高雄高等行政法院判決
104年度訴字第344號
民國105年5月10日辯論終結
原 告 張淑珍
訴訟代理人 李正良 律師
複代理人 黃大中 律師
被 告 屏東縣潮州鎮公所
代 表 人 洪明江
訴訟代理人 劉思龍 律師
上列當事人間有關土地事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰
按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被 告同意或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更 或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追 加。」行政訴訟法第111條第1項及第2項亦分別定有明文。 本件原告原起訴之聲明為：「被告應將原告所有坐落屏東縣 ○○鎮○○段000○號及同段620地號土地騰空返還予原告。 」嗣於訴狀送達後，原告於民國105年4月19日追加聲明為： 「1、先位聲明：⑴被告應將原告所有坐落屏東縣○○鎮○ ○段000○號及同段620地號土地騰空返還予原告。⑵被告應 給付原告新臺幣（下同）7,576,070元及自本訴狀繕本送達 翌日起至清償日止，按週年百分之五計算之利息。2、備位 聲明：⑴被告應自105年1月1日起至完成徵收或價購原告所 有坐落屏東縣○○鎮○○段000○號及同段620地號土地止， 按月給付原告74,788元。⑵被告應給付原告7,576,070元及 自本訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年百分之五計算 之利息。」被告對於原告訴之追加並無異議，而為本案言詞 辯論，揆諸前開規定，應予准許。
二、事實概要︰
緣原告為坐落屏東縣○○鎮○○段000○號（原為原告母親 黃金連所有，黃金連於103年5月10日死亡，由原告繼承）及 620地號兩筆土地（重測前為八老爺段23-22、23-26地號， 下稱系爭土地）之所有權人。82年間，被告為開闢潮州鎮永 昌路，需用系爭土地，欲以行政契約代替徵收處分，遂與原 告及原告母親黃金連協調，於82年11月19日簽訂土地提供使
用協調同意書，就地上物補償部分達成共識，就土地補償部 分須再協商，被告之後片面出具切結書，表示須待全面徵收 8米道路時始依當時法令優先補償。嗣原告及第三人黃金連 以系爭土地闢為道路已有數年，從未給付分文土地補償，縱 認為行政契約已經成立，亦因被告給付土地補償遙遙無期， 顯不具相當性，且有違誠信，其契約為無效，被告應負回復 原狀及損害賠償責任，如回復有困難，應以金錢賠償損害云 云，提起行政訴訟，案經本院90年度訴字第821號判決駁回 ，原告及第三人黃金連不服，提起上訴，亦經最高行政法院 92年度判字第186號判決駁回確定在案。原告復以兩造之合 意內容經最高行政法院92年度判字第186號判決認定屬片務 行政契約，遂依行政程序法第149條應準用民法第470條第2 項規定，提起本件行政訴訟，請求被告將系爭土地騰空返還 予原告。
三、本件原告主張︰
（一）82年間，被告為開闢潮州鎮永昌路，需用系爭土地，與原 告及第三人黃金連於82年11月16日就系爭土地提供使用等 事項進行協調，嗣後因尚未能依公告徵收之方式辦理徵收 ，而以行政契約之方式，於82年11月19日雙方共同簽訂土 地提供使用協調同意書，就系爭土地之地上物補償事宜， 達成共識。但就土地補償部分，因事涉徵收補償法令規定 ，尚須協商如何發放，故於該同意書上記載，由被告與地 主（即原告）另簽立切結書，以解決此一爭議。詎被告於 上開同意書簽訂後即未再與原告等履行協商有關土地補償 事宜，片面、獨斷的出具一紙記載：「……俟以後公所全 面徵收8米道路時，依照當時政府規定之徵收公共設施保 留地補償條例辦理，給予優先補償……。」委由參與協調 的前永春里里長余先讀轉交原告。該切結書未經協議，應 非兩造契約之一部，又其內容以被告將來是否會全面徵收 8米道路，此客觀上發生與否不確定事實為補償條件，形 同拒絕立即補償，顯然完全不考慮人民之權益。為此，原 告提起訴願、行政訴訟，經高雄高等行政法院90年度訴字 第821號判決及最高行政法院92年度判字第186號判決駁回 確定在案。
