臺北高等行政法院判決
104年度訴字第764號
105年4月28日辯論終結
原 告 紅象食品有限公司
代 表 人 呂東諺
訴訟代理人 葉建廷 律師
黃任顯 律師
被 告 新北市政府
代 表 人 朱立倫
訴訟代理人 朱月如
張十力
上列當事人間食品衛生管理法事件，原告不服衛生福利部中華民
國104年4月8日衛部法字第1043160041號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
１、民國103年9月4日高雄市強冠企業股份有限公司（以下簡稱 強冠公司）劣質油品事件爆發，被告所屬衛生局（以下簡稱 衛生局）於103年9月8日到原告位於新北市○○區○○路000 巷0號營業處所稽查，請原告提供其以劣質油品全統香豬油 製造蔥抓餅販售之下游廠商清冊，原告僅提供由宅配業者出 貨之散戶資料。嗣衛生局103年9月9日接獲上品國際流通股 份有限公司（以下簡稱上品公司）通報使用原告之蔥抓餅， 經再次詢問，原告始表示願意於103年9月10日補正下游廠商 資料。
２、被告認為原告提供資料不實，違反行為時食品安全衛生管理 法第47條第11款規定，以103年9月18日北府衛食藥字第1031 780464號行政處分書，對原告裁處罰鍰新臺幣（下同）300 萬元（以下簡稱原處分）。原告不服，提起訴願，經決定駁 回後，提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
１、被告未給予原告陳述意見機會，原處分有重大明顯瑕疵： 103年9月8日稽查當時，原告負責人之女呂○芳已表示電腦 資料不完整，須另外補件，103年9月9日衛生局人員來電， 呂○芳亦詢及有沒有補述機會，表示將於103年9月10日陳報 資料。被告明知103年9月8日自原告公司攜回之下游資料可 能不全，且原告將於103年9月10日彙整資料陳報，原告是否
有食品安全衛生管理法第47條第11款拒不提供或提供資料不 實之情，並非一望即知，客觀上明白足以確認，依法應給予 原告陳述意見機會，其逕行裁罰，已違反行政罰法第42條規 定。
２、原處分認事用法違誤：
⑴、103年9月8日，呂○芳已告知電腦資料恐有不全，將與原告 公司同仁確認，103年9月9日再接到衛生局人電話，要求再 給予補件機會，表示將於隔日陳報，經衛生局人員同意，被 告認為原告提供不實下游資料，其認定事實已有不當，其明 知並同意原告彙整資料補件，卻於103年9月9日對外發布裁 罰事由及金額，並於103年9月18日為原處分，違反行政程序 法第8條誠信原則。
⑵、被告認為103年9月8日稽查時，原告製造販售變質腐敗食品 及規避稽查，已先於103年9月9日，對原告依食品安全衛生 管理法第44條第1項第2款裁處罰鍰200萬元及依同法第47條 第10款裁處罰鍰300萬元。被告顯然認為原告提供不實廠商 名單為規避稽查行為之一部，二者屬同一規避稽查故意下之 自然上同一違規行為，其復於103年9月18日所為之原處分， 已違反一行為不二罰原則而違法。且原告103年9月5日出具 之品質保證聲明書，所聲明出售未使用全統香豬油之產品日 期為8月7日，原告誤用全統香豬油之時點為「103年3、4月 間、103年8月25日至103年9月4日」，103年5月至103年8月 24日原告使用者均為合格油品，聲明書並無事實不符之處。⑶、原處分違反比例原則、裁量濫用、裁量怠惰、違反誠信原則 ：
①、被告裁罰時，有其裁量權限，惟應依違規事實情節，考量立 法授權目的。本件原告於第一時間已提供透過宅急便配送之 下游廠商名單，其餘下游業者名單亦已於2日內主動補齊， 受責難程度輕微；原告公司資本額僅300萬元，客戶數量有 限，縱提供不完整下游廠商名單，對食品安全所生影響有限 ；原告係103年8月25日至103年9月4日期間誤用強冠公司之 問題油品全統香豬油，所製產品未全數售出，應考量誤用期 間甚短、產品數量有限，不致對消費者產生大範圍危險；原 告已於103年9月10日彙整資料通報，縱有延滯，影響亦有限 ；原告販售蔥抓餅，係生產後透過網路向散客行銷，或銷售 早餐店之盤商等，係薄利多銷，非獲利豐厚之產品，依原告 103年5月17日資產負債表，102年度資產總額僅556萬餘元， 被告先後之裁罰總金額遠高於原告資產總額，形同迫使原告 破產倒閉。原告為誤買劣質全統香豬油之受害廠商，為負社 會責任，自103年9月8日晚間起無條件接受消費者退款，已
