高雄高等行政法院判決
105年度簡上字第13號
上 訴 人 伍堃楠
被上訴人 臺南市政府
代 表 人 賴清德 市長
上列當事人間水土保持法事件，上訴人對中華民國105年2月2日
臺灣臺南地方法院104年度簡字第15號行政訴訟簡易判決，提起
上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人係坐落臺南市○○區○○○段000○0○號屬山坡 地保育區土地（下稱系爭土地）之所有人，未先擬具水土保 持計畫送請主管機關核定，擅自於系爭土地上拓寬及開闢農 路（違規面積共計約1,708平方公尺），案經被上訴人於民 國103年7月25日派員會同東山區公所及白河分局至系爭土地 進行查報與取締，核認上訴人違反水土保持法第12條第1項 第1款規定，而依同法第33條第1項第2款規定，以103年8月8 日府水保字第0000000000A號處分書（下稱原處分）裁處上 訴人罰鍰新臺幣（下同）8萬元。上訴人不服，提起訴願， 經遭訴願決定駁回，乃提起行政訴訟，經原審法院判決駁回 ，上訴人猶表不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張︰
㈠系爭土地面積88,509平方公尺，橫越數山頭，原為上訴人家 傳祖產，長久以來皆種植林木，為方便農業使用，上訴人於 53年12月7日因贈與取得系爭土地時，原有農業道路即有約9 00公尺，上訴人從未擅自變更上開道路之使用，更無開闢或 拓寬之舉，應無擬具水土保持計畫之必要。又原處分所載上 訴人未經核准擅自於山坡地拓寬及開闢道路，農路長度約42 7公尺，其中拓寬既有農路152公尺、新闢道路275公尺、平 均寬度4公尺，明顯違反水土保持法相關規定等，與原有農 路便道長度不符，亦與系爭土地現況實有差異；且系爭土地 上原有農路平時為雜樹野草所覆蓋，空照及目測本不易發現 ，僅於農產收穫搬運之際，始進行原有農路清除工作，而日 前因應重新造林計畫之需，搬運系爭土地上之相思木材，由 訴外人何英盛清除原有農路上之雜樹野草，毫無損及系爭土 地上之水土保持，亦未改變現狀，更未違法使用。 ㈡被上訴人所填載之山坡地保育利用管理查報與取締調查紀錄 顯與系爭土地上之事實使用狀況不同，且被上訴人所屬人員
利用上訴人年老視力不佳，誘騙上訴人於系爭會勘紀錄背面 最末段簽名，事後再恣意填載正面之相關問題，顯有入人於 罪之情，應認系爭會勘紀錄實不得作為裁罰之依據。系爭土 地因重新造林計畫之需，由訴外人何英盛從事系爭土地舊有 道路上清除野草、搬運木材之行為，上訴人從未指揮或促其 執行，應認被上訴人所認定違反水土保持法之情形與上訴人 無直接關聯，被上訴人不應僅因上訴人為系爭土地之所有權 人，而未探究違反水土保持法之實際行為人，遽對上訴人裁 處罰鍰等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被上訴人則以：
㈠本件經被上訴人人員以手持式GPS設備及測距儀現場測量， 上訴人土地上之既有農路涉及拓寬部分長度達152公尺，平 均路寬4公尺；新闢農路部分長度為275公尺，平均路寬4公 尺，依據92年、97年航照圖及水利局現地勘查結果判定，皆 非原有道路。上訴人所稱之約900公尺既有園內作業道僅有 部分（拓寬農路152公尺）與本次違規範圍重疊，水利局量 測違規農路與上訴人所謂既有農路實屬不同範圍，並無上訴 人所稱調查與現況不符之情形。是以，依水土保持法第12條 第1項第4款規定，上訴人應先擬具水土保持計畫送主管機關 核定後始得為之。
