臺中高等行政法院判決
105年度簡上字第18號
上 訴 人 南投縣政府
代 表 人 林明溱
訴訟代理人 廖健智 律師
被 上訴 人 朱簡秀屏
上列當事人間造林獎勵金事件，上訴人對於中華民國105年2月16
日臺灣南投地方法院104年度簡字第16號行政訴訟判決提起上訴
，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
上訴審及第一審訴訟費用由被上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人於民國90年以其所有坐落南投縣○○鎮○○○段00 0○00○000○00○號土地（下稱系爭造林地），參加「全民 造林運動實施計畫」種植烏心石樹種之林木，造林面積0.9 公頃，被上訴人分別於89年9月13日及103年8月以書面切結 同意善加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒廢 或擅自拔除毀損，如有違背，願加計利息賠償已領取之獎勵 金，上訴人則自90年起逐年核發造林獎勵金。嗣上訴人於10 3年11月18日查詢系爭造林地資料發現，系爭造林地所有權 已於103年9月30日移轉登記予訴外人游家富及邱雅惠，且渠 等均無接續前開造林計畫之意願。案經南投縣草屯鎮公所以 000○0○00○○鎮○○○0000000000號函移請上訴人辦理後 ，上訴人認被上訴人已將系爭造林地所有權移轉他人，於10 4年1月22日以府農林字第1040010759號函廢止原核准被上訴 人參加全民造林運動實施計畫之處分（下稱前處分），並向 被上訴人追繳90年至103年間已領取之造林獎勵金及加計之 利息共計新臺幣（下同）387,583元（下稱原處分）。被上 訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，原審判 決撤銷訴願決定及原處分，被上訴人不服，遂提起本件上訴 。
二、被上訴人於原審起訴意旨略以：被上訴人自89年起參加政府 補助之獎勵造林計畫，在系爭造林地執行造林，於申請之初 填具切結書，每年依據切結書核實種植林木，並接受主管機 關檢測考核、發給獎勵金。因被上訴人年事已高，於103年 5月將系爭造林地出售他人，然並未放任系爭造林地荒廢或 擅自拔除毀損，不該當獎勵造林實施要點第7點之要件，且 獎勵造林實施要點就賠償已領取獎勵金並無起算時間點之規
定，若賠償金額計算自初次領取之全數獎勵金，亦違反比例 原則。況被上訴人於103年8月再次簽立切結書時，上訴人乃 提供103年之新版切結書，於第2點增加「本人同意於獎勵20 年期間（90年起至109年止）」等字眼，並逕將被上訴人提 供之印章蓋印於該新版切結書，而未告知新版切結書與先前 舊版切結書有何不同。另自97年度起適用之獎勵輔導造林辦 法，其第13條方有經核准獎勵造林之土地，於獎勵期間所有 權有移轉或承租契約終止時，造林獎勵金領取人應主動通知 受理機關，由該土地繼受人出具同意書，並辦理變更手續； 未完成變更手續或繼受人無意願者，獎勵金領取人應全數返 還已領取之獎勵金之規定。上訴人於90年起即核准對被上訴 人發放造林獎勵金，不應回溯適用獎勵輔導造林辦法第13條 之規定，而上訴人亦未曾於先前簽立之切結書乃至原處分中 ，註明或援引獎勵輔導造林辦法第13條，益徵本件無獎勵輔 導造林辦法第13條之適用。