損失數百萬元，而其他地區業者，情節較原告嚴重，卻均未 被裁處最高額之罰鍰。
②、縱有本件違章行為，原告並非故意，綜觀違章情節非重大， 被告未審酌行政罰法第18條第1項所定各種因素，對原告裁 處最高罰鍰300萬元，屬裁量權濫用，並有裁量怠惰。被告 雖未訂定統一裁罰基準，參考臺北市政府衛生局違反食品安 全衛生管理法事件統一裁罰基準，及另案潘記天津蔥油餅經 鈞院104年度訴字第345號判決撤銷、劉媽媽菜包經鈞院104 年度訴字第272號判決撤銷，足見原處分有裁量濫用而應撤 銷。
３、第三人呂○芳並非原告公司正式員工，只是義務性協助原告 接單，對公司原料使用狀況，無通盤全面之理解，因呂○芳 不知原告有無使用全統公司油品，故一再表示必須詢問原告 負責人或廠長陳○騏，原告並無故意隱匿、妨礙稽查之主觀 意圖與客觀行為。而103年9月8日稽查當日，呂○芳亦告知 當日攜回之原告客戶資料並非完整，尚待原告進一步整理補 件，原告並沒有隱匿客戶資料之主觀意圖及客觀行為，衛生 局人員雖口頭允諾原告補件，然被告未待補件即對外宣佈裁 罰結果，被告主觀上沒有給予原告補件機會之意思，而被告 103年9月9日已作成裁罰結論，原告因為必須處理大量客戶 電話及處理退貨事宜，當日亦無整理資料提供被告之可能性 。
４、聲明求為判決：
1 訴願決定及原處分均撤銷。
2 訴訟費用由被告負擔。
三、被告主張略以：
１、被告稽查原告使用強冠公司產製之全統香豬油，原告於被告 初次電話詢問及103年9月8日前往稽查時，皆否認使用強冠 全統香豬油，俟被告出示103年8月29日查核原告作業廠區存 置強冠香豬油照片後，原告始坦承於製程中使用該原料製成 黃金蔥抓餅等產品出售。原告在坦承上開情節後，僅提供由 黑貓宅配出貨之散戶資料，原告代表人表示其下游廠商為網 購民眾，被告當日公布回收訊息後之翌日即103年9月9日接 獲原告的下游業者上品公司主動電話通報使用原告提供之抓 餅產品，經被告再次電話詢問後，原告始表示願意於103年9 月10日到被告所屬衛生局補正下游資料。原告明知使用油品 品項違反食品安全衛生管理法第15條第1項規定，且於第一 時間提供不實下游業者名單，致產品仍於市面流通，危害民 眾食用安全。且原告103年9月1日出貨225包蔥抓餅予上品公 司，103年9月4日南部打擊犯罪中心破獲郭姓業者回收餿水
油販售予強冠公司製成強冠香豬油等食用油，原告竟於103 年9月5日仍開立產品品質保證書予下游上品公司，原告隱匿 下游業者名單之違規事實明確。依行政程序法第103條第5款 行政處分所依據之事實，客觀上明白足以確認，得不給予陳 述意見之機會。
２、原告為本次劣質豬油事件被告另案裁罰違規廠商巧紳有限公 司（以下簡稱巧紳公司）之下游廠商，據該公司受託人表示 ，103年9月6日提供下游廠商名單時就知道名單中的呂太太 ，即為原告公司，因原告想維護商譽，請託巧紳公司於提供 名單時以呂太太表示，足見原告於被告103年9月7日、103年 9月8日向其電話查詢及稽查前，已明知其產品使用強冠全統 香豬油，卻意圖規避檢查請託上游廠商提供不實名單，事後 一再諉稱不知，嚴重延誤行政調查。本案係食品安全重大事 件，原告未考量消費大眾飲食衛生及其製售層面廣大，未及 時進行產品回收銷毀，於被告現場稽查時，拒絕檢查拒不吐 實，嗣後雖坦承使用違規油品製售產品，惟提供之下游資料 仍有闕漏。被告審酌產品流向正確掌握對民生食品安全保障 之重要性及所生危險程度，應受責難程度甚高，非裁處法定 罰鍰最高金額，不足以達成食品安全衛生管理法之管制目的 ，被告依法裁罰300萬元，於法無誤，亦未違反平等原則、 比例原則。
３、103年9月8日稽查時，呂○芳僅在電腦前面，沒有做什麼事 ，也沒有查什麼資料，當日原告負責人亦在現場，若擔心電 腦資料不完整，應可現場立即提供固定客戶資料。另外，衛 生局103年9月18日前往位於新北市之三順冷凍公司，現場查 獲冷凍庫內有原告所製純手工蔥抓餅及宜香純手工蔥抓餅計 888箱，原告坦承產品供貨下游有達弘及宜香，但原告103年 9月10日提供的銷售下游業名單未見宜香。原告不僅未據實 提供下游名單，經告知不得使用問題油品及販售問題油品之 產製品，仍未告知被告其尚有承租冷凍庫放置產製之抓餅產 品，致未能即時封存該項產品，致違規產品有於市面上流通 之虞。
