高雄高等行政法院判決
104年度訴字第421號
民國105年5月10日辯論終結
原 告 林博堅
被 告 臺東縣臺東市公所
代 表 人 張國洲 市長
訴訟代理人 謝錦宗
許玉芸
陳進丁
上列當事人間有關核發證明事務事件，原告不服臺東縣政府中華
民國104年8月13日府行法字第1040052275號訴願決定，提起行政
訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣原告於民國104年1月12日就坐落臺東縣臺○市○○段○○ ○○○段○000○0○000○0○號土地（下稱系爭土地）向被告 申請核發農業發展條例第38條之1土地作農業使用證明，案 經被告審認結果，以104年2月4日東市經字第1040004395號 函（下稱原處分）復原告：「經查光明段337-1、337-2地號 土地種植椰子（高莖作物），違反水利法相關規定，不適用 農業發展條例及農業用地作農業使用認定及核發辦法之規定 。」等語，而駁回原告之申請。原告不服，提起訴願，經遭 決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠原告所有坐落於光明段337地號土地（後經都市計畫土地逕 為分割後，現地號為337、337-1、337-2地號），於75年2月 25日都市計畫發布實施為「農業區」之土地，都市計畫前該 筆土地為「田」地目，位於太平溪兩岸堤防之外，且相鄰左 側堤防。原告係於76年6月12日，由祖母受贈取得上述土地 ，且自祖母所有期間至今，皆作農業使用。光明段337-1地 號土地，於75年2月25日經都市計畫編定為「河川區」，嗣 於78年5月26日由屬於「農業區」之337母地號逕為分割出， 約於78、79年，由原告父親於337-1地號土地及337地號土地 種植椰子樹。其後，光明段337-2地號土地於101年6月1日， 再由屬於「農業區」之337母地號逕為分割出，並於100年12 月8日將其變更編定為「河川區」。承上，光明段337-1及33 7-2地號土地，經逕為分割後，原種植之椰子樹，現存於337
-1及337-2地號土地上。
㈡103年12月及104年1月期間，原告將系爭土地移轉，申請不 課徵土地增值稅，然依法須先申請機關核發「土地作農業使 用證明」，始得申請不課徵土地增值稅，如原告無法取得「 土地作農業使用證明」，就無法申請不課徵土地增值稅，須 繳交土地增值稅約新臺幣（下同）756,191元，故原告於104 年1月12日向被告申請核發「土地作農業使用證明」。惟被 告不予核發，其理由為系爭土地種植椰子，違反水利法相關 規定，不適用農業發展條例及農業用地作農業使用認定及核 發辦法規定。原告於104年2月6日又向被告函詢本案不予核 發之原因，其復以臺東縣政府於實地勘查時，審查意見為「 種植椰子高莖作物違反水利法相關規定」，故原告於104年2 月25日函詢臺東縣政府，本案不予核發之原因是違反水利法 規何條規定？其函復以本案土地位於河川區域內，且種植椰 子，依水利法第78條第7款規定：「河川區域內，禁止妨礙 河川防護之行為。」
㈢依農業發展條例第38條之1第1項規定：「農業用地經依法律 變更為非農業用地，不論其為何時變更，經都市計畫主管機 關認定符合下列各款情形之一，並取得農業主管機關核發該 土地作農業使用證明書者，得分別檢具由都市計畫及農業主 管機關所出具文件，向主管稽徵機關申請適用第37條第1項 、第38條第1項或第2項規定，不課徵土地增值稅或免徵遺產 稅、贈與稅或田賦：一、依法應完成之細部計畫尚未完成， 未能准許依變更後計畫用途使用者。二、已發布細部計畫地 區，都市計畫書規定應實施市地重劃或區段徵收，於公告實 施市地重劃或區段徵收計畫前，未依變更後之計畫用途申請 建築使用者。」財政部90年10月18日台稅財字第0900456823 號函示：「原為農業用地經都市計畫變更為行水區、河川區 之土地，在未依水利法徵收前，於移轉時，如經查明仍作農 業使用且未違反水利法規及都市計畫書管制規定者，准予適 用農業發展條例第37條規定，得申請不課徵土地增值稅…… 。」