臺中高等行政法院判決
105年度訴字第38號
105年4月27日辯論終結
原 告 許志銘
訴訟代理人 簡敬軒 律師
被 告 彰化縣秀水鄉公所
代 表 人 梁禎祥
訴訟代理人 林孟毅 律師
陳柏涵 律師
上列當事人間祭祀公業事件，原告不服彰化縣政府中華民國104
年12月3日府法訴字第1040318678號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告於民國104年4月23日檢具相關書件向被告申請核發「祭 祀公業鄭琴」（下稱系爭祭祀公業）派下全員證明書，經被 告初步審查後，因依原告已提出之資料，尚存有原告列載之 系爭祭祀公業不動產（土地）2筆與設立人許提與許盾間之 關連性及該2筆土地產權歸屬之疑義，乃以104年6月29日彰 秀鄉民字第1040009812號函限期30日命原告補正及釋明，否 則即駁回其申請，原告雖於104年7月23日提出補正，但經被 告審查其申報資料後，相關疑義仍不能釋明，原申報內容矛 盾、產權歸屬不明情形依然存在，乃適用祭祀公業條例第10 條第1項後段規定，以104年8月6日彰秀鄉民字第1040011866 號函（下稱原處分）駁回原告申請。原告不服，提起訴願， 經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴主張略以：
㈠原處分及訴願決定之理由，確有違反相關法令之處，茲說明 如下：
1.原處分雖載述：「如發現其所載內容有彼此矛盾之處，或 與已查悉之事實或檔存資料不一致之情形，或其他不符之 情事時，申報人即有負有釋明義務」之法律見解，並援引 最高行政法院96年度判字第439號判決以及臺灣高等法院1 02年度上訴字第1901號刑事判決意旨為據，但稽之上開判 決理由所載，並未見上開原處分所載之法律見解。況最高 行政法院96年度判字第439號判決係稱「……祭祀公業派 下之爭執，固屬私權爭執，應訴經民事法院判決，非行政
機關所得處理。……是該管民政機關（單位）依上開要點 就上開祭祀公業前開相關事項所為行政監督。又民政機關 （單位）於受理申報後所為之審查，係指作形式上之審查 ，而不就私權之實質關係予以審究。……」等語，明示行 政機關就祭祀公業派下間之私權爭執，並不作實質認定， 應歸由民事法院判決定之。
2.雖上開最高行政法院判決表示申請人仍就祭祀公業部分要 件負釋明義務，行政機關若有疑義，申請人就此應予補正 ，惟觀諸其載謂：「……又內政部70年8月17日臺內民字 第37067號函之意旨以：祭祀公業公告時之所謂形式上審 查者，係指就祭祀公業土地清理要點第2點之管理人或其 派下所推舉之代表身份證明，與申請公告應檢附文件，是 否齊全，程式是否相符而言。祭祀公業申報人對於其為所 申報祭祀公業為合法申報權利人，及所提出規約、管理人 、派下員等資料係屬正確及符合該要點規定，仍有釋明之 義務。」等語，可知行政機關原則係以祭祀公業土地清理 要點第2點（相當於現行祭祀公業條例第8條規定內容）為 其審查範圍，若要求申請人另行提出其他資料或文件，顯 然逸脫法律規定。而所謂釋明之意涵為獲得大概如此之心 證，其證明程度非可與訴訟程序中之證明相比擬。原告依 法將資料備齊提出聲請，且對於被告認定不足之處加以說 明補正，應認原告已盡釋明義務，被告就原告之申請案件 自應予核准，並公告並徵求異議，以進一步確認私權上之 法律關係。被告忽略其僅具形式審查權限，誤解法律，要 求原告提出超越法律規定範圍之系爭祭祀公業產權關連證 明資料文件，並負起證明責任，適用法律顯有瑕疵。 3.