４、103年8月29日、9月8日、9月18日稽查時，皆由呂○芳陪同 稽查，未見原告代表人異議。103年8月29日稽查時，呂○芳 不僅清楚原告工廠產品之銷售對象，亦能說明產品生產流程 及使用之原料。103年9月8日稽查時，原告代表人呂東諺係 當日14時25分到現場，其表示產品下游商為網購民眾，原告 代表人明知產品販售之下游商資料，卻未於第一時間提供， 僅以下游對象為網購民眾之局部資料搪塞，提供不完整資料 ，妨礙被告追蹤調查問題油品之產製品流向。又原告與上品
公司之蔥抓餅交易始於100年，原告103年3月至9月均出貨蔥 抓餅產品予上品公司，復於103年9月5日針對103年8月7日出 貨產品出具保證書，強調未使用問題油品，距103年9月8日 稽查相隔僅數日，應記憶猶新，原告顯刻意提供不實下游商 資料，對於固定進貨之客戶資料未予提供。事後原告103年9 月10日提供之下游商遍及高雄、臺中、桃園、新北、臺北及 花蓮之早餐店及百貨公司等地，竟於第一時間僅提供下游為 網購民眾之局部資料搪塞，罔顧社會大眾因食用問題油品之 產製品造成健康持續遭受危害之風險，影響國計民生至鉅， 應受責難程度及所生後續影響，難謂非屬重大。被告認定原 告拒絕提供全部流向資料，消極地以局部或不實資料搪塞， 有拒不提供或提供不實資料之實。
５、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
四、本院的判斷：
１、食品安全衛生管理法制定目的在於管理食品衛生安全及品質 ，維護國民健康。關於食品查核及管制，行為時該法第41條 第1項第1款、第2款規定：「直轄市、縣（市）主管機關為 確保食品、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品 用洗潔劑符合本法規定，得執行下列措施，業者不得規避、 妨礙或拒絕：一、進入製造、加工、調配、包裝、運送、貯 存、販賣場所執行現場查核及抽樣檢驗。二、為前款查核或 抽樣檢驗時，得要求前款場所之食品業者提供原料或產品之 來源及數量、作業、品保、販賣對象、金額、其他佐證資料 、證明或紀錄，並得查閱、扣留或複製之。……」第47條第 11款並規定：「有下列行為之一者，處新臺幣3萬元以上3百 萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間 、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品 業者之登錄；經廢止登錄者，1年內不得再申請重新登錄： ……十一、對依本法規定應提供之資料，拒不提供或提供資 料不實。……」足見，食品業者不僅不得規避、妨礙或拒絕 主管機關進入製造、加工、調配、包裝、運送、貯存或販賣 場所執行現場查核及抽樣檢驗作為，且於上開查核或抽樣檢 驗時，主管機關並得要求業者提供產品之販賣對象、金額及 其他佐證資料、證明或紀錄，業者就此亦不得規避、妨礙、 拒絕，或者提供資料不實，此為該業者所負之行政法上義務 ，旨在藉此強制力貫徹行政調查權之行使，確保食品衛生安 全及品質，維護國民健康，與主管機關是否有其他查核管道 無涉。
２、本件如事實概要欄所載之事實，有被告所屬衛生局103年9月 8日現場稽查工作日誌表、電腦紀錄中宅配業者出貨之客戶 資料、受檢單位為上品公司之103年9月9日現場稽查工作日 誌表、上品公司進貨日報表、營業人為原告、買受人為上品 公司，品名為蔥抓餅之統一發票等附於本院卷可佐，為可確 認之事實。經查：
⑴、關於原告提供資料不實：