及財政部99年12月31日台財稅字第09900561280號函示 ：「為執行農業發展條例第38條之1，審核發給『農業發展 條例第38條之1土地作農業使用證明書』案。說明：二、有 關都市計畫土地，除農業區與保護區仍屬農業用地之範圍， 得申請核發農業用地作農業使用證明書外，其他各種使用分 區或用地，包括都市計畫行水區、河川區或洪水平原1級管 制區之土地，均得依旨揭條文之規定，申請核發『農業發展 條例第38條之1土地作農業使用證明書』。三、又依據旨揭 條文之規定，前開土地如擬適用本條規定申請賦稅減免優惠
，『得分別檢具由都市計畫及農業主管機關所出具文件，向 稅捐主管機關申請』，故農業主管機關應就是否屬農業用地 變更，以及參照農業用地作農業使用認定及核發證明辦法與 本會相關函釋規定審認是否符合作農業使用，並據以核發『 農業發展條例第38條之1土地作農業使用證明書』……」。 綜上規定，系爭土地申請准予核發「土地作農業使用證明」 須符合下列要件：1.土地原為農業用地；2.土地後變更為都 市計畫行水區、河川區或洪水平原1級管制區之土地；3.土 地仍作農業使用；4.土地農業使用未違反水利法規及都市計 畫管制規定。上述要件與訴願決定書第6頁第16至19行所述 無異；原告就系爭土地之土地使用，均符合上述要件。 ㈣系爭土地符合原為農業用地之要件，理由如下： 1.關於光明段337-1地號土地：
⑴由原證14之土地登記簿謄本可知，光明段337-1地號土地於7 5年2月25日發布實施都市計畫主要計畫當時，尚未有此地號 ，該筆地號是於78年5月26日由同段337地號逕為分割出，才 有此地號，應屬農業區土地，原告於76年取得同段337地號 土地所有權，在還無同段337-1地號情形下，無法取得該地 號之土地登記謄本、地籍圖及使用分區證明，且在無必要情 況下，一般人也不會花500元去申請使用分區證明，原告又 如何知道同段337-1地號是河川區土地。
⑵縱使光明段337-1地號土地，於75年2月25日發布實施都市計 畫主要計畫當時，即編訂為河川區，然依都市計畫法第22條 第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就土 地使用分區管制事項表明之」，及第23條第3項（原告誤為 第2項）規定：「細部計畫核定發布實施後，應於1年內豎立 都市計畫樁、計算坐標及辦理地籍分割測量，並將道路及其 他公共設施用地、土地使用分區之界線測繪於地籍圖上，以 供公眾閱覽或申請謄本之用。」之精神，光明段337-1地號 ，應於都市計畫細部計畫完成後1年內，就需將土地逕為分 割登記完竣，雖光明段337-1地號土地，係依都市計畫主要 計畫將其劃定為河川區，然其使用分區之劃定（75年2月25 日）至土地逕為分割登記完竣（78年5月26日）為何相距3年 3個月之久，是否光明段337-1地號土地，於75年2月25日都 市計畫主要計畫發布當時，並未將其劃定為河川區，而是後 來都市計畫變更，才將其由光明段337地號土地逕為分割出 ，變更劃定為河川區，應以75年當時都市計畫書圖以為釐清 。
⑶縱認光明段337-1地號土地，於75年2月25日發布實施都市計 畫主要計畫當時，即編訂為河川區，依92年10月15日修正前
平均地權條例施行細則第34條規定及「縣市核發農業發展條 例第38條之1土地作農業使用證明書審查表」之註二：「是 否屬農業用地變更，應依變更前之『用地別』審認之；倘土 地於編定前即被劃入都市計畫而無用地別可稽者，得依其「 地目」標示為田、旱、林、原、牧、養、池、水、溜、溝之 一者，認屬原為農業用地。」與其註三後段：「倘土地於編 定前即被劃入都市計畫者，則指『都市計畫發布實施日』。 」光明段337-1地號土地，於75年2月25日都市計畫發布實施 日當時，尚未從同段337地號土地逕為分割出，然同段337地 號土地於都市計畫當時為「田」地目，故同段337-1地號於 都市計畫發布實施日當時當然亦屬「田」地目，惟同段337- 1地號土地，直至78年5月26日，才由同段337地號逕為分割 出，其地目是依同段337地號土地之土地登記，轉載登記為 「田」地目，故同段337-1地號土地符合原為農業用地之要 件。