雖本院102年度訴字第463號判決理由意旨略謂：「……本 件系爭祭祀公業前於86年間即有其他派下員向改制前之被 告提出申報，嗣因訴外人楊來成等3人對於公告提出異議 ，嗣經訴請臺中地院以86年度訴字第1426號判決及確定在 案，已據被告陳明在卷，有卷附上開臺中地院民事判決可 稽……。再者，原告係主張渠與臺中地院86年度訴字第14 26號判決之被告楊課然等人同屬於系爭祭祀公業之派下員 乙節，亦據原告訴訟代理人於本院言詞辯論期日陳明在卷 ……，則臺中地院86年度訴字第1426號判決既為被告檔存 之資料，該判決關於系爭祭祀公業之派下系統事實之認定 ，若與原告申報書件載述之內容相歧，被告本應依職權請 原告為釋明。……」等語，可知關於祭祀公業派下權之實 體上爭議，在該案件中已經先經過民事訴訟程序，當事人 也已藉由法定之調查證據程序就實體事項為爭執，程序權
已獲得了確保，則當然此際若當事人要違反民事法院之認 定，而再次向行政機關提出申請，當然要釋明為何有此相 歧異之內容，乃事理之當然。而本件系爭祭祀公業並未經 過民事訴訟程序，派下權之有無根本未經民事法院審認， 則被告根本無所謂檔存資料，也就不可能會生有與原告所 提出申請之資料相矛盾歧異之情形，被告尚難援引上開本 院判決意旨作為處理本件原告申請案件之準據。 4.又最高行政法院103年度判字第527號判決理由意旨固略謂 ：「……公所就該條例施行前已存在之祭祀公業申報所檢 附文件審查內涵為『書面審查』，易言之，就祭祀公業申 報提出之文件，以書面觀之，必須能合於邏輯及經驗地說 明其申報事項，而得此為基礎，將之納入法人管理；苟未 能滿足於此層次之審查，即應命其補正，未能補正者，予 以駁回。該法主管機關內政部97年3月10日內授中民字第0 970031134號書函關於『祭祀公業申報無須檢附祭祀公業 設立人及設立時間之證明文件』等意見，只是因應時代久 遠、舉證不易所為之權宜措施，但並不因此容許祭祀公業 所提申報文件互相齟齬，或就其申報內容無法為合理說明 ……」等語，但依其所示行政機關的審查目的在於「將之 納入法人管理」可見僅限於公法上之措施而已，至於私權 之爭執，仍歸由民事法院審理無疑；而關於「申報內容應 有合理說明」乙節，仍僅以釋明為已足，毋庸達到證明之 程度。本件原告已依法備齊文件，補充說明亦已達成釋明 程度，被告未核准原告所請，訴願決定復援引上開最高行 政法院判決理由意旨駁回原告之訴願，即構成違法應予以 撤銷。
5.依祭祀公業條例相關規定，僅在有人對派下權提出異議時 ，始須提起民事訴訟予以確認，若無人異議即無起訴之需 要，此制度設計之目的在於儘速確定派下權人，促進土地 之經濟利用，若真需要先透過民事訴訟確認派下權，則行 政機關無疑將成為促進土地經濟利用之障礙，與法規範之 目的背道而馳。況且，依本件系爭祭祀公業之現實情況， 並無爭議兩方，無從形成民事訴訟對立兩造，無法針對實 體事項進行攻擊防禦及事證的調查。
㈡原處分雖以原告未能釋明許提與許盾為系爭祭祀公業之設立 人、申報文件與原告之主張互相矛盾，且公業產權歸屬不明 等理由，駁回原告所請，然其理由既非合法亦非合理，且原 告所附文件以及補充說明實已達到釋明之程度： 1.被告係國家機關應受依法行政原則之拘束。而依祭祀公業 條例第8條、第10條第1項之規定，可知主管機關就祭祀公
業之申報案件應為書面審查，有法定應檢附文件欠缺時， 始應通知申報人補正，法律並未授權其得審究實體事項。 本件被告不僅實質審查原告所提出的資料，更要求原告提 出法律未規定之產權關聯證明文件，無故增加法律所無之 限制，已明顯牴觸依法行政原則。
