環境影響評估法
臺灣高雄地方法院(行政),簡字,104年度,79號
KSDA,104,簡,79,20160429,1

臺灣高雄地方法院行政訴訟判決　　　　　 104年度簡字第79號
　　　　　　　　　　　　　　　　　　105年4月13日辯論終結
原　　　告　泛喬股份有限公司
代　表　人　李必賢
訴訟代理人　林石猛律師
　　　　　　戴敬哲律師
被　　　告　高雄市政府
代　表　人　陳菊
訴訟代理人　陳偉德
　　　　　　陳靖玟
上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院環境保護署
中華民國104 年5 月12日環署訴字第0000000000號訴願決定，提
起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為「泛喬股份有限公司義大皇家酒店開發計 畫」之開發單位，前經（改制前）高雄縣政府審查系爭開發 行為環境影響說明書，作成有條件通過環境影響評估之審查 結論，並於97年10月16日以府環一字第0000000000號公告在 案。嗣被告所屬環境保護局於民國103年4月15日派員執行監 督查核，發現系爭開發基地（坐落於高雄市大樹區姑婆寮段 26-26、26-48、26-233、～26-237地號等7筆土地）⑴100年 8月至103年3月間計11個月份之住宿遊客人數、⑵102年8月 計1個月份之用水量及⑶102年7月及8月計2個月份之用水回 收率等項目不符合環評書件內容，核屬未依審查結論及環境 影響說明書所載內容切實執行，違反環境影響評估法第17條 規定，前經被告依同法第23條第1項第1款暨違反環境影響評 估法罰鍰額度裁量基準（以下稱裁量基準）規定裁處原告新 臺幣（下同）100萬元罰鍰，及103年9月30日限期改善，環 境講習4小時。原告不服，提起訴願，案經訴願機關審認原 處分計算罰鍰金額尚有商榷之餘地，乃以103年12月10日環 署訴字第0000000000號訴願決定「原處分撤銷，由原處分機 關於文到2個月內另為適法之處分。」在案，嗣被告就前述 違規事實，於104年1月19日以高市府環綜字第00000000000 號裁處書（下稱原處分）重新改處原告30萬元罰鍰，環境講 習2小時。原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，仍表 不服，遂提起本件訴訟。
二、原告主張：




㈠按環境影響評估法（下稱環評法）第1條：「為預防及減輕 開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的， 特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」 、第17條：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之 內容及審查結論，切實執行。」、第18條第3項：「主管機 關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應 對策，於經主管機關核准後，切實執行。」之規定，環評法 之立法目的在於防免開發行為對環境造成不良影響，故開發 單位應切實執行環境影響說明書、評估書及審查結論所載關 於防免對環境不良影響之對策。又參諸行政院環境保護署10 3年4月30日環署綜字第0000000000號函釋：「主管機關判定 開發單位是否依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查 結論切實執行時，應參照環境影響評估法第1條規定之立法 意旨，視開發行為是否對環境造成不良影響而定，而非開發 現況與平面配置圖不符即遽予處分」，職此，基於目的解釋 與體系解釋，開發單位所應切實執行之事項，係指防免對環 境造成不良影響之因應對策而言。
