巷道爭議
臺北高等行政法院(行政),訴字,104年度,123號
TPBA,104,訴,123,20160414,2

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臺北高等行政法院判決
104年度訴字第123號
105年3月24日辯論終結
原 告 劉進燈
訴訟代理人 林宗竭 律師
 邱英豪 律師
被 告 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦(市長)
訴訟代理人 劉士昇 律師
上列當事人間巷道爭議事件,原告不服內政部中華民國103 年12
月22日台內訴字第1030324361號訴願決定,提起行政訴訟,本院
判決如下:
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
  事實及理由
一、程序事項:按行政訴訟法第111 條規定:「(第1 項)訴狀 送達後,原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或 行政法院認為適當者,不在此限。(第2 項)被告於訴之變 更或追加無異議,而為本案之言詞辯論者,視為同意變更或 追加。(第3 項)有下列情形之一者,訴之變更或追加,應 予准許:……訴訟標的之請求雖有變更,但其請求之基礎 不變。……應提起確認訴訟,誤為提起撤銷訴訟。」,查 原告於起訴時原係聲明:「⒈原行政處分及訴願決定均撤銷 。⒉訴訟費用由被告負擔。」(參見本院卷第5 頁);嗣於 民國104 年4 月21日本院準備程序時更正聲明為:「⒈原處 分(係指被告103 年10月6 日府工土字第1030248066號函, 下稱原處分)、訴願決定關於原處分部分均撤銷。⒉訴訟費 用由被告負擔。」;復於104 年12月29日本院準備程序時追 加變更聲明為:「㈠先位聲明:⒈請求確認原處分無效。⒉ 訴訟費用由被告負擔。㈡備位聲明:⒈原處分、訴願決定關 於原處分部分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。」經被告表 示不同意原告追加訴之聲明(參見本院卷第381 ~382 頁準 備程序筆錄、本院卷第458 頁言詞辯論筆錄)。本院亦認為 原告前揭訴之追加不適當;復核無行政訴訟法第111 條第3 項所列各款情形,是就原告上揭訴之追加部分,由本院另以 裁定駁回,非本件審理範圍。本件僅就原告對被告原所為聲 明「原處分、訴願決定關於原處分部分均撤銷。」部分予以 審理,先予陳明。
二、事實概要:緣坐落於改制前桃園縣楊梅市(103 年12月25日



改制為桃園市楊梅區)高獅段521 、522 地號等2 筆土地( 下稱系爭土地)為楊梅區高獅路303 巷之巷道用地(下稱系 爭巷道),並由改制前桃園縣楊梅市公所(103 年12月25日 改制為桃園市楊梅區公所,下稱楊梅市公所)於其上舖設柏 油路面。系爭土地原所有權人葉清玉依民法第767 條規定向 法院訴請楊梅市公所剷除該柏油路面,經臺灣高等法院認定 系爭土地與司法院釋字第400 號解釋理由之既成道路要件不 符,難認屬既成道路,於103 年5 月21日以103 年度上更㈠ 字第11號判決楊梅市公所應剷除舖設於系爭土地上之柏油路 面在案。為此,被告以系爭土地是否為具有公用地役關係之 現有巷道認定發生疑義,遂依桃園縣建築管理自治條例第2 條規定,於103 年9 月3 日召開「103 年度第三次現有巷道 審議小組審議既成道路爭議案」會議,該會議議題三決議: 「……⒉本案經檢視農林航測所73年10月16日、74年8 月17 日、75年10月2 日及76年9 月30日之航照圖,本案高獅段52 2 地號銜接高獅路出入口處設有建物並疑有閘門之柱墩(受 限航照圖影像解析度問題),再經楊梅市公所表示;依法院 判決進行本案地號上瀝青混凝土路面刨除時有發現門閘軌道 存在,依此佐證當時應設有管制閘門。⒊綜上,本案系爭土 地非供不特定公眾通行之必要,且無供公眾通行之意,另依 據高等法院103 年度上更㈠字第11號民事判決結果,本案不 符合大法官釋字第400 號解釋函中所稱之具公用地役關係之 『既成道路』……。」嗣被告依據上開決議,以原處分即10 3 年10月6 日府工土字第1030248066號函認定系爭土地道路 不成立公用地役關係,函復原告略以:「主旨:有關本府工 務局辦理楊梅市高獅段521 、522 地號土地既成道路認定一 案,詳如說明……說明:……本案系爭土地原始之初即有 土地所有人阻止公眾通行之情事,且無供不特定公眾通行之 意,另依據高等法院103 年度上更㈠字第11號民事判結果, 本案不符大法官釋字第400 號解釋函中所稱之具公用地役關 係之『既成道路』,同時一併廢止本府工務局91年4 月1 日 府工土字第0910067827號函認定事項。」,原告不服,提起 訴願,遭決定不受理,遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以:
㈠程序部分:
⒈原告為華家鋁業股份有限公司(下稱華家公司)之原負責 人,當初設廠即以系爭巷道作為廠房對外臨接之唯一道路 ,向被告申請指定建築線後申請建築,經被告據以系爭巷 道指定建築線後核發建造執照在案,故當被告廢止系爭巷 道為既成巷道之認定,將使得原告關於建築線之申請、所