㈡被上訴人製作之山坡地保育利用管理查報與取締調查紀錄共 有正、反兩面，正面第7點現場調查情形係利用手持式GPS設 備及測距儀現場測量後填載，第8點至第12點係逐一詢問上 訴人後填載，並依反面第14點請上訴人親閱無訛後始簽名， 上訴人所稱係遭誘騙於調查紀錄背面簽名，事後再恣意填載 正面相關資料云云，實甚未符。又上訴人為系爭土地之所有 權人及實際經營使用權人，屬水土保持法第4條所稱之水土 保持義務人，若有實施水土保持法第12條第1項各款之行為 ，應先擬具水土保持計畫送主管機關核定後始得為之。然上 訴人卻未依法申請即逕行為之，且上訴人於103年7月25日水 利局前往取締時即陳述係因翻耕所需委託廠商施作，依水利 局勘查結果，上訴人為於系爭土地內砍伐及運送相思木材， 開闢施工便道，造成邊坡嚴重裸露，部分餘土往下邊坡堆置 ，上訴人未經核准擅自拓寬及新闢農路之違規行為，確實違 反水土保持法第12條第1項第1款規定，被上訴人依同法第33 條第1項第2款規定裁處上訴人罰鍰8萬元，於法尚無不合等 語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：㈠系爭土地確 屬行政院農業委員會依法公告有案之山坡地，且上訴人所提 出系爭土地之登記簿謄本，其使用區分亦載明係「山坡地保
育區」，而上訴人於103年7月25日會勘時，亦陳稱知道在公 私土地上有開挖整地行為要申請水保計畫，翻耕要申請備查 等語，顯見上訴人對於系爭土地係屬山坡地一節應有所知， 尚非不知情而開闢整修。㈡上訴人確於系爭土地有新闢農路 長度為275公尺，平均路寬4公尺及拓寬農路長度達152公尺 ，平均路寬4公尺，此部分與上訴人所稱之既有農路屬不同 範圍，且參之103年7月25日會勘當場之照片，可知系爭土地 上確於無舊有道路痕跡上，砍伐林木開闢道路，有大量鏟除 道路邊坡土壤與林木，並有大量之林木堆積現場之情形。上 訴人於系爭土地上既有開挖土壤整修道路並砍伐林木，於山 坡地之保育與水土保持自有影響，自應於開發利用前依法先 擬具水土保持計畫，送請主管機關核定。上訴人未依規定送 請核定，即擅自開闢及拓寬道路之行為，確已違反水土保持 法第12條第1項第1款規定，被上訴人依同法第33條第1項第2 款規定裁處上訴人罰鍰8萬元，於法尚無不合等語，而駁回 上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨略以：
㈠本件被上訴人作成罰鍰處分時，並未先以書面通知，亦未給 予上訴人陳述意見之機會，足徵原判決疏於調查被上訴人是 否給予上訴人陳述意見之機會，顯有判決違背法令之情： 1.經查，本件被上訴人作成原處分時，並未先以書面通知上訴 人，亦未給予上訴人陳述意見之機會，揆諸行政程序法第10 2條條文，被上訴人作成限制或剝奪人民自由或權利之行政 處分前，應給予該處分相對人陳述意見之機會，惟本件被上 訴人當時並未給予上訴人陳述意見之機會而逕為處分，經原 審通知證人到庭為證，原審竟以證人附和上訴人所言，進而 遽認證人所言不可採，足徵原判決疏於調查被上訴人是否給 予上訴人陳述意見之機會，顯有判決違背法令之情。 2.系爭土地面積為88,509平方公尺，橫越數山頭，長久以來皆 種植林木，為方便農業使用，於上訴人取得系爭土地時，原 有產業道路即有約900公尺，上訴人從未擅自變更上開道路 之使用，更未有開闢或拓寬之舉，是以，上訴人應無擬具水 土保持計畫之必要，原審竟以證人附和上訴人所言，遽為認 定不可採，足證原審判決有判決不備理由之情： ⑴系爭土地面積88,509平方公尺為上訴人家傳祖產，而上訴 人於53年間經贈與取得，長久以來皆種植林木，為方便農 業使用，於上訴人取得系爭土地時，原有產業道路即有約 900公尺，上訴人從未擅自變更上開產業道路之使用，更 未有開闢或拓寬之舉，經原審通知證人即毗鄰土地之所有 權人羅清貴證稱：「（問：是否有使用該地？）有，我當
兵回來後（約64年）左右，就在此種植柑橘。（問：有無 現行之產業道路？）有，這些道路是我開闢的。（問：現 有之道路及以前之道路有否拓寬？）沒有。（問：此道路 是否有新開闢之道路？）都是舊有的道路」，顯見系爭土 地上產業道路之使用距今已逾40年之久。
