土壤及地下水污染整治法
高雄高等行政法院(行政),訴字,103年度,122號
KSBA,103,訴,122,20160419,1

高雄高等行政法院判決
103年度訴字第122號
民國105年3月29日辯論終結
原 告　中國石油化學工業開發股份有限公司
代　表　人　沈慶京
訴訟代理人　朱敏賢　律師
被 告　臺南市政府
代　表　人　賴清德
訴訟代理人　張訓嘉　律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環
境保護署中華民國103年1月15日環署訴字第1020082670號訴願決
定，提起行政訴訟，本院判決如下：
　　主 文
訴願決定及原處分（被告102年5月31日府環水字第0000000000B號函）關於原告應繳納之費用超過新臺幣26,474,726元部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔百分之1，餘由原告負擔。　　事實及理由
一、事實概要︰
原告安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司） 安順廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令 禁止，而停止生產。臺碱公司與原告於72年4月1日依公司法 合併，臺碱公司於合併後消滅，原告則為存續公司，嗣經被 告所屬環境保護局（下稱被告環保局）於90年間調查結果， 該廠區因前揭生產流程，致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染 管制標準，被告爰依行為時土壤及地下水污染整治法（下稱 土污法）第11條第2項前段規定，於91年4月11日以南市環水 字第09104007660號公告，將該廠區（地址：臺南市○○區 ○○街0段000號；地號：臺南市○○區○○段000號）公告 為土壤污染控制場址，復於92年12月1日以南市環水字第092 04023661號修正公告，將安順廠（地址：臺南市○○區○○ 街0段000號；地號：臺南市安南區鹽田段668、668-1、000 ○0○000○0○000○0○000○0○號之全部土地）及二等九號道 路東側草叢區（鹽田段544-2、541-2、543、545地號之全部 土地及同段550、551、552地號緊鄰二等九號道路以東50公 尺範圍內之土地）公告為土壤污染控制場址，污染物為戴奧 辛及汞，含量超過土壤污染管制標準。嗣被告於92年12月9 日提報該區為土壤污染控制場址初步評估結果，經行政院環 境保護署（下稱環保署）審核後，遂於93年3月19日以環署



土字第0930020257號公告原告安順廠及二等九號道路東側草 叢區為土壤污染整治場址，並請被告依土污法辦理後續事宜 在案（前述污染控制場址及污染整治場址下稱系爭場址）。 嗣環保署於94年發現毗鄰系爭污染場址之竹筏港溪遭受系爭 場址污染擴散危害，被告為減輕污染危害或避免污染擴大， 爰依行為時土污法第13條第1項規定採取應變必要措施，辦 理「中石化安順廠污染整治場址竹筏港溪匯入鹿耳門溪至鹽 工宿舍河段污染移除及護坡穩定美化及紅樹林復育工程細部 設計及監造工作計畫」〔支出新臺幣（下同）2,280,935元 ，下稱計畫一〕、「中石化安順廠污染整治場址竹筏港溪匯 入鹿耳門溪至鹽工宿舍河段污染移除安置暨河岸邊坡穩定及 紅樹林復育工程」（支出22,317,693元，下稱計畫二）及「 中石化（台鹼）安順廠旁竹筏港溪第二河段邊坡土壤污染控 制場址土壤採樣分析工作計畫」（支出1,937,224元，下稱 計畫三）等3項計畫（下稱系爭3項計畫），並由「土壤及地 下水污染整治基金」（下稱土污基金）代為支應費用合計26 ,535,852元。嗣被告依土污法第43條規定，於102年5月31日 以府環水字第0000000000B號函，命原告於同年6月30日前將 前揭費用繳入整治基金帳戶。原告不服，提起訴願，遭決定 駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張如附件所示，其爭點歸納補充如下︰（一）本件污染行為人係經濟部等人，原告自始未為污染行為， 且本件污染責任並無概括繼受或依私法契約移轉之餘地， 原告自毋庸負責。
