高雄高等行政法院判決
104年度訴字第420號
民國105年3月30日辯論終結
原 告 大福地科技有限公司
代 表 人 鄭啟聰
被 告 屏東縣政府
代 表 人 潘孟安 縣長
訴訟代理人 葉俞亨
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國104年5
月25日臺內訴字第1040011616號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣原告未經申請許可擅自於訴外人伍浩聚所有坐落屏東縣○ ○鄉○○段000○000○號等2筆編定為特定農業區農牧用地 土地（下稱系爭土地）上設置建物從事肥料製造(物品製造 加工業)使用，經屏東縣萬丹鄉公所(下稱萬丹鄉公所)以民 ○000○00○0○○鄉○○○00000000000號函檢送「未登記 工廠調查報告表」及現況照片向被告查報原告於系爭土地違 規設廠。嗣後被告以103年11月11日屏府地用字第103742529 00號函通知原告於文到7日內向被告提出陳述意見書，雖原 告於同年月14日向被告提出陳述意見書，惟該內容情節並未 具法律上免罰之理由，故被告審認原告業已違反工廠管理輔 導法第10條、區域計畫法第15條及行為時非都市土地使用管 制規則（即102年9月19日修正發布，下稱管制規則）第6條 規定，乃以103年12月8日屏府地用字第10376463400號函檢 送同文號裁處書（下稱原處分），爰依工廠管理輔導法第30 條、農業發展條例第69條第1項、區域計畫法第21條、行政 罰法第24條暨屏東縣政府執行違反區域計畫法裁罰基準第3 點及第4點等規定，裁處原告「處罰鍰新臺幣（下同）6萬 元整。受處分人及其代表人改正事項如下：㈠限於裁處書 送達日起，立即停工；如拒不停工，將依行政執行法處5,00 0元整怠金。㈡並限期於104年2月8日前完成工廠登記或恢復 為符合農牧用地容許之使用。」原告不服，提起訴願，經決 定駁回，遂向臺灣屏東地方法院（下稱屏東地院）行政訴訟 庭提起行政訴訟，經裁定移送本院管轄。
二、本件原告主張︰
(一)原告數十年來專研有機廢棄物處理辦法，已發展出最具科學 化、環保化「密閉式快速發酵機」並取得國家新型專利證書 ，且經國立屏東科技大學畜牧場使用，效果非常優良，經多 位教授建議，應建立一標準禽畜糞便處理場，以供臺灣畜牧 業參訪選用。原告遂依行政院農業委員會（下稱農委會）10 3年3月20日修正發布之「禽畜糞堆肥場營運許可管理要點」 第1點規定，申請許可禽畜糞堆肥場之營運，以促進畜牧及 農業廢物再利用。原告先向萬丹鄉公所農業課詢問，系爭土 地是否可辦理禽畜糞代處理場，並出示合法建築物使用執照 及畜牧場登記證；經萬丹鄉公所單位承辦人員告知，由於系 爭土地上的廠房全部有合法執照，並有合法畜牧場登記證， 堆肥製造是屬農業生產加工範圍，應可申請辦理。原告再向 被告農業處畜產科洽詢辦理，並取得「禽畜糞堆肥場營運許 可證申請書」，依申請書內容，尋得系爭土地為租用，並裝 置醱酵機械設備及防污染設備，且於103年7月開始進料試車 、同年8月完成，並於同年9月4日正式向被告提出「禽畜糞 堆肥營運許可證申請書」（訴願卷，第89頁），且被告於10 5年3月3日本件準備程序庭亦陳稱原告並未有生產製造肥料 行為，顯見原告目前僅止於申請作業程序行為，並非有違規 行為存在。況且，若以現有安裝馬力生產，每月應繳電費應 達數十萬元，然由原告於103年7月-8月試車，9月提起申請 ，9月中旬遭退件，11月被告函文說明違規事項，12月開立 裁處書，在這段期間之電力使用，亦可判定原告並未從事生 產製造加工行為，有繳納臺灣電力公司電費收據使用分析可 證（屏東地院104年度簡字第32號卷，第92頁至第94頁）。 因目前與臺灣電力公司契約容量僅8KW，並不可能生產製造 。又查，原告尚未有生產製造加工行為，亦可由勞動部勞工 保險局勞工退休金計算名冊證明（屏東地院104年度簡字第 32號卷，第95頁），目前原告雇用人工僅女性行政人員1名 ，顯然無法生產作業。基上，原告從設備尚未完成、電力使 用狀況、沒有操作員等事由可知，原告未能從事物品製造加 工行為，則被告主張原告未經申請許可，即擅自於系爭土地 上設置建物從事肥料製造(物品加工業)使用云云，不足可採 。