2.參酌祭祀公業條例立法總說明載述：「今日傳統農業社會 心構解體，人際關係疏離，以致派下為爭奪祀產而訴，不 斷，且祭祀公業設立悠久，受日據影響以致宗譜闕如、系 統不明、權利主體認定不易。……為解決祭祀公業土地問 題，內政部及臺灣省政府雖分別訂定『祭祀公業土地清理 要點』及『臺灣省祭祀公業土地清理辦法』，作為行政機 關清理祭祀公業土地之依據，惟因未具法律位階且祭祀公 業錯綜複雜，至清理效果未臻理想。是以祭祀公業之相關 事務必須制定專法予以規範。」等語，可知祭祀公業設立 人及設立時間之證明文件可以切結書代之，被告無視祭祀 公業條例明文規定，復不理會內政部諸多函釋，執意要求 原告補正產權關聯證明之文件，已顯然與法律精神相悖。 3.姑且不論被告要求原告提出產權關聯文件之合法性或合理 性，系爭祭祀公業名下日據時期馬芝堡馬興庄馬興107番 地土地，於明治41年6月19日始有保存登記，在保存登記 前並無其他土地產權資料存在。再者，系爭祭祀公業設立 人許盾係本公業首任管理人、設立人許提之次子許東發是 本公業第二任管理人，足見許提、許盾與系爭祭祀公業產 權應具關聯性。況且，「有派下之公業，通常以選任派下 擔任管理人為原則」（見法務部編印臺灣民事習慣調查報 告第775頁第3行），基上，管理人為派下員乃係常態事實 ，原告應無庸舉證，管理人非派下員乃變態事實應由被告 舉證。再者，若鄭琴另有子嗣或侄子傳承香火並設立系爭 祭祀公業，衡情應由鄭姓子侄親任管理人以奉祀祖先並保 持祖產以盡孝道較合常理，實無假手他人另聘許盾及許東 發為管理人之必要，系爭祭祀公業若由鄭姓子侄所設立， 則自許東發死亡至今已逾90年，鄭姓族人理應出面改選管 理人收回土地自行管理才合常理。系爭祭祀公業設立人許 提、許盾早年受鄭琴收為義子並悉心栽培提攜，許提與許 盾事業有成而知恩圖報，許氏兄弟既不願改從鄭姓而使本 家絕嗣，又不願鄭琴因無後而斷絕香火，乃為鄭琴設立系 爭祭祀公業使其永享香火，確為兩全其美之策、合情合理 之舉。再參照臺灣總督官房法務課著「祭祀公業調」，其 中「設定目的調」內載「緣故祭祀」之祭祀公業亦有近百 件，尚非罕見，故設立人許提、許盾為報義父鄭琴養育栽
培之恩而設立系爭祭祀公業，並無悖於常理之處。 4.依內政部98年1月59內授中民字第0970037207號函釋：「 祭祀公業申報時檢附文件，自應依據不動產所有權登記資 料，並依照祭祀公業條例規定辦理。另查人民申報祭祀公 業案件所檢附之文件，依祭祀公業條例規定並無應檢附祭 祀公業設立人及設立時間之證明文件，故無須以切結方式 辦理。」等語，有關設立人及設立時間之證明文件，無庸 檢附，且無庸另行舉證，方屬正理。訴願決定雖引最高行 政法院103年度判字第527號判決意旨，認為行政機關仍可 就實體為相當程度為審酌，而命申請人補正，然其明顯斷 章取義，忽略原判決目的僅是在於方便將之納入法人管理 ，並無剝奪申請人尋求以民事訴訟程序保護之權力，已如 前敘。況且原告經被告通知後，也已補正相關說明，應已 達釋明程度，則被告猶仍駁回原告之申請，明顯違反祭祀 公業條例第8條及上揭內政部函釋。
5.原告始終主張系爭祭祀公業土地自日據時代即保存登記為 系爭祭祀公業所有，絕非鄭琴之遺產或產權不明之土地。 況且，系爭祭祀公業土地自35年光復後土地登記謄本、農 地重劃土地對照清冊、58年彰化縣土地登記謄本、現行土 地登記第二類電子謄本均載明所有權人為「祭祀公業鄭琴 」，依土地法第43條規定，系爭祭祀公業名下之土地，其 所有權人為系爭祭祀公業，毫無疑義。
