最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第316號
上 訴 人 十分大瀑布育樂股份有限公司
代 表 人 詹淑真
訴訟代理人 林辰彥 律師
黃豐緒 律師
被 上訴 人 內政部
代 表 人 葉俊榮
參 加 人 新北市政府
代 表 人 朱立倫
上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國104年12月24
日臺北高等行政法院104年度訴字第54號判決，提起上訴，本院
判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人代表人於上訴人提起本件上訴後，於民國105年5月 20日變更為丙○○，經丙○○聲明承受訴訟，並無不合，應 予准許。
二、緣參加人辦理設置十分瀑布公園工程，需用新北市○○區○ ○○○○區○○○○段○○○段00○00○號等43筆土地（上 訴人所有為其中40筆土地，下稱系爭土地），面積1.3945公 頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被上訴人 以民國103年3月12日台內地字第1030114638號函（下稱原處 分）核准徵收（下稱系爭徵收），並一併徵收其土地改良物 ，交由參加人於103年3月26日以北府地徵字第10305068085 號公告，同日以北府地徵字第10305068082號函通知所有權 人。上訴人不服原處分，提起訴願，經決定駁回，提起行政 訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。
三、本件上訴人主張：本件地價補償費低於上訴人之承購成本， 足見參加人未考量地價上漲之情形。且被上訴人僅委請1家 不動產估價師事務所鑑價，其公正性顯有疑問，就系爭土地 補償地價之計算方式，亦未提供相關資料，雙方資訊不對等 ，本件徵收補償費之核定程序違反土地徵收條例第30條市價 徵收制度、行政程序法第4條規定及正當行政程序。又參加 人提出2種協議價購價格，其一與徵收內容無異，其二僅係 依上訴人購地之價格予以協商，是參加人並未進行實質之協 議價購，有違土地徵收條例第11條規定。且參加人僅就十分 瀑布園區精華部分即得觀賞到瀑布之行水區兩側私有地予以
徵收，上訴人曾請求參加人一併徵收其他瀑布區上、下游行 水區兩側之私有地，惟遭拒絕，上訴人尚多次表達願以BOT 案之方式與政府合作開發，惟參加人仍執意徵收系爭土地， 與憲法第23條及行政程序法第7條規定之比例原則不符云云 。為此，求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。四、被上訴人則以：參加人於100年6月、8月曾就本件進行協議 價購，當時係土地徵收條例增修前，故以公告土地現值加4 成先行協議，嗣102年7月即依現行土地徵收條例第11條規定 ，以市價進行協議，參加人協議價購會議不僅說明價購金額 之計算方式，亦採納上訴人意見再予提高協議價格。系爭土 地其中13筆土地為國有財產局（現改制為國有財產署）讓售 之國有地，讓售前上訴人早有經營事實，難謂本件用地取得 導致上訴人土地破碎或喪失利用情形，上訴人主張應徵收其 所有27.76公頃土地，與系爭徵收之公益性與必要性不符。 再者，十分瀑布公園規劃時以「對環境最小影響」為原則， 僅於十分瀑布南岸劃設1公頃多之公園用地，保留瀑布公園 西側上訴人所有之遊樂區土地及部分合法建物供其後續經營 ，另增劃人行步道用地供原所有權人未來申請開發所需建築 線，至上訴人所有未被徵收之基隆河兩岸20餘公頃土地，仍 維持原都市計畫使用分區及管制。參加人自100年起即陸續 與上訴人協調於「不對民眾收取觀賞瀑布入園費」前提下， 循獎勵民間參與投資等模式合作，惟上訴人均未停止收費， 亦未提出實質具體合作方案。