（二）按當事人於終局判決後，不得就同一法律關係更行起訴， 此為一事不再理之原則。所謂「一事不再理」係指同一當 事人，就同一法律關係，所為之同一請求，始有其適用（ 最高行政法院103年度判字第482號判決參照）。又所謂「 爭點效」，係指法院於確定判決理由中，對訴訟標的以外 當事人所主張或抗辯之重要爭點，本於兩造辯論之結果所
為之判斷結果，除有顯然違背法令，或當事人提出新訴訟 資料足以推翻原判斷之情形外，於同一當事人間，就與該 重要爭點有關於他訴訟，不得再為相反之主張，法院亦不 得作相異之判斷而言，其乃源於訴訟上之誠信原則及當事 人公平之訴訟法理而來。是「爭點效」之適用，除理由之 判斷具備「於同一當事人間」、「非顯然違背法令」及「 當事人未提出新訴訟資料足以推翻原判斷」等條件外，必 須該重要爭點，在前訴訟程序已列為足以影響判決結果之 主要爭點，經兩造各為充分之舉證，一如訴訟標的極盡其 攻擊、防禦之能事，並使當事人適當而完全之辯論，由法 院為實質上之審理判斷，前後兩訴之標的利益大致相同者 ，始應由當事人就該事實之最終判斷，對與該重要爭點有 關之他訴訟負結果責任，以符民事訴訟上之誠信原則。（ 最高法院96年台上字第307號判決要旨參照）。原告雖曾 以系爭土地補償兩造未達成合意，故意思表示未合致，行 政契約不成立；系爭行政契約依行政程序法第142條第1項 第4款、第149條準用民法第71條、第113條，亦屬無效為 由，提起前案訴訟，而經鈞院90年度訴字第821號、最高 行政法院92年度判字第186號判決駁回。惟本件原告係另 據行政程序法第149條準用民法第464條、第470條第2項， 提起給付之訴，請求被告返還借用物即系爭土地。故原告 先後所提起之訴訟，其原因事實及請求權基礎均不相同， 前後訴訟之訴訟標的不相同，非同一事件，而無一事不再 理之問題。且因系爭原因事實於前案訴訟中尚不存在，故 兩造對此根本未曾攻防，法院亦未曾審酌，何來無爭點效 之適用？被告辯稱本件起訴有違一事不再理原則及爭點效 原則云云，均無理由。
（三）依民法第470條第1項、第2項規定，按文義解釋，倘若僅 因成立使用借貸時存在借貸之目的，即須待借用人依借貸 之目的使用完畢，貸與人始得請求返還，則立法者僅須訂 定民法第470條第1項本文後段即可，何需再訂定民法第47 0條第2項之規定。顯見民法第470條第2項之立法旨意，即 是縱使借貸之時係為特定之借貸目的而貸與，倘不能依該 借貸目的定其期限，將使貸與人對系爭借用物之支配權， 處於無法預期的長期無從使用收益之狀態，形同喪失對系 爭借用物之物權，故而始有民法第470條第2項之立法，使 貸與人在「不能依借貸之目的」而「定其期限」之情況下 ，得隨時請求借用人之返還。是以，本件借貸雖係作為道 路用地之目的使用，但既然無法由系爭目的定其期限，即 應有民法第470條第2項之準用或類推適用，至為灼明。又
法律固以法有明文或性質相近，始得準用或類推適用，惟 系爭土地目前提供作為道路用地使用而有公益目的，並不 得作為本件與民法上無償使用借貸關係性質不同之理由。 蓋就人民之私有財產權之保障與國家需用土地之公益考量 ，究應如何調和，立法者已訂有「土地徵收條例」，被告 倘因有公益考量需用土地，即應依法行政徵收補償。故縱 由公法契約之角度觀察，依立法者訂定「土地徵收條例」 之意旨，被告亦無理由要求原告持續無償提供系爭土地， 供其作為道路用地之用。是以，本件契約與民法上無償使 用借貸關係，於性質上並無不同，應有民法第470條第2項 之準用或類推適用。