6.土地臺帳雖無登記效力，但其填載之所有權人名義如冠有 「祭祀公業」字樣，仍可作為民政機關認定有無祭祀公業 事實之重要證明文件，並據以依法公告徵求異議，有內政 部92年7月16日內授中民字第0920089380號函釋及94年1月 24日內授中民字第0940030011號函釋在案可參。系爭祭祀 公業土地之土地臺帳，確冠有「祭祀公業」字樣，自可作 為認定其是否具有祭祀公業事實之重要證明文件。且其土 地自光復後，總登記至今均載明所有權人「祭祀公業鄭琴 」，足見其確屬「祭祀公業」而非鄭琴私人所有。日據時 期土地登記係採契據登記制，不動產之設定移轉，因當事 人間之合意所定契約，即生物權變動效力，登記只為對抗 第三人之手段，無公信力，登記機關之審查採形式主義。 迄34年10月25日現行民法及土地法等法律施行於臺灣，土 地登記制度同日起施行，始頒布臺灣地籍釐整辦法及臺灣 省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法，據以辦理土地 權利憑證繳驗申報，由地政機關經收件、審查、公告等法 律程序，據以登記，編造土地登記總簿，並換發權利書狀 ，作為權利人之權利憑證，該登記已視為依土地法辦理土
地總登記，具有土地總登記之法律效力（參照內政部82年 1月編印臺灣土地登記制度之由來與光復初期土地登記之 回顧第3至6頁），故日據時期登記簿所載資料與光復後之 土地登記簿所載名義人不一致時，應以光復後土地登記簿 所載為準。本件土地之日據時期土地登記簿記載「業主亡 鄭琴」及臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書記載「鄭琴（ 業主）」，應僅係礙於當時法治教育不足而登載錯誤及申 報錯誤所致，本件土地權利歸屬確為「祭祀公業鄭琴」無 疑。
7.縱使被告對日據時期土地登記簿記載「業主亡鄭琴」及「 臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書」記載所有權人「鄭琴 」之產權歸屬猶有疑慮，應可參考內政部97年6月2日內授 中民字第0970033107號函「土地登記謄本所有權人登記自 然人、商號或堂號，並有管理人之記載者，如申報人願意 依該條例第56條規定提出申請，且經受理機關查明具有祭 祀公業性質及事實者，受理機關自可依照該條例有關規定 辦理公告徵求異議。」，縱使本件土地登記文件中曾出現 「業主亡鄭琴」「鄭琴（業主）」，並有管理人許東發之 記載，仍可依祭祀公業條例相關規定辦理公告徵求異議， 被告原處分駁回之理由，明顯違反上開主管機關函釋。 8.內政部64年9月15日臺內民字第639161號函釋：「申請祭 祀公業派下證明，因其檢附土地證件與當事人間之關係有 欠明確證據，可否受理予以刊登公告乙節，經查本案所附 明治32年9月所立合約書尚可為有力證明，惟彼時人民對 法律觀念欠缺，均對文字之不一致及錯誤，每不注意，為 基於便民觀點，可准其辦理，以謀解決其困難。」，本件 原告已依法提出備審資料，且實際記載內容亦無何矛盾之 處，合法性並無疑義，被告應無否准原告所請之理。退萬 步言，縱使確實存有被告所述之瑕疵，仍應可依上開函釋 意旨，准原告申請祭祀公業派下證明，以解決原告所面臨 之僵局。
㈢被告雖著眼於35年土地總登記申報書、日據時期土地登記簿 與土地臺帳等三項登記文件關於系爭土地所有權之歸屬有不 一致情形，但：
1.內政部76年3月2日臺內地第480523號函釋：「查日據時代 舉辦土地調查時，有以死者業主姓名予以記載，依據大正 年控民字第150號及第151號判例，不問其有無管理人存在 ，並非當然認定其為公業，應視其實質如何，而判定為公 業或私業（臺灣民事習慣調查報告第724頁參照）。…… 」，可知縱使本件日據時期土地登記簿業主權記載「業主
亡鄭琴」，至少初步仍無法遽而認定「鄭琴」僅為個人， 況且在相同文件上復有管理人許東發之記載，則究為公業 或私業仍有待參酌其他記載或事實加以判斷，故而被告據 此項記載而認「鄭琴」屬於個人而非祭祀公業，顯然是忽 略日據時期記載的習慣。
