則，不得作為都市計畫實施之依據，必待細部計畫發布 後，始發生建築法第58條、第59條或其他建築管制之效力， 被告以主要計畫已公告為由，命原告立即停工，顯屬違法。 又被告未說明系爭加油站如何妨礙變更後之都市計畫，亦未 說明其命原告停工之裁量依據，且系爭加油站實不宜作為交 通用地（遊客中心），更未妨礙變更後之都市計畫。再者， 系爭加油站於主要計畫實施前，業已完成全部5樓之屋頂板 勘驗，其主體結構業已完成，僅部分細節工程尚未完成，依 臺北市都市計畫施行自治條例第22條之反面解釋及參加人內 政部63年8月6日台內營字第595212號函釋、參加人內政部所 屬營建署85年2月26日營署建字第01696號函釋（下稱營建署 85年2月26日函釋）意旨，系爭加油站仍得依原有用途繼續 施工及申領使用執照。
㈡另參加人臺北市政府101年10月19日函及被告101年12月20日 北市都建字第10171724700號函（下稱被告101年12月20日函 ）已准許系爭加油站復工，原告因此復工興建，並於102年4
月2日完成全部5樓屋頂板勘驗，然被告於系爭加油站之主體 結構完成後，竟命原告立即停工，顯違反誠信原則及信賴保 護原則。且本件並無涉公益考量，自應賦予存續保障之效果 ，准許原告繼續施作剩餘之細節工程。參加人臺北市政府擬 定系爭都市計畫通盤檢討案前，並未依規定先進行計畫區之 基本調查及分析推計，系爭都市計畫通盤檢討案顯然欠缺實 證基礎，純為擬定機關為達妨礙系爭加油站興建之目的，恣 意妄斷所為之決定。況自本件歷史發展脈絡及事實背景，已 足證系爭都市計畫通盤檢討案顯係針對系爭加油站而來，並 以辦理都市計畫之名，達禁止系爭加油站合法營運之目的， 已違反禁止恣意及禁止不當聯結等行政法上重要原則。 ㈢依都市計畫法第20條第1項第1款規定，首都的主要計畫由內 政部核定，轉報行政院備案。同條第3項規定，第1項所定應 報請備案之主要計畫，非經准予備案，不得發布實施。惟參 加人內政部並未將系爭都市計畫主要計畫報請行政院備案， 系爭都市計畫通盤檢討案已違反都市計畫法第20條第1項第1 款及第3項規定之法定程序，在法定程序不備的情形下，參 加人臺北市政府直接公告施行系爭都市計畫通盤檢討案已違 反法律規定。
㈣系爭都市計畫將系爭加油站土地變更為交通用地之遊客中心 係為達到兩個需求，一是提供旅遊服務資訊，一是提供自行 車旅遊服務，然依本院現場勘驗結果，由故宮牌樓以步行方 式走至系爭加油站單程步行時間約7分鐘，如果計入往返步 行時間及詢問時間也要2、30分鐘，並不便於遊客使用，系 爭都市計畫雖有配合大故宮計畫規劃之考量，惟縱使大故宮 計畫能如期完成，旅客動線也存在於故宮牌樓、故宮正館， 以及故宮牌樓、大故宮園區之間動線相互連接，但系爭加油 站位置是偏離大故宮計畫的動線，因此就算大故宮計畫能完 成，系爭加油站位置也不適用作遊客中心。由故宮廣場週邊 至系爭加油站之人行道是非常狹窄，也不適合自行車車道的 闢建。系爭都市計畫通盤檢討案，顯然未能全面考量系爭土 地周邊之交通、文教、康樂等設施現況，率爾將系爭土地變 更為遊客中心，然依系爭土地周邊現況可知，自行車服務有 其安全疑慮，益見系爭都市計畫通盤檢討案，顯然欠缺周延 規劃、全盤考量，僅係為阻撓原告興建系爭加油站而倉促擬 定，與都市計畫法第3條規定之意旨，顯不相符等情。並聲 明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告及參加人臺北市政府則以：
㈠依都市計畫法第26條第1項規定可知，立法者有意授予行政 機關本其專業及事實作成判斷之餘地，法院基於權力分立原
則，原則上應尊重行政機關之決定；有關都市計畫之擬定及 變更，均須經都市計畫委員會審議通過，屬踐行計畫確定程 序之行政計畫，系爭都市計畫通盤檢討案經嚴謹程序、多元 參與者、專業決策者之合議制委員會通過，具有專業性及多 元機關判斷餘地之法理基礎及正當性基礎，應賦予其判斷餘 地，法院應予尊重，系爭都市計畫通盤檢討案之適當性及合 理性，實非行政訴訟應審理之範圍。