⑷縱算光明段337-1地號土地，於75年2月25日發布實施都市計 畫主要計畫當時即編訂為河川區，參照66年2月2日修正發布 平均地權條例第3條規定：「所稱農業用地，指供農作、森 林、養殖、畜牧及與農業經營不可分離之房舍、曬場、農路 、灌溉、排水及其他農用之土地。」及62年9月3日制定公布 農業發展條例第3條規定：「農業用地：指供農作、森林、 養殖、畜牧及與農業經營不可分離之房舍、曬場、農路、灌 溉、排水及其他農用之土地。」又依行政院農業委員會（下 稱農委會）104年9月22日農企字第1040728869號函示（下稱 農委會104年9月22日函）：「至本條所稱農業用地，係指依 法變更為非農業用地當時之法律規定，係屬農業用地範疇而 言；換言之，土地於都市計畫發布前，依當時法令規定為農 業用地者，始有本條適用。」光明段337-1地號土地地目為 「田」，確為農業使用，依上述法令，完全符合原為農業用 地之要件。
2.關於光明段337-2地號土地：
依使用分區證明所載，現為河川區，惟備註載明89年1月28 日都市計畫使用分區編定為農業區，足見該筆土地符合原為 農業用地之要件。
3.綜上，系爭土地符合土地後變更為都市計畫行水區、河川區 或洪水平原1級管制區土地之要件，此由使用分區證明可資 證明。又系爭土地現為河川區，且由原證6現場照片可知， 系爭土地仍作農業使用。
㈤系爭土地農業使用未違反水利法規及都市計畫管制規定，理 由如下：
1.依系爭土地使用分區證明之都市計畫案名稱、訴願決定書第 7頁第17至19行：「……。是私有土地經都市計畫書編定為 河川區，如都市計畫書未作相關容許使用項目之規定，應依 水利法相關規定辦理，……」及第9頁第8至9行：「……土 地於臺東鐵路新站附近地區主要計畫書並無相關容許使用規 定，……。」則系爭土地之都市計畫書，對於河川區，未有 相關容許使用項目之規定，故系爭土地之使用只要未違反水 利法之相關規定，即等於未違反都市計畫管制規定。 2.訴願決定書所提及之相關水利法規依序為： ⑴臺灣省河川管理規則第31條第1項第1款規定：「河川區域種 植植物者，應向河川管理機關申請許可，但私有土地不在此 限。」本案原告之系爭土地為私有土地，依但書規定，種植 植物，本就無須申請許可，且該法於88年11月9日業已廢止 。
⑵水利法第78條第7款規定：「河川區域內，禁止其他妨礙河 川防護之行為。」92年1月7日修法前未有此規定，且92年1 月7日修法前，均未有類此規定（參照立法院法條沿革）。 本案種植椰子樹時間至少在79年前，故不適用該規定。另該 款規定，為不確定概念之概括規定：
①就積極面而言：河川防護行為，僅見政府興建堤防，本案土 地位於兩側堤防之外，單純農業種植，未有破壞堤防之行為 ，何來妨礙河川防護？
②就消極面而言（種植植物採許可制）：本案椰子樹至少於79 年就已存在，先於92年1月增訂水利法第78條規定，故未違 反該規定。若河川管理機關即訴願決定機關認為系爭土地椰 子樹之種植，是妨礙河川防護之行為，其可依水利法第79條 （有礙水流之種植物或建造物之修改遷移和拆毀，但應酌予 補償）、第82條（水道治理計畫線或用地範圍線內土地之徵 收、限制使用等相關規定-容積移轉）第83條之1（土地徵收 方式）等相關規定之方式處理，惟臺東縣政府均未有如上之 作為，足見系爭土地椰子樹之種植，對河川管理機關即臺東 縣政府而言，尚不足以認定為妨礙河川防護之行為。 ③違反水利法第78條第7款規定（應禁止其他妨礙河川防護之 行為）及第78條之1第4款規定（河川區域內種植植物應經許 可），於水利法第93條之2分別皆有罰則之規定，基於一罪 不二罰法理，如未依法種植植物，應依未依法種植植物之規 定處理，不應重複處罰。本案椰子樹之種植，如未依法申請 種植，應依水利法第78條之1第4款等相關規定處理，不應重 複再以違反水利法第78條第7款規定，再處罰1次。 ⑶水利法第78條之1第4款規定：「河川區域內種植植物應經許