（四）最高行政法院92年度判字第186號判決理由略以：「兩造 之合意內容，並無上訴人應移轉系爭土地所有權，被上訴 人應給付若干補償費之約定，仍待日後依法辦理徵收補償 。是其合意無非由上訴人將系爭土地先行提供給被上訴人 作為道路使用而已（另有關地上物之補償部分已由被上訴 人查估並給付完竣，非本件爭訟範圍，不予論述），非價 購系爭土地之契約，尤無代替徵收補償行政處分之功能。 僅上訴人一方在該鎮全面徵收八米道路前，負有提供土地 給被上訴人使用之義務，性質上為片務契約。」是以，原 告以系爭土地供被告使用，與被告日後應為之徵收補償， 並無對價關係，故依行政程序法第149條準用民法，核其 性質，本件行政契約應準用民法第464條之使用借貸。被 告辯稱兩造間無使用借貸之合意，卻未見就兩造間之行政 契約加以定性、說明，顯見其所辯與前案最高法院判決認 定兩造間之行政契約係片務契約相互矛盾，並無理由。原 告依行政程序法第149條準用民法第464條主張兩造間之行 政契約性質屬使用借貸，洵屬正確。再者，兩造間之行政 契約既準用民法使用借貸之規定，則原告雖有依約提供系 爭土地作為道路使用之義務。惟原告業於104年7月8日依 法去函被告，請求被告返還其所借用之系爭土地，從而， 原告已無需負擔提供系爭土地作為道路使用之義務，原告 依法起訴，請求被告返還系爭土地，確有理由。（五）系爭土地為原告所有，原告縱不將系爭土地無償借予被告 作為道路用地使用，仍得自由通行於系爭土地之上，如何 得以系爭土地供被告無償借用作為道路用地而得認為原告 因此而獲有利益。又原告雖因系爭土地供道路用地使用而 免徵地價稅，惟此亦無法認為原告因此受有利益。蓋地價 稅為持有稅，而系爭土地於被告無償借用期間，原告根本 無從使用收益，形同所有權遭剝奪，故於此借用期間免徵
地價稅，並非原告獲有利益，而係因被告實際上就系爭土 地為使用收益，故而無向原告課徵地價稅之法理基礎。是 以，原告長期提供系爭土地作為道路用地使用，實已超越 財產權所應負擔公法上之義務，而屬特別犧牲，原告依據 行政程序法第149條、民法第464條、第470條第2項請求被 告返還系爭土地，核屬有據。又被告以原告所有之系爭私 有土地供公眾使用，使原告受有特別犧牲，惟被告竟自82 年起迄今仍未補償，是以，原告爰依行政程序法第149條 準用民法第179條、第181條、第182條，以及「有徵收效 力侵害之補償」之法理，請求被告給付95年1月1日起至10 4年12月31日止，合計10年相當於租金之損失補償7,576,0 70元。
（六）退步言，倘鈞院認為公私法性質不同，不得依行政程序法 第149條規定，準用或類推適用民法第464條、第470條第2 項，則因原告始終受有特別犧牲，故原告備位聲明除請求 被告給付相當於租金之損失補償7,576,070元外，並依行 政程序法第149條準用民法第179條、第181條、第182條、 「有徵收效力侵害之補償」之法理，以及土地法第97條請 求被告應自105年1月1日起至完成徵收或價購原告所有坐 落屏東縣○○鎮○○段000○號及同段620地號土地止，按 月給付原告74,788元等情。並聲明求為判決1、先位聲明 ：⑴被告應將原告所有坐落屏東縣○○鎮○○段000○號 及同段620地號土地騰空返還予原告。⑵被告應給付原告 7,576,070元及自本訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按 週年百分之5計算之利息。2、備位聲明：⑴被告應自105 年1月1日起至完成徵收或價購原告所有坐落屏東縣○○鎮 ○○段000○號及同段620地號土地止，按月給付原告74,7 88元。⑵被告應給付原告7,576,070元及自本訴狀繕本送 達翌日起至清償日止，按週年百分之5計算之利息。四、被告則以︰
（一）系爭土地為潮州都市計畫內道路永昌街8米計畫道路，土 地使用分區為道路用地。而潮州鎮都市計畫於早於25年擬 定完成，38年臺灣光復後公布，並於44年6月10日重新公 布實施，是項計畫完成民治溪以北市街中心之細部道路； 50年為發展需要，規劃民治溪以南細部道路；63年再視實 際發展需要將計畫區內未規劃細部道路部分加以規劃，同 時訂土地分區使用，於65年5月22日公布實施；其後71年8 月辦理一次個案變更，76年5月29日發布實施第一次公共 設施保留地通盤檢討案，79年8月14日發布實施第一期公 共設施保留地專案通盤檢討案，81年發布實施一次個案變