(二)次查，被告於103年9月15日以屏府農畜字第10327102400號 函（訴願卷，第143頁）退回本件原告之申請，理由為該場 地位屬畜牧場不得做為代處理堆肥場，及系爭土地屬特定農 業區亦不得依「非都市土地變更作專案輔導畜牧事業設施計 畫審查作業要點」第10點㈡辦理專案輔導畜牧事業。則本件 申請被退回後，原告立即著手拆除設備，並與屋主協商，因
醱酵設備龐大，無法一時遷移，必須找到可辦理禽畜糞堆肥 場營運許可申請之廠房後再行搬離，故僅作倉庫暫放，是否 可減低房租費，屋主亦同意由每月5萬元減至3萬5仟元，有 房租匯款單可稽（屏東地院104年度簡字第32號卷，第96頁 ）。可見原有安裝設備從未有生產、製造、販售行為，被告 亦從未至現場勘查，因原告裝設設備僅止於申請範圍，後半 段設備混合、粉碎、製粒、乾燥、包裝等設備全部尚未購進 裝設，還無法從事產品製造加工使用等違規行為。更甚者， 原告為辦理合法堆肥場，再透過房屋仲介公司尋覓可申請堆 肥場之土地，由屏東市全盈房介公司（下稱全盈公司）介紹 位於屏東縣內埔鄉建興段（下稱○○段○000○000○000○0 00○000○號等土地可作堆肥場用途，並由全盈公司主管曹 龍俊帶原告前往被告農業處農業企劃科與畜產科並向單位主 管詢問，建興段土地是否可為堆肥場使用，經上揭單位主管 回覆若申請興辦事業程序完成後，即可申請堆肥場使用，原 告即委由顧問(由全盈公司曹龍俊介紹)設計評估等情，可知 原告並無違反工廠管理輔導法第10條及第30條等規定之事由 存在。
(三)又查，原告承租系爭土地上之廠房有101年3月20日補發屏東 縣○○○○區○○○○區○○○○○○○○○號：屏建管使 （萬）字第9號，原91年2月7日核發使用執照應予作廢，見 訴願卷，第87頁】、102年10月22日畜牧場登記證書（證號 ：農畜牧登字第218516號，場名：伍金井畜牧場，見訴願卷 ，第86頁），依畜牧法第5條第3款、農業事業廢棄物再利用 管理辦法及農業事業廢棄物再利用種類及管理方式（按：10 2年6月21日農委會已公告廢止）等規定，畜牧場應設置堆肥 舍自行處理所產生之禽畜糞，無設置堆肥舍者，應以合約委 託禽畜糞堆肥場或登記生產有機質肥料工廠等再利用機構回 收處理（農委會100年12月28日農牧字第1000178211號函意 旨參照，見本院卷，第293頁）。則系爭土地及其上建物既 然編定為畜牧場及畜牧設施，設置堆肥設施使用亦屬農牧範 圍，並無違反區域計畫法第15條規定。
(四)另查，原告所承租之系爭土地及建物，畜牧登記已有多年， 自應依其容許使用之項目及許可使用細目使用，原告依畜牧 法、農委會發布農業事業廢棄物再利用相關法規及禽畜糞堆 肥場營運許可管理要點等規定申請作業，由於申請流程中斷 ，目前作業僅在徵詢主管機關同意，並未繼續使用系爭土地 及建物，自未正式提出辦理容許使用，則亦未有違行為時管 理規則第6條規定等事由存在等情。並聲明求為判決撤銷訴 願決定及原處分。
三、被告則以︰
(一)經查，系爭土地經編定為特定農業區「農牧用地」，即應依 行為時管制規則第6條、非都市土地容許使用執行要點（下 稱容許使用執行要點）第4點前段附表1「農牧用地」項下容 許項目及許可細目使用。惟原告所從事肥料製造(物品製造 加工業)使用，非屬上開附表1「農牧用地」所容許使用之範 圍，即有悖行為時管制規則第6條規定，則原告未經申請登 記即於系爭土地上建物從事肥料製造(物品製造加工業)使用 ，已同時違反區域計畫法第15條及工廠管理輔導法第10條第 1項之規定，按行政罰法第24條第1項規定，依法定罰鍰額最 高之規定即區域計畫法第15條第1項及第21條第1項規定辦理 裁罰。