①、現代的食品風險行政，要求的是整體的控管，以防堵風險漏 洞，同時也強化業者的自主管理，食品業者對於自己製造、 加工、販賣之食品，接觸最為密切，對食品風險最為知悉， 最有能力察覺，須為自己之產品與行為，負自己責任。維護 食品安全義務，原料、半成品或成品的送驗義務，主動停止 、回收及通報義務，符合良好衛生規範準則之義務；符合食 品安全管制系統準則等都是食品安全的自主管理，為行為時 食品安全衛生管理法第7、8條所明定，可見食品業者，必須 能確認其產品或加工物質係由何人所取得，也必須能確定其 產品所銷售的客戶，使其資訊得依主管機關之要求而提供， 加上主管機關的稽查抽驗並得加以處罰，以確保法規目的之 實現。是以，當主管機關要求業者提供產品之銷售對象時， 此涉及問題食品流向之追查，業者不為完整銷售資料之提供 ，縱部分提供資料之內容並非虛偽，就食品流向的完整性而 言，仍屬提供資料不實，先予指明。
②、103年9月4日劣質油品事件爆發後之103年9月5日，原告針對 其103年8月7日出貨之抓餅，即出具品質保證聲明書（上品 公司與雙漁公司、博多公司同為元家集團，上品公司銷售予 網購消費者，雙漁公司銷售予博多公司，博多公司再銷售予 餐飲業者），保證未摻雜媒體報導之劣質油品，而原告與元 家集團之抓餅交易始於100年間，103年3月至103年9月期間 的抓餅進貨量達6435包，其中103年3月4日至103年9月1日上 品公司向原告購買之抓餅為1635包，103年3月18日至103年8 月7日雙漁公司向原告購買之抓餅為4800包（見本院卷第47- 66頁所附衛生局103年9月9日現場稽查工作日誌表、抽驗物 品報告單、品質保證聲明書、上品公司進貨日報表、門市庫 存資料表、統一發票、銷售會員資料、雙漁進貨及博多銷售 表、客戶資料表），足見103年9月8日被告要求原告提供產 品之販賣對象時，原告明白知悉上品公司是其銷售對象之一 。
③、參以原告於103年7月向三順冷凍公司租用冷凍庫使用，103 年9 月18日經被告於三順冷凍公司位於新北市○○區○○路 000 號B3查得原告產製之「宜香純手工蔥抓餅」800 箱，於
B6查得原告產製之「純手工抓餅」88箱，該等抓餅主要係出 售給達弘食品有限公司及宜香，其中宜香是在市場銷售，而 103 年8 月29日被告對原告執行良好衛生規範稽查時，原告 公司即存有包裝為「宜香純手工蔥抓餅」之產品（見本院卷 第22 2-228頁、訴願決定卷第52-58 頁），益見103 年9 月 8 日被告要求原告提供產品之販賣對象時，原告明白知悉宜 香是其銷售對象之一。
④、原告係以產製蔥抓餅販售營利之營業人，對於銷售對象衡情 難以諉稱不知，其明知上品公司及宜香都是原告產品的銷售 對象，卻於103年9月8日被告為追查產品流向，要求原告提 供販賣對象時，僅提出由宅配業者出貨之客戶資料，確有提 供資料不實之故意。依前開規定及說明，此行為於103年9月 8日已合致食品安全衛生管理法第47條第11款「對依本法規 定應提供之資料，提供資料不實」之裁罰要件。原告主張其 未提供資料不實，並非故意，均無可取，而原告103年9月5 日出具之品質保證聲明書內容是否真實，與原告就販賣對象 資料之提供是否不實，亦係二事。至上品公司103年9月9日 通報向原告購買蔥抓餅後之103年9月10日，原告曾提供含「 上品公司」但無「宜香」之客戶資料（見本院卷第81-85頁 ），此事後一部分補正之提供行為，不影響原告提供資料不 實之認定，原告指摘原處分違反誠信原則，洵無可採。又本 件原告違規事證明確，客觀上明白足以確認，被告於作成原 處分前，未給予原告陳述意見機會，於法並無違誤。⑤、此外，第三人呂○芳乃原告代表人呂東諺之女，原告公司廠 長陳○騏之配偶，其於103年8月29日被告進行良好衛生規範 稽查時即代表原告在現場協助查訪並說明（見本院卷第68頁 戶籍資料、第41-46頁103年8月29日現場稽查工作日誌表、 抽驗物品報告單、現場照片），103年9月8日查核事件後之1 03年9月18日被告在三順冷凍公司之現場稽查，呂○芳仍代 表原告到場（見本院卷第224-228頁103年9月18日現場稽查 工作日誌表、扣留清單、抽驗物品報告單、現場照片），參 以呂○芳於105年1月5日到庭證述「在公司負責接訂單、我 弟弟推銷，我先生幫忙煮油或打麵團，我負責開車，原告公 司訂購單上留有其行動電話，是因為弟弟有時在現場服務， 不方便接電話，請我幫他接電話」等語（見本院卷第206-20 9頁），呂○芳實質介入原告公司業務經營之情事，應可認 定。原告於本件起訴時，原稱呂○芳為原告公司負責網路行 銷業務之員工（見本院卷第8頁起訴狀背面），嗣改稱呂○ 芳非原告公司員工（見本院卷第247頁辯論意旨狀背面）， 應係臨訟之詞，並非事實。