1、依釋字第714號解釋意旨，土污法僅規定「污染行為人」 之「行為責任」，至污染行為人之概括繼受人並非該法規 定之範疇。又污染行為人之所以應予負責，乃因其行為具 可歸責性，概括繼受人因無行為之可歸責性，自毋庸負任 何責任，此乃法至明之理。進言之，依前揭大法官解釋本 旨，土污法之規定為一般民事法之特別規定，故依民法或 公司法之規定，固認為法人合併後之存續法人概括繼受消 滅法人之全部權利義務，然有關土污事件，因繼受人並非 原污染行為人，故依現行土污法之規定，「概括繼受人非 系爭規定整治義務所規範之範疇」，自不應令其負行為責 任，從而，即無適用所謂概括繼受之餘地。復按，土污法 之污染行為人之整治義務實屬公法上之作為義務，除法律 另有規定外，私法契約不得逕行變更公法義務之主體，釋 字第685號解釋理由書意旨可參，故臺碱公司之污染行為 人義務亦不得基於雙方之合併之私法契約而產生移轉，至 臻明確。




2、本件污染廠址係原臺碱安順廠，從事污染行為人為臺碱公 司，又臺碱公司安順廠於71年5月30日奉命全面停產，暨 辦理裁撤，72年4月1日臺碱公司改併入原告公司，此後該 廠區再無任何生產行為，故原告自始未有生產行為而無造 成污染之情狀，顯非污染行為人。其次，安順廠原於日本 治理臺灣期間即西元1942年由日本鐘淵曹達株式會社所興 建，以水銀電解槽製造鹼氯、鹽酸、燒鹼、漂粉與氯氣等 產品，並為日本海軍工業製造軍用毒氣；第二次世界大戰 後，國民政府來臺，繼受當地廠房、設備及技術，將工廠 更名為「臺灣製鹼臺南廠」繼續從事相關鹼氯產品之生產 ；行政院於35年公布鐘淵曹達株式會社成為「國營事業」 ，更名為「臺灣製碱股份有限公司」，由經濟部持有60% 之股權、臺灣省政府持有40%之股權，該股權結構持續至 55年間。析言之，作為國家主體之經濟部、臺灣省政府乃 為實際之污染製造者及受益者，其後經濟部再以透過台灣 中油股份公司（下稱中油公司）經營、管理安順廠，並繼 續污染環境。
3、又依學者之調查研究，可資確認者，係安順廠光復後持續 經營生產，迄70年底，方由斯時臺灣省政府水污染防治所 在臺碱鹼顯宮貯水場檢出1批含汞量超過可食用標準之吳 郭魚，該所方以70年12月30日水污染防治所第7096號函副 知經濟部國營事業委員會，唯經濟部仍令該廠繼續生產， 據此以觀，益見經濟部當然為污染行為人。因此，該廠自 1942年設廠至今，依學者之調查分析，推計此污染事實至 今應已超過70年，絕非肇始於原告與臺碱公司合併之際。 是以，學者即曾指明安順廠污染事件，真正難辭其咎者乃 經濟部。復核以被告所檢附「國立成功大學研究計畫97年 度『地方政府環境治理—以臺鹼安順廠為例—總計畫暨子 計畫一：地方政府環境治理—官僚體系(I)』」及力鼎技 術股份有限公司（下稱力鼎公司）所檢具之「勞務採購契 約書」，均明白揭示安順廠之污染事件，乃起源於日據時 期，被告對上開事實自認不諱，而應認屬真實。 4、另監察院於92年9月24對經濟部所為糾正案，業已直言「 公告糾正經濟部無視法令並輕忽污染行為人、國營事業等 多重主管機關職責，任令中國石油化學工業開發股份有限 公司臺南市安順廠之污染，持續惡化、擴大迄難以處理， 肇致環境嚴重破壞並損及民眾健康，行事消極怠慢，洵有 重大違失；反之，中石化公司得知該廠遭五氯酚鈉污染， 乃分別於77年3月、79年1月、80年12月間委託私立中原大 學、國達工程股份有限公司進行場址土壤及地下水之調查