(二)準此，原告未經申請核准，即擅自於系爭土地上從事「物品 製造加工」(肥料製造業)使用，並據萬丹鄉公所103年10月6 日萬鄉建字第10331259900號函送同年月3日「屏東縣萬丹鄉 鎮(市)公所未登記工廠調查報告表」所示，原告於系爭土地 上未合法之廠房內設置天車1台、發酵機7台，使用電力約10 5馬力瓩等設備係屬物品製造加工業設施，未經被告所屬農 業處及城鄉發展處許可；且原告申請之堆肥場用地亦不符規 定，經被告農業處退件有案，故原告使用系爭土地違反區域 計畫法第15條第1項及行為時管制規則第6條規定所得容許使 用項目，應依區域計畫法第21條規定辦理裁罰甚明，是本件 原處分於法尚無違誤。另原告其他聲明，尚無涉本件得否裁 罰之要件，茲不贅述等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回 原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有系爭土地謄本、萬丹鄉公 所103年10月6日萬鄉建字第10331259900號函送「未登記工 廠調查報告表」（本院卷，第85頁至第86頁）、被告103年 11月11日屏府地用字第10374252900號函送陳述意見通知書 （本院卷，第99頁至第101頁）、原告103年11月14日福字第 103002號陳述意見函（本院卷，第103頁）、原處分、訴願 決定及屏東地院104年度簡字第32號移送本院管轄裁定等在 卷可參，堪認屬實。是本件兩造之爭點為：被告以原告未經 申請許可且未辦工廠登記，即擅自於特定農業區農牧用地上 建物從事物品製造加工使用，以原處分處原告6萬元罰鍰、 命令停工、限期完成工廠登記或恢復為符合農牧用地容許之 使用，是否適法？
(一)按「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規 定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」「區域計 畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市
或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都 市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關 核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央 主管機關定之。」「違反第15條第1項之管制使用土地者， 由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以 下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物 恢復原狀。」分別為農業發展條例第69條第1項、區域計畫 法第15條第1項、第21條第1項定有明文；次按「非都市土地 使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣(市)政府管制 其使用，並由當地鄉(鎮、市、區)公所隨時檢查，其有違反 土地使用管制者，應即報請直轄市或縣(市)政府處理。」「 （第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別， 應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。‧‧‧（第3 項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件 如附表1。‧‧‧。」「各種使用地容許使用項目及許可使 用細目表：‧‧‧五、農牧用地。容許使用項目：‧‧‧（ 三）農作產銷設施（工業區、河川區除外）：免經申請許可 使用細目：‧‧‧5、自用堆肥舍（場）。‧‧‧附帶條件 ：本款各目依建築法規規定應申請建造執照或雜項執照者， 應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定，先向 農業機關申請同意使用。（四）畜牧設施（工業區、河川區 及森林區除外）：免經申請許可使用細目：‧‧‧8、堆肥 舍（場）。‧‧‧附帶條件：本款各目依建築法規規定應申 請建造執照或雜項執照者，應依申請農業用地作農業設施容 許使用審查辦法規定，先向農業機關申請同意使用。‧‧‧ 。」區域計畫法第15條第1項授權訂定之行為時管制規則第5 條第1項、第6條第1項、第3項、第6條第3項附表1規定甚明 。再按「設立工廠所使用之土地，以利用都市計畫工業區、 非都市土地編定丁種建築用地、依法編定開發之工業區或其 他依法令規定可供設廠之土地為限。」「工廠設廠完成後， 應依本法規定申請登記，經主管機關核准登記後，始得從事 物品製造、加工。」