㈡系爭都市計畫通盤檢討案為參加人臺北市政府依都市計畫法 第18條至第21條法定程序，擬定、公開展覽、審議、層報核 定並依同法第26條第1項規定公告實施，以因應不同時期都 市規劃方向及產業型態；系爭土地原為加油站用地，係參加 人臺北市政府於76年6月2日公告實施「修訂外雙溪附近地區 細部計畫（通盤檢討）暨配合修訂主要計畫案」所設，距系 爭都市計畫通盤檢討案102年5月13日公告實施已有25年之久 ，背景事實已有重大變更，參加人臺北市政府乃依據都市發 展現況，考量外雙溪周邊重要景點遊客量眾多，正常遊客步 行可及範圍內無任何旅遊服務中心，俟大故宮計畫完成，預 估將衍生龐大旅遊資訊服務需求，有提供旅遊服務之重要性 及急迫性，加上配合永續人本交通政策，計畫於本地區交通 用地提供旅遊資訊、休憩及自行車旅遊等複合式服務，結合 西側至德公園整體規劃設計，設置系爭遊客中心；100年2月 25日公開展覽「臺北市士林區外雙溪地區都市計畫通盤檢討 （主要計畫）案」時，系爭土地係為配合設置瑰寶大道自行 車專用道中繼站，自加油站用地變更為交通用地，俟經參加 人內政部都市計畫委員會審議決議變更為「交通用地（遊客 中心）」；系爭都市計畫通盤檢討案業就計畫容納人口、土 地使用計畫、公共設施計畫交通運輸計畫、都市安全與防災 、觀光遊憩計畫等項目，依據發展情況，參考人民建議作必 要變更，並對非必要之公共設施用地變更其使用，應屬合法 。本件交通用地（遊客中心）之劃設，考量原加油站用地中 ，有86％為財政部國有財產署所管之公有土地，僅14％為私 有土地，對土地所有權人權益衝擊及私益之侵害較低，且系 爭土地半徑3公里範圍內已有6間加油站，原都市計畫規劃之 加油站使用需求已大幅降低，而非屬必要之公共設施，予以 變更用途合乎土地利用之最大效率，與比例原則、公益性及 必要性無違；系爭土地距後方住宅區甚近，復鄰近故宮，確 實不適合設置加油站。再者，系爭都市計畫通盤檢討案區域 內，系爭土地周邊機關用地、公園用地、綠地用地等鄰近地 區土地使用狀況均不適宜作為交通用地（遊客中心）使用， 原告所稱之臺北市○○區○○段0小段00、00地號土地雖為
私人土地，惟已於76年6月2日變更為機關用地（公共設施用 地）供故宮使用，並非閒置土地，故不宜作為交通用地（遊 客中心）使用，且與都市計畫法第42條「公共設施用地應儘 先利用適當之公有土地」之規定不符。系爭都市計畫通盤檢 討案非僅包含系爭土地，尚包括故宮南側、私立衛理女子高 級中學臨至善路側綠帶、至善路2段西側等，並非針對原告 ，且系爭都市計畫通盤檢討案係考量國家關鍵政策「大故宮 計畫」、外雙溪地區既存旅遊資訊服務需求、參加人臺北市 政府推動永續、人本交通政策等因素，合於適當性及合理性 之要求，亦無違禁止恣意原則及不當聯結禁止原則。 ㈢原告於前審主張主要計畫僅係作為擬定細部計畫之準則，不 得作為都市計畫實施之依據等語，顯無理由，蓋都市計畫中 公共設施用地分為主要計畫及細部計畫2層，供全部計畫地 區範圍使用之公共設施用地係於主要計畫中擬定；本件交通 用地（遊客中心）於系爭都市計畫通盤檢討案中，係作為全 市遊客中心使用，屬都市計畫法第15條第1項第8款規定供作 全部計畫地區範圍使用之主要計畫層級公共設施用地，無待 細部計畫發布即生建築法第58、59條規定或其他建築管制之 效力，被告無須待細部計畫核定發布，即得依建築法第59條 第1項規定命原告立即停工；參加人內政部所屬營建署85年2 月26日函釋所示者，係於細部計畫發布前，主體構造已完工 之建物，得按原申請建造執照時之法令辦理變更設計，且不 得加重妨礙都市計畫，本件系爭加油站並未涉及辦理變更設 計，且已妨礙變更後都市計畫內容，被告依據建築法第59條 第1項規定命原告停工，於法有據。至於參加人內政部之都 市計畫委員會作成決議，關於系爭都市計畫中需擬定細部計 畫之部分為「文化創意專用區」，該部分乃屬都市計畫法第 32條第1項所稱各項使用分區之特定專用區，與本件「交通 用地（遊客中心）」係屬二案，該項決議與系爭土地無關， 與系爭加油站用地變更土地使用分區案間，亦無辦理先後之 順序問題等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。五、參加人內政部則以：臺北市士林區外雙溪地區自76年後未有 全面性都市計畫通盤檢討，至善路兩側土地使用未能符合都 市發展需求，且預計實施之大故宮計畫將使該地區面對龐大 且多面向之旅遊服務需求，有必要配合故宮及未來發展進行 整體規劃，參加人臺北市政府爰依都市計畫法第26條規定辦 理系爭都市計畫通盤檢討案，該案依法定程序作成議決，應 無不法。又依司法院釋字第156號解釋，系爭都市計畫通盤 檢討案並非就個別具體事件之處理，而係對一定地區內各項 重要設施及土地使用所為之整體規劃，非屬行政處分等語。