及五氯酚鈉污染處理方法之研究」等語，是經濟部於歷經 監察院提案糾正責令其應就系爭安順場址負責後，被告仍 未依法盡其行政調查義務，迅即向經濟部究責，行事顯有 消極怠慢之違失；然被告竟又以上開糾正案指謫原告未為 具體作為云云，實屬無稽。
5、承上可知，經濟部、臺灣省政府、中油公司於安順廠各隸 屬時期固或以私法人之形式掩飾其污染責任，綜兩者間法 人格、財產獨立個別，惟如前所述，經濟部、臺灣省政府 、中油公司均持有安順廠多數股份，為避免法人將進行風 險經營所生之成本移轉予他人，而為控制股東、關係企業 等濫用獨立法人格之行為，以規避其責任，故本件自有「 揭開公司面紗」原則之適用，此一結論亦與現行土污法第 43條第3項之意旨相符。詎料被告未依土污法之相關規定 追究經濟部、臺灣省政府、中油公司之國家責任，即遽命 原告繳納系爭場址調查及整治執行應變必要措施費用等行 政處分，顯有怠於依法行政之違法，復有未查明原告與臺 鹼公司合併係基於善意信賴主管機關經濟部指示之事實， 是被告逕命無任何可歸責事由之原告負擔全部整治責任， 於法顯有不合。再者，原告歷年遭被告課負之金錢，已超 乎原告於合併系爭安順廠之價值，然被告卻不積極查證污 染責任及追究真正污染行為人，業已嚴重戕害原告之財產 權、名譽權、企業形象，實對原告不公。
（二）被告原處分記載：「援引修正前土污法第13條暨現行法第 15條、修正前第13條第3項暨第14條第4項，命原告給付」 云云。惟修正前第13條第3項及現行土污法第15條之規定 均非公法上請求權之基礎，自不得作為原告給付之依據。 又修正前土污法並無第14條第4項規定，故被告所謂第14 條第4項究指修正前之土污法抑或現行法，著實不明，自 不符行政行為明確性之法旨，故被告依據前揭條文向原告 為本件財產之請求，於法顯有不合。再者，原處分同時適 用修正前與現行之法律，顯係新舊法之分割適用，依最高 行政法院79年度判字第1624號判決意旨，原處分自於法不 合。
（三）被告所為系爭3項計畫係自96年間即開始執行，其公法上 之請求權時效多已消滅：
1、最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議所 處理者為政府採購法有關押標金之問題，蓋追繳押標金之 構成要件事由多發生於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商 隱護中，難期機關可行使追繳權，如以偽造變造文件投標 、冒用他人名義或證件投標等，均為主管機關難以發見，



為顧及衡平，上開決議始認追繳押標金時效之起算點，始 以可合理期待機關得為追繳時起算。然觀諸本件請求權事 由，與政府採購法押標金無涉，且修正前土污法第38條之 構成要件事由，亦無隱微性，請求權時效之起算點，自不 應以可合理期待機關行使請權時起算；被告援引上開決議 卻未考量該決議適用之案例前提，洵有違誤。
2、本件請求權時效須自第三人向被告請求「各筆」款項時起 算，蓋被告為一直轄市政府，此不論其公務員知能、人力 、財力，皆有主張權利之能力，故以斯時為時效之起始點 ，自為正當。退步言，縱以「可合理期待」機關行使請求 權時起算消滅時效，然以直轄市之公務員智識能力，自能 合理期待該管公務員於第三人向其請求各筆款項之時，應 即時向原告主張請求，故而，縱採取上揭最高行政法院決 議之見解，亦無異本件之結論。細繹計畫一之設計監造廠 商力鼎公司，分別於96年9月6日、97年1月2日、97年5月2 7日、96年8月9日，向被告開具設計服務費第一次款575,4 00元、設計服務費第二次款460,320元、監造服務費第一 、二次款863,100元、誤餐費1,200元。是揆諸上引判決之 意旨，請求權時效分別自101年9月6日、102年1月2日、10 2年5月27日、101年8月9日罹於時效，然被告遲於102年5 月31日始作成系爭原處分（原告於同年6月3日收受送達） ，是上開各筆費用等，公法請求權業已消滅，至為昭然。 