可。」係92年1月才增訂，本案土地椰子樹至少於79年業已 存在，故未違反該規定。
⑷河川管理辦法第33條第3項規定：「屬本法第78條之1第1款 、第4款、第6款之圍築魚塭、插、吊蚵之使用期滿未依第1 項規定申請展限，或未獲許可於私有土地為同條第4款之使 用，且其使用符合本法及本辦法其他相關規定者，得補辦申 請許可，管理機關於其補繳使用期間之使用費後，依新案許 可之。但其使用不符合本法及本辦法規定或未於管理機關通 知期限內補辦許可者，應依本法裁處。」係於91年5月29日 才訂定，本案椰子樹至少於79年業已存在，未違反該規定。 就算有該規定之適用，該條亦載明「得」補辦申請許可，而 非「應」補辦申請許可。
3.另外依「河川區域種植規定」來說明，兩岸堤防外之土地， 種植植物，根本無需申請種植許可，說明如下： ⑴第1點規定：「經濟部水利署（以下簡稱本署）為規範所屬 各河川局審查其轄管中央管河川區域內依水利法第78條之1 第4款規定申請種植植物案件，特訂定本規定。」可見，該 規定是特別為水利法第78條之1第4款而定之細部規定。 ⑵第2點第1項第1款規定：「高灘地：河川低水河槽岸頂至堤 前坡趾（或河岸坡趾）間之河床，在常水量之情況下無水流 。」可見高灘地係指河堤兩岸範圍之內之土地。 ⑶第3點第1項規定：「河川局應依各河川特性，辦理所轄河川 種植區域等級之分級劃設後，報本署備查，修正時亦同。」 可見河川區域是可分級劃設種植區域；第2項規定：「前項 種植區域等級指依河寬、平均坡降、平均流速、高灘地水深 等評估參數，將高灘地可種植區域劃分五等級，劃分方式依 第6點與第7點規定及附表一種植區域等級評估基準表辦理。 」並參照前述「高灘地」之定義，足見，河川區域所劃設之 種植區域是在河堤兩岸範圍之內，只不過應依相關數據之高 低，來分劃種植強度；第3項規定：「前項劃分若有於河川 區域內種植高莖作物者，以離河道深槽最遠處之高灘地優先 考量。」可見，河川區域內（河堤兩岸範圍之內）之高灘地 ，仍有可能種植高莖作物。
⑷第4點規定，河川區域內種植草本植物應符合相關規定；第5 點規定，種植木本植物應符合相關規定；第6點規定，河寬 未達300公尺河段禁止種植高莖植物；第7點規定：「河川區 域種植符合下列各款之一者，得不受第4點至第6點規定之限 制：㈠地面高程高於計畫洪水位以上之高灘地。㈡河川局已 施設河防建造物，其高程高於計畫洪水位以上，受保護之堤 內土地。㈢已公告治理基本計畫或已核定治理規劃，但未完
成治理之河段，於堤防預定線與河川區域線間之範圍。」綜 上條文足見，已施設河防建造物（臺灣省河川管理規則第4 條第1項第12款，指包括堤防……），受保護之堤內（臺灣 省河川管理規則第4條第1項第6款，指堤防之臨路面，即堤 後）土地，就算河寬未達300公尺，亦可種植木本植物，更 何況是本案高莖植物椰子樹。
㈥就現有堤防存在位置來判斷，系爭土地於未逕為分割出之前 ，原屬光明段337地號土地之一部分，為農業區土地，位於 兩岸堤防之外，政府或許基於水利安全考量，才將河川區範 圍擴張放大，因此系爭土地地號才會由同段337地號逕為分 割出，再變更編定為河川區，就人民立場，政府機關如何劃 設、變更使用分區線，人民不會知道，於必要時，才會至地 政機關申請土地謄本及地籍圖後，攜此兩項資料，再至都市 計畫單位花費500元申請使用分區證明，才會知道申請之土 地，被編為何種土地使用分區。系爭土地位於兩岸堤防之外 ，附近土地皆為農業使用，土地登記簿亦記載為「田」地目 ，且至少於79年椰子樹就已種植，如今移轉，卻須繳交土地 增值稅約75萬多元，與農業發展條例第38條第1項：「作農 業使用之農業用地移轉與自然人時，得申請不課徵土地增值 稅」之情形相較，實不合情理，因為，1.系爭土地於實務上 稱之視為農業用地，等於趨近於農業用地，實際上只能作農 業使用，只不過土地使用上，多了水利安全之考量；2.系爭 土地於土地使用分區管制時，被劃定為河川區，地價及土地 利用度下降，等同被政府剝削1次；3.當移轉時，又須課徵 土地增值稅，等同又再被剝削1次，人民只好不移轉，不移 轉又等同於被政府限制移轉；4.