㈡原告依系爭計畫之審查結論，所承諾遵守之事項，為污水零 排放、回收水作澆灌使用應符合澆灌標準、地質與邊坡穩定 應受監測、相關交通管制措施等事項。被告雖表示用水回收 率為系爭計畫之承諾事項，然依系爭計畫之審查結論，顯然 未有任何關於計畫人口、用水量、用水回收率之記載，故住 宿人數、用水量、用水回收率，皆非系爭計畫之承諾事項。 至於系爭計畫環境影響說明書（下稱環說書）就開發行為對 環境影響之評估與對策，就「計畫人口」部分，其為推論污 水量因子之一，故以其及其他因子綜合考量後產生之結果， 即污水量為評估環境影響之項目，如系爭計畫書內容所述， 該項目經評估後，為避免造成水體防洪問題，提出以污水處 理後全數回收作為減輕環境影響之對策，對原有環境並無影 響。亦即，系爭說明書關於計畫人口部分，未對環境造成不 良影響，故實際住宿遊客數縱與計畫人口住宿遊客數不盡相 符，亦不應予以裁罰。又系爭說明書所概估之用水量、污水 量，係依估算之計畫人口（住宿人數1,119、三溫暖、SPA、 水療設施587人、餐廳及宴客聽860人、休閒俱樂部、睡眠中 心135人、會議室、演講廳1,228人、飯店員工350人）、洗 衣服務，乘以估計單位用水量、污水量，另加上泳池換水之 估計用水量，得出用水量為914.6立方公尺/日（CM D），污 水量為640.9 CMD。另考量計畫人口、單位用水量與污水量 皆屬估計值，存有各種不確定因素而有發生變動之可能（例 如：增聘臨時工、餐廳翻桌率增加、客房加床（尤其父母攜



同未成年子女入住雙人房之情形）、夏日單位用水量較高等 ），故設計20％之餘裕率，算得計畫用水量1,100 CMD、污 水量780 CMD。承上，原處分就系爭計畫用水量、污水量是 否違反環評法第17條，即係以用水量1,100 CMD、污水量780 CMD為基準。亦即，被告肯認及容許20％餘裕率，因而認定 原告應遵守之用水量為1,100CMD、污水量780CMD。故而，依 經驗及論理法則，對於用以估算用水量與污水量之各項計畫 人口、單位用水量等數值，自容許調整異動，否則容許20％ 餘裕率，就根本無任何意義。
㈢計畫人口數是否對環境造成影響或影響之虞，在系爭說明書 中係採八項因子合併綜合判斷而得，不是僅憑其中一項住宿 遊客人數就可決定對環境造成影響或影響之虞，所以僅憑其 中一項因子就裁罰，顯然有下列錯誤：①被告所為之判斷， 顯有出於錯誤之事實認定或不完全之資訊：因為被告未採八 項因子合併綜合判斷，顯然是依不完全之資訊而判斷，誤認 住宿遊客人數，亦即其中單一因子，就可決定對環境造成影 響或影響之虞。②法律概念涉及事實關係時，其涵攝有明顯 錯誤，且對法律概念之解釋也有明顯違背解釋法則：在系爭 說明書中，為評估計畫人口數對環境有無造成影響或影響之 虞，其評估流程係採計八項因子，逐一累加並加總，最後加 計20%，得到用水量為1,100CMD、污水量780CMD，再由附件 七綜合判斷而得到「預防及減輕開發行為對環境不良影響對 策」。然而，被告不循系爭說明書既定評估流程，逕憑其中 單一因子住宿遊客人數之事實，就涵攝而得違反環境影響評 估法，其涵攝即有明顯錯誤。此外，將住宿遊客人數單一因 子所造成的效果等同計畫人口數八項因子綜合造成的效果， 因而有相同之法律效果，也有明顯違背解釋法則。申言之， 被告計畫人口數單一因子所造成的效果，解為等於八項因子 超過預估的效果，當然明顯違背解釋法則。③被告之判斷， 有違一般公認之價值判斷標準：系爭說明書中，評估計畫人 口數對環境有無造成影響或影響之虞之評估流程與結果，迺 經過「環境影響評估審查委員會」所審議通過，明揭計畫人 口數八項因子綜合造成的效果，才是公認對環境有無造成影 響或影響之虞的判斷標準，詎被告捨一般公認之價值判斷標 準而不為，主觀認為住宿遊客人數單一因子超過預估，就直 接發生違反環境影響評估法，難謂被告之判斷沒有錯誤。④ 被告之判斷，出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之 禁止：本案原告依據系爭說明書，住宿遊客人數單一因子， 僅係用於推估過程而使用的數值，該單一因子既無對環境有 無造成影響或影響之虞的能力（按：需八項因子綜合後始可