此外，本件上訴人以原處分追繳 被上訴人自90年起受領之造林獎勵金，明顯逾越行政程序法 第13 1條第1項規定之5年時效意旨，而非適法等語，為此聲 明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人答辯意旨略以：上訴人發放造林獎勵之性質屬須經申 請核定之行政處分，其申請獎勵造林人如本件被上訴人於書 立切結書時，即應負有接受林業主管機關之指導、管理經營 木竹，使之長大成林至20年之義務，被上訴人既於103年9月 30日將系爭造林地之所有權移轉登記予游家富及邱雅惠，已 無法繼續撫育林木至滿期，而未能接受主管機關指導，有未 善加管理經營造林竹木、使之長大成林至20年之情事，明顯 違背全民造林計畫所規範之宗旨。另系爭造林地之繼受人即 游家富及邱雅惠亦均表明無意願繼續造林。被上訴人既於89 年間申准參加全民造林運動實施計畫時，即簽具切結書承諾 負擔造林義務，嗣後有違反獎勵造林實施要點之情事，自負 有返還造林獎勵金之義務。從而上訴人認被上訴人已無法善 加管理經營造林竹木，使之長大成林至20年，乃依獎勵造林 實施要點第7點第2項、行政程序法第123條第3款、第125條 但書及第127條第1項前段等規定，以原處分廢止前處分，並 追繳90年至103年間已領取之造林獎勵金及加計之利息共計 387,583元，於法並無不合等語。
四、原審判決撤銷訴願決定及原處分，其理由係以： ㈠本件被上訴人於89年9月13日簽立之切結書，其內容記載： 被上訴人所有系爭造林地參加89年度政府補助之獎勵造林計 劃，並接受上訴人發給造林獎勵金，在同一地點絕不再重複 接受其他機關發給獎勵金或重複申請，事後發現同意追回獎
勵金，且同意接受上訴人與草屯鎮林業主管機關之指導，善 加管理經營造林木竹，使之長大成林，不使造林地任其荒廢 或擅自拔除毀損，如有違背，願加計利息賠償已領取之獎勵 金，恐口說無憑，特立此切結書等語。而被上訴人於103年 8月簽立之切結書則記載：一、被上訴人依據「獎勵造林實 施要點」規定，自90年起經核准參加（轉入；接續參加）「 全民造林運動實施計畫」，造林地為系爭造林地，造林面積 0.9公頃。二、被上訴人同意於獎勵20年期間（90年起至109 年止），接受林業主管機關之指導，善加管理經營造林木竹 ，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀損；如有違背 ，被上訴人及被繼受造林人已領取之獎勵金均概括承受願意 加計利息賠償等語；而上訴人亦自承於90年至102年間未請 被上訴人簽立切結書。則被上訴人於89年至103年8月間，均 未承諾應負擔管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其 荒廢或擅自拔除毀損之期間應達20年。而獎勵造林實施要點 雖將獎勵金分成20年逐年發給，但非課予受領人負擔義務期 間需達20年之規定，則被上訴人即無從預見日後將增加負擔 期間需達20年之限制。
㈡被上訴人於89年申請參加造林獎勵造林計劃、受領上訴人發 給造林獎勵金時，所簽立之切結書，僅承諾有不再重複接受 其他獎勵金或重複申請、同意接受指導、善加管理經營造林 木竹使之長大成林、不使造林地任其荒廢或擅自拔除毀損等 負擔；103年8月簽立之切結書中，方增加獎勵期間20年之內 容。且上訴人發放獎勵金所依據之獎勵造林實施要點第7點 ，僅規定受領獎勵金之造林人有同意接受林業主管機關之指 導，善加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒廢 或擅自拔除毀損之負擔，未有受領獎勵金之造林人應履行負 擔期間應達20年之義務。況本件被上訴人僅將系爭造林地之 所有權移轉登記予游家富及邱雅惠，游家富及邱雅惠雖不同 意接續造林計畫，然被上訴人移轉系爭造林地所有權之行為 ，並不必然該當放任荒廢或擅自拔除毀損之要件。則上訴人 以被上訴人違背103年8月簽立之切結書所載應負擔期間為20 年之義務，卻在103年將系爭造林地移轉他人而無法繼續撫 育林木至滿期為由，以原處分廢止前處分，並追繳90年至10 3年間已領取之造林獎勵金及加計之利息，是否構成被上訴 人未履行負擔之要件，已非無疑。且上訴人以被上訴人不履 行未於103年8月前承諾亦無從預見之負擔義務期間20年為由 ，以原處分溯及至被上訴人103年8月簽訂新版切結書前廢止 前處分，並追繳90年至103年間已領取之造林獎勵金及加計 利息，亦違反被上訴人正當合理之信賴。