領相關建管執照失所附麗,自應認原告就相關廢止決定享 有主觀「公法上權利」,具有訴訟權能而得依法請求救濟 ;原告僅得通行系爭巷道與外界聯絡,對系爭土地具有緊 密依賴關係,已達「利用權」或「法律上值得保護之利用 利益」之程度,而非單純反射利益,倘依被告認定系爭土 地不具公用地役關係,此將嚴重妨害原告受憲法保障之居 住遷徙自由及一般行動自由之權利,原告有提起行政訴訟 救濟之權能。
⒉按公物的一般利用並非一概可視為「權利」或「法律上利 益」,而是應在一定的構成要件下始予承認其具有權利之 性質。故應視公物於居民日常生活的重要程度予以個案救 濟,例如對某道路的使用,其鄰近居民之訴訟利益或權利 必大於其他偶爾自由使用之居民,故關於公物之一般利用 ,究屬權利或法律上利益或僅屬反射利益,應以利用者對 該公物利用之依賴程度而定,最高行政法院93年度判字第 1251號判決、101 年度裁字第446 號裁定等意旨可資參照 。此即學說上所謂「依賴利用」,指利用人生活或權利行 使均須利用該公物始得展開之利用狀態而言,而民法第78 7 條袋地通行權亦提供此種依賴利用的理論基礎;系爭巷 道業於91年間經被告以91年4 月1 日府工土字第09100678 27號函(下稱被告91年4 月1 日函)確認為供公眾通行使 用20年以上具有公用地役關係之現有巷道(即既成道路) ,又據被告所核發建造執照圖說可知,訴外人力翔實業股 份有限公司(下稱力翔公司)、互力精密化學股份有限公 司(下稱互力公司)【嗣由家志製旗廣告有限公司(下稱 家志公司)繼受其廠房)】、毅凱電化學股份有限公司( 下稱毅凱電公司)【嗣由華家公司繼受其廠房】前於70年 起陸續於高獅路303 巷道之相鄰土地上申設廠房時,即係 以廠房鄰接之系爭巷道作為對外聯絡之唯一巷道,並保留 系爭巷道為8 公尺之寬度,而自臨接系爭巷道之邊界線退 縮後建築,此從被告所核定力翔公司、互力公司、毅凱電 公司之建築執照圖說中均留有退縮地可證,嗣再據以系爭 巷道向被告申請指定建築線並請領相關建管執照,而被告 則依廢止前臺灣省建築管理規則相關規定審查認可並指定 建築線在案後,以此為基礎,准予核發前開公司所申請之 相關建管執照,此亦可證系爭巷道確實曾經被告認定為既 存道路(現有道路);又訴外人三昧複合股份有限公司( 下稱三昧公司)、耐洛螺絲工業股份有限公司雖非以系爭 巷道申請指定建築線,惟從被告所核發之建築圖說中,亦 可見系爭巷道確實標記為「既成巷路」,可認被告確實已