能生影響能力），也無專就住宿遊客人數制定「預防及減輕 開發行為對環境不良影響對策」，故探究住宿遊客人數單一 因子，對於釐清環境有無造成影響或影響之虞，毫無實益， 因此，被告考量無關於實益之事務，做為處罰理由，當然有 違反不當連結之禁止。⑤被告之判斷，違反比例原則：被告 僅憑住宿遊客人數單一因子，而捨應合併考量之其他七項因 子，被告採取之方法僅達成處罰原告及傷害原告之結果，無 助於公益目的之達成，故被告採取之方法，對原告所造成之 損害恰與欲達成目的之利益顯失均衡。
㈣依系爭計畫102年8月與9月水費通知及收據所載，系爭計畫1 02年8月份用水量（屬9月水費）為35,340立方公尺，抄表計 費期間為102年7月18日至102年8月19日（共32日），平均用 水量為1,104.38CMD，該月份總用水量超過140立方公尺（計 算式：35,340-1,100*32=140），超標比例約0.398％（計算 式：140÷（1,100*32）=0.39773％）。惟用水量1,100CMD ，相當於45.83立方公尺/小時（計算式：1,100÷24）、0.7 64立方公尺/分（計算式：1,100÷24÷60），再參諸自來水 公司第七區管理處鳳山服務所之函文指出：「抄表員自行決 定抄表路線，也未限制抄表員何時前往抄表」等語，可知抄 表時間並不固定，則前後期抄表時間若有1小時之差距，該 期總用水量就會有45.83立方公尺之誤差。亦即，就系爭計 畫102年8月份而言，若102年8月19日當天之抄表時間晚102 年7月18日逾3.05小時（計算式：140÷45.83），就會造成 該月份用水量超標之結果。又根據經濟部標準檢驗局所訂定 之標準CNS14866-1，就自來水表量測之容許誤差範圍為：下 流量區，+5%；上流量區，水溫≦30℃，+2%；上流量區，水 溫> 30℃，+3%；使用中水量表，為上開標準之2倍。另系爭 計畫基地之自來水事務，由自來水公司第七區管理處負責， 經原告向該處人員詢問，原告水表係於98年安裝，於102年 的量測誤差之容許範圍為+4％。職此，系爭計畫102年8月份 用水量超標0.398％，亦極有可能係量測誤差所致。 ㈤再根據環說書所載之儲水系統規劃，系爭計畫之蓄水池約2, 200立方公尺，高層屋頂水塔容量合計約250立方公尺（等同 RT），故自來水總蓄水能力最大達2,450立方公尺，扣除每 日最大使用量1,100立方公尺，為應付緊急情況之儲備水量 為1,350立方公尺。又原告用水量大約在700 ~ 1,100CMD不 等，故因應緊急情況所增加之儲備水量，於緊急情況解除後 ，頂多2日內即可將1,350立方公尺儲水量消化。中央氣象局 於102年7月11日發布蘇力颱風之海上及陸上警報，於7月13 日即解除海上及陸上警報。亦即，就蘇力颱風來襲所增加之



儲備水量，於颱風警報解除後2日內，即約7月15日前，即會 將因應蘇力颱風所增加之儲水量消化使用。又7月份自來水 計價期間是6月18日至7月18日，故因應蘇力颱風所增加之儲 水，於同一計價期間即使用完畢，結果就是存取兩平，則7 月份未發生「形式上」用水量與「實質上」用水量有落差之 情形。反之，中央氣象局於8月15、16日一再經由媒體發布 『跳級預警』訊息，並預測18日生成颱風，屆時恐同時發佈 海陸颱風警報，故原告看到如此聳動的新聞，又是來自中央 氣象局，絕不會認為是無端恐嚇，基於未雨綢繆之心態，於 102年8月16~18日執行儲水，並持續維持1,350立方公尺之儲 水量，直至8月22日潭美颱風之海陸警報解除後，方將儲備 用水予以消化使用。故原告於8月份（計價期間7月19日至8 月19日），因應潭美颱風所增加之儲水，係於9月份（計價 期間8月20日至9月17日）使用，致8月份發生存取不平衡之 情形，是原告於8月份之實質用水量，並未逾1,100CMD。另 102年7月的西馬隆颱風，暴風圈則未曾接觸到台灣陸地，且 中央氣象局只在7月17日發布海上颱風警報，並隨即在7月18 日解除海上颱風警報，自始至終沒有發布陸上颱風警報。亦 即，西馬隆颱風之情形，顯有異於後來的潭美颱風，中央氣 象局有「跳級預警」，又在預警時即指出將來有同時發佈海 陸警報高度可能的狀況。故原告斯時未針對西馬隆颱風，特 別增加儲水量，殊無不合理之處。