㈢上訴人不爭執被上訴人於89至102年間確實從事造林，故本 件被上訴人於90年以其所有系爭造林地參加「全民造林運動 實施計畫」，上訴人則依據獎勵造林實施要點核准發放後， 因被上訴人確實於系爭造林地實際從事造林，（即經檢測合 格），上訴人乃自90年起逐年核發造林獎勵金，被上訴人於 103年移轉系爭造林地予游家富及邱雅惠前，受領被告核發 之造林獎勵金，非無法律上原因。
㈣本件被上訴人於移轉系爭造林地前受領造林獎勵金，非無法 律上原因。上訴人未證明被上訴人不履行善加管理經營造林 木竹，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀損之義務 ，以及被上訴人應負擔繼續撫育林木之義務期間為20年等節 ，且上訴人以原處分廢止前處分，並追繳自90年至103年起 已領取之造林獎勵金及加計利息，亦違反被上訴人正當合理 之信賴，於法即有違誤，被上訴人主張原處分及訴願決定違 法，聲明求予撤銷，為有理由等語。
五、上訴人上訴意旨略以：
㈠按全民造林運動實施計畫係依據「全民造林運動綱領」第7 點，於85年12月20日訂定發布「獎勵造林實施要點」據以推 動。觀全民造林運動實施計畫政策之目的，在於獎勵山坡地 造林，林木須自新植並施以適當撫育作業，至少20年以上方 能長大成林，為達成此造林政策目標，嗣於86年7月19日增 訂獎勵造林實施要點第7點（上訴人漏載）第3項之規定，使 造林計畫得以永續，方能發揮國土保安及水源涵養等效益。 造林計畫既係採申請核可制，造林人須先向林業經營管理機 關提出申請並經核准，在符合獎勵造林實施要點之規定後方 發給獎勵金，同時亦須負擔20年期程之造林義務。次按「因 獎勵金之發給，係屬具有裁量性之授益行政處分，主管機關 當然享有較大之裁量空間。獎勵造林實施要點第7點第1項訂 有自第1年至第20年止，得領取不同額度獎勵金之規定，足 見造林獎勵之期間為20年，其用意在於使所造之林木竹長大 成林，達到獎勵之目的。」（最高行政法院101年度判字第 103號判決參照）在肯認獎勵金之發給屬授益行政處分之性 質外，亦認為使林木竹長大育林需20年之期程，此觀之獎勵 造林實施要點亦可得知。是獎勵造林實施要點規定之造林需 達20年之期程，被上訴人於89年間與上訴人間簽立切結書， 即已加入獎勵造林計畫，且每年度皆領有造林獎勵金，自不 得以90年後因未簽訂切結書，而主張於期程內無須負擔經營 撫育林木竹之義務。原審逕以被上訴人因未簽立切結書，即 無需負擔管理經營林木竹之義務，顯有不適用法規及適用不 當之違誤。
㈡關於獎勵造林實施要點訂立之目的係在落實造林成果，以達 國土保安、涵養水源、綠化環境及減少天然災害等社會公益 之政策目標，因屬長期之計畫，遂於獎勵造林實施要點第6 點規範每年之造林存活率之標準，及於第7點第1項前段規定 「造林獎勵金之發給方式為：前6年每公頃發給新植撫育費 新臺幣25萬元，即第1年新臺幣10萬元，第2年至第6年，每 年新臺幣3萬元，第7年起至第20年止，每年每公頃發給造林 管理費新臺幣2萬元。」可知獎勵金係採逐年發給，按撫育 年期不同獎勵金之金額亦有其不同，造林期程為20年，應為 一般通常之經驗所能預見；並承前最高行政法院101年度判 字第103號判決意旨，肯認核准參與造林計畫係屬行政處分 之類，而自不同額度獎勵金之領取規定，亦足見造林獎勵之 期間為20年。