2.且35年土地總登記之申報書（即臺灣省土地關係人繳驗憑 證申報書）所有權人欄位記載「鄭琴業主」，顯然是法制 知識不足，混淆了「祭祀公業」與「業主」的意義，蓋前 者為臺灣傳統祭祀祖先的家族團體型態，而後者則係日文 中「所有權人」之意，故而使用「業主」一詞填寫於申報 書之所有權人欄位下，係屬顯然之錯誤，不足為實體認定 之依據。又土地臺帳雖無登記效力，但土地臺帳所有權人 如冠有「祭祀公業」字樣，仍可作為民政機關受理祭祀公 業認定其是否具有成為祭祀公業事實之重要證明文件，前 經內政部92年7月16日內授中民字第0920089380號函示有 案。
3.是以，35年土地總登記之申報書（即臺灣省土地關係人繳 驗憑證申報書）係明顯誤繕，暫且略而不論；而日據時期 土地登記簿記載「業主亡鄭琴」，「鄭琴」究為公業或私 人容有解釋空間；末再參酌日據時期土地臺帳之細密度與 嚴謹性，應可據以認定，自頭至尾所有文件之產權所有權 人記載均係指「祭祀公業鄭琴」無疑，被告以今非古，以 現代登記之概念解釋當時登記之內容，應有誤會。 ㈣與行政法原則牴觸部分：
1.按行政自我拘束原則係基於平等原則而來，其內容係要求 行政機關就相同的事物，應為相同之對待，而不得採取不 同之態度或決定，有最高行政法院99年度判字第212號判 決意旨可資參照。被告就本件系爭祭祀公業先前之聲請案 件（下稱前案），從未質疑鄭琴為個人而非祭祀公業，卻 以更謹慎、嚴格審查為由，對本件原告之申請案件提出此 項質疑，其有差別待遇至為顯然，已牴觸平等原則之要求 。
2.況被告於處理前案時，雖使其承辦公務員遭人提出刑事告 訴，但因查無不法情事而為不起訴處分，交付審判之聲請 亦遭法院駁回，最後核發派下員證明予聲請人林鵬飛，僅 是因為被告於核發後，要求再補正收養關係之證明文件， 訴外人林鵬飛並未補正，派下員證明才遭撤銷。足證當初 之被告的行政作為並無不法，並無不法的平等之情形，則 本件被告卻採取更嚴格的標準進行審查，其所為顯然已違 背行政自我拘束原則。
3.被告本應秉持與前案相同之審查基準就原告之申請進行審 查，但被告卻以「特別謹慎」的態度審查本件申請案，將 審查密度提高，明顯具有針對性，而查其動機，據被告於 所述「因林鵬飛之該次申報及衍生之刑事案件，只顯示林 鵬飛是原告本次申報程序之利害關係人，以及系爭祭祀公 業的紛爭性，乃審查機關應以更為謹慎的態度審查本件申 報案。」可知完全是因為被告於前案當時遭他人提出刑事 告訴致被告所屬公務員遭訴追導致，被告實際上所考量之 因素者，根本不是原告所提出之備審資料，而是擔心自身 又遭刑事訴追而已，此種參雜無關因素考量下所作成之決 定，顯然違背了不當聯結禁止原則；而被告擅自提高審查 密度的作法，同時也牴觸了禁止恣意原則。
4.依祭祀公業條例規範意旨及第8條之規定，行政機關就祭 祀公業派下員證明之申請案，僅有形式審查權，審查提出 相關文件是否齊備，不得就實體法律關係為審認，申請人 只要備齊文件即可，行政機關並無任何裁量空間。本件被 告認其尚有審認空間，但原告本件申請案必須經歷何種程 序及提出何種文件，均無法預見，且由整體以觀，被告實 已就實體法律關係審查，被告所為亦牴觸行政程序法第5 條之規定，及法律保留原則。
㈤綜上所述，被告駁回原告上開申請案件，顯然違背法律，訴 願決定未予以糾正，亦有未合等情。並聲明求為判決撤銷訴 願決定及原處分。被告應就原告104年4月23日關於祭祀公業 鄭琴之申報案件作成准許之行政處分。
三、被告答辯略謂：
㈠被告駁回原告上開申請案件，並無違誤：