基上，原告102年8月份「 形式上」用水量逾1,100CMD，確有部分原因係為因應潭美颱 風來襲而增加儲水量所致，而該增加之儲水量係於9月份使 用，故認定8月份「實質上」之用水量時，應扣除1,350立方 公尺。且原告補足儲備水量之行為，亦屬為避免自己與他人 生命、身體、財產遭受危難，而採取符合善良管理人注意之 措施，亦合於緊急避難之阻卻違法事由。原處分對於原告因 應颱風補充儲水之主張，認定：「若於8月份儲水，多於儲 水量應會於9月份使用，使9月份用水量降低，…，顯見8月 份用水量超標，係因颱風儲水之說法，無明顯關聯性」云云 ，則有誤認事實之違誤。蓋系爭計畫102年9月份之用水量（ 屬10月水費），即降低為866.34CMD，足徵8月份因應颱風之 儲水確係於次期（9月份）使用，嗣後10月份之用水量則又 回復正常水準，故10月份用水量較9月份稍多。至於原處分 之所以否定原告之主張，係被告誤將102年9月份用水量與10 月份用水量作比較，而非比對102年8月份用水量與9月份用 水量，以致對於事實認定發生錯誤。
㈥原告就系爭計畫已有污水零排放（即污水回收率100％）之 承諾，則用水回收率低於70.9％，表示「單位污水量/單位



用水量」低於概估值，實質上表示每單位用水所製造之污水 降低，未有對環境造成不良影響之疑慮。且被告亦稱：「若 用水回收率未達環評書件承諾值可能因用水量較高或污水量 （即回收水量）較低所致」，可知有無違反環評法第17條， 重點應在於用水量、污水量是否超標，以及是否遵守污水零 排放之承諾，而非用水回收率。另被告固肯認102年7月份用 水回收率低於70.9％，可能為污水量較低所致，卻又質疑「 污水量較低是否有未確實收集回收之虞」，益見系爭計畫於 污水零排放之承諾下，用水回收率之高低，對環境並無不良 影響，至於污水未確實回收，方違反污水零排放之承諾，而 屬違法。系爭計畫102年8月、9月污水量未超標，且污水回 收率為100％，被告就此亦未爭執。故而，此二月份之用水 回收率低於70.9％（不論計算有無誤差），乃表示此二月份 之「單位污水量/單位用水量」低於系爭計畫概估值，即實 質上具減少污水量之效用，殊難謂對環境有造成不良影響， 自無違反環評法第17條之情事。
㈦原處分僅就原告客觀上有違反系爭說明書之內容作說明（對 於此部分，原告亦有爭執），但完全未論究原告主觀上有無 故意或過失，實有悖於行政罰法第7條、行政程序法第5條、 第96條第1項第2款。且被告於訴願程序終結前，仍未就此節 補正說明，訴願決定亦未探究原告有無故意或過失。觀諸系 爭說明書表5.2-7，系爭計畫之最大用水量、污水量，係先 依概估之計畫人數、單位用量等數值，得出估計用水量為91 4.6 CMD，污水量為640.9 CMD，再增加設計餘裕率20％，算 得最大用水量1,100CMD、污水量780CMD。亦即，若用水量大 於914.6CMD，即必然存在「計畫人數」或「單位用量」等概 估數值，其中一項或多項超出原估計數值之情形。另於擬具 環境影響說明書時，就最大用水量（污水量）之設計部分， 應先將用水量（污水量）之用途項目（即因子）列出，並概 估各因子之數值，將各因子之概估值合計，得出概估用水量 （污水量）。惟既然是概估數值，即難以避免實際狀況與概 估數值有所差異之情形，故為提供實際狀況與概估數值發生 差異之空間，另會設計餘裕率，最後得出最大用水量（污水 量）。亦即，餘裕率係針對原已列出之各項用途所作之保留 設計，不及於其他事項。又環評審查即係針對最大用水量（ 污水量）進行審查，至於用水量之各項因子（用途），則非 審查事項，而可相互流用。故而，各項因子（用途）之實際 數值較概估數值有所增減，並不會對環境造成不良影響，只 有實際用水量（污水量）超過環評審查所通過之最大用水量 （污水量），方有影響環境之虞。就本案而言，環境影響說