獎勵造林實施要點關於造林期程及造林成活率 之標準等規定，被上訴人自不得主張無從預見。原審竟以被 上訴人所簽立之切結書未有造林期程之約定，遽以推論出被 上訴人無從預見而無需負擔，顯與經驗法則有違，亦有不適 用法規及適用不當之違誤。另按「造林獎勵金領取人應書立 切結書，同意接受造林指導，善加管理使之成林，不可任其 荒廢或予拔除，如有違背，應加計利息賠償已領之獎勵金… …。按發給造林獎勵金係屬授益行政處分，而該獎勵金之領 取，依規定應出立切結書，核該切結書所承諾之事項，性質 上為『準負擔附款』。而要求書立切結書之授益處分，解釋 上既含有準負擔附款，則當違背切結書之事項發生時，原處 分機關原得廢止其授益處分。」（本院96年度簡字第370號 判決意旨參照）是切結書約定內容屬行政處分「準負擔附款 」之性質，參與獎勵造林人若有違反切結書內容之約定，上 訴人自可廢止該授益處分後追繳所已領取之獎勵金。故原審 遽認上訴人之追繳造林獎勵金有違被上訴人正當合理之信賴 ，實有判決不適用法規及適用不當之違誤。
㈢按「參與獎勵期程既明訂為20年，參與獎勵造林人於獎勵期 間未屆之前，即轉讓其土地，而受讓人又不願繼續參與獎勵 ，即無法達成原獎勵造林之目的，依據目的性解釋原則，已 違反全民造林運動綱領暨實施計畫及『獎勵造林實施要點』 之規定。」行政院農業委員會林務局已作成95年7月31日林 造字第0951741060號函釋。本件被上訴人將系爭造林地於10 3年8月間移轉予受讓人游家富及邱雅惠，該2人表示不願接 續造林計畫，業經南投縣草屯鎮公所100○00○00○○鎮○ ○○0000000000號函、南投縣政府104年5月7日府農林字第 1040092010號函詢受讓人後獲告知，則原獎勵造林之目的已 無法達成。次按「繼受人倘願意繼續造林，並領取造林獎勵
金，如有違反獎勵造林實施要點之情事，即負有返還造林獎 勵金之義務；反之，若經徵詢繼受人，其不願意繼續參與獎 勵造林，且未曾領取造林獎勵金，則其非領取獎勵金之人， 依據獎勵造林實施要點第7點規定，即不應負有造林及返還 獎勵金之義務，請向原申請獎勵造林人追賠造林獎勵金。」 行政院農業委員會林務局95年3月20日林造字第0951740380 號函已明白揭示；又按「造林獎勵金領取人於20年之獎勵期 間內，無正當理由中途任意停止造林，不負擔妥善經營管理 林木之責，必然使林木荒蕪，自與獎勵造林之意旨不合，因 此，造林獎勵金領取人如中途任意停止造林，除有正當理由 外，即該當於『任其荒廢』，主管機關即得要求造林獎勵金 領取人應加利息賠償已領取之獎勵金。」（最高行政法院10 1年度判字第103號判決參照）；再按「上訴人已舉證證明被 上訴人之受讓人確有中途放棄，致無法繼續撫育之事實，若 被上訴人未能舉證證明此情係因病、蟲害、天然災害等不可 抗力因素所致者，則被上訴人即有違原造林獎勵目的，核與 上揭獎勵造林實施要點第7點第2項所定之獎勵金領取人即被 上訴人應加利息賠償已領取之獎勵金之要件相符。」（最高 行政法院99年度判字第1216號判決參照）。是上訴人已舉證 證明被上訴人之受讓人游家富及邱雅惠已表示不願繼續造林 ，被上訴人未能舉證證明此情係因病、蟲害、天然災害等不 可抗力因素所致時，即該當獎勵造林實施要點第7點第2項「 任其荒廢」之要件。原審逕認被上訴人不該當獎勵造林實施 要點第7點之要件，顯有不適用法規及適用不當之違誤。 ㈣按獎勵造林實施要點第7點第2項規定，核其獎勵金之發給性 質，應屬授益之行政處分，目的在於獎勵人民推行造林運動 ，而非在補償造林人因造林所支出之開銷。本件被上訴人之 繼受人既表示不願繼續參與獎勵造林，上訴人即得以被上訴 人之授讓人未履行授益處分之準負擔，依行政程序法第123 條第3款之規定，廢止先前之核准造林及發給獎勵金之授益 行政處分；且依同法第125條但書之規定，受廢止之核准造 林及發給獎勵金之授益行政處分得溯及既往失其效力。