3、系爭3項計畫係分別於96年至98年間執行之事實，業據被 告自承不諱，復依工程實務，工程款項多以分期請領，故 可合理推測，大多分期款項之請求權均已罹於時效，揆以 最高行政法院103年度判字第207號判決見解，鈞院應命被 告提出詳細書證，並依職權調查是否有時效完成之情事。 被告稱：「由土污基金代為支應據以執行之應變必要措施 之求償，須待確定金額之結算，方得合理期待直轄市、縣 市主管機關得為求償」云云，顯係將土污基金設置之目的 與公法請求權時效混為一談。蓋土污基金之設置目的係避 免因直轄市、縣市主管機關預算有限，遲誤相關應變及整 治措施，故先由環保署代為支應之便宜措施，並不影響機 關對原告公法請求權之主張，故縱使環保署不支應相關費 用，被告仍會向原告請求之，亦可明證土污基金內部之運 作模式與公法請求權無涉；被告上開置辯，洵無足採。再 者，果被告所云可信，則所有之公法請求權時效，行政機 關均得刻意不支付全部或部分尾款，以延滯公法時效請求 權之起算及屆至，此舉無異將使行政程序法第131條第1項 前段所定之5年請求權時效形同具文。




（四）土污法所稱「應變必要措施」須該當於「減輕污染危害或 避免污染擴大」之規範目的，以免應變必要措施被無限濫 用、擴大，而「美化及紅樹林復育之細部設計」係屬水利 及其他自然景觀生態造景事宜，與土污法之規範顯然欠缺 關聯。又被告自稱「在居民要求、配合當地環境特色及整 體考量下，建議可於竹筏港溪河岸建置泥灘地，並移植復 育紅樹林，使竹筏港溪水域呈現多樣豐富之生態」等節， 可知紅樹林復育僅係當地民眾之需求，並非防止污染危害 擴大之應變必要措施。復以，該區紅樹林本非生長茂盛之 地區，此由「前竹筏港溪兩岸『部分』地區有生長紅樹林 」、「目前岸邊現有紅樹林樹量約20~30株」等語，亦足 徵紅樹林非竹筏溪區域之原有生態。再者，人為種植的外 來種紅樹林（按：全臺灣只有基隆灣及高雄灣係原生物種 紅樹林），在部分地區，已成為破壞泥口河灘地、生物多 樣化之兇手，不僅阻礙河水之宣洩，上游漂流下來之垃圾 及動物之屍體，亦殘留於紅樹林下，難以清理，造成水質 惡化，甚至原生物種臺灣招潮蟹的棲地亦遭佔據，族群因 此滅絕，自與被告所主張之土污法立法意旨「確保土地及 地下水資源永續利用」，背道而馳。況「紅樹林適宜之生 長環境」與「紅樹林為本區之原始生態」係屬兩事，誠如 學者之研究，系爭竹筏港溪兩岸地區並無原生種紅樹林， 亦無證據可認被告刻意栽種之外來種紅樹林，與土污法應 變必要措施之目的相關。被告未經妥適評估及詢問有關學 者、專家之建議，遽然因居民要求等理由而栽種外來種紅 樹林，顯然與達成土污法「減輕污染危害或避免污染擴大 」之目的無關，是自難認紅樹林復育計畫確有執行之關聯 性及必要性。是以被告向原告請求有關紅樹林復育之費用 ，洵無足採。
（五）系爭3項計畫之工區均非主管機關依法查證、確認，並經 公告之整治場址或控制場址，原告自不須負擔相關費用， 又於該區域之污染來源未可確定之情形下，尚無原告先予 負責之理：
1、依現行土污法第12條第2項至第7項規定可知，有土壤或地 下水污染之虞之場址，經公告為控制場址或整治場址後， 主管機關雖得命污染行為人依第5項規定辦理檢測底泥及 就環境影響與健康風險、技術及經濟效益等事項進行評估 ，然依第7項規定，僅限於管制區範圍內，有鈞院101訴字 第451號判決可資參照。
2、計畫二工作成果說明載呈：「本工區分為：㈠第二河段： 鹽工宿舍至鹿耳門橋，約200公尺、㈡第一河段：鹿耳門



橋至匯入口處，約650公尺」等語，惟被告就前開兩個工 區確與環保署93年3月19日環署土字第0930020257號函所 公告原告安順廠及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整 治場址相合乙節，並未舉證以實其說，依前開判決意旨， 自無命原告負擔之理。另環保署98年4月6日環署訴字第09 80029099號訴願決定即明揭：「該區域污染來源未明確， 且採樣程序有疑，故不得逕認為原告應負污染行為人之責 任，亦不得逕將該區域劃為污染控制場址」等節，亦佐證 原告於該區域之污染來源未可確定之情形下，不應負擔該 區域之任何整治費用。