書所列用水量（污水量）之因子（用途）為：「飯店客房之 用」、「飯店員工之用」、「三溫暖、SPA、水療設施之用 」、「餐廳及宴客廳之用」、「休閒俱樂部、睡眠中心之用 」、「會議室、演講廳之用」、「洗衣服務之用」、「游泳 池池水置換用水之用」八項，就前七項以概估之計畫人數與 單位水量，概估各項用途之用水量（污水量），最後一項則 以游泳池容量之一定比率概估其用水量，得出概估之用水量 914.6CMD後，再就此八項因子設計20％之餘裕率，算得最大 用水量為1,100CMD，環評審查程序中即針對最大用水量進行 審查，故實際用水量超過1,100CMD時，才有影響環境之虞。 職此，於判斷是否違反環評法第17條，應係針對實際用水量 是否逾系爭環境影響說明書所載之最大用水量，而非用以概 估各項用途需用水量之計畫人數與單位水量，蓋最大用水量 才是環評審查事項。被告肯認判斷用水量有無違規，係以1, 100CMD為準，而非以914.6CMD為準，但被告認為原告要遵守 用來概估「飯店客房之用」用水量時所概估之「計畫人數」 。亦即，用水量大於914.6CMD時，被告認為用水量並無違規 ，卻認為「計畫人數」高於原估計數值屬違規。惟倘認「計 畫人數」或「單位用量」皆應不得超出原估計數值，則用水 量根本就不會超出914.6CMD，且設計餘裕率不具任何意義。 且依被告所持之意見，形成一方面肯認可增加之用水量185. 4CMD（計算式：1,100-914.6），但另方面卻認為此185.4CM D之用水量不得來自於系爭環境影響評估書所載之八項用途 ，則難道被告認為原告可以將餘裕率所允許之185.4C MD用 水量，擅自用於系爭環境影響評估書所未列舉之八項用途， 是被告論理顯有矛盾。依上，被告所持之意見，乃將同一事 項，逐一割裂適用，造成表面上允許設計餘裕率20％，但實 質上又否認設計餘裕率之發生，是被告之主張，實有論理上 之矛盾，殊不足採。
㈧另被告答辯主張，系爭計畫之住宿遊客，有部分月份之人數 ，較計畫人數增加達400人/日以上，可能增加廢水、廢棄物 等相關污染負荷，並預測可能對交通運輸、固體廢棄物、噪 音與震動、空氣品質等，有不良影響。惟依被告上開主張， 益見有無違規，應視污水量、廢棄物是否逾越系爭說明書之 承諾而定，原處分逕行就住宿遊客人數裁罰，即有違誤。又 原處分並未認定系爭計畫之污水量、廢棄物有違反系爭說明 書，被告答辯主張住宿遊客人數會增加污染負荷或對環境造 成不良影響，顯已逾越原處分所載之裁罰事由。另依計畫人 數估計之污水量為640.9CMD，被告允許之最大污水量則為78 0CMD，兩者相差131.1CMD（計算式：780-640.9），以住宿



遊客之單位污水量0.3立方公尺/人-d計算，餘裕之污水量相 當於住宿遊客437人所生之污水量（計算式：131.1立方公尺 /d0.3立方公尺/人-d＝437人）。亦即，每日住宿遊客人數 增加437人時，若其他計畫人數、單位污水量之概估數值與 實際數值相同，最大污水量仍未超標。再者，被告稱預測可 能對環境有不良影響，卻全然未提出相關事證，顯然純憑其 主觀臆測。是被告上開主張，應不足採。
㈨綜上所述，原告起訴，確有理由。爰依法提起本件訴訟，並 聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告則以：
㈠有關原告提及設計餘裕率為20%，經查環評書件內容該設計 餘裕率用於設計計畫最大水量，非為原告所說用於計算最大 住宿遊客人數，故仍應以住宿遊客人1,119人為最大上限， 原告住宿遊客數最多已超過環評書件內容達400人/日以上， 因而產生廢水、廢棄物等相關污染負荷，廢棄物部分已逾四 分之一以上；況本開發計畫屬觀光旅館，1,119人為原告依 據其客房數計算得之。而原告於環評書件中擬訂之預防及減 輕開發行為對環境造成不良影響之環境管理計畫，仍否可行 ，有待商榷。有關原告提及污水量皆在控制中，並未隨著住 宿人數之增加而增加，惟住宿遊客數除為計算污水量基準之 一外，亦為本案預測可能對環境影響之程度及範圍之基準( 包含開發計畫之交通運輸、固體廢棄物、噪音振動與空氣品 質等環境影響)，進而分析其影響程度，設計規劃後續之處 理系統，以作為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響之 環境管理計畫，依據環境影響評估法第17條，原告仍應依環 評書件所載內容切實執行。