更，86年發布實施5處細部計畫，87年發布實施容積專案 通盤檢討案；屏東縣政府乃於91年9月12日屏府建都字第 09101456892號公告「變更潮州都市計畫（第一次通盤檢 討）案計畫書、圖」。
（二）系爭土地於重測前為潮州鎮八老爺段23-26地號及同段23 -22地號，前經原告提起行政訴訟，以先位請求被告應將 坐落系爭土地上地上物拆除，將土地返回予原告，並以備 位請求被告應給付原告回復原狀之損害賠償等金錢賠償， 案經鈞院90年度訴字第821號判決駁回原告之訴在案，原 告等不服該判決提起上訴，亦經最高行政法院92年度判字 第186號判決駁回原告等之上訴。故原告應受上開確定判 決不得請求被告返還系爭土地之拘束，原告於本件仍請求 被告應將土地騰空返還予被告，顯然有違訴訟法上一事不 再理原則及爭點效原則。
（三）按「在實施都市計畫範圍內，道路規畫應由主管機關依都 市計畫法之規定辦理，已依法定程序定有都市計畫並完成 細部計畫之區域，其道路之設置，即應依其計畫實施，而 在循法定程序規畫道路系統時，原即含有廢止非計畫道路 之意，於計畫道路開闢完成可供公眾通行後，此項非計畫 道路，無繼續供公眾通行必要時，主管機關自得本於職權 或依申請廢止之。」等語（司法院釋字第255號解釋意旨 參照）。本件系爭土地屬計畫道路，且已經開闢完畢供公 眾通行迄今，並無廢止計畫道路之情形，被告自無返還系 爭土地之法律依據。
（四）又按使用借貸者，謂當事人一方以物交付他方，而約定他 方於無償使用後返還其物之契約，民法第464條定有明文 。而當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示， 契約即為成立，民法第153條第1項分別訂有明文。是以， 當事人間若欲成立使用借貸契約，即應就前開必要之點為 意思表示之合致。本件兩造間從未就成立使用借貸契約關 係達成一致之意思表示。依照上開最高行政法院確定判決 意旨，兩造間縱有合意，無非由原告將系爭土地先行提供 給被告作為道路使用而已。僅原告一方在被告辦理全面徵 收8米道路前，負有提供土地給被告使用之義務，性質上 為片務契約。此由原告所提示「土地提供使用協調同意書 」所載其旨可證。至於被告所立切結書，表明於全面徵收 8米道路時辦理，給予優先補償，僅在確定原告所有系爭 土地優先受徵收補償之順位，限制被告依約定使用系爭土 地之效力。現既未全面徵收8米道路，原告仍有依約將系 爭土地供計畫道路使用之義務等語，資為抗辯。並聲明求
為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有土 地提供使用協調同意書、切結書、土地登記謄本、本院90年 度訴字第821號判決及最高行政法院92年度判字第186號判決 等附本院卷可稽，足堪認定。兩造之爭點為⑴原告提起本件 訴訟是否為確定判決效力所及？⑵原告請求被告返還系爭土 地及給付95年1月1日至104年12月31日合計10年相當於租金 之損失補償7,576,070元，是否有據？⑶原告請求被告應自 105年1月1日起至完成徵收或價購原告所有系爭土地止，按 月給付原告74,788元及95年1月1日至104年12月31日合計10 年相當於租金之損失補償7,576,070元，是否有據？本院查 ：
（一）原告曾於90年3月間向本院起訴主張伊為系爭土地之所有 權人，82年間被告為開闢潮州鎮永昌路，需用系爭土地， 欲以行政契約代替徵收處分，遂與原告協調，就地上物補 償部分達成共識，就土地補償部分須再協商，契約尚未成 立。被告之後片面出具切結書，表示須待全面徵收8米道 路時始依當時法令優先補償。將系爭土地闢為道路已有數 年，從未給付分文土地補償。縱認為行政契約已經成立， 亦因被告給付土地補償遙遙無期，顯不具相當性，且有違 誠信，其契約為無效。被告應負回復原狀及損害賠償責任 。如回復有困難，應以金錢賠償損害等等。先位聲明求為 命被告拆除系爭土地之地上物後返還，並給付損害金各1, 844,110元、1,439,830元暨法定遲延利息之判決；備位聲 明求為命被告給付各5,154,600元、4,113,800元，並加給 法定遲延利息之判決。