（六）關於計畫一之費用及必要性、關聯性說明： 1、委辦費2,279,735元部分：項次3「97.5.27監造服務費第1 、2次款841,235元」與所附發票（即863,100元）兩者金 額顯有不同。且力鼎公司所據以請款設計、監造之各工項 款項記載不明，原告均否認前開款項。縱然認其係依「工 程結算明細表」（即茂源營造有限公司「中石化竹筏港溪 匯入鹿耳門溪至鹽工宿舍河段污染移除安置暨河岸邊坡穩 定及紅樹林復育工程」結算明細表）而據以分期請款，惟 該工程結算明細表工項二、2及工項三、2與「工程數量計 算表」所載金額顯然不合，是計價基礎不明，左開數據是 否真實，令人存疑。又該工程結算明細表工項二、4，工 項五、1.1，工項五、1.3，工項五、1.4，工項五、1.5， 工項五、1.6，均未記載於「工程數量計算表」上，是其 等工項真實性為何，以及是否應納入計價基礎，尚待商榷 。
2、業務費1,200部分：該單據係由被告自行填具，並非廠商 請款，且何人參加、參加人數、討論內容、會議紀錄均屬 不明，顯非土污法之應變必要措施。
3、依現行土污法第28條第3項第4、5、7款及第48條之規定， 執行土壤及地下水污染管制工作費用、稽核費用等，均不 得命原告負擔。又依現行土污法第12條第13項之規定，主 管機關應於控制或整治場址公告後，邀集專家學者、相關 機關，協助審查及監督相關之調查計畫等工作事項，均係 主管機關之法定調查義務，應自行負擔費用。洵此，本項 均涉及被告審查及監督相關調查計畫等所支出費用，與減 輕污染危害並無關聯性，主管機關不得命原告負擔此項計 畫之費用。
4、關於假設工程部分中「施工前整地費用264,366元」，被 告未具體敘明工程計劃書所稱「作業區」於何處，及是否 有予以整平之必要。退步言，所謂施工前整地項目僅為本



工程之前置作業，與土污法所稱「緊急必要措施」無關， 亦無必要。況於101年1月4日後，清除底泥始有明確之管 制規範，於此之前並無明確法規範可循，臺南市環保局與 力鼎公司均認為：「第一河段（匯入鹿耳門溪口以東至鹿 耳門橋）：本河段長度約600公尺，與鹿耳門溪相通，經 多次調查證實本河段並無明顯污泥淤積情況」等語，則被 告決定挖除第一河段底泥，並命原告負擔費用，顯屬無據 。又「水電設施243,600元」僅為工程前置作業，與緊急 必要措施無關，亦無必要性。被告業已自承本工程無此項 ，是此工項既不存在，自無命原告負擔之理。另「吊磅16 7,314元」僅為工程前置作業，與緊急必要措施無關，亦 無必要性，本件除污係以太空包裝置，並無計算重量之必 要，故無需支出此金額。其餘如全阻隔式圍籬、工地大門 、簡易洗車台及除污設備等，原告均否認其必要性及關聯 性。
5、有關污染介質判釋開挖及移運工程、污染介質包裝及安置 工作均係主管機關依法定期之檢測，自不得命原告負擔。 又「二、2污染開挖研判及潘運」及「二、4臨時鋼板樁」 工程結算明細表與工程數量計算表數額明顯不符，顯有造 假之虞。再者，「三、2HDPE不透水布」於工程結算明細 表與工程數量計算表金額不符，自屬可疑。另就河道復原 工程及雜項工程部分，工項內容均不明，且均無關聯性及 必要性，如「機械拆除，鋼筋混泥土含運費」、「滾壓費 」、「構造物回填」、「小工」等工項，工程數量計算表 均無記載，顯係被告虛濫浮報。其他如C級人員訓練、土 地打掃費用、施工測量及放樣、TSP檢測、工地灑水費用 、環保講習費用等，分別為行政費用及主管機關依法檢測 之費用，被告應自行吸收。至間接工程費用本為被告行政 上應自行吸收之費用，無轉嫁原告負擔之理，且該工項與 土污法所稱「緊急應變必要措施」欠缺關聯性，亦無必要 性。