㈡有關原告提及102年8月用水量超出環評書件內容，為因應颱 風來襲儲水準備於次期使用，查原告提供之102年10月份用 水期間102年08月20日-102年09月17日自來水水費通知及收 據之用水量為25,124立方公尺，與102年其他月份之月水量 相較並無明顯少於其他月份，另依據原告陳述意見所附附件 資料中，查中央氣象局公示資料，得知102年7月11日蘇力颱 風、10 2年7月17日西馬隆颱風來襲，有關原告陳稱因應潭 美颱風來襲儲水準備致用水量增加，若此，於102年7月11日 蘇力颱風來襲前即應有儲水準備之行為，而原告至潭美颱風 來襲前（102年8月16-18日）始進行儲水準備，是否合理， 有待商榷；有關用水量超出環評書件內容應與颱風來襲無相 當之關聯性，故依環境影響評估法第17條規定，用水量仍應 符合環評書件內容。
㈢「用水回收率」之計算公式為污水量÷用水量×100%，用水



量為自來水使用水量，因部分用途用水有損耗之可能，污水 量將小於用水量，用水回收率70.9%為原告考量部分用途用 水耗損後之剩餘污水量全數回收值；依據本案環評書件內容 ，系爭環評書件評估用水回收率之用水量以計畫最大用水量 （1,100CMD），污水量以計畫最大污水量（780CMD）計算， 得用水回收率70.9%，污水回收率100%表示所產生之計畫污 水量需全數回收，而用水回收率公式之污水量實為回收二次 用水量，因本案屬全數回收，爰回收二次用水量等同計畫產 生污水量，若用水回收率未達環評書件承諾值可能因用水量 較高或污水量（即回收水量）較低或產生之污水未經處理而 繞流所致，爰用水回收率可用於檢核是否有漏水、破管或污 水是否經妥善處理；本案102年8月之用水量超出環評書件承 諾值，故可能因前述原因致用水回收率未達環評書件值，另 102年7月之用水量尚符環評書件內容，故該月份可能因污水 量較低致用水回收率未達環評書件內容，因原告於估算污水 量已將相關耗損比率估算在內，若污水量較低是否有未確實 收集回收之虞。
㈣綜上，被告判定原告違反環境影響評估法第17條規定，並依 環境影響評估第23條第1項第1款：「有下列情形之一，處新 臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未 改善者，得按日連續處罰：一違反第7條第3項、第16條之1 或第17條規定者。」及「違反環境影響評估法罰鍰額度裁量 基準」規定對原告裁處罰鍰新臺幣30萬元。（計算方式：住 宿遊客人數、計畫最大用水量及及用水回收率與環評書件所 載之內容不符者，裁處點數分別為一點、一點、一點，又本 案開發基地位於自來水水質水量保護區，依裁量基準所規範 影響危害程度（以下簡稱危害程度）加權比重(%)為+1 00% ，及裁處點數須加倍計算，經計算其裁處點數為6點，裁罰 新台幣計30萬元整。
四、本件如事實概要欄所載之事實，除下列爭執要點外，餘有訴 願決定、原處分、環境影響差異分析報告第3次專案小組審 查議紀錄、環境影響評估列管案件監督查核紀錄表、102年 度水費通知單及污水量表、義大皇家酒店開發計畫、颱風報 導、義大皇家酒店開發計畫環境影響說明書第2次審查會會 議紀錄暨審查結論、原告103年5月16日(103)泛喬字第19號 、103年7月11日(103)泛喬字第26號、103年12月30日(103) 泛喬字第47號函、颱風報導等在卷可稽，堪信屬實。本件爭 執要旨在於：原告是否有依據環說書所載之內容切實執行？五、本院判斷：
㈠按環境法規係國家機關對於人類開發、利用、保護及改善自