並依 行政院農業委員會林務局95年3月20日林造字第0951740380 號函向被上訴人追繳，追繳「時點」、「範圍」按行政院農 業委員會103年2月25日農林務字第1031740052號函所示：「 ㈢造林人簽立切結書承諾負擔造林義務，違反切結書承諾義 務時，應返還獎勵金，並加計利息賠償獎勵金，其返還獎勵 金起算時點：……2.未訂有明確之獎勵起訖期間：自簽立切 結書之當年度起算。㈣造林人異動，林業主管機關未取得繼 受人簽立之切結書，且查有中途退出或有違反負擔事項，應
向繼受人之前手追償獎勵金，其返還獎勵金範圍：1.繼受人 之前手簽立切結書：……⑵未承諾概括繼受前前手之義務： 繼受人之前手即返還個人簽立切結書承諾已受領之獎金。」 據此，向被上訴人追繳自90年度起所受領之造林獎金，非無 理由。原審遽認上訴人請求被上訴人返還所領取之造林獎金 無法律上原因，有不適用法規及適周不當之違誤。另上訴人 於原審曾提出與被上訴人於103年8月所簽立之切結書，並於 其中第2點載明「本人同意於獎勵20年間（90年至109年止） ，接受林業主管機關之指導，善加管理經營造林木竹，使之 長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀損；如有違背，本人 及被繼受造林人已領取之獎金均概括承受願意加計利息賠償 。」足證被上訴人同意於違反「獎勵造林實施要點」之規定 時，願將已領取之獎金加計利息賠償於上訴人，惟原審未予 調查，即認被上訴人無須返還造林獎金，為不利上訴人之認 定，顯有認定事實憑籍證據之矛盾，亦有判決不備理由之違 誤等語。
六、本院按：
㈠「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁 回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：… …十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第10 7條第1項第10款定有明文。
㈡依最高行政法院44年判字第18號判例意旨，提起訴願以有行 政處分存在為前提，茍僅為行政官署所為單純的事實之敘述 或理由之說明，既不因該項敘敘述或說明而生法律效果，自 非行政處分，人民對之即不得提起訴願及撤銷訴訟，否則其 訴即屬上述規定所謂之起訴不備其他要件，行政法院應以裁 定駁回。
㈢行政程序法第127條第1項規定，目的在使行政機關所為授益 行政處分因撤銷、廢止等原因而溯及失其效力，受益人應返 還因該處分所受領之給付，其條文立法原係繼受德國聯邦行 政程序法第48條，但並未有如該法第49條之1第1項後段之規 定「應返還之給付，以書面之行政處分核定之。」而賦與行 政機關得以行政處分命人民為給付之法律基礎。……行政執 行法施行細則第2條第4款所稱之「其他公法上應給付金錢之 義務」，應指除該條第1至3款稅款等外，得由行政機關單方 以行政處分裁量核定人民金錢給付而言，苟行政機關未有得 單方以行政處分裁量命相對人返還金錢之核定權，自無由依 行政執行法第11條第1項以處分文書或書面通知限期履行作 為執行名義，而須另行提起給付訴訟，以取得執行名義。 ㈣「造林獎勵金由農委會提列相關預算支應，符合左列各款規
