臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1633號
105年4月28日辯論終結
原 告 新美齊公寓大廈管理維護股份有限公司
代 表 人 林傳捷（董事長）
訴訟代理人 林昇格 律師
李志成 律師（兼送達代收人）
複 代 理人 蔡宛靜 律師
被 告 新北市政府
代 表 人 朱立倫（市長）住同上
訴訟代理人 范瑄文
楊秦岳
古新民
上列當事人間保全業法事件，原告不服內政部中華民國104 年8
月28日台內訴字第1042200848號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：
緣原告與新北市○○區○○○路000 號「瓏山長堤公寓大廈 」（下稱長堤社區）管理委員會簽訂「受任管理維護業務契 約」，執行管理維護服務工作，契約期間自103 年10月1 日 起至104 年9 月30日止。經被告所屬警察局汐止分局（下稱 汐止分局）實地調查訪談長堤社區住戶、原告所屬員工等相 關人員，被告認原告未經許可於長堤社區經營保全業務，違 反保全業法第5 條規定，遂依同法第19條規定，以104 年2 月16日新北府警刑字第1043377411號處分書（下稱原處分） 處原告新臺幣（下同）15萬元罰鍰，併處經營長堤社區保全 業務部分勒令歇業。原告不服，提起訴願，業經駁回，遂提 起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、原告係依公寓大廈管理人服務辦法第15條規定範圍內取得許 可登記證為營業行為，所簽訂之契約亦合於內政部頒布之「 公寓大廈管理維護公司受任管理維護業務契約範本」。又被 告原處分作成後補充訪談劉碧翠、郭伯勳、余炎坤、徐誠振 等，除係完全不同之證人外，渠等亦因管理維護費用及契約 履行爭議，而與原告有所嫌隙，所述內容多與事實不符，甚 至與本件事實無關，如原告客觀上根本無從對人車進行出入
管制、登記簿上為經過住戶同意進入之施工廠商或委託帶看 屋之房仲，原告於長堤社區實際執行之工作均管理維護事項 ，核無違反保全業法規定等。加以被告直接誘導訊問證人等 重大瑕疵，據以所為之補充訊問紀錄及嗣後提出之安管服務 日誌、訪客登記表，及內政部104 年6 月24日台內訴字第10 40041935號函指出原處分理由與查訪記錄表不一致、無具體 事證、要求被告應再查明等情，足證被告指稱原告違反保全 業法欠缺具體證據資料外，尚有以原處分作成時不存在之證 據資料為本件處罰依據之違誤。被告自應提出104 年2 月16 日前已存在，經調查取得之證據以實其說。
二、被告指原告進行人員車輛門禁管制云云。然被告不得僅以契 約內容出現保全、管制、安全維護等用語即為認定依據，應 綜合各項具體行為論斷，何況系爭契約係依據內政部營建署 公佈之定型化契約所製作。又該社區屬設有獨立出入口及門 禁管制之開放式系統，進出人員均係自行使用磁卡開啟，非 須經原告雇員逐一核對人員身分，原告所設管理維護中心亦 無權管制人員進出。至於訪客登記表之記載人員，僅係就特 定人員便於原告確認身分，及事前取得住戶之進入許可，原 告仍非有管制權限。故不論係開啟停車場鐵捲門或引導訪客 停車，原告均係基於住戶同意或授權之前提下，受住戶指揮 之履行輔助人。自被告提出之判決與函釋益證被告應以原告 實際於長堤社區執行業務之事實為斷，本件原告無涉人車門 禁管制之保全業務，僅有訪客接待、通報、換證、引導等管 理維護作為等情。
三、綜上所述，並聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、被告依證人莊景雄、許家甄、劉厚昇等證詞及原告與長堤社 區管理委員會簽訂之受任管理維護業務內容契約第2 條第2 項之附件一至三所載提供服務項目內容、報價單、委託管理 事項詳盡內容摘要等均有安管人員、保全人員、門禁管制之 記載，及長堤社區維護廠商進場、退場簽到表及管理服務中 心工作日誌等，均足證原告藉遠端監控系統以訪客及車輛登 記進行人車管制，並經原告於起訴狀中自承。惟原告經核准 登記之營業項目並未包括前開前述業務，且尚非一般維護工 作之必要手段，參以保全業者不得以共同受託方式，將保全 業之門禁管制及樓管業之清潔維護二者屬性不同之契約混同 訂定，自無原告所稱經核准登記之建築物維護事項與保全業 務重疊之處。原告自始未曾將前述長堤社區安管業務簽約外
包，且混同訂定門禁管制及清潔維護契約而實際執行保全業 務，原處分並無違誤。
二、又依原告安管服務日誌、訪客登記表、社區維護廠商進場、 退場簽到表等人車管制登記資料及長堤社區臨時停車收費辦 法等，足證原告於長堤社區確有對訪客、車輛進出加以登記 管制之實際作為，屬未經許可執行門禁及車輛管制等保全業 務，並為佐證原告實際經營保全業務之相關事實資料於裁處 前已存在，乃檢附汐止分局查訪劉碧翠、郭伯勳、余炎坤、 徐誠振等紀錄表以為補充。
三、本件原告所為人車管制之安全防護係對防止盜賊，及可能發 生之天然災害與人為事故所為之事前預防行為，依保全業法 第3至5條及公寓大廈管理服務人管理辦法第15條第2項等規 定，及內政部函釋自屬保全業務，應依保全業法申請許可並 經依法設立公司登記後，始得經營。故本件被告查明原告於 長堤社區有實際經營保全業務事實據為原處分，於法並無不 合等語，資為抗辯。