經本院90年度訴字第821號判決認 以：依被告提出之永昌路新闢道路協調會紀錄，兩造係於 82年11月16日上午9時於被告資料室召開協調會，並有里 長余先讀在場。雙方協議「一、土地部分有公所立切結書 ，俟本鎮八米道路全面徵收時優先補償。二、地上物補償 費與遷搬費40萬等明日（82年11月17日）上午9時30分實 地查估後核算補償費再開第二次協調會。」足見雙方已達 成俟該鎮8米道路全面徵收時優先補償系爭土地之協議。 又原告提出其出具之土地提供使用協調同意書及被告出具 之切結書，日期均在協調會以後之82年11月19日，且均僅 一造簽署，其中土地提供使用協調同意書記載「茲有坐落 於潮州鎮八老爺段23之22及23之26土地兩筆，地主願意提 供給潮州鎮公所為永昌路8米道路工程用地，土地補償費 由鎮公所與地主另簽立切結書……。」，而切結書記載「 為配合潮州鎮開闢永昌路8米道路，業主黃金連、張淑珍
願意將坐於潮州鎮八老爺段23之22、23之26地號二筆土地 ，先由鎮公所開闢做道路用地使用，俟以後公所全面徵收 八米道路時，依照當時政府規定之徵收公共設施保留地補 償條例辦理，給予優先補償，恐口無憑，特書立契結書以 為憑」，核與協議內容並無二致。原告爭執本件行政契約 意思表示尚未合致及有違誠信原則，自屬無據。觀諸該行 政契約之內容，原告負有將系爭土地提供作為道路用地之 義務，是原告先位聲明請求拆除地上物並返還系爭土地， 即屬無據。再查系爭土地業已開闢成道路，然中央主管機 關即內政部迄今未作成徵收補償之決定，則系爭土地既尚 未辦理徵收補償，又無法律之依據，應依兩造約定，俟辦 理全面徵收8米道路時，依照徵收公共設施保留地補償條 例給予優先補償，在政府依序辦理徵收後發給之。原告備 位聲明請求被告給付補償費，亦不應准許。因而諭知駁回 原告之起訴。嗣因原告對本院前開判決不服，提起上訴， 經最高行政法院92年度判字第186號判決認以：依原審確 認之事實觀之，雙方行為時在行政程序法制定公布施行前 ，尚無該法關於行政契約規定之適用。惟據上開事實，兩 造之合意內容，並無原告應移轉系爭土地所有權，被告應 給付若干補償費之約定，仍待日後依法辦理徵收補償。是 其合意無非由原告將系爭土地先行提供給被告作為道路使 用而已，非價購系爭土地之契約，尤無代替徵收補償行政 處分之功能。僅原告一方在該鎮全面徵收8米道路前，負 有提供土地給被上訴人使用之義務，性質上為片務契約。 此由原告於合意後出具土地提供使用協調同意書載明其旨 之情，亦可佐證。至於被告立切結書，表明於全面徵收8 米道路時辦理，給予優先補償，僅在確定原告所有系爭土 地優先受徵收補償之順位，限制被告依約定使用系爭土地 之效力。現既未全面徵收8米道路，原告依約有將系爭土 地供被告使用之義務。其主張雙方欲成立行政契約以代替 行政處分，因契約不成立或對待給付不相當而無效，被告 負回復原狀及損害賠償義務，如不能或難於回復原狀，應 以金錢賠償等語，即非可採。據以為先位聲明，請求命被 告拆除系爭土地之道路設施地上物後返還，並給付損害金 各1,844,110元、1,439,830元暨法定遲延利息；備位聲明 請求命被上訴人給付金錢賠償各5,154,600元、4,113,800 元，並加給法定遲延利息，均屬不應准許。原判決認為兩 造間成立者為雙務契約，且漏未說明原告先位聲明請求損 害賠償應予駁回之理由，誤認原告備位聲明請求替代回復 原狀之金錢賠償為請求給付徵收補償費，雖有未洽，其結
論駁回原告之訴，並無不合，因而駁回原告前揭上訴等情 ，為兩造所是認，並經本院依職權調取本院90年度訴字第 821號確定卷全卷核閱屬實，則此等事實自堪信為真實。 嗣原告於104年8月間提起本件訴訟，其起訴狀載明其依最 高行政法院92年度判字第186號判決認定兩造係成立由原 告將系爭土地先行提供給被告作為道路使用之片務契約為 由，故依行政程序法第149條規定準用民法第464條、第47 0條第2項規定，認雙方就系爭土地成立之行政契約，其性 質相當於民事之使用借貸契約，且其屬借貸未定期限，亦 不能依借貸之目的而定其期限者，故伊已於104年7月8日 發函通知被告應返還借貸之系爭土地，但因被告拒不返還 ，遂提起本件訴訟請求被告返還系爭土地；嗣後原告再於 104年4月19日另提追加訴訟聲明狀，主張被告以原告所有 之系爭私有土地供公眾使用，使原告受有特別犧牲，惟被 告竟自82年起迄今仍未補償，是以，原告先位聲明除請求 返還系爭土地外，並依行政程序法第149條準用民法第179 條、第181條、第182條，以及「有徵收效力侵害之補償」 之法理，請求被告給付95年1月1日起至104年12月31日止 ，合計10年相當於租金之損失補償7,576,070元。