參加人於協議過程已善盡實質 協議精神，且工程規劃上亦儘量減少徵收土地，留設業者後 續經營開發空間與環境，以兼顧社會公益及原所有權人權益 ，無不符比例原則之情形云云，資為抗辯，求為判決駁回上 訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠經查，本件 參加人辦理設置十分瀑布公園工程，需用上訴人所有系爭土 地，合於土地徵收條例第3條第10款規定因公益需要興辦其 他依法得徵收土地事業之要件，被上訴人以原處分核准徵收 系爭土地，並無不合。㈡參加人於97年7月31日認定「設置 十分瀑布公園」屬參加人興建之重大設施，並依都市計畫法 第27條第1項第4款規定，辦理「變更十分風景特定區計畫（ 配合設置縣定瀑布公園）」案，報經被上訴人99年5月21日 核定，參加人據以99年6月8日公告，自99年6月14日起發布 實施。是參加人將鄰近十分瀑布及眼鏡洞瀑布周邊區域，配 合縣定公園規劃將原遊樂區土地變更為公園用地及人行步道 用地，同時將上訴人於兩瀑布間原經營之遊樂園區，仍儘量 保留其原來使用分區（遊樂區）及經營腹地，並於土地使用
分區管制要點第2點明文增列允許遊樂區得設置小型零售業 、餐飲業項目，以輔導上訴人合理化經營，適度提升轉型升 級環境，是參加人非但業已完成系爭徵收關於都市計畫變更 之前置作業，且此項變更，已兼顧公益與上訴人經營權利。 繼以，參加人經審酌系爭土地係屬都市計畫內公園用地及人 行步道用地，取得後將規劃相關通行步道及觀景公園，係屬 長久供公眾使用性質，無法以短期租用或僅特定穿越空間設 定地上權等方式取得；又十分瀑布係公共財，上訴人自100 年起迄今均不同意免費開放，其曾數度表達願以BOT案方式 與參加人合作開發，均係奠基於收費為前提，致參加人難以 獎勵投資或其他民間參與公共建設方式為之；另上訴人認為 捐地與其購地成本計算並不划算，而未提出以土地捐贈換取 容積調配方式；又其分別於100年6月28日、100年8月16日與 102年7月31日邀集土地所有人進行協議價購，惟因上訴人不 同意致協議不成，復未提出以地易地之訴求，且以系爭土地 所在區位，客觀上亦無以地易地意願。是參加人業已考量其 他取得系爭土地之手段，惟均無法達成取得系爭土地所有權 之目的，參加人最終採取徵收方式，已能符合徵收之最後手 段性，且符合公益性及必要性。上訴人主張系爭徵收與憲法 第23條及行政程序法第7條規定之比例原則不符云云，核不 足採。又十分瀑布公園規劃時以「對環境最小影響」為原則 ，僅於十分瀑布南岸劃設1公頃餘之公園用地，以提供民眾 觀賞及遊憩活動空間，上訴人主張應一併徵收之其他瀑布區 上、下游行水區兩側部分之土地面積，遠大於系爭土地，自 與土地徵收條例第8條第1項第1款規定「徵收土地之殘餘部 分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者」相悖，是 上訴人亦無從以此執為系爭徵收並無必要之依據。㈢另查， 參加人曾先後於100年6月28日、100年8月16日及102年7月31 日召開3次協議價購會議，其中100年6月28日及100年8月16 日2次會議，參加人雖依修正前土地徵收條例第30條規定表 示擬以公告土地現值加計4成價格補償，惟上訴人表達系爭 土地其中7筆土地係其前向國有財產局以每平方公尺新臺幣 （下同）3,000元購入，上開價格不合理時，參加人亦表示 願意研究以原價購回之可行性，最後上訴人因價購金額未能 合致等原因，致協議不成。另參加人於102年7月31日召開之 協議價購會議，則依現行土地徵收條例第30條規定，依102 年評定徵收補償市價為2,446萬餘元，另參考上訴人主張其 中13筆土地係其向國有財產局購入，改以每平方公尺3,000 元單價計算協議價格為3,217萬餘元，最後上訴人因價購金 額未能合致等原因，致協議不成。揆諸上開協議會議過程，