「工廠有下列情形之一者，主管機關應 令其停工並限期完成工廠登記，屆期未完成登記仍從事物品 之製造、加工者，處行為人新臺幣2萬元以上10萬元以下罰 鍰；屆期仍不遵行者，得按次連續處行為人新臺幣4萬元以 上20萬元以下罰鍰至停工為止：一、違反第10條第1項規定 ，未完成工廠登記，擅自從事物品之製造、加工。」分別為 工廠管理輔導法第9條、第10條第1項前段及第30條第1款所 明文。末按「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰 者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。」為行政罰法第24條第
1項前段所規定。
(二)經查，系爭土地使用分區為特定農業區，其使用地類別為農 牧用地，原為伍金井畜牧場（主要管理人員：伍浩聚，場地 面積6,822平方公尺）使用，其地上已有1層2棟1戶鋼鐵造之 畜牧設施（法定空地面積：4,452.5平方公尺、總樓地板面 積2,369.5平方公尺，94年6月13日門牌整編為：屏東縣○○ 鄉○○村00鄰○○○街000巷00號，下稱系爭建物），經原 告與訴外人伍浩聚就系爭土地及建物訂立7年租賃契約（自 103年2月1日起至110年2月1日止），有系爭土地謄本、原告 與伍浩聚租賃契約書、屏東縣政府102年10月22日畜牧場登 記證書（證號：農畜牧登字第218516號）及101年3月20日補 發屏東縣○○○○區○○○○區○○○○○○○○○號：屏 建管使（萬）字第9號】等件，附訴願卷（第25頁至第28頁 、第82頁至第87頁）可稽。次查，本件經萬丹鄉公所於103 年10月3日派員前往現場稽查，發現原告未經工廠登記即於 系爭土地及建物內堆置有機肥料，並使用天車1臺、發酵機7 臺，使用電力約105馬力瓩，廠地面積6,822平方公尺，廠房 面積6,000平方公尺準備作肥料製造加工使用乙節，亦有萬 丹鄉公所103年10月6日萬鄉建字第10331259900號函送未登 記工廠調查報告表及現場照片、被告函請陳述意見通知書、 原告103年11月14日福字第103002號說明函、被告103年11月 24日屏府地用字00000000000號函及被告城鄉發展處意見書 等件，附於訴願卷第29頁至第41頁可稽。原告雖主張尚未有 製造及加工有機肥料之行為，惟原告上述使用系爭土地之行 為，縱認其未至物品之製造及加工階段，然違反前揭行為時 管制規則第6條第1項、第3項、第6條第3項附表1等規定之行 為，並非須至其已達物品之製造及加工階段始足當之，其如 上述在系爭土地建物內擅自設置機器設備，並準備從事堆肥 及加工之行為均顯非前揭行為時管制規則第6條第1項、第3 項、第6條第3項附表1等規定容許編定為特定農業區農牧用 地之使用行為，自屬違反區域計畫法第15條第1項之管制使 用土地之規定，被告依區域計畫法第21條第1項規定處以原 告6萬元罰鍰，並限期恢復為符合農牧用地容許之使用，揆 諸前揭區域計畫法第15條第1項、第21條第1項之規定，於法 自無不合。
(三)再按，區域計畫法係為促進土地及天然資源之保育利用，人 口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生 活環境，增進公共福利而制定，至於工廠管理輔導法係為促 進工業發展，健全工廠管理及輔導而制定，是二法之立法目 的及保護法益均不同。本件原告之違章事實分別為應申請工
廠設立登記而不申請之「消極不作為」，所違反者為工廠管 理輔導法第10條第1項之規定，以及在編定管制使用土地上 為違反管制使用行為之「積極作為」，所違反者為區域計畫 法第15條第1項之規定，是二者之行為樣態及違反行政法上 之義務亦不同。因行政罰法第24條第1項前段規定係專就「 一行為」違反數個行政法上義務規定所為之規定，而原告在 編定管制使用土地上違反管制使用設廠完成，已先有違反區 域計畫法第15條第1項之行為，又於工廠設廠完成後，未申 請工廠設立登記，即於系爭土地及建物內擅自設置機械設備 ，準備從事堆肥製造及加工，復有違反工廠管理輔導法第10 條第1項之行為，二者並非一行為，核無行政罰法第24條第1 項前段規定之適用，有最高行政法院100年度判字第1517號 判決意旨可參。