又如認 兩造前揭行政契約不得準用或類推適用民法第464條、第 470條第2項，但因原告始終受有特別犧牲，故原告備位聲 明除請求被告給付相當於租金之損失補償7,576,070元外 ，並依行政程序法第149條準用民法第179條、第181條、 第182條、「有徵收效力侵害之補償」之法理，以及土地 法第97條請求被告應自105年1月1日起至完成徵收或價購 原告所有系爭土地止，按月給付原告74,788元等事實，復 有原告起訴狀、追加訴訟聲明狀等文件在卷可佐（見本院 卷第5至7、92至96頁），則原告提起本件訴訟與其90年3 月間起訴之行政爭訟事件，二者之訴訟標的（請求權基礎 ）及訴之聲明互有不同，非屬同一事件，本院自得予以審 理。乃被告辯以原告本件起訴為前揭確定事件之既判力範 圍所及，有一事不再理原則之適用云云，尚非可採，合先 敘明。
（二）按「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」 為行政程序法第149條所規定。次按「稱使用借貸者，謂 當事人一方以物交付他方，而約定他方於無償使用後返還 其物之契約。」「（第1項）借用人應於契約所定期限屆 滿時，返還借用物；未定期限者，應於依借貸之目的使用 完畢時返還之。但經過相當時期，可推定借用人已使用完 畢者，貸與人亦得為返還之請求。（第2項）借貸未定期
限，亦不能依借貸之目的而定其期限者，貸與人得隨時請 求返還借用物。」民法第464條、第470條定有明文。依此 ，使用借貸必屬無償、單務契約，且借用於使用完畢後， 負有應將原物返還之義務，若當事人間約定借用人得無償 永久使用標的物，於使用後不負返還標的物之義務，即非 具有使用借貸之要件。至於使用借貸關係如具有民法第47 0條之情形時，無庸俟貸與人終止契約，使用借貸關係當 然消滅，借用人即負返還義務。倘未返還借用物，仍繼續 占用時，即屬無法律上之原因而受有利益，貸與人如因此 受有損害者，非不得請求返還其利益。其中民法第470條 第1項所謂「依借貸之目的」而定其使用期限者，乃專指 借用人為「特定目的」而借用借用物之情形。如使用借貸 未定期限，亦無法依借貸之目的定其期限時，貸與人無庸 終止契約，即得依民法第470條第2項規定隨時請求返還借 用物。其請求權之消滅時效，應自借貸契約成立時開始進 行（參見黃立主編，民法債編各論上，第506至513、523 至525頁）；且由同條規定反面解釋推之，借用契約定有 期限而尚未屆滿或未定期限者，依借貸之目的，尚未使用 完畢，即不得依借用契約請求返還借用物（最高法院96年 度台上字第2836號判決要旨參照）。
（三）經查，兩造因原告所有系爭土地供被告闢為8米永昌路， 於82年11月16日協調並達成結論：由被告立切結書，俟潮 洲鎮8米道路全面徵收時優先補償。隨即於82年11月19日 ，由原告立具「土地提供使用協調同意書」，表示提供系 爭土地給被上訴人作為永昌路8米道路用地，由被告出具 「切結書」，表示系爭土地俟全面徵收8米道路時，依法 辦理，優先補償等事實，有原告提出前揭土地提供使用協 調同意書、切結書等影本為證（見本院卷第10至11頁）， 並經本院調取本院90年度訴字第821號卷全卷核閱明確， 是兩造間係於行政程序法制定公布施行前，合意訂定在被 告全面徵收該鎮8米道路前，原告負有將系爭土地先行提 供給被告作為道路使用之無償、單務契約乙節，復經最高 行政法院92年度判字第186號判決認定在案，並作為原告 提起本件訴訟之事實基礎，依此，兩造確有訂定行政契約 之合致意思表示。然該等契約雖以提供系爭土地供作道路 使用之特定目的所為，但雙方並未約定被告將來應負返還 系爭土地之義務，則兩造訂定之前揭行政契約性質上得否 準用或類推適用民法關於使用借貸之規定，已誠有疑義； 況縱認因前揭行政契約無償、單務契約之特性而得依行政 程序法第149條規定準用民法第464條、第470條規定，但