並聲明：原告之訴駁回。
六、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有系爭 都市計畫通盤檢討案、大故宮計畫綜合規劃報告書、臺北市 ○○區○○段0小段00、00地號土地地政資料、系爭土地周 邊地形圖及地籍圖、參加人臺北市政府100年2月25日府都規 字第10030095701號公告、被告100年3月18日舉辦系爭都市 計畫通盤檢討案說明會資料、參加人臺北市政府都市計畫委 員會101年1月19日第632次委員會會議紀錄及4次專案小組會 議紀錄、參加人內政部都市計畫委員會102年3月12日第799 次會議紀錄、參加人內政部102年5月6日台內營字第1020804 997號核定函、系爭都市計畫通盤檢討案計畫書圖公告資料 、系爭建造執照、原處分、訴願決定（本院卷一第43-93、2 45-270、271-276、362-363頁、本院卷二第18-20、22-33、 97-136頁、本院卷一第119-133頁、第241頁、本院卷二第71 -73頁、前審卷第320、22、23-27頁）等影本在卷可稽，自 堪認為真正。
七、按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢 棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260條第3 項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院 在此個案中，應受最高行政法院104年度判字第270號判決所 表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為 解釋法律之指針。經核本件爭點為：系爭都市計畫通盤檢討 案是否合法？被告以系爭加油站業已妨礙系爭都市計畫通盤 檢討案，而依建築法第59條第1項規定命原告停止施工，有 無違誤？系爭加油站之興建是否有妨礙系爭都市計畫通盤檢 討案之情事？原處分有無違反誠信原則及信賴保護原則？茲 分別論述如下。
八、本院判斷如下：
㈠按「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政 府；在縣（市）為縣（市）政府。」「（第1項）直轄市、 縣（市）（局）主管建築機關因都市計畫或區域計畫之變更 ，對已領有執照尚未開工或正在施工中之建築物，如有妨礙 變更後之都市計畫或區域計畫者，得令其停工，另依規定， 辦理變更設計。（第2項）起造人因前項規定必須拆除其建 築物時，直轄市、縣（市）（局）政府應對該建築物拆除之 一部或全部，按照市價補償之。」建築法第2條第1項、第59 條分別定有明文。次按「本法所稱之都市計畫，係指在一定 地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文 教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合 理之規劃而言。」「（第1項）都市計畫經發布實施後，不
得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應 通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變 更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。（第2項 ）前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討 基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」「都市計畫經發 布實施後，應依建築法之規定，實施建築管理。」都市計畫 法第3條、第26條及第40條亦有明文規定。 ㈡次按「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定 計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展 情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設 施用地，應變更其使用。」都市計畫法第26條第1項定有明 文，而「……主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政 行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負 擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定 之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第1 條、第2條第1項及行政訴訟法第1條之規定，自應許其提起 訴願或行政訴訟，以資救濟，始符憲法保障人民訴願權或行 政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之 擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必 要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區 域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。……」則經司 法院釋字第156號解釋理由書闡述在案。準此，都市計畫之 擬定機關依都市計畫法第26條規定對主要計畫為定期通盤檢 討所作必要之變更，因非直接限制一定區域內人民之權益或 增加其負擔，固非行政處分，而不得直接對之提起撤銷訴訟 。然查依都市計畫法第26條規定擬定之定期通盤檢討都市計 畫變更案，雖非行政處分，但屬於抽象之法規命令，人民於 依據該抽象法規命令作成之具體行政處分案中，自得一併對 該抽象命令即系爭通盤檢討之都市計畫是否違法請求救濟， 否則人民對該都市計畫案永無救濟機會，自有違有損害就應 有救濟途徑之法律原則。
㈢本件被告因系爭都市計畫通盤檢討案發布後，認原告於系爭 土地興建中之加油站建物，與系爭土地變更後都市計畫之交 通用地使用目的已無法相容，有妨礙變更後都市計畫之情事 ，而系爭建造執照核准用途「加油站」已妨礙變更後之都市 計畫，依建築法第59條第1項規定，命原告應立即停止施工 。是系爭都市計畫通盤檢討案適法與否，實為原處分是否具 合法性之前提。本件原告主張：系爭都市計畫通盤檢討案不 符都市計畫法第3條第1項規定，顯非適法，認系爭都市計畫 通盤檢討案為違法，原處分即失所附麗，亦屬違法云云。準
此，本院對系爭都市計畫通盤檢討案是否合法，自應加以調 查審酌：
1.按行政法院對行政機關具體案件之行政行為，原則上雖有 完全之審查權，然對於行政機關依裁量權所為行政處分之 審查範圍，則限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥 當性。又對於行政行為合法性審查之繁簡，繫於規範該行 政行為相關法規密度的高低，如果法規嚴密，行政法院之 審查即較強而有力；反之，即可能大幅減低。至於計畫性 政策之決定及獨立專家委員會之判斷，基於尊重其不可替 代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此 等事項之決定，有判斷餘地。查「都市計畫之擬定、變更 ，依本法所定之程序為之。」、「都市計畫由各級地方政 府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列之規定擬定之：一、市計 畫由直轄市、市政府擬定，鎮、縣轄市計畫及鄉街計畫分 別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時，得由縣（局）政 府擬定之。……」、「主要計畫應依左列規定分別層報核 定之：……二、直轄市、省會、市之主要計畫由內政部核 定。……。」分別為都市計畫法第8條、第13條第1項及第 20條第1項第2款所規定。依此，直轄市政府對直轄市之主 要計畫有擬定權，而內政部對之則有核定權。