臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1732號
105年3月30日辯論終結
原 告 張阿永
被 告 行政院農業委員會
代 表 人 陳志清（主任委員）
訴訟代理人 張錦明
上列當事人間老年農民福利津貼事件，原告不服行政院中華民國
104 年9 月16日院臺訴字第1040145306號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件原告起訴時，被告之代表人為陳保基，嗣於訴訟中變更 為陳志清，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不 合，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：
緣原告於民國( 下同) 104 年1 月5 日向臺中市臺中地區農 會申領老年農民福利津貼（下稱老農津貼），前經該農會轉 請勞動部勞工保險局（下稱勞保局）審查結果，以原告所有 土地及房屋價值經扣除農業用地後合計達新臺幣（下同）50 0 萬元以上，依老年農民福利津貼暫行條例（下稱老農津貼 暫行條例）第4 條第3 項第2 款及第4 項規定，不符合老農 津貼之請領資格，於104 年2 月24日以保農福字第10476007 830 號函（下稱104 年2 月24日函）復原告，不予發給老農 津貼。原告於104 年3 月18日檢具全國財產稅總歸戶財產查 詢清單等，經勞保局重新審查，以104 年3 月24日保農福字 第10460048980 號函復原告，自104 年1 月起改准發給老農 津貼，並撤銷該局104 年2 月24日函。嗣勞保局以原告所有 臺中市○○區○○段000○0 ○號、349-7 地號等2 筆土地( 下稱系爭2 筆土地) ，非為農業使用而被課徵地價稅者，非 屬老農津貼暫行條例第4 條所定應扣除計算土地價值之農業 用地，經該局重新核算，原告所有土地及房屋價值扣除農業 用地後合計達500 萬元以上，依老農津貼暫行條例第4 條第 3 項第2 款、老年農民福利津貼申領及核發辦法（下稱老農 津貼申領及核發辦法）第5 條規定及被告104 年5 月20日農 輔字第1040022510號函釋（下稱104 年5 月20日函釋），於 104 年6 月3 日以保農福字第10460107540 號函（下稱原處
分）通知原告，自104 年5 月起停止發給老農津貼。原告不 服，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟。三、本件原告主張：
原告信賴勞保局網站說明而確信得領取老農津貼，惟因被告 104 年5 月20日函釋，導致原告無法領取老農津貼，亦無法 回溯請領國保老年年金。本案肇因於老年農民福利津貼之「 請領資格」排富規定不明確，且104 年5 月20日函釋係於原 告提出申請請領之後，基於法律不溯及既往原則，並按司法 院大法官釋字第525 號解釋意旨，本件應給予原告合理信賴 保護之適用。被告104 年5 月20日函釋尚未做出前，課徵地 價稅是可扣除計算土地價值，被告當時亦認定原告符合資格 而發給4 個月老農津貼，法令不應朝令夕改。原告請求勞保 局採取合理之補救措施，讓原告有機會重新選擇退出農保， 改加入國民年金保險以領取國保之老年年金，惟被告答辯書 卻隻字未提。被告錯誤之行政行為引發信賴基礎，老年農民 福利津貼暫行條例係立法院於100 年12月21日修法通過，至 原告104 年1 月1 日申請為止有3 年時間，被告此期間內卻 不為釋示，影響老農權益。被告稱104 年5 月20日函釋內容 於104 年11月30日發布之「老年農民福利津貼申領及核發辦 法」第9 條第2 項規定已有明定，惟原告係104 年1 月1 日 申請老農津貼，應無適用，且適用該內容亦有違信賴保護原 則。被告之行政行為違反憲法第15條財產權之基本權利保障 ，且將導致以行政指導之名，行通案解釋法律之實而拘束勞 保局，違反制度性保障等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定 及原處分。
四、被告則以：
勞保局依老農津貼暫行條例、老農津貼申領及核發辦法及被 告104年5月20日函釋意旨，以原告不符合請領老農津貼之資 格條件，核定自104年5月起停止發給老農津貼，經核並無不 妥。按100年12月21日修正公布老農津貼暫行條例第4條規定 ，其立法理由係考量原老農津貼申領資格條件無申領人財產 及所得條件規定，造成經濟狀況甚佳之農民仍享有福利津貼 照顯，基於國家資源之有效利用，參酌國民年金法第31條規 定，請領老年基本保證年金應有所得及不動產之消極條件， 以照顧真正經濟弱勢的老年農民，並符合杜會公平正義之期 待，並明定自102 年1 月1 日適用；又該函釋內容於104 年 11月30日發布之老農津貼申領及核發辦法第9 條第2 項規定 已明定。被告104 年5 月20日函釋係基於職權，就主管法令 所為之釋示，應自老農津貼暫行條例第4 條102 年1 月1 日 施行日起適用。另原告是否符合國保之老年年金給付請領資
格，係屬他案，非本件所應審究等語，資為抗辯。並聲明求 為判決駁回原告之訴。
五、如事實概要欄所載之事實，有原告所提老年農民福利津貼申 請書、基本資料查詢、外部綜合資料查詢、財稅財產明細檔 查詢、原告財產逾500 萬元計算表、原處分書及訴願決定書 等件附原處分卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。經 核兩造之爭點：被告依老農津貼暫行條例第4 條第3 項及第 4 項規定，認原告不符合老農津貼之請領資格，自104 年5 月起停發老農津貼，是否適法？本件有無信賴保護原則之適 用?