⑵又原處分書指出上訴人未經核准擅自於山坡地土地內拓寬 及開闢道路，農路長度約427公尺，其中拓寬既有農路152 公尺、新闢道路275公尺、平均寬度4公尺，明顯違反水土 保持法相關規定等語，此與原有農路便道長度不相符合， 亦與目前系爭土地現況實有差異；且系爭土地上原有農路 平時為雜樹野草所覆蓋，空照及目測本不易發現，僅於農 產收穫搬運之際，始進行原有農路清除工作，而日前因應 重新造林計畫之需，搬運系爭土地上之相思木材，由訴外 人何英盛清除原有農路上之雜樹野草，毫無損及系爭土地 上之水土保持，亦未改變現狀，更未為違法使用；另訴外 人何英盛亦證稱：「（問：是否曾於此地工作？）去年七 、八月間。（問：作何工作？）整地與準備造林。……（ 問：有無拓寬原來之產業道路？）沒有，只有將雜草及雜 樹撥開。（問：有無在舊道路之盡頭新闢道路〈提示照片 ，並告以要旨〉？）舊路跡將雜草、樹木除去後就呈現照 片上之道路。……（問：是否受雇於原告？或以現場採收 之木材抵用薪資？）有受雇於原告，但沒有費用，是以後 造林後，再行抵償」等語，足徵上訴人既未擅自改變上開 道路之使用，更未有新闢或拓寬之舉，是以，上訴人應無 擬具水土保持計畫之必要，原審竟以證人附和上訴人所言 ，遽為認定不可採，而未載明證人所言不足採納之理由， 足證原審判決有判決不備理由之情。
3.被上訴人於103年7月25日以上訴人違反水土保持法第12條第 1項第1款為由，會同白河分局、東山區公所等至系爭土地現 場履勘，其中並由被上訴人人員填載山坡地保育利用管理查 報與取締調查記錄（下稱系爭會勘紀錄），上訴人為年逾八 旬之人，對於文字之記載本已無分辨能力，且系爭會勘紀錄 分為正反兩面，上訴人所簽名之位置為反面最末段，被上訴 人人員甚至未曾對上訴人解釋為何填具系爭會勘紀錄，更從 未提及系爭會勘紀錄之內容，至上訴人遭裁罰後，向被上訴 人申請系爭會勘紀錄始知，正面竟遭被上訴人人員填載完全 悖於事實之內容，此部分與證人所言完全不符，進而與系爭 土地上之事實使用狀況顯然不同，是以，被上訴人人員利用 上訴人年老視力不佳，誘騙上訴人於系爭會勘紀錄背面最末 段簽名，事後再恣意填載正面之相關問題，顯有入人於罪之
情，應認系爭會勘紀錄實不得作為裁罰之依據，原判決竟以 上開會勘紀錄做為判決基礎，顯見其有判決不備理由之情。 4.系爭土地因重新造林計畫之需，由訴外人何英盛從事系爭土 地舊有道路上清除野草、搬運木材之行為，上訴人從未指揮 或促其執行，應認被上訴人所認定上訴人違反水土保持法之 情形應與上訴人無直接關聯，另原判決記載上訴人於會勘當 時陳稱「知道在公私土地上有開挖整地行為要申請水保計畫 ，翻耕要申請備查」等語，然原審法院究由何處得知此情， 實未交代，顯有判決不備理由之情：
⑴依行政程序法第9條、第36條及第43條條文意旨可知，行 政程序法課予行政機關客觀之注意義務，以維當事人之權 益。又依最高行政法院100年度判字第1359號判決意旨， 被上訴人於作成行政處分前，負有依職權調查證據之義務 ，以證明上訴人確有違規事實之存在，不得因上訴人未提 出對自己有利之資料，遽認有該違規事實之存在。次按當 事人提出之攻擊或防禦方法，行政法院應斟酌全辯論意旨 及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷其真偽，而將 得心證之理由記明於判決。如對於當事人提出之攻擊或防 禦方法未加以調查，並將其判斷之理由記明於判決，或認 定事實徒憑臆測而不憑證據者，即構成行政訴訟法第243 條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令；如認定 事實與所憑證據內容不符者，則屬同款所謂判決理由矛盾 （最高行政法院102年度判字第716號判決參照）。 ⑵依水土保持法第33條第1項第2款規定，處罰水土保持義務 人違反同法第12條第1項第1款及第4款之行為，係水土保 持義務人於山坡地，從事農、林、漁、牧地之開發利用所 需之修築農路或整坡作業及其他開挖整地行為前，未先擬 具水土保持計畫，送請主管機關核定。亦即對於山坡地之 開發先行送審水土保持計畫，並經核定之義務，係因實際 經營管理行為，或對他人之經營、管理行為有所參與而發 生，不得僅因其為山坡地之使用人，而對他人自行開發行 為，亦要求其負有先行送審水土保持計畫，並經核定之義 務。經查，系爭土地因重新造林計畫之需，由訴外人何英 盛從事系爭土地舊有道路上清除野草雜樹、搬運木材之行 為，上訴人從未指揮或促其執行，應認被上訴人所認定上 訴人違反水土保持法之情形應與上訴人無直接關聯。惟被 上訴人及訴願機關均未依職權調查證據，以確認上訴人是 否有違反水土保持法之事實，更刻意忽視上訴人所提相關 訊息，誘騙上訴人於不實之系爭會勘紀錄上簽名，以及訴 外人何英盛清除系爭土地原有農路便道上之野草雜樹情事