又「都市計 畫委員會之職掌如左：一、關於都市計畫擬定變更之審議 事項。」、「（第3項）都市計畫委員會委員，由內政部 ，各級地方政府或鄉（鎮、市）公所首長分別就左列人員 派聘之：一、主管業務機關首長或單位主管。二、有關業 務機關首長或單位主管或代表。三、具有專門學術經驗之 專家。四、熱心公益人士。（第4項）依前項第1款及第2 款派聘之委員，總合不得超過委員總人數2分之1。但內政 部都市計畫委員會不在此限。（第5項）內政部及直轄市 政府依第3項第3款派聘之委員，應具備都市計畫、都市設 計、景觀、建築或交通之專門學術經驗。（第6項）各級 都市計畫委員會應有熱心公益人士2人擔任委員。」亦分 別為各級都市計畫委員會組織規程第2條第1款、第4條第3 、4、5、6項所明定。顯見都市計畫委員會之審議決定， 係經由不同屬性代表所組成獨立專家委員會之判斷。依此 ，行政法院審查參加人內政部就都市計畫變更所為核定之 合法性時，除行政機關有未遵守法定程序，基於錯誤之事 實為判斷，不遵守一般有效價值判斷，或夾雜與事實無關 之考慮因素作成決定之情形外，應尊重內政部都市計畫委 員會所為具不可替代性、專業性及法律授權之專屬性之決 定，而承認其有判斷餘地，在判斷餘地範圍內，行政法院
應尊重行政機關所為之專業判斷。
2.經查，參加人臺北市政府以100年2月25日府都規字第1003 0095701號公告公開展覽系爭都市計畫通盤檢討案（見本 院卷二第18至21頁），被告於100年3月18日舉辦系爭都市 計畫通盤檢討案之說明會，有系爭都市計畫通盤檢討案公 開展覽說明會辦理情形紀錄單、說明會簡報、傳單及現場 照片在卷可證（見本院卷二第22至33頁），被告並將民眾 於說明會之意見送交臺北市都市計畫委員會審議。公開展 覽期滿後，經參加人臺北市政府都市計畫委員會101年1月 19日第632次委員會議審議修正通過，有該次會議紀錄在 卷為憑（見本院卷二第97至136頁），其中決議：「（三 ）至德園西側加油站用地依委員建議變更為交通專用區， 未來發展為結合旅遊資訊、自行車維修、餐飲等服務之專 用區，使用項目及使用強度等則於細部計畫訂定。」（見 本院卷二第101頁）並經參加人臺北市政府以101年3月14 日府都規字第10130100800號函送計畫書、圖報請核定， 經參加人內政部都市計畫委員會專案小組於102年1月31日 聽取參加人臺北市政府簡報第4次會議中六、出席委員初 步建議意見：「（二)變更主要計畫內容：……（2)本案 土地面積為830平方公尺，其中716平方公尺（約86% )為 國有（財政部國有財產署管有）、114平方公尺（約14%) 為私有（兆亨事業有限公司所有），經財政部國有財產署 列席代表補充說明，尊重各級都委會審議結果。惟本案土 地部分陳情人建議變更為公園用地、兆亨事業有限公司建 議維持加油站用地，市府建議變更為交通用地，建請市府 重新就公共利益、與周邊土地使用之相容性、衍生交通及 環境影響、土地所有權人權益及如何與臨接公園用地整體 規劃等因素，以表格形式評估分析三種公共設施用地之優 劣，選擇最佳之土地使用方案，提請委員會討論決定。」 （見本院卷一第239頁）。嗣後，案經參加人內政部都市 計畫委員會102年3月12日第799次委員會議審議決議變更 「加油站用地」為「交通專用區」，有該次會議紀錄在卷 可稽（見本院卷一第119至121頁），並經參加人內政部10 2年5月6日台內營字第1020804997號函核定（見本院卷一 第241頁），參加人臺北市政府遂以102年5月13日府都規 字第10201401200號公告實施，同時送參加人內政部備查 （見本院卷一第43至93頁、第135頁)。經核系爭都市計畫 通盤檢討案，參加人臺北市政府業依都市計畫法之規定擬 定、公開展覽後，送請臺北市都市計畫委員會審議通過， 並報請參加人內政部核定後公布實施，於法並無不合。