另按，工廠管理輔導法第30條於99年6月2日 修正理由為：「工廠管理係以輔導為目的，取締處分為手段 ，故對於未依法登記從事製造加工，經查獲者，應先輔導其 合法登記或遷廠，俾讓業者能有改善之期間，如不進行改善 或遷廠者，再處以罰鍰，爰增列應限期改善之規定，惟於改 善限期屆滿，而其仍未依限完成工廠登記者，除處罰鍰外， 並令其停工，其拒不遵守，經再次查獲者，即得加重處罰， 並得連續處罰。」然查，本件被告查獲前述原告違反行為時 管制規則第6條第1項、第3項之行為，若認定其亦同時違反 工廠管理輔導法第10條第1項規定，依工廠管理輔導法第30 條之規定，亦應先輔導其為合法登記或遷廠，尚非能逕予處 以罰鍰，因此本件就罰鍰之裁處上，尚無行政罰法第24條第 1項前段規定之適用，則原處分以原告未經申請工廠登記， 即於系爭工地及建物內從事堆肥製造及加工，已同時違反區 域計畫法第15條及工廠管理輔導法第10條第1項規定，按行 政罰法第24條第1項規定，依法定罰鍰額最高之規定即依區 域計畫法第21條第1項規定，處以原告6萬元罰鍰，有關其認 定上述違反工廠管理輔導法第10條第1項規定，亦得科處罰 鍰部分，雖有不妥，惟原處分之結論並無影響，自應予以維 持。又原告上述裝置設備，試車，準備從事肥料製造、加工 之行為既已完成，參諸上揭工廠管理輔導法第10條第1項前 段之規定，其欲正式從事肥料製造、加工之行為，本應依該 法規定申請登記，經主管機關核准登記後，始得從事物品製 造、加工，被告原處分另限期命原告完成工廠登記，於法仍 屬有據，尚無違誤。
(四)原告雖主張：目前僅止於申請詢問階段，相關設備亦僅止於 申請範圍內安裝，尚未有後半段設備安裝，且由電力使用狀 況及沒有操作員等事由可知，原告未能從事物品製造加工行
為，且自被告於103年9月15日以屏府農畜字第10327102400 號函（訴願卷，第143頁）退回原告禽畜糞堆肥營運許可證 之申請，原告即拆除設備，並將相關設備置放於系爭土地及 建物上，並非有從事肥料製造加工使用云云。然查，如上所 述，原告前述違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地 規定之行為已屬明確，其以上述違法之行為作為方法，縱另 依法向行政機關為其他之申請行為，並不因而使其前述之違 法行為，即成為合法行為，況其依農委會修正發布之「禽畜 糞堆肥場營運許可管理要點」所為禽畜糞堆肥場之營運申請 ，亦經被告於103年9月15日以屏府農畜字第10327102400號 函（訴願卷，第143頁）退回其申請，且如上述，本件依工 廠管理輔導法第10條第1項前段、第30條之規定予以裁處罰 鍰部分，對原處分結論並無影響，是原告前述主張，縱然屬 實，亦無從為其卸免前揭違反區域計畫法第15條第1項之義 務之有利之認定。
五、綜上所述，原告之主張並不可採，從而被告認原告違反區域 計畫法第15條第1項及行為時管理規則第6條之規定，而依區 域計畫法第21條第1項規定裁處原告6萬元罰鍰，並命原告立 即停工及限期完成工廠登記或恢復為符合農牧用地容許之使 用，訴願決定予以維持，其理由雖有未合，惟結論尚無不同 ，應予維持，原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理 由，應予駁回。又被告於原處分主旨二、(一)雖將原處分於 確定後將依行政執行法執行之法律效果，一併記載，對於原 處分上揭法律效果並無影響，且本件事證已臻明確，兩造其 餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併 此說明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 4 月 12 日 高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明
法官 林 勇 奮
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 105 年 4 月 12 日
書記官 蔡 玫 芳
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