⑵、關於原告主張原處分違反一行為不二罰原則：①、行政罰法係本於一行為一罰、數行為數罰原則，此觀行政罰 法第24條至26條規定自明。行政罰法第25條規定：「數行為 違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」是 否為一行為乃個案判斷問題，應就具體個案的事實情節，依 行為人主觀犯意、構成要件實現、受侵害法益及所侵害法律 效果，斟酌被違反行政法上義務條文文義、立法意旨、制裁 之意義、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷決定。行政 不法行為的個數，最客觀的方法雖莫如依法律的規定，在法 律未規定情形下，始依立法目的及法規範義務的態樣，判斷 行為義務的個數。
②、食品安全衛生管理法第47條第10款規避稽查，與同條第11款 對於主管機關要求提供之資料而提供資料不實，係不同的違 規態樣，分列於同法第47條之不同款項，危害性亦屬有別， 有其獨立處罰之必要與價值，並非一行為。原告認為提供不 實廠商名單為規避稽查行為之一部，被告已於103年9月9日 依同法第47條第10款裁罰300萬元，復於10 3年9月18日所為 之本件原處分即依同法第47條第11款裁罰300萬元，違反一 行為不二罰原則，應有誤解。
⑶、關於原告主張原處分違反比例原則、裁量濫用、裁量怠惰：①、行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政 法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義 務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」其旨趣乃對於 違反行政法上義務之行為之行政制裁，以收嚇阻效果，主管 機關依食品安全衛生管理法第47條第11款裁處最高額罰鍰時 ，若綜合全案資料，已足認業已考量行政罰法第18條第1項 規定之要件，自難謂其裁量處分有瑕疵（參見最高行政法院 105年度判字第30號判決意旨）。
②、國內103年9月4日傳出強冠公司全統香豬油劣質油品事件， 形成食安風暴，各地方衛生機關如火如荼展開調查，此經媒 體廣為披露，乃重大食安事件，原告為相關業者，理當知之 甚詳。原告曾購買全統香豬油以產製蔥抓餅，其銷售對象廣 及網購民眾、自有品牌客戶，並代工客製，銷售通路廣佈， 卻於103年9月8日被告為追查產品流向要求提供販賣對象資 料時，故意不提供完整之販售對象資料，妨害主管機關分秒 必爭之行政調查，嚴重影響主管機關就此重大食安事件問題 油品之後續追查與民眾食用之安全，其應受責難之程度及違 章情節誠屬重大。被告綜合全案資料，對原告提供資料不實 之行為，裁處法定最高罰鍰300萬元，並未違反比例原則， 亦無裁量濫用及怠惰之情事。
五、綜上，原告所訴各節，均無可採。原處分認事用法並無違誤 ，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請判決如聲明所示 ，為無理由，應予駁回。
六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決 結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項 前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 26 日 臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 鍾啟煌
法 官 蘇嫊娟
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 105 年 5 月 26 日 書記官 李淑貞
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