足證上訴人及參加人雙方已就價購之金額提出主張與協議， 並無上訴人所指未實質進行協議價購情事，是上訴人未能與 參加人就價購金額達成合致，自屬協議不成，並不能僅以上 訴人不同意參加人提出之協議金額，即遽指參加人並未踐行 土地徵收條例第11條所定協議程序。則上訴人主張本件未實 質進行協議價購云云，並非可採。至上訴人於本件有關系爭 徵收補償額過低之主張，非本件所應審究，併予指明等由， 因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。六、上訴理由略謂：㈠上訴人已於原審提出本院101年度判字第 1067號及102年度判字第371號判決意旨，主張參加人於協議 價購程序時提出之兩個價格，一者與徵收價格相同，一者則 未考量系爭土地之市價發展趨勢，兩個協議價格皆未達市價 之標準，顯見參加人所踐行之協議價購程序，流於形式。原 判決遽認本件參加人確已踐行土地徵收條例第11條之協議價 購程序，惟對於上訴人上開主張，未載明不採納之理由，實 有判決不備理由之違誤。㈡關於系爭土地之鑑價過程，參加 人僅委請1家不動產估價師事務所鑑價，該鑑價公正性容有 疑義。原判決僅泛稱參加人已踐行協議價購程序，且對於系 爭土地之鑑價過低部分已於另案進行訴訟云云，實有可議， 且未說明不採納上訴人上開主張之理由，亦未見原判決就參 加人所提之協議價格提出理由說明何以已達市價之標準，而 合於土地徵收條例第11條第4項、第5項及第30條之規定，即 有理由不備之當然違背法令。㈢參加人並未就系爭土地徵收 補償之計算方式等相關資料提供予上訴人，雙方處於資訊不 對等之狀況，實有違反土地徵收條例第30條、行政程序法第 4條及司法院釋字第709號解釋正當行政程序原則，對此原判 決並未予以採納，復未於說明不可採之理由，實有判決不適 用法規及不備理由之當然違背法令。㈣細考土地徵收條例第 8條第1項第1款規定一併徵收之要件，可知上訴人被徵收剩 餘之土地是否有一併徵收之必要，非僅考量殘餘土地之面積 而已，尚需注意整個土地之形勢。今上訴人主張其所剩餘之 土地已不足以使其繼續經營，致不能為相當之使用，實已符 合上開形勢不整之要件，而得以申請一併徵收。上訴人早於 系爭徵收公告前即已向參加人申請一併徵收其所有其他瀑布 區上、下游行水區兩側部分之土地，然遭參加人拒絕，上訴 人並業已多次表達願以BOT案方式與政府合作開發，惟參加 人執意徵收，系爭徵收難謂有其公益性及必要性，縱具有公 益性，然與其對上訴人所造成之損害，亦失均衡，誠有違憲 法第23條及行政程序法第7條規定之比例原則。原判決僅審 查上訴人所殘餘土地之與系爭土地兩者間面積大小，就形勢
不整要件，則未審究，且亦未據說明何以上開主張不可採之 理由，誠有違反行政程序法第7條及憲法第23條規定之比例 原則，而有判決不適用法規及不備理由之違背法令情事。況 系爭徵收有關土地圖說、使用計畫圖均未製作具備，亦未據 公告，尤見被上訴人偏信參加人片面之說逕准徵收，有違程 序正義云云。
七、本院查：
（一）按土地徵收係國家因公共事業或其他由政府興辦以公共利 益為目的事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由 法定程序予以強制取得之謂。是土地徵收係國家為實現所 欲興辦公共事業之公益的最後不得已措施，僅在必要之範 圍內，得要求人民為特別犧牲，否則，即與憲法第15條保 障人民財產之意旨不合，亦與比例原則有違。次按「都市 計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施 用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用 航空站、停車場所、河道及港埠用地。……」「依本法指 定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業 機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣 轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。 三、市地重劃。」分別為都市計畫法第42條第1項第1款、 第48條所規定。又都市計畫法所稱之「公共設施保留地」 ，依都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法 所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃設之公 共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或 鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。本件包括系爭土地在內 之系爭徵收，係參加人依據土地徵收條例第3條第10款及 都市計畫法第48條規定，以所徵收土地屬都市計畫之公園 用地、人行步道用地，本於權責辦理。而系爭土地係參加 人為興建十分瀑布公園，經依都市計畫法第27條第1項第4 款規定迅行變更，成為公共設施保留地，依上開都市計畫 法第48條規定，參加人以徵收方式取得系爭土地，自為法 之所許。