四、綜上所述，並聲明求為判決：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：
如事實概要欄所述之事實，業據提出被告104年2月16日新北 府警刑字第1043377411號查獲保全公司違反保全業法案件處 分書（本院卷第20頁）、內政部104年8月28日台內訴字第10 42200848號訴願決定書（本院卷第22至26頁）、內政部104 年6月24日台內訴字第1040041935號函（本院卷第27頁）、 長堤社區出入口照片（本院卷第156至160頁）、長堤社區臨 時停車收費辦法（本院卷第161頁）、莊景雄、徐誠振、許 家甄、劉厚昇、劉碧翠、郭伯勳、余炎坤訪談記錄表（訴願 卷第34至38頁、第121至128頁）、公寓大廈管理維護公司受 任管理維護業務契約範本（本院卷第89至102頁）、原告受 任管理維護業務契約（訴願卷第104至120頁）、長堤社區維 護廠商進場、退場簽到表（訴願卷第52至53頁、第129至130 頁）、管理中心工作日誌（訴願卷第131至133頁）、安管服 務日誌（訴願卷第39至45頁）、訪客及施工人員管制登記簿 （訴願卷第46至51頁）、原告公司營業事項登記表（訴願卷 第153至157頁）為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為 真，兩造之爭點厥為：
一、原告有無執行人車管制等保全業務之事實？二、被告據以裁罰並勒令原告經營長堤社區保全業務部分停業， 有無理由？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）保全業法第3 條規定：「本法所稱保全業，係指依本法許 可，並經依法設立經營保全業務之股份有限公司。」（二）保全業法第4 條規定：「保全業得經營左列業務：一、關 於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場 所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、 防災之安全防護。二、關於現金或其他貴重物品運送之安 全維護。三、關於人身之安全維護。四、其他經中央主管 機關核定之保全業務。」
（三）保全業法第5 條規定：「經營保全業務者，應檢附申請書 、營業計畫書，向中央主管機關申請許可，於取得取可證 後，始得申請公司設立登記；其設立分公司者，亦同。」（四）保全業法第19條規定：「未經許可或已經撤銷許可而仍經 營保全業務者，應勒令歇業，並得處新臺幣三萬元以上三 十萬元以下罰鍰。」
（五）公寓大廈管理條例第46條規定：「第四十一條至前條公寓 大廈管理維護公司及管理服務人員之資格、條件、管理維 護公司聘僱管理服務人員之類別與一定人數、登記證與認 可證之申請與核發、業務範圍、業務執行規範、責任、輔 導、獎勵、參加訓練之方式、內容與時數、受委託辦理訓 練之機構、團體之資格、條件與責任及登記費之收費基準 等事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」
（六）公寓大廈管理服務人管理辦法第15條規定：「（第1項） 管理維護公司從事下列建築物管理維護業務：一、公寓大 廈一般事務管理服務事項。二、建築物及基地之維護及修 繕事項。三、建築物附屬設施設備之檢查及修護事項。四 、公寓公廈之清潔及環境衛生之維持事項。五、公寓大廈 及其週圍環境安全防災管理維護事項。（第2項）前項管 理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大 廈管理組織及管理維護公司以契約約定，委託經領有各該 目的事業法規許可之業者辦理。」核其性質係被告為處理 公寓大廈管理條例第41條至第46條案件更具體化而訂定之 技術性、細節性行政規則，與立法意旨相符，行政機關可 得適用。
二、原告有執行人車管制等保全業務之事實：
（一）原告與長堤社區管理委員會簽訂「受任管理維護業務契約 」，經被告所屬汐止分局查訪該社區住戶、原告所屬員工 ，查得原告未經許可於該社區經營保全業務，違反保全業 法第5條規定，爰依同法第19條規定，以原處分裁罰原告
15萬元，併勒令經營長堤社區保全業務部分歇業，本院經 核並無不合。
（二）原告雖主張伊於長堤社區實際執行之工作均管理維護事項 ，系爭契約係依據內政部營建署公佈之定型化契約所製作 ，被告不得僅以契約內容出現保全、管制、安全維護等用 語，即認定原告從事保全業，且該社區屬設有獨立出入口 及門禁管制之開放式系統，進出人員均係自行使用磁卡開 啟，非須經原告雇員逐一核對人員身分，訪客登記表之記 載人員，僅係就特定人員便於原告確認身分，及事前取得 住戶之進入許可，原告仍非有管制權限，故不論係開啟停 車場鐵捲門或引導訪客停車，均係住戶同意進入之施工廠 商或委託帶看屋之房仲，基於住戶同意或授權之前提下， 原告為受住戶指揮之履行輔助人，並非管制人車進出，且 若某業務性質上可認為同時屬於「保全業」及「管理維護 」兩種性質時，應考量個案事實不同給予較為彈性之認定 。又被告原處分作成後補充訪談劉碧翠、郭伯勳、余炎坤 、徐誠振等，因被告直接誘導訊問，且管理維護費用及契 約履行爭議，與原告有所嫌隙，所述內容與事實不符，及 被告嗣後提出之安管服務日誌、訪客登記表，均係以原處 分作成時不存在之證據資料，為本件處罰依據，非無違誤 云云。