，僅憑被上訴人會勘當時原有農路之外觀，遽認上訴人所 為，且依104年8月4日言詞辯論筆錄：「（法官問：公告 山坡地、森林區之依據範圍為何？）被告訴訟代理人：基 本是以山坡地的坡度及其他因素，其餘我們再行陳報。… …（法官問：到場勘驗時是否有發現原告有伐木之情形？ ）被告訴訟代理人：沒有。……（法官問：會勘紀錄為何 ？）被告訴訟代理人：在證據四，證據九有現場勘驗照片 ，第六頁有原告伐木的照片（按：原告既無伐木情形，如 何有原告伐木的照片？）……（問法官：公告列管為山坡 地是否有通知地主？）被告訴訟代理人：沒有，因為山坡 地範圍甚廣所以並沒有一一通知地主，只有依公告。（法 官問：被告當初之公告係依何方式公告？）被告訴訟代理 人：並不是我們公告的，是農委會公告的。如要詳盡我們 需要查證後，另行陳報。（法官問：人民如何查證？）被 告訴訟代理人：在網路上可以查詢的到」等語，足徵本件 被上訴人縱有公告系爭土地為列管山坡地，然因上訴人為 年逾八旬之人，根本無法得知上情，如何遵守水土保持法 相關規定？被上訴人卻逕依違反水土保持法第12條第1項 第1款對上訴人恣意裁處罰鍰，與法尚有未合。而原判決 記載上訴人於會勘當時陳稱「知道在公私土地上有開挖整 地行為要申請水保計畫，翻耕要申請備查」等語，然原法 院究由何處得知此情，實未交代，顯有判決不備理由之情 ，至為明確。
㈡綜上所述，本件應屬行政罰案件而非一般行政處分案件，參 照最高行政法院39年判字第2號判例行政官署對於人民有所 處罰，必須確實證明其違法之事實，倘不能確實證明違法事 實之存在，其處罰即不能認為合法等情。並聲明求為判決： ⑴原判決廢棄。⑵訴願決定及原處分均撤銷。
六、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，並無違誤，茲就上 訴意旨再予論述如下：
㈠按水土保持法第3條第3款規定：「本法專用名詞定義如下： ……三、山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林 地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或 保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請 行政院核定公告之公、私有土地：㈠標高在1百公尺以上者 。㈡標高未滿1百公尺，而其平均坡度在百分之5以上者。」 第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施 水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人 ，為本法所稱之水土保持義務人。」第12條第1項第1款規定 ：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應
先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行 環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核 ：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或 整坡作業。」第33條第1項第2款規定：「有下列情形之一者 ，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：……。二、違反第1 2條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定 計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未 在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」 ㈡經查，本件上訴人所有之系爭土地為山坡地，其未經事先擬 具水土保持計畫，送請主管機關核定，即擅自於系爭土地上 拓寬及開闢農路，嗣經被上訴人於103年7月25日會同東山區 公所及白河分局至系爭土地取締而查獲上情之事實，乃原審 斟酌全辯論意旨及調查證據結果所確認之事實，核與卷證相 符，則原判決基此認定被上訴人對於上訴人違反水土保持法 第12條第1項第1款規定，而依同法第33條第1項第2款規定裁 處上訴人罰鍰8萬元，於法有據，並無不合。