如政府徵收系爭土地時，政 府又認定系爭土地上之農作改良物為違法種植，又不予農作 改良物徵收補償，等同1頭牛被扒了3層皮，至不合理等情。 並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分（被告104年2月4日 東市經字第1040004395號函）均撤銷。2.被告應依原告104 年1月12日申請書之申請，作成核發原告所有坐落臺東市○ ○段000○0○000○0○號土地作農業使用證明之行政處分。三、被告則以︰
㈠按農委會102年7月23日發布之「農業用地作農業使用認定及 核發證明辦法」（農委會農企字第0000000000A號令）進行 審核，其審查及會辦單位原告土地之使用分區係屬都市計畫 河川區，依農委會90年10月8日（90）農企字第000000000號 函略以：「原為農業用地經都市計畫變更為河川區之土地， 在未依水利法徵收前，如經查明仍作農業使用且未違反水利 法規及都市計畫書管制規定者，准予繼續適用農業發展條例
第37條及第38條賦稅優惠之規定，並應依農業用地作農業使 用認定及核發證明辦法申請作農業使用證明書。」依該審查 表註一㈢申請土地屬都市計畫行水區、河川區或洪水平原1 級管制區土地者，得請水利及都市計畫機關（單位）協助提 供意見或實地勘查。
㈡本案為辦理「申請不課徵土地增值稅」或「申請免徵遺產稅 、贈與稅、田賦」，被告依據水利單位之審查意見不予同意 核發原告該土地之農業使用證明書。依水利法第97之1條規 定：「水庫蓄水範圍、海堤區域、河川區域及排水設施範圍 內規定限制使用之私有土地，其使用現狀未違反本法規定者 ，於贈與直系血親或繼承時，免徵贈與稅或遺產稅。但承受 人於承受之日起五年內，其承受之土地使用現狀違反本法規 定者，應由主管機關通報該管稽徵機關追繳應納稅賦。前項 贈與，其土地使用現狀未違反本法規定者，得申請不課徵土 地增值稅。但再移轉第三人時，以該土地第1次贈與前之原 規定地價或前次移轉現值為原地價，計算漲價總數額，課徵 土地增值稅。依前2項規定申請免徵遺產稅、贈與稅及不課 徵土地增值稅者，應由繼承人、贈與人或受贈人檢附主管機 關核發其土地使用現狀未違反本法規定之證明文件，送該管 稽徵機關辦理。」係以使用現狀未違反水利法規定者為要件 ，與有無核發農業用地作農業使用證明書並無因果關係。爰 倘經水利主管機關認定符合上開條文規定者，即得依該法辦 理免徵或不課徵相關稅賦。又農業用地作農業使用證明書若 核准發給，土地得否不課徵土地增值稅，仍須主管稽徵機關 審核是否符合土地稅法第39條之2第1項規定之要件（最高行 政法院101年度判字第75號判決參照）等語，資為抗辯。並 聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有 原告104年1月12日申請書（原處分卷第11-3頁）、系爭土地 登記謄本（原處分卷第11-5至11-6頁）、原處分函（本院卷 第33頁）及訴願決定書（本院卷37-42頁）等附卷可稽，堪 以認定。兩造之爭點為：㈠系爭土地是否屬農業發展條例第 38條之1所定農業用地經依法律變更為非農業用地之土地？ ㈡被告以系爭土地上種有椰子（高莖作物），其使用現況違 反水利法相關規定，而以原處分否准原告之申請，是否適法 ？茲將本院之判斷分述如下：
㈠按農業發展條例第3條第10款、第12款規定：「本條例用辭 定義如下：……十、農業用地：指非都市土地或都市土地農 業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：㈠供農作、 森林、養殖、畜牧及保育使用者。㈡供與農業經營不可分離