6、其餘所謂「業務費」、「監造單位之監造報表」、「招標 相關文件及費用」、「執行階段監督」、「便餐費」等， 本屬被告辦理該計畫所應自行支出之一般行政事務費用之 費用，自無命原告負擔之理，最高行政法院104年度判字 第131號判決，同此見解
7、設計、監造費用之請領，依工程實務多以分期請領，但其 請領數額仍需依設計、監造工項施作金額請領，故設計、 監造費用應有各工項款項暨其對應金額之金額，惟未見被 告有任何說明。被告業自承力鼎公司之設計、監造有違約



情事，而有扣除懲罰性違約金，故違約金計算必有可資計 算依據，且力鼎公司設計監造費用應有細項記載方是。被 告前自承所謂「委辦費用」項次應以「工程結算明細表」 為主，現今卻改稱上開工項為準，顯然前後說詞不一。以 「監造工作成果對照表」為例，被告自承並未施作項次13 及項次15之工項，力鼎公司設計顯有瑕疵，且被告亦未舉 證其上開所列工項係各自對應「工程結算明細表」何工項 暨具體請求數額為何。
（七）關於計畫二之費用及必要性、關聯性說明： 1、停工衍生費1,313,466元可歸責於力鼎公司設計監造錯誤 ，蓋力鼎公司既以規劃使用第二河段邊坡回填材料前須進 行檢測，必已預測回填材料恐有遭受污染情事，否則，何 以須另行估算檢測費用，是以，被告謂「缺乏回填材料」 云云顯為力鼎公司可預見之情事，是因停工所滋生之人員 、設備等費用，應由被告命力鼎公司自行吸收，而非轉嫁 予原告負擔。
2、細繹業務費項目，無非係包含便餐、餐飲費、端午節禮品 、墨水夾、茶包等品項，除屬被告辦理業務應自行吸收之 行政成本，亦顯非土污法必要應變措施所生之費用。被告 已未再請求業務費，顯見被告亦自認此部分無理由。 3、「竹筏港溪鹿耳門橋以東至鹽工宿舍河段」係第二河段， 並未包含第一河段，故而，工業技術研究院於94年間受委 託提出系爭場址調查及整治工作建議計畫時，已於該計畫 報告指出第一河段並無受污染之事實，詎被告嗣後竟將第 一河段亦劃入整治範圍而遽向原告追償整治費用，誠屬可 議。又依據現行土污法第12條第7項規定，主管機關僅限 於針對管制區範圍內之底泥，始有準用第15條第1項有關 應變必要措施之規定，而據以向污染行為人或潛在污染責 任人追償整治費用之餘地，是如本計畫之施工範圍皆非管 制區範圍內，被告自不得向原告追償（鈞院101年度訴字 第451號判決亦同斯旨）。
4、至就本計畫其餘工項施作之必要性，以項次一「水電設施 」與「吊磅」為例，被告於結算報告書中自承「本工程無 此項」，是項工項既不存在，何有命原告就「虛設工項」 支應費用之理。再就項次五「機械拆除，鋼筋混凝土，含 運費」、「圍籬拆除」、「滾壓費」、「構造物回填」、 「小工」、「雜項」而論，「工程數量計算表」亦未有上 開工項之記載。故而，本計畫所列工項是否屬土污法緊急 應變必要措施之疑點甚多，被告如無法盡其舉證責任，說 明該等工項施作之必要性，即無率命原告予以負擔之理。



另被告所謂「停工費用」，顯為力鼎公司之疏失，因停工 所滋生之人員、設備等費用，應由被告自行負擔，而與原 告無涉。
（八）關於計畫三之費用及必要性、關聯性說明： 1、土壤採樣分析及檢測所產生費用係屬主管機關依土污法第 12條第13項規定應盡之法定調查義務，故為執行該法定義 務而衍生之相關成本，本應由主管機關自行負擔。況本項 計畫勞務採購契約書「契約價金結算方式」約明：「總包 價法，本計畫經費（含稅）共計2,122,000元，總包價法 ：除緊急應變措施工作項目外，其餘工作項目採總包價法 分期給付之。」繼而，勾稽同契約第5條第1項第1、2款規 定觀之，扣除非緊急應變必要措施總額1,739,620元，僅 賸餘之382,380元「可能」與被告所謂「緊急應變必要措 施」有關，此有被告於「驗收意見」欄位所載內容可稽。 2、最高行政法院104年度判字第131號判決揭示：「一般行政 事務費用，本應由該府（即本件被告）負擔，部分係該府 為審查及監督相關調查計畫等所支出之費用，尚不得命中 石化公司負擔，應予剔除」、「一般事務費等費用．．． 不僅與土污法第13條『減輕污染危害或避免污染擴大』之 規範目的無關聯性，且該等費用之支出，部分屬臺南市政 府一般行政事務費用，本應由該府負擔，部分係該府為審 查及監督相關調查計畫等所支出之費用，尚不得命中石化 公司負擔，應予剔除」之意旨，被告所主張之業務費用， 自非得向任何污染行為人追償至明。