六、本院之判斷：
㈠按「本條例所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在 直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「中 央主管機關委託勞工保險局辦理下列業務，其所需經費，由 中央主管機關編列年度預算撥付之：一、本津貼之核發、溢 領催繳。……」老農津貼暫行條例第2條及依該條例第4條第 8項授權訂定之老農津貼申領及核發辦法第8條第1項第1款分 別定有明文。次按「無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之 行政處分，視為委託機關之行政處分」訴願法第7 條前段亦 定有明文。是被告將老農津貼之核發、溢領催繳業務委託無 隸屬關係之勞保局辦理，勞保局就此所為行政處分，依法視 為被告之處分。是勞保局以原處分決定自104 年5 月起停發 給原告老農津貼，依上開規定，應視為委託機關即被告之行 政處分，原告不服原處分，於提起訴願經決定駁回後，對被 告提起本件訴訟，符合行政訴訟法第24條第1 款規定，先予 敘明。
㈡次按老農津貼暫行條例第3 條第1 項規定：「本條例所稱老 年農民，應符合下列各款資格條件︰一、年滿65歲國民，在 國內設有戶籍，且於最近3 年內每年居住超過183 日者。二 、申領時參加農保之農民且加保年資合計15年以上者，或已 領取勞工保險老年給付之漁會甲類會員且會員年資合計15年 以上者。」第4 條第3 項第2 款、第4 項及第8 項規定：「 經宣導1 年後，自中華民國102 年1 月1 日起，始申請領取 福利津貼之老年農民，有下列情形之一者不予發給，或停止 發給至其原因消失之當月止。但102 年1 月1 日前已領取福 利津貼之老年農民，不適用之：一、……二、個人所有土地 及房屋價值，合計新臺幣500 萬元以上。」「前項第2 款土 地之價值，以公告土地現值計算；房屋之價值，以評定標準 價格計算。但有下列情形之一者，應扣除之：一、農業用地 。二、農舍。三、無農舍者，其個人所有實際居住之唯一房
屋，該房屋評定標準價格及其土地公告現值合計未超過新臺 幣4 百萬元者；超過者，以扣除新臺幣4 百萬元為限。」「 老年農民福利津貼申領及核發辦法，由中央主管機關定之。 」又老農津貼申領及核發辦法第5 條規定：「符合下列情形 之一者，得作為本條例第4 條第4 項第1 款所定應扣除計算 土地價值之農業用地：一、農業發展條例第3 條第10款所定 之農業用地。二、其他依法徵收田賦或免徵田賦之土地。本 條例第4 條第4 項第2 款所稱農舍，指農業用地上之房屋， 其使用執照登載為農舍者。」另農業發展條例第3 條第10款 規定：「十、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、 保護區範圍內，依法供下列使用之土地：㈠供農作、森林、 養殖、畜牧及保育使用者。㈡供與農業經營不可分離之農舍 、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及 其他農用之土地。㈢農民團體與合作農場所有直接供農業使 用之倉庫、冷凍( 藏) 庫、農機中心、蠶種製造( 繁殖) 場 、集貨場、檢驗場等用地。」
㈢復按「惟鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考 量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與 一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟 酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規 定，不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一 依據；關於給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基 本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給予明 顯過度之照顧。」司法院釋字第485 號解釋意旨參照。又司 法院釋字第578 號解釋揭明「立法者對勞工設有退休金制度 ，係衡酌客觀之社會經濟情勢、國家資源之有效分配，而為 不同優先順序之選擇與設計，亦無違憲法第7 條關於平等權 之保障。」另司法院釋字第557 號及第571 號解釋亦揭明「 盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務 人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要 合理之規範，以供遵循。」「關於救助之給付對象、條件及 範圍，國家機關於符合平等原則之範圍內，得斟酌國家財力 、資源之有效運用及其他實際狀況，採取合理必要之手段， 為妥適之規定。」一再宣示國家資源有限，應為必要合理之 分配，為妥適之規範，更宣示禁止過度給付原則。是以，國 家資源有限，如何將資源公平有效的分配，謀求社會最大的 福祉，已經成為當代橫跨行政、財政、經濟等部門的共通議 題，立法者應該以平等均衡之方式，為有效之利用與配置， 平等正義與永續發展應該是更值得重視的課題。老農津貼暫 行條例之立法意旨原係政府針對年長而乏資力之農民予以金