3.原告雖主張：系爭都市計畫通盤檢討案審議程序未依都市 計畫法第20條第1項第1款規定轉報行政院備案，不合法定 程序云云。惟按都市計畫法第20條第1項第1、2款規定： 「主要計畫應依左列規定分別層報核定之：一、首都之主 要計畫由內政部核定，轉報行政院備案。二、直轄市、省 會、市之主要計畫由內政部核定」。然都市計畫法第20條 係於62年9月6日全文修正公布施行，其立法理由為簡化都 市計畫核定程序，便利人民建築（見本院卷二第239頁） ，而自都市計畫法第20條公布施行後，參加人臺北市政府 相關主要計畫案經參加人內政部核定後，即函請參加人臺 北市政府發布實施，無報請行政院備案之情形，有參加人 內政部核定函附卷可證(見本院卷二第243至252頁），且 臺北市為直轄市，臺北市主要計畫案適用都市計畫法第20 條第1項第2款之規定，無須報請行政院備案，亦未違背都 市計畫法第20條簡化都市計畫核定程序之立法理由。再者 ，都市計畫法第20條第1項第1款雖有首都之用語，惟我國 現行憲法並無關於首都所在地之明文規定，僅有使用「中 央政府所在地」之用語，而且在實務運作上，應無引用都 市計畫法第20條第1項第1款規定之都市計畫案件……等情 ，亦據參加人內政部105年5月5日台內營字第1050806253 號函在卷可稽（見本院卷二第230至231頁），足證我國現 行憲法並無關於首都所在地之明文規定，原告雖主張參加 人內政部前部長李鴻源曾對外公開說明我國首都即為臺北 市等語，惟此僅為其個人見解，且並未說明其法律依據， 尚難以其個人發言，遽認臺北市之都市計畫即應適用都市 計畫法第20條第1項第1款之規定，況臺北市為直轄市，並 無爭議，依都市計畫法第20條第1項第2款之規定，臺北市 主要計畫案經參加人內政部核定後，即函請參加人臺北市 政府發布實施，本即符合都市計畫法之規定，是系爭都市 計畫通盤檢討案之審議程序乃依法為之，合法性並無疑義 。原告主張系爭都市計畫通盤檢討案審議程序未依都市計 畫法第20條第1項第1款規定轉報行政院備案，而不合法定 程序云云，並無足採。
4.次查，參加人內政部都市計畫委員會（成員詳如會議簽到 簿，見本院卷一第136頁）於102年3月12日第799次會議決 議：「主要計畫變更一覽表編號3 (原編號5)擬變更加油 站用地為交通專用區，請依下列各點辦理：（一）本會專 案小組研提『本案土地部分陳情人建議變更為公園用地、 兆亨事業有限公司建議維持加油站用地，市府建議變更為 交通用地，建請市府重新就公共利益、與周邊土地使用之
相容性、衍生交通及環境影響、土地所有權人權益及如何 與臨接公園用地整體規劃等因素，以表格形式評估分析三 種公共設施用地之優劣，選擇最佳之土地使用方案，提請 委員會討論決定』之建議意見，經相關陳情人列席說明及 委員充分討論後，同意依臺北市政府102年2月25日府授都 規字第10210532700號函送評估表（如附表）辦理，請納 入計畫書敘明。」及其附表「臺北市政府評估至善路北側 、至德園西側基地之未來使用評估表（臺北市政府102年2 月25日府授都規字第10210532700號函）」之綜合評估表 示：「經綜合考量公共利益、環境相容、交通衝擊等面向 後，本府評估本基地作為交通用地（遊客中心）可滿足最 大公共利益，並與周邊環境相容，衍生交通並以綠色工具 、大眾運輸工具為主，環境衝擊較低，至於私有土地所有 權人權益部分可依相關法規予以補償，另結合毗鄰公園用 地整體規劃設計，透過建築設計提高環境相容性，提供旅 遊資訊及自行車服務，發揮土地使用最大效能，故建議本 基地以變更為『交通用地（遊客中心）』為最佳之土地使 用方案」（見本院卷一第119至122頁），並於該次會議審 決修正通過系爭都市計畫通盤檢討案。足認參加人內政部 為系爭都市計畫通盤檢討案之核定，係經由不同屬性代表 所組成獨立專家委員會之判斷，行政法院為司法審查時， 應尊重其所為之專業判斷。原告未指摘參加人內政部有何 未遵守法定程序，基於錯誤之事實為判斷，不遵守一般有 效價值判斷，或夾雜與事實無關之考慮因素作成決定之情 事。準此，系爭都市計畫通盤檢討案之決定乃具有極高度 的程序上之嚴謹性、參與者之多元性以及決策者之專業性 ，經二級（即參加人臺北市政府及內政部）都市計畫委員 會基於其專業判斷，以合議制方式通過，其所具有專業性 及多元機關判斷餘地之法理基礎及正當性基礎，法院應尊 重其判斷餘地，原告自難僅因其不同意該都市計畫，即恣 意指摘系爭都市計畫通盤檢討案為違法。