之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、 排水及其他農用之土地。㈢農民團體與合作農場所有直接供 農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁 殖）場、集貨場、檢驗場等用地。……十二、農業使用：指 農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置 相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養 、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖 、畜牧等使用者，視為作農業使用。」第37條第1項規定： 「作農業使用之農業用地移轉與自然人時，得申請不課徵土 地增值稅。」第38條之1第1項規定：「農業用地經依法律變 更為非農業用地，不論其為何時變更，經都市計畫主管機關 認定符合下列各款情形之一，並取得農業主管機關核發該土 地作農業使用證明書者，得分別檢具由都市計畫及農業主管 機關所出具文件，向主管稽徵機關申請適用第37條第1項、 第38條第1項或第2項規定，不課徵土地增值稅或免徵遺產稅 、贈與稅或田賦：一、依法應完成之細部計畫尚未完成，未 能准許依變更後計畫用途使用者。二、已發布細部計畫地區 ，都市計畫書規定應實施市地重劃或區段徵收，於公告實施 市地重劃或區段徵收計畫前，未依變更後之計畫用途申請建 築使用者。」第39條規定：「（第1項）依前2條規定申請不 課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅、田賦者，應檢具農 業用地作農業使用證明書，向該管稅捐稽徵機關辦理。（第 2項）農業用地作農業使用之認定標準，前項之農業用地作 農業使用證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法 ，由中央主管機關會商有關機關定之。」農委會依據上揭農 業發展條例第39條第2項規定之授權，於102年7月23日修正 發布「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」（下稱農 用證明辦法），其第2條規定：「本辦法所稱農業用地之範 圍如下：一、本條例第3條第11款所稱之耕地。二、依區域 計畫法劃定為各種使用分區內所編定之林業用地、養殖用地 、水利用地、生態保護用地、國土保安用地及供農路使用之 土地，或上開分區內暫未依法編定用地別之土地。三、依區 域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、 森林區以外之分區內所編定之農牧用地。四、依都市計畫法 劃定為農業區、保護區內之土地。五、依國家公園法劃定為 國家公園區內按各分區別及使用性質，經國家公園管理機關 會同有關機關認定合於前3款規定之土地。」第3條第2款規 定：「有下列各款情形之一者，得申請核發農業用地作農業 使用證明書：……二、依本條例第37條第1項或第2項規定申 請農業用地移轉不課徵土地增值稅。」（嗣於105年2月15日
修正發布第3條條文，將原第3條第2款修正為同條第1款）。 ㈡次按水利法第78條第7款規定：「河川區域內，禁止下列行 為：……七、其他妨礙河川防護之行為。」第78條之1（92 年2月6日增訂）第4款規定：「河川區域內之下列行為應經 許可：……四、種植植物。」第78條之2（92年2月6日增訂 ，原條文於103年1月29日修正公布為同條第1項）第1項規定 ：「河川整治之規劃與施設、河防安全檢查與養護、河川防 洪與搶險、河川區域之劃定與核定公告、使用管理及其他應 遵行事項，由中央主管機關訂定河川管理辦法管理之。」又 經濟部依63年2月2日修正公布之水利法第10條規定之授權， 訂定臺灣省河川管理規則（嗣經經濟部於91年8月7日以經水 字第09104619250號令發布廢止），廢止前臺灣省河川管理 規則第31條第1項第1款規定：「河川區域內之下列行為應向 河川管理機關申請許可：一、種植植物者。但私有土地不在 此限。」嗣後經濟部依89年11月15日修正發布水利法第10條 規定之授權，於91年5月29日訂定發布河川管理辦法，其第2 8條第1項第1款規定：「河川區域內之下列使用行為應向管 理機關申請許可：一種植植物。