1.原告依祭祀公業條例第6條及第8條之規定，向被告辦理系 爭祭祀公業申報及申請核發系爭祭祀公業派下全員證明書 ，雖原告陳報系爭祭祀公業所有坐落彰化縣○○鄉○○段 000○000○號土地（下稱系爭土地），係由其先祖即許提 、許盾所捐助，惟就原告提出之系爭祭祀公業沿革申報資 料，並無法看出許提、許盾與系爭土地之關聯性，復以許 提、許盾並非鄭琴或其兄弟之子嗣，與臺灣民間無子嗣者 由其兄弟之子嗣傳其香火之習俗有異，因其申請案件尚有 上開疑義之情形，被告依同條例第10條函請原告補正，惟 原告提出之補正書並無法就上開疑義釋明，被告實無法逕 依同條例第11條及第13條之規定，辦理公告及核發原告派 下全員證明書。
2.依原告之申報及補正資料未能釋明許提與許盾為系爭祭祀 公業之設立人，自難認原告係系爭祭祀公業之派下員：
⑴依祭祀公業條例第3條第2款規定，祭祀公業之設立人係 指捐助財產設立祭祀公業之自然人或團體，而本件原告 固主張其先祖許提、許盾為系爭祭祀公業之設立人，惟 經被告向彰化縣彰化地政事務所函調相關登記文件，本 件系爭土地於35年土地總登記之申報書所有權人欄位記 載「鄭琴」，名下並註記業主，且日據時期（明治41年 ）土地登記簿甲區（業主權）事項欄記載：「業主亡鄭 琴」，與土地臺帳記載所有權人為「祭祀公業鄭琴」， 三項登記文件就有關系爭土地所有權之歸屬並不一致， 且觀諸日據時期土地登記簿甲區（業主權）事項欄記載 ：「業主亡鄭琴」，可知當時土地登記機關認定系爭土 地屬鄭琴所有，且於明治41年時鄭琴已死亡。而以此對 照原告主張明治7年1月20日鄭琴仙逝後，許提、許盾兄 弟2人以其共有土地設立系爭祭祀公業云云，顯見上開 土地登記資料與原告載述之系爭祭祀公業沿革即有不符 情事，且原告如申報內容所主張屬實，則明治41年地政 機關受理登錄時，即應記載業主為「祭祀公業鄭琴」， 絕非記載「業主亡鄭琴」，而認定系爭土地屬鄭琴之遺 產。再者，系爭土地於35年土地總登記之申報書及委託 書，申報人及委託人均記載為「許東發」，並有許東發 之簽名蓋章，惟據原告所提供之戶籍資料，許東發於大 正13年（即民國13年）已去世，顯見35年系爭土地登記 資料涉有偽造文書與使公務員登載不實情事。
⑵依原告提供之資料所示，可明顯得知系爭土地有產權歸 屬不明之情事，遑論原告完全未就系爭土地係由原告之 先祖許提、許盾捐助而設立系爭祭祀公業乙事為釋明， 僅於104年7月23日補正書敘述「本公業設立人許盾係本 公業首任管理人，設立人許提之次子許東發是本公業第 二任管理人，足見許提、許盾與本公業產權應具關連性 」等語，顯未能就許提與許盾為系爭祭祀公業之設立人 乙事為釋明，依最高行政法院100年度判字第225號判決 理由六、（三）（3）所載：「民政機關（單位）於受 理祭祀公業之申報後所為之審查，雖僅作形式上之審查 ，而不就私權之實質關係予以審究（如派下員或利害關 係人對於派下權有私權爭議，另有其異議之救濟管道。 ），然非謂受理申報之機關得不問申報人所提出之相關 資料是否有相互矛盾，或在論理上因有其他事實存在， 而顯有疑義情況下，均予以公告，仍應依職權就程序上 是否符合真實審查，審查申請公告應檢附文件，是否齊 全，程式是否相符，即申請人就所檢具派下員名冊之正
確性，有釋明之義務，苟有欠缺，仍應命其補正」之意 旨，被告自難准予原告所申請。
⑶退步言之，縱認系爭土地產權確屬祭祀公業鄭琴所有， 惟本案之關鍵在於原告須釋明許提與許盾為系爭祭祀公 業之設立人，而原告係系爭祭祀公業之派下員乙節，方 能通過祭祀公業條例第10條之審查，被告始能依祭祀公 業條例第11條為公告程序，今原告一再以「當時法治教 育不足而登載錯誤」「系爭土地自光復後，總登記至今 均載明所有權人『祭祀公業鄭琴』等」為由，主張系爭 土地之所有權係歸屬祭祀公業鄭琴，惟就釋明許提與許 盾為系爭祭祀公業之設立人，而原告係系爭祭祀公業之 派下員乙情卻避重就輕，僅空言「本公業設立人許盾係 本公業首任管理人，設立人許提之次子許東發是本公業 第二任管理人，足見許提、許盾與本公業產權應具關連 性」云云，然就35年系爭土地登記資料涉有偽造文書與 使公務員登載不實情事卻隻字未提，實難使被告依祭祀 公業條例第10條准予原告之申請。