錢資助，寓有濟弱扶貧之社會福利精神。原老農津貼申領資 格條件無申領人財產及所得條件規定，造成經濟狀況甚佳之 農民仍享有福利津貼照顯，基於國家資源之有效利用，參酌 國民年金法第31條規定，請領老年基本保證年金應有所得及 不動產之消極條件，以照顧真正經濟弱勢的老年農民，並符 合社會公平正義之期待，100 年12月21日修正公布老農津貼 暫行條例第4 條規定，增列第3 項，並明定自102 年1 月1 日起適用。此觀老農津貼暫行條例第4 條第3 項規定之立法 理由甚明。
㈣經查，原告所有系爭2 筆土地現值分別為10,627,424元、7, 801,560 元，其土地使用分區為農業區，此有財稅財產明細 檔查詢、臺中市政府都市發展局簡便行文表在卷可稽（見原 處分卷第8 頁、本院卷第116 頁），惟原告就系爭2 筆土地 並非作農業使用並不爭執，業經原告當庭自陳在卷（見本院 卷第87頁），依上開規定，則系爭2 筆土地即未符農業發展 條例第3 條第10款所稱農業用地之要件，自非屬老農津貼暫 行條例第4 條所定應扣除計算土地價值之農業用地，要可認 定。從而，勞保局依查得之財稅財產明細檔查詢資料，以原 告所有土地及房屋價值扣除農業用地後合計達500 萬元以上 ，未符合請領老農津貼之資格條件，乃以原處分自104 年5 月起停止發給原告老農津貼，核諸上開規定及說明，並無違 誤。
㈤原告雖主張因信賴勞保局網站說明而確信得領取老農津貼， 惟因被告104年5月20日函釋，導致原告無法領取老農津貼， 該函釋係於原告提出申請請領之後所為，基於法律不溯及既 往，且因被告錯誤之行政行為引發信賴基礎，本件原告應有 合理信賴保護之適用云云。經按被告104年5月20日函釋內容 為「主旨：有關老年農民福利津貼暫行條例（下稱本條例） 第4 條第3 項及第4 項所稱『農業用地』之認定案，復如說 明，請查照。說明：……二、按本條例第4 條第3 項及第4 項所定之排富規定，對於土地之價值應將農業用地扣除之， 又按老年農民福利津貼申領及核發辦法第5 條第1 項規定， 係指農業發展條例第3 條第10款所定之農業用地（即指非都 市土地或都市土地農業區﹑保護區範圍內依法供農業使用之 土地），及其他依法徵收田賦或免徵收田賦之土地。先予敘 明。三、查土地稅法第10條第1 項﹑第14條及第22條第1 項 規定，農業用地作農業使用徵收田賦，非作農業使用則課徵 地價稅。依此，如非都市土地或都市土地農業區、保護區範 圍內之土地非為農業使用而被課徵地價稅者，即未符農業發 展條例第3 條第10款所稱農業用地之要件，爰非屬本條例第
4 條所定應扣除計算土地價值之農業用地。」（見本院卷第 57頁）該函釋係被告基於中央主管機關職權，就老農津貼暫 行條例第4 條第4 項所稱「農業用地」之認定，所為之解釋 性行政規則，核與該條規定意旨相符，亦未抵觸土地稅法、 農業發展條例等相關規定，參諸司法院釋字第287 號解釋意 旨「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原 意，固應自法規生效之日起有其適用。」應自該法規生效之 日起有其適用。是原告主張該函釋係於原告提出申請請領之 後所為，基於法律不溯及既往，且因被告錯誤之行政行為引 發信賴基礎，本件原告應有合理信賴保護之適用云云，顯係 對法令之誤解，自不足採。
七、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原處分核定原告 自104年5月起停止發給老農津貼，核無違誤，訴願決定予以 維持，亦無不合，原告仍執前詞，請求撤銷，為無理由，應 予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與 本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 4 月 20 日 臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 侯志融
法 官 陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 105 年 4 月 20 日 書記官 李依穎