原告提供系爭土地係為供被告作道路使用之特定目的所為 ，已如前述，今系爭土地迄今仍供被告作為潮州鎮永昌路 之道路使用乙節，亦有被告提出系爭土地現況照片、屏東 縣潮州鎮地籍圖查詢資料等文件在卷可證（見本院卷第70 至72頁），並為原告所不爭，則依民法第470條第1項前段 規定，兩造間之行政契約亦依借貸之目的，尚未使用完畢 ，原告尚即不得依兩造契約請求返還系爭土地。雖原告主 張兩造訂定之行政契約，性質上屬「不能依借貸之目的而 定其期限者」，則原告自得依民法第470條第2項規定請求 返還系爭土地云云，惟查，兩造訂定之行政契約既係約定 由原告提供系爭土地作道路使用，則道路經廢止使用時， 即該當民法第470條第1項所指「依借貸之目的使用完畢時 」，是其尚無準用民法第470條第2項規定之餘地；且如依 原告所述兩造訂定之行政契約應屬不能依借貸之目的而定 其期限之契約類型，然兩造既係於82年間締結上開行政契 約，則原告借貸物返還請求權於其提起本件行政訴訟前， 亦早已罹於消滅時效而不得請求。故原告逕依行政程序法 第149條規定準用民法第464條、第470條第2項規定請求被 告返還系爭土地，顯屬無據，不應准許。
（四）再按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返 還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同 。」民法第179條定有明文。而公法上不當得利返還請求 權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因 而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事 人間不當之損益變動。又公法上不當得利，目前尚無實定 法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。參 酌前揭民法第179條規定，可見公法上不當得利返還請求 權需具備以下要件：(1)須為公法關係之爭議；(2)須有一 方受利益，他方受損害；(3)受利益與受損害之間須有直 接因果關係；(4)受利益係無法律上原因等要件，始足當 之。惟行政主體得依法律規定或以法律行為，對私人之動 產或不動產取得管理權或他物權，使該項動產或不動產成 為他有公物，以達行政之目的。此際該私人雖仍保有其所 有權，但其權利之行使，則應受限制，不得與行政目的違 反（最高行政法院45年判字第8號判例參照）。經查，兩 造係合意訂定在被告全面徵收該鎮8米道路前，原告負有 將系爭土地先行提供給被告作為道路使用之無償、單務契 約乙節，已如前述，則被告係依兩造締結之行政契約對系 爭土地取得管理權利，揆諸前揭公法上不當得利返還請求 權之說明，被告所受系爭土地管理使用之利益，係基於兩
造締結之行政契約而來，非無法律上之原因，則原告先位 聲明第二項及備位聲明依據公法上不當得利返還請求權， 請求被告應返還95年1月1日起至完成徵收或價購系爭土地 之日止，使用系爭土地所生相當於租金之損害補償云云， 亦屬無據，不應准許。
六、綜上所述，原告先位聲明及備位聲明均無理由，業如前述， 則本件原告之訴應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊 防禦方法均與判決之結果不生影響，爰無逐一論述必要，併 此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 24 日 高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬
法官 林 彥 君
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 5 月 24 日
書記官 謝 廉 縈