3、又文件招標、製作預算書、辦理發包作業屬被告身為國家 行政機關應盡之法定行政義務，本應由主管機關自行吸收 ，不因被告將上開事項委由亞太環境科技股份有限公司（ 下稱亞太公司）辦理而異。
4、關於委辦費用1,924,906元：
⑴本項計畫經費配置表所列各項僅「項次四、緊急應變（實 做實算）」「可能」屬土污法緊急應變必要措施，其餘均 顯非屬之。遑論，「項次五、工安暨環保費（一～四項3% ）」、「項次六、廠商利潤管理費（一～四項8%）」本非 直接工程費，而係被告與亞太公司自行約定之其他間接費 用，何以廠商應得之施作利潤應轉稼原告負擔，被告並未 具體說明；況上開項次五、項次六之數據均植基於項次一 至四，如計算基準有誤，則項次五、項次六所得數據亦屬 無憑。
⑵第二河段北岸邊坡土壤無超過土壤污染管制標準，惟被告 竟將前開工程與其所謂「第二河段整治工程」摻雜後併同



向原告求償，容有推卻其身為主管機關應盡之法定行政調 查義務，並將不利結果逕自轉嫁予原告負擔之嫌。又被告 就本項計畫之工作目標原僅限於第二河段，且被告前已多 次調查第一河段（即匯入鹿耳門溪口以東至鹿耳門橋）並 無明顯污泥淤積情況，且第一河段之底泥亦未超過土壤管 制標準，否則被告即不會將第一河段底泥任意推置於天后 宮旁廢棄池塘，是該工程應僅限於河道疏浚，被告將第一 河段工程與其所謂「第二河段整治工程」混同後向原告求 償，委無足取。況99年土污法修法訂定底泥品質管制準則 以前，針對底泥品質管制，並無確切之標準可資遵循，則 被告就本計畫底泥主張污染超標云云，所憑恃之法律依據 為何，並未見被告提出說明。
⑶依本項計畫期末報告所載，98年5月、7月調查結果為：「 目前北岸邊坡土壤戴奧辛含量均無超過土壤污染管制標準 」、「依據上述之調查結果，僅有竹筏港溪第二河段南岸 土壤網格編號S5之汞含量超過土壤污染管制標準」，顯見 第二河段北岸確無污染至明，故而，被告97年3月之調查 結果稱第二河段北岸邊坡土壤有污染云云，顯與98年5月 、7月調查結果相互齟齬，堪認97年3月調查結果不足採信 。又被告以前開97年3月錯誤之調查結果為據，率於98年5 月、7月間對相同之第二河段北岸邊坡土壤展開不必要之 調查，更於98年7月間對並無污染之第二河段北岸邊坡土 壤進行「緊急應變」，如此徒增無謂花費，被告就其執行 層面之違誤，當應自負其責。
⑷另由期末報告所載「竹筏港溪第二河段與本田街污染查證 工作採樣結果表」，可知其資料來源為「臺南市環保局」 ，顯然該採樣結果並非被告委託亞太公司所執行之調查及 查證，何以由被告自行查證之結果，反成為亞太公司可請 求之工程款，進而由被告支付亞太公司後，再向原告求償 ，據此，堪認被告之請求權根本為不存在合法性。復如該 計劃期末報告所載，該邊坡曾「修整」之事實，基此，若 有任何污染之可能，何以之前未為任何檢測，或有任何發 現污染之情？況該計劃載以「特於98年7月2日自行吸收採 樣分析費用，於S5混樣之5點採樣位置旁15公分，進行深 度100公分之抓樣．．．超過土壤污染管制標準約2倍」云 云，亦有可疑之處。蓋若係合理之檢測，何以亞太公司須 自行吸收採樣分析費用？且既已採樣，並已回填乾淨土方 ，又何須在緊鄰原採樣點之15公分處，再行取樣？何以在 該處取得之樣本，適巧又超標？末就「平面高程測量」工 項而論，被告從事第一河段、第二河段之污染檢測工作，