然資源環境之活動中，所制訂規範各種社會關係之法規之總 和。故環境法不僅規範自然資源之保護，也規範開發利用者 使用自然資源之權利義務。從而環境保護之主管機關於執行 環保法規時，不應僅偏重環境保護一面，於開發利用行為對 自然資源或生態環境並無危害或危害之虞時，亦應保障開發 利用者使用自然資源之權利。又關於環境法基本之立法原則 ，有所謂之預防原則、污染者責任原則與最佳可得技術原則 之論述。環境影響評估制度即是上開預防原則之體現，係國 國家機關控制環境之管制工具之一。我國環估法即是前述環 境管制工具之一，此觀之環評法第1條規定「為預防及減輕 開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的， 特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」 甚明。上開環評制度雖具偏重程序法之性質，但基於環境法 之特色，除具有綜合各項法規之特性外，亦包含多項工程技 術、自然科學等技術性以及廣泛的社會性等，從而開發單位 依環評法第17條：「開發單位應依環境影響說明書、評估書 所載之內容及審查結論，切實執行。」之規定，對於環境影 響說明書（下稱環說書）所記載之內容，應於如何範圍內盡 其切實執行之義務，不僅牽涉開發單位之環境利用權應予如 何保障之問題，亦牽涉主管機關如何有效監督執行之認定標 準。本案原告主張唯有環評委員會所作成之審查結論始為環 評承諾事項，如有違反始受環評法第17條規定之評價，並認 為承諾事項雖為環說書之一部，但並非所有環說書之內容均 屬承諾事項；被告則辯稱環說書內容之全部均為承諾事項， 原告之開發利用行為倘與環說書所載內容數值不符，即構成 前開法條之違反。
㈡本院以為⑴環評法第17條將環說書、評估書及審查結論同列 舉為開發單位應切實執行之事項，依法條之文義解釋，環說 書與審查結論顯屬不同之事項，故應均為開發單位應切實執 行之標的。⑵惟環說書既係預先評價開發、利用行為是否危 害環境或有違害環境之虞，方法上即免不了要利用科學上之 方法，採計各項目之預估值，以其相互作用之數值關係作為 是否通過環境評價之依據，此即前述環境法具有高度技術性 之特色所致。而環境評估制度雖係為預防危害環境之情事發 生，然是否以發生實害結果或有發生危害之虞，為違章之構 成要件，不應一概而論，應視環說書內容如何具體認定。⑶ 環評法為國家機關為保護環境所制定的行政法規，具有強制 性，其與依科技決定的預估數值之準確性的關係如何，在確 立環境標準之場合，常構成主要問題。亦即一項環境政策或 一種環境控制方法可能是直接由科學的不確定因素所決定，



此種不確定因素在法律實踐方面容易產生偏差或過於簡單。 例如對於一種開發、利用行為是否危害環境之判斷，僅依靠 單項的定量分析來確定，而未綜合所有影響因子，不免影響 到法的客觀性與信服性。再者，環說書內容既是開發單位應 切實執行的事項，則實質上亦對開發單位產生利用環境資源 的權利義務，此項對環境之開發使用權亦屬憲法上應予保護 之財產權之ㄧ，國家機關亦應予以尊重。是國家機關基於依 法行政之原則，對於執行內容具有不確定性之判斷因子，應 於合乎環境法規立法目的下，審酌環境法規之技術性，及尊 重開發單位之環境使用權，對於有利及不利之事項，應予調 查審酌。⑷基於以上說明，本院認為開發單位除已於審查結 論列為承諾事項應切實執行外，對於環說書內所載，與環境 影響評估所欲控制之事項具有決定性或重大關聯性之事項亦 有切實執行之義務外，對於對環境無不利影響以及對於評估 事項之結果，不具單一決定性或重要性之因素（預估數值） 縱有違反，因對環境未構成危害或有危害之虞，尚不構成環 評法第17條之違法行為，合先敘明。
㈢本件被告裁處原告違反環評法第17條規定之事項，無非係以 原告⑴100年8月至103年3月間計11個月份之住宿遊客人數、 ⑵102年8月計1個月份之用水量及⑶102年7月及8月計2個月 份之用水回收率等項目不符合環說書內容為依據，惟查： ⒈關於登記住宿遊客超標部分：
⑴經查，原告於義大皇家酒店開發計畫，為提出用水量及 污水量之說明，技術上不得不以計劃人口數作為計算污 水量及用水量之依據，而依環說書所載，此項計畫人口 數之項目，合計有①登記住宿人數1,119人、②飯店員 工350人③三溫暖、SPA、水療設施587人、④餐廳及宴 客廳861人、⑤休閒俱樂部、睡眠中心135人、⑥會議室 、演講廳1,228人⑦洗衣服務1469人⑧游泳池池水置換 用水（水池容量之20%）等8項在內，並以各項預估人數 之用水量而得出最大用水量每月為914.6立方公尺/日（ CMD），污水量為640.9 CMD，足認上開計畫人口之預估 ，係為估算用水量與污水量之預估值，並非作為空氣品 質、噪音及產生廢棄物之預估基礎，且參酌本件審查結 論並未如其他案件之環評審查委員特別將計畫人口數作 為一特定人數之限制（例如苗栗縣頭份鎮永和山山坡地 住宅社區開發案、台中縣00電影文化城社區開發環境影 響評估報告書等開發案，均於審查結論明示計劃人口數 不得超過一定之數額）之情形，以及證人侯志勳到庭證 稱計畫人口數之章節（表5.2-6計劃人口估算表），係