⑷原告固主張「管理人為派下員乃常態事實原告應無庸舉 證……又系爭祭祀公業若由鄭姓子侄所設立，則自許東 發死亡至今已逾90年，鄭姓族人理應出面改選管理人收 回土地自行管理才合常理」云云，惟在系爭土地產權有 疑義之情形下，當然不能排除系爭祭祀公業係由鄭姓子 侄所設立，僅鄭姓子侄未依祭祀公業條例向被告為申報 之可能性，而原告既向被告為祭祀公業之申報，卻未能 就許提與許盾為系爭祭祀公業之設立人，而渠係系爭祭 祀公業之派下員乙情為釋明，是以，被告尚難依祭祀公 業條例第10條准予原告之申請。
⑸另原告所引述內政部97年6月2日內授中民字第09700331 07號函，係指申請人依祭祀公業條例第56條規定提出申 請之情形，惟該條文仍以「本條例施行前以祭祀公業以 外名義登記之不動產，具有祭祀公業之性質及事實」為 要件，上開函釋並敘明「如申報人願意依該條例第56條 規定提出申請，且經受理機關查明具有祭祀公業性質及 事實者，受理機關自可依照該條例有關規定辦理公告徵 求異議」等語，亦即受理機關仍有查明之義務，是以原 告引述上開函釋及祭祀公業條例第56條規定，並不能免 除渠釋明許提與許盾為系爭祭祀公業之設立人，而原告 係系爭祭祀公業之派下員之責任。
⑹原告聲請調查證據暨準備（一）狀固引述內政部64年9 月15日臺內民字第639161號函，並主張「渠已依法提出
備審資料，且其實際記載內容亦無何矛盾之處」云云， 惟此部分原告顯然故意忽略35年系爭土地登記資料涉有 偽造文書與使公務員登載不實及系爭土地有產權不明情 事，與事實完全不符，殊無可採。
3.被告依祭祀公業條例第10條第1項進行之書面審查程序， 係依內政部相關函釋及最高行政法院相關判決之意旨辦理 ，並無違誤：
⑴按內政部103年9月29日臺內民字第1030308008號函所載 ：「按祭祀公業條例第10條第1項所稱『書面審查』係 指受理機關除就該條例第6條之管理人或其派下現員過 半數推舉之申報人身分證明、該條例第8條之申報人應 附文件、與該條例第9條之申報受理機關是否符合規定 外，惟為保障祭祀公業之權利人，仍須就申報人所提出 之相關資料予以核對是否有互相矛盾，或不符合邏輯之 事實存在，並經審查無誤後依該條例之規定辦理公告徵 求異議。」
⑵復按最高行政法院96年度判字第439號判決理由四、即 敘明：「又內政部70年8月17日台內民字第37067號函之 意旨以：祭祀公業公告時之所謂形式上審查者，係指就 祭祀公業土地清理要點第2點之管理人或其派下所推舉 之代表身份證明，與申請公告應檢附文件，是否齊全， 程式是否相符而言。祭祀公業申報人對於其為所申報祭 祀公業為合法申報權利人，及所提出規約、管理人、派 下員等資料係屬正確及符合該要點規定，仍有釋明之義 務。若受理申報之機關經審查之結果，認申報人所提出 之相關資料，尚不足以為前開釋明或有與祭祀公業土地 清理要點規定不符者，如能補正者，受理機關即依該要 點第7點通知申報人於30日內補正，如不能補正或逾期 不補正者，應駁回其申報。」
⑶依上開內政部函釋及最高行政法院之判決意旨，祭祀公 業申報人對其所為申報祭祀公業是否合法，其所提出之 相關資料是否正確及符合相關祭祀公業法規，仍負釋明 之義務。而受理申報機關就申報人所提出之資料仍應審 查是否符合相關祭祀公業法規，並視情況命申報人補正 ，若不能補正或逾期不補正者，應駁回其申請。上開判 決所揭櫫之意旨至為明確，被告依據上開判決意旨以10 4年6月29日彰秀鄉民字第1040009812號函請原告就許提 與許盾為系爭祭祀公業之設立人、系爭土地產權與原告 所提供之資料有相互矛盾、齟齬之情事及鄭琴之生平與 親屬關係等有疑義、相互矛盾或邏輯不符之情形予以「