5.復按都市計畫法第3條規定：「本法所稱之都市計畫，係 指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安 、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對 土地使用作合理之規劃而言。」觀諸系爭都市計畫通盤檢 討案之計畫緣起即載明：「本市士林區外雙溪地區都市計 畫自76年後未有全面性都市計畫通盤檢討，至善路兩側現 有之土地使用部分未能符合都市發展需求，影響地區發展 及都市景觀。鑒於文化創意產業已經成為全球都市競爭的 主要指標，典藏豐富國寶文物的故宮博物院深具文化創意
產業發展能量……爰本府配合故宮博物院提出『大故宮計 畫』之契機，通盤檢討該地區之土地使用……預期大故宮 計畫施行後，將帶動更多國內外旅遊人次，加上鄰近士林 官邸及區內中影文化城、故宮博物院、順益臺灣原住民博 物館等觀光景點，促使本地區將面對龐大且多面向之旅遊 服務需求，爰有必要配合故宮博物院現在及未來發展進行 整體規劃，在維護既有環境及人文資源下，就土地使用、 公共設施、交通運輸等面向作通盤合理之檢討，提供相對 應之高品質旅遊場域及生活環境，進而提升本市旅遊服務 品質，帶動更大的觀光效益，並促使外雙溪地區有更良善 之發展。」，及計畫範圍包含士林區臨溪里、福林里、翠 山里、岩山里等部分地區(見本院卷一第187頁），足見系 爭都市計畫通盤檢討案係因士林區外雙溪地區自76年後未 有全面性都市計畫通盤檢討，參加人臺北市政府為維護該 區生活環境品質，並促進都市之永續發展，考量外雙溪及 周邊地區重要景點（其中包含故宮、士林官邸公園、順益 臺灣原住民博物館及陽明山國家公園等）之旅遊服務需求 ，並配合大故宮計畫而擬定。且觀諸系爭都市計畫通盤檢 討案之相關重大建設計畫，產業面計畫有1.雙L型文化創 意產業軸帶區計畫，其係結合士林臺北藝術中心，沿中山 北路串連臺北市立美術館、計畫興建中之臺北市城市博物 館、婚紗設計街區至舊議會現址改建之臺北音樂廳等；2. 「大故宮計畫」整體發展可行性計畫，其係主要以臺北市 士林區至善路二段劃分「故宮博物院院區」及「故宮文化 創意產業園區」等兩大部分。另景觀面計畫：塑造故宮瑰 寶大道計畫，係規劃完整動線並調整路型、塑造獨特之都 市景觀空間。交通面計畫：臺北捷運環狀線（北環段）， 係規劃環狀線全長34.8公里串連大臺北地區12條捷運線等 （見本院卷一第189頁背面），前開計畫益證系爭都市計 畫通盤檢討案並非僅為大故宮計畫擬定，且具有通盤檢討 及變更使用之公益需求。再者，觀諸系爭都市計畫通盤檢 討案之發展定位及規劃原則，其計畫目標除（一）配合故 宮規劃大故宮計畫外，尚有（二）配合地區實質發展需求 ，結合地區豐富文教設施及山水景觀資源，鼓勵發展文化 創意、會議展覽、觀光遊憩、藝文展演、教育進修等產業 ，並支援複合型商業服務，及（三）重新檢討地區公共設 施配置及公共服務品質。(四）配合休閒產業發展及綠色 交通策略之推動，建構綠色交通服務，針對不同使用者之 需求，分級提供良好之大眾運輸及轉乘、自行車、步行等 。（五）以達成城市美化、產業提升、環境保護與節能減
碳之永續發展目標。另其發展定位係依士林區之生活機能 ，區分五大生活圈，其中外雙溪生活圈之發展構想為「休 閒、遊憩、文教、居住」，帶動該地區成為文創產業發展 重鎮（見本院卷一第190頁背面至第191頁）。從而，系爭 都市計畫通盤檢討案確係維護該地區獨有之自然環境資源 及提升環境景緻、改善現有居住環境品質、促進都市永續 發展，以故宮為核心，維繫區域內各據點之人文、歷史、 生態觀光資源而擬定，並非僅限大故宮計畫，且具有通盤 檢討及變更使用之公益需求。復觀諸系爭都市計畫通盤檢 討案之本計畫檢討後效益，系爭土地確實有變更使用之效 益，擷取主要內容簡述之：1、商業區服務水準檢討：… …將於細部計畫中檢討調整故宮路至故宮間住宅區之使用 項目，放寬部分商業行為，進駐以活化商業活動及輔助文 化創意園區發展。2、公園用地服務水準檢討：查本計畫 範圍內主要計畫公園及綠地劃設約有39公頃，約占總計畫 面積170公頃之23%，高於100年度臺北市民每人享有公園 綠地面積5.15平方公尺。3、國小用地服務水準檢討：… …以士林全區進行檢視，則除天母國小、三玉國小外，其 餘國小用地均達教育部頒每生享有校地面積最低標準（每 生10.67平方公尺）……。4、國中用地服務水準檢討：本
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