為規範用水量及污水量之管控計畫，餘裕率即為安全係 數，環境規劃上最後會算出實際對環境衝擊的總量等語 （見本院104年10月19日言詞辯論筆錄），足見原告上 開登記住宿旅客人數超標之行為是否違反環評法第17條 之規定，尚需配合其他7項因子之總人數，依同一預估 方法預估是否違反最大用水量、污水量之數值。 ⑵又以上8項既屬計算用水量之參考因素，且各項目存有 各種不確定因素而有發生變動之可能，例如：住宿登記 人數增多之同時，或有水療設備、休閒俱樂部與洗衣服 務、或餐廳、宴客廳等使用人次減少，用水量亦隨之減 少之情形，故實際上不宜且無法自單一項目之數值預估 是否影響同月份之用水量或污水量，而應就8項預估值 做綜合評估。又上開計劃人數僅係評估用水量之參考數 值，各項目之人數縱有超標，亦不必然生用水超標或污 水超標之結果，然為達預防用水有超標之虞之目的，應 以超標人數依同一預估方法預估可能增加之預估用水量 、污水量是否違反原告得使用之最大用水量、污水量為 判斷基準。又原告每月之最大用水量、污水量依環說書 之記載，既有設定20%之餘裕率，則上開用水量、污水 量自應加計20%餘裕率在內，否則即無設定餘裕率之必 要。
⑶次查，原告每月最大用水量、污水量加計上開餘裕率之 後，原告應遵守之用水量為1,100CMD、污水量為780CMD ，以環說書所載之人數，估計污水量為640.9CMD，環評 審查委員會允許之最大污水量則為780CMD，兩者相差13 9.1C MD（計算式：780-640.9），以住宿遊客之單位污 水量0.3立方公尺/人-d計算，餘裕之污水量相當於住宿 遊客4 63人所生之污水量（計算式：139.1立方公尺/d0 . 3立方公尺/人-d＝463人）。亦即，每日住宿遊客人 數增加463人時，若其他計畫人數、單位污水量之概估 數值與實際數值相同，最大污水量仍未超標。至於原告 用水部份，亦僅有102年8月份之最大用水量超過1,100C MD（然此部份不構成違反環評法第17條規定，容後說明 ），其餘並未有超標之情形，故原告100年8月至103年3 月間計11個月份之登記住宿遊客人數雖超標，但超標人 數尚未超過每日463人，且縱使超過463人，亦應合併觀 察其他7項人數問題，是以被告單以原告登記住宿人數 超標，即認違反環評法第17條之規定，即有認定事實、 適用法律錯誤之瑕疵。至於被告辯稱有部份月數之住宿 遊客，較計畫人數增加達400人/日以上云云，可能增加



廢水、廢棄物等相關污染負荷，並預測可能對交通運輸 、固體廢棄物、噪音與震動、空氣品質等，有不良影響 云云。惟上開人數預估僅與用水量、污水量相關，並非 用以管控空氣污染、交通運輸、噪音等事項，且上開污 染事項另有管制機制，被告行使裁處權不應誤認事實及 將之與環評法之規定作違法之涵攝。
⒉原告102 年8 月份之用水量超標部分：
⑴按水資源為保護環境之重要項目之ㄧ，原告對最大用水 量之計畫提出於環說書，可見其重要性，故屬原告依環 評法第17條所定應切實執行之環說書內容。惟違反行政 法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，行政 罰法第7條定有明文。尤其環境法欲保護之對象係屬動 態之生態環境，而環說書向來以一定之環境條件下，設 定一定之預估數值估算開發單位應遵守之數值，於自然 環境因天象有所變動時，如強令開發單位為因應天然災 害而使用水量超過最大用水量數值時，即應負違章責任 ，未免過苛，是裁處機關應調查審酌原告之違章行為是 否出於故意或過失，方屬適法。
⑵經查，原告之皇家酒店於102年8月與9月水費通知及收 據記載102年8月份用水量（屬9月水費）為35,340立方