釋明」，惟原告之補正書並未就上開疑義為釋明，因此 被告方以原處分駁回原告之申請。
⑷原告固主張「被告未能指明要原告提出何文件，原告已 提出所能調的文件」云云，惟被告僅係依法函請原告就 許提與許盾為系爭祭祀公業之設立人、系爭土地產權與 原告所提供之資料有相互矛盾、齟齬之情事及鄭琴之生 平與親屬關係等有疑義、相互矛盾或邏輯不符之情形予 以「釋明」，至於原告應提供何種文件釋明上開疑義， 被告並無意限制原告所提出之證據種類，而讓原告自行 依祭祀公業條例之規定及立法意旨蒐集提供，是以，原 告並不能以「已經提出所有文件」為由，而認其已盡釋 明之義務。
㈡原告指摘被告錯誤引用最高行政法院96年度判字第439號、1 03年度判字第527號判決及臺灣高等法院102年度上訴字第19 01號刑事判決意旨乙節，應有違誤：
1.按最高行政法院96年度判字第439號判決理由四、即敘明 ：「又內政部70年8月17日臺內民字第37067號函之意旨以 ：祭祀公業公告時之所謂形式上審查者，係指就祭祀公業 土地清理要點第2點之管理人或其派下所推舉之代表身份 證明，與申請公告應檢附文件，是否齊全，程式是否相符 而言。祭祀公業申報人對於其為所申報祭祀公業為合法申 報權利人，及所提出規約、管理人、派下員等資料係屬正 確及符合該要點規定，仍有釋明之義務。若受理申報之機 關經審查之結果，認申報人所提出之相關資料，尚不足以 為前開釋明或有與祭祀公業土地清理要點規定不符者，如 能補正者，受理機關即依該要點第7點通知申報人於30日 內補正，如不能補正或逾期不補正者，應駁回其申報。」 等語，亦即祭祀公業申報人對其所為申報祭祀公業是否合 法，其所提出之相關資料是否正確及符合相關祭祀公業法 規，仍負釋明之義務。而受理申報機關就申報人所提出之 資料仍應審查是否符合相關祭祀公業法規，並視情況命申 報人補正，若不能補正或逾期不補正者，應駁回其申請。 上開判決所揭櫫之意旨至為明確，被告依據上開判決意旨 作成原處分，並無違誤。
2.次按臺灣高等法院102年度上訴字第1901號刑事判決貳、 實體方面：甲、二、亦敘明「有關祭祀公業認定依據，依 內政部81年10月6日（81）臺內民字第0000000號函記載： 『臺灣民事習慣調查報告記載：『祭祀公業者，係以祭祀 祖先為目的而設立之獨立財產也。故其設立，自須有享祀 人、設立人(或派下)及獨立財產之存在。』是以有關認定
是否為祭祀公業，得以其（一）是否為祭祀祖先而設立， （二）是否有享祀人，（三）是否有設立人或派下，（四 ）是否有獨立財產之存在，作為認定之依據，而由申報人 提具證明資料憑辦』等語，係以其是否為祭祀祖先而設立 、是否有享祀人、是否有設立人或派下、以及是否有獨立 財產之存在該等事實為標準。而如有不符時，依上開同函 所示『民政單位受理人民申請發給祭祀公業派下證明，所 檢附之資料，經查其土地是否屬祭祀公業，因產權不明， 主體認定不易，又無原始資料可資證明者，可予退回，俟 申報人（當事人）檢具足資證明文件後，再予受理。倘申 報人無法提具證明資料，得依本部上開函規定辦理』。此 並經本院受理本案後，再次函詢內政部後，經內政部以10 3年9月29日臺內民字第1030308008號函回覆甚明，有該函 在卷足參（見本院卷四第31頁正、反面）。」等語，顯見 被告若發現申請人所檢附之證明文件內容與已查悉之事實 或檔存資料有不一致之情形，仍得退回申報人之申請。 3.原處分並未就系爭祭祀公業產權歸屬作實質認定，亦非就 其所有權之實質關係為審究，僅係因原告提出之文件內容 有彼此矛盾之處，故函請原告釋明之。且最高行政法院10 3年度判字第527號判決理由六載示：「核原判決援引均與