但私有土地依規定種植者， 不在此限。」嗣又依增訂之水利法第78條之2規定之授權， 於92年12月3日修正發布施行河川管理辦法全文66條，其第3 3條第2項規定：「許可期限屆滿未申請展期或其使用未經申 請許可者，應依本法處罰鍰並命其回復原狀，且1年內不得 申請許可使用河川公地。但屬本法第78條之1第4款之使用或 第1款之使用期滿未依前項規定申請者，且其使用符合本法 及本辦法規定者，得補辦申請，管理機關於追繳使用期間之 使用費後，依新案許可使用；其使用未符合本法及本辦法規 定者，應依本法處罰鍰並命其回復原狀，且1年內不得申請 許可使用河川公地。」第34條第1項、第4項規定：「（第1 項）申請種植植物、圍築魚塭及插、吊蚵養殖使用者，應檢 附下列書件：……。（第4項）第1項許可使用人於期滿仍欲 繼續使用者，經查無違反許可使用規定，且該河川土地適宜 原使用者，得於期限屆滿2個月前之1個月內，持原許可證、 戶籍謄本及使用費繳納證明，依原使用許可範圍及方式向管 理機關申請展期，每次得延長3年；准予展期者，加蓋展期 使用戳記，但以2次為限。」再於102年12月27日修正發布河 川管理辦法第6條第1款、第5款、第6款規定：「本辦法用詞 定義如下：一、河川區域：指河口區及依下列各目之一之土 地區域：㈠未訂定河川治理計畫或未依本法第82條劃定公告 水道治理計畫線或堤防預定線者，為本法第83條規定尋常洪 水位行水區域並經劃定公告之土地。㈡已訂定河川治理計畫
或劃定公告水道治理計畫線或堤防預定線，而尚未據以完成 河防建造者，為本法第83條規定尋常洪水位行水區域並經劃 定公告之土地。但堤防預定線（即水道治理計畫用地範圍線 ）或水道治理計畫線較寬者，以其較寬線劃定並經公告者。 ㈢依河川治理計畫完成一定河段範圍之河防建造物者，為依 其河防建造物設施範圍劃定之土地，及因養護河防工程設施 之需要所保留預備使用之土地，並經劃定公告。㈣未依第1 目公告之河段，經河川管理機關依河川實際水路所及、土地 編定使用與權屬或其他相關資料認定之範圍。……五、堤內 ：指堤防之臨陸面，即堤後。六、堤外：指堤防之臨水面， 即堤前。」第33條第1項、第3項前段規定：「（第1項）河 川區域之許可使用期間不得超過5年；期滿欲繼續使用者， 除種植植物、圍築魚塭、插、吊蚵使用者外，應於期限屆滿 前3個月起30日內以新案申請許可，逾期未申請者，其許可 於期限屆滿時失其效力。……（第3項）屬本法第78條之1第 1款、第4款、第6款之圍築魚塭、插、吊蚵之使用期滿未依 第1項規定申請展限，或未獲許可於私有土地為同條第4款之 使用，且其使用符合本法及本辦法其他相關規定者，得補辦 申請許可，管理機關於其補繳使用期間之使用費後，依新案 許可之。……。」第34條第1項、第4項規定：「（第1項） 申請種植植物、圍築魚塭及插、吊蚵使用者，應檢附下列書 件：……。（第4項）第1項許可使用人於期滿仍欲繼續使用 者，經查無違反許可使用規定，且該河川土地適宜原使用者 ，得於期限屆滿前3個月起之30日內，持原許可書、戶口名 簿影本或身分證影本及行政規費繳納收據，依原使用許可範 圍及方式向管理機關申請展期，每次得延長5年；准予展期 者，加蓋展期使用戳記，並以2次為限。」第37條規定：「 （第1項）禁止種植區域如下：一、在堤腳、防洪牆、護岸 或堤防附屬建造物臨水面20公尺以內之區域。二、施工中或 已完成之高灘地綠美化河段。但管理機關依河川環境管理計 畫及高灘地綠美化計畫許可者，不在此限。三、經河川管理 機關或授權執行機關核准之治理工程及必要工程所在施工區 域。四、其他為確保河防安全，或配合環境營造、生態保育 工作，經河川管理機關公告禁止種植之區域。（第2項）草 本、蔓藤植物之植株及灌木之成木高度低於50公分且未設置 支持之棚架者，不受前項第1款及第2款規定之限制。」 ㈢綜參前揭規定可知，我國對於土地使用管制係以區域計畫法 、都市計畫法及國家公園法為管制法規，而農業發展條例所 稱之農業用地，係指非都市土地或都市土地農業區、保護區 範圍內，依法供農業使用之土地。至於地目等則制度，係日