（二）原審依系爭徵收計畫書之記載，以「十分瀑布係臺灣地區 最大簾幕式瀑布，為國內珍貴、重要之自然資產，具公共 財性質，周邊亦有基隆河上游特殊壺穴地景及眼鏡洞瀑布 ，相關景觀應予串連並為社會大眾所共享，瀑布公園設置 具公益性。惟目前十分瀑布周邊為私人經營之遊樂區，如 欲觀賞十分瀑布須購票入園，自園區外無法觀賞十分瀑布 ，設置瀑布公園將改善自然景點之可及性，民眾不再受限 於私人架設之圍籬與門票而限制其觀賞十分瀑布之權利，
且十分瀑布公園開放將提供國民優質休閒資源，並帶動平 溪區觀光效益與地方發展，並在系爭徵收與徵收原告系爭 土地間具有合理關連，徵收系爭土地已達最小限度範圍， 用地勘選並無系爭土地外其他可替代地區等考量」，認系 爭徵收符合徵收之公益性及必要性，尚無不合。（三）又按「（第1項）需用土地人申請徵收土地或土地改良物 前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地 未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以 其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成 協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。 （第2項）前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之 結果。如未能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申 請時送交中央主管機關。（第3項）第1項協議價購，依其 他法律規定有優先購買權者，無優先購買權之適用。（第 4項）第1項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人 協議。（第5項）前項所稱市價，指市場正常交易價格。 」為土地徵收條例第11條所規定。又需用土地人踐行協議 價購取得公共事業所需土地，為徵收合法之要件，須已確 實踐行此一程序，仍無法取得公共事業所需土地，以徵收 方式取得，方屬不得已之最後手段，而具必要性，此無非 要求需用土地人應儘可能採取溫和手段，避免強制剝奪人 民之財產，以達公共利益與私益之平衡。原審據徵收計畫 所載，以參加人就系爭土地除進行系爭徵收前，是否有其 他取得方式，曾考量租用或設定地上權、獎勵投資或其他 民間參與公共建設、土地捐贈換取容積調配、協議價購及 以地易地等方式，經審酌系爭土地係屬都市計畫內公園用 地及人行步道用地，取得後將規劃相關通行步道及觀景公 園，係屬長久供公眾使用性質，無法以短期租用或僅特定 穿越空間設定地上權等方式取得；又以十分瀑布係具有不 可排他性之公共財，上訴人自100年起迄今均不同意免費 開放，其於本件主張曾數度表達願以BOT案方式與參加人 合作開發，均係奠基於仍應收費為前提，致參加人難以獎 勵投資或其他民間參與公共建設方式為之，認參加人興建 十分瀑布公園，需使用系爭土地，已審酌是否有徵收以外 之其他方式，核無認定事實違背法令之情事。
（四）又參加人於報請被上訴人為系爭徵收前，曾先後於100年6 月28日、100年8月16日及102年7月31日召開3次協議價購 會議，其中於100年6月28日及100年8月16日兩次會議，因 修正前徵收條例第30條係規定被徵收之土地，應按照徵收 當期之公告土地現值加成補償其地價，參加人雖於該二次