定者，發給造林獎勵金：㈠所植樹種與株數符合規定標準， 並平均分布正常生長於林地。㈡造林成活率達70%以上。㈢ 自造林第7年起，每年造林成活率扣除自然枯死率2%，每3年 實施檢測工作，經檢測合格後，獎勵金每年核發；不合格者 ，獎勵金不發給，且不得再申請造林獎勵。」「（第1項） 造林獎勵金之發給方式為：前6年每公頃發給新植撫育費新 臺幣25萬元，即第1年新臺幣10萬元，第2年至第6年，每年 新臺幣3萬元，第7年起至第20年止，每年每公頃發給造林管 理費新臺幣2萬元。在同一地點已接受其他機關發給造林獎 勵金者，不得重覆申請，事後發現者，應追回已發獎勵金。 （第2項）造林獎勵金領取人於領取獎勵金時，應立書面切 結，同意接受林業主管機關之指導，善加管理經營造林木竹 ，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自拔除毀損；如有違背 ，應加利息賠償已領取之獎勵金，其利率以計收賠償時之臺 灣銀行牌告基本放款利率為準。（第3項）將既有未達輪伐 期之林木砍除，重新申請造林者，不得發給造林獎勵金，但 因病、蟲害、天然災害等不可抗力因素，須砍除重新造林經 報准者，不在此限。」已經獎勵造林實施要點第6點及第7點 分別明定。惟該規定並未有應返還之給付，「以書面之行政 處分核定之」，而賦與行政機關得以行政處分命人民為給付 之法律基礎，於行政程序法第127條規定於104年12月修正前 ，自不得解為林業主管機關有單方依前開獎勵造林相關規定 以行政處分裁量命造林獎勵金領取人返還造林獎勵金之核定 權。林業主管機關既未有此核定權，而以函文通知造林獎勵 金領取人繳回造林獎勵金，並未對外直接發生下命領取人繳 回造林獎勵金或確認給付種類、金額之法律效果，核屬觀念 通知，而非行政處分。
七、本院之判斷：
被上訴人於90年間以其所有系爭造林地，參加「全民造林運 動實施計畫」種植烏心石樹種之林木，造林面積0.9公頃， 被上訴人分別於89年9月13日及103年8月以書面切結同意善 加管理經營造林木竹，使之長大成林，不可任其荒廢或擅自 拔除毀損，如有違背，願加計利息賠償已領取之獎勵金，上 訴人則自90年起逐年核發造林獎勵金。嗣上訴人於103年11 月18日發現系爭造林地所有權已於103年9月30日移轉登記予 訴外人游家富及邱雅惠，且渠等均無接續前開造林計畫之意 願。經南投縣草屯鎮公所以000○0○00○○鎮○○○000000 0000號函移請上訴人辦理後，上訴人遂於104年1月22日以府 農林字第1040010759號函廢止原核准被上訴人參加全民造林 運動實施計畫之前處分，並以原處分向被上訴人追繳90年至
103年間已領取之造林獎勵金及加計之利息共計387,583元等 情，為原審依法認定之事實，依前述規定及說明，上訴人向 被上訴人所為追繳系爭造林獎勵金之函文，並非行政處分， 僅為觀念通知，被上訴人原不得對之提起訴願，其所提起之 訴願即於法不合，被上訴人嗣提起本件行政訴訟，原審原應 以其為不合法予以駁回，乃原審未查，竟自實體上撤銷訴願 決定及原處分，經核即有未合。上訴人不服原判決提起上訴 ，雖非以此為由，惟原判決既有違誤，此部分復為本院依法 應自行審酌之事項，應認本件上訴為有理由，因將原判決予 以廢棄，並駁回被上訴人於原審之訴。至行政程序法第127 條於本件原處分作成後之104年12月30日修正，該條修正與 本件影響如何，非本件所得審究，應由上訴人另行依法處理 ，併此敘明。
八、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第236條之2第 3項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判 決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 8 日 臺中高等行政法院第一庭
審判長法 官 吳 明 鴻
法 官 詹 日 賢
法 官 蔡 紹 良
以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 105 年 6 月 14 日 書記官 蔡 宗 融