據時期為課徵土地稅賦，依土地現況所銓定，並非現行土地 使用管制法令規定。又農業發展條例所稱之農業使用，係指 農業用地「依法」實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及 設置相關之農業設施或農舍等使用，是其除應符合農業用地 實際供作農作等農業用途使用之外，尚須符合使用管制之相 關法令規定，始能有效貫徹土地使用管制事項。因此，農業 發展條例第38條之1第1項所稱農業用地經依法律變更為非農 業用地者，於都市土地範圍之農業用地，基於法律適用之整 體性及土地使用有效管制目的，原則上即係指依都市計畫法 定程序第1次劃定都市計畫發布實施之農業區、保護區範圍 內，依法供農業使用之土地，嗣經依法律變更為非農業用地 者而言。其次，基於水利安全及河川防護之公益考量，有關 河川區域內私有土地種植植物之使用行為，則係由原先之開 放使用變革為申請許可制，且於新法施行前之河川區域私有 土地上種植植物，於新法施行後仍繼續使用者，因其使用行 為之法律關係跨越新、舊法施行時期，特定法條之所有構成 要件事實於新法生效施行後仍繼續實現，故除法律另有明文 規定外，本應適用法條構成要件與生活事實合致之有效新法 規範，並依據新法規範定其法律效果。職是，水利法第78條 之1於92年2月6日增訂公布後，於河川區域內之公私有土地 ，如有種植植物之使用行為，均應經許可後始得為之，否則 即屬違反土地使用管制法令之行為。
㈣經查，臺東縣政府於75年2月25日發布實施臺東鐵路新站附 近地區主要計畫，光明段337-1地號土地之使用分區即編定 為河川區；而同段337-2地號土地於89年1月28日都市計畫使 用分區則係編定為農業區，嗣於100年12月8日發布實施變更 臺東鐵路新站附近地區主要計畫（配合易淹水地區水患治理 計畫）案，始將該337-2地號土地使用分區變更為河川區。 又臺東鐵路新站附近地區主要計畫書有關系爭土地並無相關 容許使用規定等情，已據兩造分別陳明在卷，並有臺東縣政 府都市計畫土地使用分區證明書（本院卷第28頁）在卷足憑 ，堪以認定。次查，臺灣省政府於62年5月21日以府建水字 第55805號公告太平溪河川區域境界線，並於82年1月14日以 82府建水字第154409號公告太平溪治理基本計畫及水道治理 計畫用地範圍，而系爭土地位於該河川區治理計畫範圍內， 其上現種有椰子（高莖作物）等情，亦據兩造分別陳明在卷 ，且有上開公告（訴願卷第69頁）、太平溪河川圖籍第11號 （訴願卷第70頁）、河川治理計畫（訴願卷第71頁）、臺東 縣政府104年12月15日府建水字第1040250293號函附位置圖 （本院卷第99、102頁）、105年2月5日府建都字第00000000
00函（本院卷第107頁）及現場照片（本院卷第29-31頁）在 卷可參，亦堪認定。
㈤準此，光明段337-1地號土地經都市計畫發布實施即劃定為 河川區，自始即非屬農業發展條例第38條之1第1項及農用證 明辦法第2條所規定之農業用地，並無農業發展條例第38條 之1第1項所稱農業用地經依法律變更為非農業用地之情形， 故無該條規定之適用。又同段337-2地號土地，雖屬該條項 所稱農業用地經依法律變更為非農業用地之情形，惟依光明 段337-1、337-2地號之系爭土地現場照片（本院卷第29-31 頁）、航照圖（外放）及河川治理計畫（訴願卷第71頁）所 示，系爭土地位於太平溪馬蘭橋上游左岸河川區域內（卑南 左岸堤防堤內〈河川管理辦法第6條第5款參照〉），其上種 植之椰子（高莖作物）雖係於92年2月6日增訂公布水利法第 78條之1規定前即已種植，然基於維護水利安全及河川防護 之公益目的，於水利法第78條之1規定施行後，原告於河川 區域內之系爭土地上種植植物之行為，即屬應經申請許可始 可繼續合法種植之使用行為。是縱被告以光明段337-1地號 土地之地目為田，從寬採認該土地為農業發展條例第38條之 1第1項規定農業用地經依法律變更為非農業用地之情形，惟 原告就系爭土地並未申請許可，已據其自承在卷（本院卷第