會議表示擬以公告土地現值加計4成價格補償，惟於上訴 人表達系爭土地其中7筆土地係其前向國有財產局以每平 方公尺3,000元購入，上開價格不合理時，參加人亦表示 「本次價購範圍7筆土地是否以原價購回，我們願研究其 可行性，亦希望能朝彼此雙方可接受的情況下努力達成本 次的協議。」等語，最後經協商結果，上訴人因價購金額 未能合致等原因，致協議不成；而參加人於102年7月31日 召開之協議價購會議，已依現行土地徵收條例第30條之規 定，依102年評定徵收補償市價為2,446萬餘元，參考上訴 人主張其中13筆土地係其向國有財產局所購入，改以每平 方公尺3,000元單價計算協議價格為3,217萬餘元，最後經 協商結果，上訴人因價購金額未能合致等原因，致協議不 成等事實，為原審依證據確定之事實。原判決基此事實， 認協議價購之會議時，上訴人及參加人雙方已就價購之金 額提出主張與協議，並無上訴人所指未實質進行協議價購 之情事，認上訴人以參加人提出之價格過低，非其所能接 受，而未能與參加人就價購金額達成合致，屬協議不成， 不能僅以上訴人不同意參加人提出之協議金額，即謂參加 人並未踐行土地徵收條例第11條所定協議程序，而不採上 訴人於原審時之主張。經核，依原判決所認定協議價購經 過，難謂僅徒具協議形式，且原判決之判斷，與本院101 年度判字第1067號及102年度判字第371號判決意旨，容無 違背。至土地徵收補償市價查估辦法，係依土地徵收條例 第30條第4項規定之授權訂定，性質為用以具體化地價補 償費之法規命令，並非作為土地徵收前應踐行之協議價購 程序之適用依據。被上訴人主張其與上訴人協議價購時， 已委託合格之民間公正第三單位不動產估價師，依土地徵 收補償市價查估辦法第27條規定，按土地使用情形、道路 溝渠等自然景物及公共建設土地利用現況、未來發展趨勢 等因素，並以當期鄰近成交案例進行推估，僅在主張其於 102年7月31日召開之協議價購會議，已依現行土地徵收條 例第30條以市價補償之意旨，提出價購方案，此與應實質 價購之意旨，尚無違背。
（五）末按由土地徵收條例之中央主管機關，依土地徵收條例第 14條規定，作成之核准徵收處分，與由直轄市或縣（市） 主管機關作成之土地徵收補償處分，分屬不同之行政處分 ，對之不服，應依不同之程序以為救濟。查本件撤銷訴訟 之程序標的，為被上訴人核准系爭徵收之行政處分，上訴 人有關補償費過低之主張，與系爭徵收是否違法無涉，本 院自無庸就此部分為審查。再者，申請一併徵收，依土地
徵收條例第8條規定，應由所有權人於徵收公告之日起1年 內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請；換言之，申請 一併徵收，與原徵收行為，係屬二行政行為。從而，主管 機關是否依上訴人之申請為一併徵收，無關系爭徵收是否 違法之認定。
八、綜上所述，原判決以原處分核准徵收，並無違誤，訴願決定 予以維持，亦無不合，認上訴人在原審之訴，為無理由，應 予駁回，認事用法，核無違誤，並已明確論明其認定事實之 依據及得心證之理由，且對上訴人在原審之主張，如何不足 採之論證取捨等事項，已為必要之說明，其所適用之法規與 應適用之法規，並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，尚無所 謂判決不適用法規或適用不當之違背法令情形。上訴論旨， 無非分別就原判決業已論駁之理由，以及原審證據取捨、認 定事實之職權行使事項，執其歧異之見解，加以爭執，指摘 原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁 回。
九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 16 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠
法官 闕 銘 富
法官 楊 得 君
法官 沈 應 南
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 105 年 6 月 16 日 書記官 吳 玫 瑩
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