既係探究前開河段有無汞及戴奧辛含量超過土壤管制標準 情形，即無測量土壤斷面高度即「平面高程測量」之關聯 性及必要性，亦足佐被告辦理「應變必要措施」之恣意與 浮濫。
5、業務費用12,318元：業務費用包含交通費2,168元、出席 費10,000元、樹脂印150元，然前述花費，因原告並非污 染行為人自無支出之必要；退萬步言，被告員工執行公司 職務，並無交通費問題，更毋庸出席費，又被告迄今仍未 證據證明非使用樹脂印不可及支出所用何處，是以，根本 不至有前揭費用支出之必要。自被告對本項計畫污染事件 調查事證時起，應視為行政程序已經開始，被告本於職權 調查主義，應於調查過程中就對當事人有利及不利事項一 律注意（行政程序法第36條規定參照），此乃國家行政權 應履行依法行政之積極作為、職權進行之法定義務，且前 開調查與查證所生費用，乃行政機關本於其法定行政調查 義務，而應自行負擔之費用，非可向人民請求支出。惟觀 以本項計畫時間脈絡，被告憑恃97年3月間錯誤之調查結 果，嗣於98年4月17日完成議價，旋於同年5月4日簽約， 不僅於合約執行期間之98年5月、7月調查後，始發現先前 97年3月調查結果有誤，兩造自102年7月2日提起訴願救濟 迄今，自始未見被告曾踐行前開土污法法定調查義務，及 提出其究係如何「經調查後而作成認定原告為污染行為人 」之行政處分。故而，被告未遵行法定調查義務，暨善盡 其身為主管機關之查證與調查義務，即擅斷並發包本項計 畫工程，將原本依政府預算編列而應由其自行負擔之機關 行政調查義務支出，任意向民營企業予取予求，以填補其 帳目混沌不清之公務花費，被告遽命原告全數埋單，顯屬 違法之行政處分等語，並聲明求為判決環保署103年1月15 日環署訴字第1020082670號訴願決定及被告102年5月31日 府環水字第0000000000B號之原處分均撤銷。三、被告原處分各項計畫、工作內容如附件所示，並答辯如下︰（一）系爭3項計畫分別係於96年至98年間，依修法前土污法第 13條第1項第7、8款規定執行之；嗣後分別於97年12月26 日、98年2月11日，及98年10月23日付清尾款後，就此等 費用即生公法上請求權，而得依修法前第38條得向污染行 為人即原告求償。原處分雖係於102年5月31日作成，然而 依實體從舊原則，此公法上請求權法律關係既係於舊法時 期發生，則應依修法前第38條請求；至於原處分雖援引舊 法第38條暨新法第43條規定向原告求償，此係因舊法第38 條之規定因條次變更至新法第43條，僅意指新法並未廢止



修法前第38條規定而併予敘明，然求償依據仍應適用修法 前第38條。
（二）環保署於94年2月執行「臺南中石化安順廠整治場址土壤 及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫」，其調查範 圍包含系爭場址及其周界水域之底泥及魚體（海水貯水池 、竹筏港溪、鹿耳門溪、魚塭等）及陸域土壤，其調查結 果顯示系爭場址周界之水域及陸域已受到系爭場址污染擴 散影響，其中竹筏港溪「為水域查證範圍內污染最嚴重之 區域」，底泥戴奧辛濃度最高達1,670ng-I-TEQ/kg。因竹 筏港溪為與鹿耳門溪及魚塭相連通之水體，且其上游為知 名之觀光景點「紅樹林綠色隧道」，其污染有擴散及影響 人體健康之虞，為掌握其污染狀況及釐清污染影響程度， 環保署於同年9月執行「臺南中石化安順廠整治場址土壤 及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫增加調查工作 計畫」，其結果發現竹筏港溪鹿耳門橋東側，淤積約1公 尺之灰白色污泥，其戴奧辛污染濃度最高達101,000ng-I- TEQ/kg，且幾乎所有污泥樣品濃度皆超出土壤污染管制標 準，以及「初步研判竹筏港溪支流（場址東側、鹽工宿舍 南側）之底泥品質，已受淤積污泥之影響，戴奧辛濃度有 偏高之趨勢」、「污染物受到潮汐影響有向下游及引水渠