（三）惟按保全業法第4條所稱之「防盜、防火、防災之安全防 護」，是指對可能發生之天然災難、人為事故所為之事前 預防，一般社區之「門禁管制」及「車輛管制」既有防止 盜賊、災害事故發生之事前預防目的，即屬保全業務。內 政部89年6 月15日台89內營字第0000000 號函附「有關公 寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業 務適法及範圍界定疑義」會議紀錄結論稱：「( 一）『門 禁管制』、『車輛管制』與『訪客接待』得以執行事實加 以區別，『門禁管制』及『車輛管制』係屬保全業務，『 訪客接待』係屬公寓大廈管理服務人管理辦法第13條( 現 行法第15條) 第1 項第1 款所稱公寓大廈一般事務管理服 務事項，管理維護有限公司如有上開違法經營之情事，直 轄市、縣（市）主管機關應依本法第19條規定辦理。…… 」，核乃執行母法之技術性、細節性行政規定，與立法意 旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無 違誤。
（四）本件依據汐止分局對證人即長堤社區主委許家甄、副主委 劉碧翠、住戶劉厚昇、郭伯勳及原告公司前員工徐誠振、 繼任該社區保全工作之台業物業公司員工余炎坤之查訪紀
錄（見被告答辯狀不可閱卷第2-7頁），原告確有對訪客 及車輛登記進行管制，前揭查訪紀錄查並無何誘導訊問情 形，且與後述之證物相符，自可採信，又依余炎坤所提供 前任服務公司（原告）所留下之安管服務日誌、訪客登記 表（見被告答辯狀可閱卷第52-70頁），及長堤社區管理 委員會提供之施工人員管制登記簿、社區維護廠商進場、 退場簽到表等（見被告答辯狀可閱卷第71-74頁），亦均 可證明原告原告於長堤社區確有對訪客、車輛進出加以管 制。其中雖然劉碧翠、郭伯勳、余炎坤、徐誠振之查訪紀 錄（104年6月29日製作）係在原處分作成（104年2月16日 ）後，方才製作，且安管服務日誌、訪客登記表，係原處 分作成後被告方始提出，但法院非不得於行政處分作成後 傳喚證人，調查物證，以查證原告有無為人車管制行為， 被告機關亦非不得於行政處分作成後補強人證、物證提供 法院參考，難謂前揭查訪紀錄、安管服務日誌、訪客登記 表無證據能力（至稅捐事件採爭點主義不准人民於處分後 提出新爭點，乃另一問題，與本件無關）。又對「有磁卡 進出之人員」，原告本無留置證件並登記之必要，其要求 無磁卡之訪客留置證件、登記「手機號碼、姓名、被訪人 、進出時間」，並發給訪客證（見訴願卷41頁-49頁之訪 客登記表），並要求施工人員留置證件、登記「日期、施 工單位、姓名、電話、施工人數、進出時間、車牌號碼」 （見訴願卷第50-519頁之施工人員管制登記簿），並要求 社區維護廠商登記「日期、施工單位、保養人員簽名、進 出時間」（見訴願卷第52-53頁之社區維護廠商進場、退 場簽到表），無論是否基於住戶同意或授權，均係進行人 車管制之保全業務，已逾越「訪客接待」之範圍，原告主 張並未無管制權限，並非管制人車進出云云，不足採信。 又「保全業」之門禁管制業務及「樓管業」之清潔維護業 務，並非重疊不可區分，原告非不得將「保全業」之門禁 管制業務外包給他人，而由自己執行「樓管業」之清潔維 護，並無原告所稱「建築物維護事項與保全業務重疊不可 分」之問題，原告主張均不足採。
三、被告據以裁罰並勒令原告經營長堤社區保全業務部分停業， 尚無違誤：
按違反保全業法事件裁罰基準表第14點規定：「（一）未經 許可經營保全業務。……應勒令歇業，並得處罰鍰十五萬元 。」，本件原告未經許可於長堤社區經營保全業務，違反保 全業法第5條規定，被告依同法第19條規定，以原處分裁處 15萬元罰鍰，併處經營長堤社區保全業務部分勒令歇業，並
未裁罰過重，亦未逾越比例原則，應予維持。
四、綜上，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原 告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐 一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 12 日 臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍
法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 105 年 5 月 12 日 書記官 簡若芸
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