㈢上訴人雖以前揭情詞主張原判決違背法令云云；惟查： 1.按行政罰法第42條規定：「行政機關於裁處前，應給予受處 罰者陳述意見之機會。但有下列情形之一者，不在此限：一 、依行政程序法第39條規定，通知受處罰者陳述意見。二、 已依職權或依第43條規定，舉行聽證。三、大量作成同種類 之裁處。四、情況急迫，如給予陳述意見之機會，顯然違背 公益。五、受法定期間之限制，如給予陳述意見之機會，顯 然不能遵行。六、裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認 。七、法律有特別規定。」又行政程序法第103條第5款亦規 定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見 之機會︰……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以 確認者。」是作成裁罰或限制、剝奪人民權利之行政處分， 倘所根據之事實，客觀上明白足以確認，行政機關即得不給 予陳述意見之機會。本件依會勘日期103年7月25日「臺南市 水利局山坡地保育利用管理查報與取締調查紀錄」，已給予 上訴人陳述意見之機會（詳該調查紀錄第12項），且該調查 紀錄「當事人」欄位亦經上訴人簽名確認無誤（原審卷第48 頁），是上訴人於該會勘日既已得表示意見，且其為違章行 為之行為人，客觀上明白足以確認，則被上訴人縱未另給予 上訴人陳述意見之機會，尚難謂原處分於法有違。上訴人指 摘原判決疏於調查被上訴人是否給予上訴人陳述意見之機會 ，顯有判決違背法令之情云云，核無可採。
2.又所謂判決不備理由，係指判決全然未記載理由，或雖有判 決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文
所由成立之依據。本件原判決認定上訴人未經事先擬具水土 保持計畫，送請主管機關核定，即擅自於其所有之系爭土地 上拓寬及開闢農路等情，業已詳述其事實認定之依據及得心 證之理由，又上訴人於103年7月25日會勘時，明確陳述其知 道在公私有土地上有開挖整地行為要申請水保計畫，翻耕要 申請備查等語，亦有「臺南市水利局山坡地保育利用管理查 報與取締調查紀錄」（原審卷第48頁）在卷可稽。其次，證 據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之 權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理 法則或經驗法則，自不得遽指為違法。經核上訴意旨所執前 詞，無非係就原審取捨證據、認定事實之職權行使指摘其為 不當，或就原判決之認定異於上訴人之主張，遽指為違法， 然揆諸上開說明，凡此均非上訴人所指稱原判決有判決不備 理由之情形。則上訴人指摘原判決有理由不備之情事，亦非 可採。
㈣綜上所述，上訴人之主張並無足採。原判決將訴願決定及原 處分均予維持，而駁回上訴人於原審之訴，於法並無不合。 上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為 無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第 3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 105 年 4 月 27 日 高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君
法官 張 季 芬
以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 105 年 4 月 27 日
書記官 周 良 駿