將系爭巷道認定為供公眾通行之現有巷道。
⒊復按憲法第10條,人民有選擇其居住處所,私人生活不受 干預之自由,且有得依個人意願自由遷徙或旅居各地之權 利,此有司法院釋字第443 號解釋理由書、司法院釋字第 454 號解釋、司法院釋字第558 號解釋理由書等意旨可參 。為維護個人主體性及人格自由發展,除憲法已保障之各 項自由外,於不妨害社會秩序公共利益之前提下,人民依 其意志作為或不作為之一般行為自由,亦受憲法第22條所 保障,人民隨時任意前往他方或停留一定處所之行動自由 (司法院釋字第535 號解釋參照),自在一般行為自由保 障範圍之內,司法院釋字第689 號解釋理由書意旨亦可參 照。系爭土地原本係系爭巷道之一部分而供巷內居民住戶 及廠辦公司(包含原告)等人作為與外界聯絡通行之唯一 道路,除此之外,原告及其他巷內居民、廠房別無其他道 路可資通行,原告等人通行系爭土地之依賴程度本即較其 他一般不特定人更為密切。倘被告認定系爭土地不具公用 地役關係,則原告及其他巷內居民將面臨「無路可走」之 困境,將過度干預、嚴重妨害甚至完全剝奪原告應受憲法 保障之居住遷徙及一般行動之自由權利,故原告對於系爭 土地作為既成巷道使用乙事,具有法律上利益,自有提起 本件請求之適格權能。
⒋被告以原處分廢止被告91年4 月1 日函認定系爭土地為既 成巷道之表示,確係行政處分,參照最高行政法院94年度 判字第301 號判決意旨,土地經主管機關認定巷道不具有 公用地役關係之函文,乃就公法上具體事件所為之決定或 其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為 ,核屬行政處分;原處分說明載明:「本案系爭土地原 始之初即有土地所有人阻止公眾通行之情事,……,本案 不符合大法官釋字第400 號解釋函中所稱之具公用地役關 係之『既成道路』,同時一併廢止本府工務局91年4 月1 日府工土字第0910067827號函認定事項」等語,核其內容 已就系爭土地非屬既成道路為認定,係屬公權力措施,並 使原告及其他系爭巷道內民眾、公司、工廠等人發生權利 義務之變動獲得確認(司法院釋字第423 號解釋意旨參照 ),為一具有公法效果之行政行為,則原處分顯屬行政處 分,應可認定。又上開情事業經本院103 年度訴字第1122 號裁定所採認,被告亦不爭執原處分為行政處分;被告既 以原處分表示系爭土地並非既成巷道而不具公用地役關係 ,致使訴外人力翔公司、華家公司、三昧公司等當初申設 廠房指定系爭土地為建築線所面臨巷道之前提要件頓失附



麗,而影響渠等原本依臺灣省建築管理規則之規定所享有 之法律上利益,則就被告關於系爭土地是否具有公用地役 關係之認定,原告即具法律上利害關係,而非一般不特定 民眾僅係利用具公用地役關係之巷道通行關係,徵諸最高 行政法院101 年度裁字第1452號裁定意旨,原告當有公法 上權利而有訴訟權能。
⒌另系爭巷道之通行範圍本即包含高獅段503 、521 、522 等地號土地。因此,被告核准原告所申設廠房得以高獅路 303 巷為指定建築線之聯外現有道路,自應以高獅路303 巷整體為準,而非僅針對特定地號土地,否則同段巷道是 否為現有巷道分割判斷認定,可能產生不同認定結果,顯 不符道路使用現實;況依臺灣省建築管理規則中有關建築 線指定之規定,均係以現有巷道(即整段巷道)為規範準 據,而非謂建築線必須指定在特定地號土地上,是被告辯 稱指定建築線位置係高獅段503 地號土地,原告非以系爭 土地據以指定建築線云云,顯屬誤解。
㈡實體部分:
⒈據被告工務局承辦人張耿禎於臺灣高等法院101 年度上字 第289 號拆屋還地事件中到庭具結證述系爭巷道路於91年 間前認定為既成道路之過程及肯認係依據桃園縣建築管理 自治條例第2 條認定為既成道路等語,亦可證被告確實業 於91年間認定系爭巷道屬既成道路,如今被告卻反而更改 表示系爭土地並非既成巷道,有前後矛盾之違法不當;按 94年6 月20日廢止之臺灣省建築管理規則第4 條、第5 條 規定,訴外人力翔公司、華家公司、三昧公司先前向被告 申設廠房並請領建築執照時,即以系爭土地作為對外聯絡 之唯一巷道,嗣經被告依上開建築管理規則規定審查認可 後准予核發相關建管執照在案,可見被告確實已將系爭土 地認定具有公用地役關係之現有巷道,才會核發相關建管 執照予上開公司等,此觀被告工務局91年4 月1 日函亦可 佐證;再者,被告復以93年7 月15日府商發字第09301803 95號(下稱被告93年7 月15日函)及93年7 月19日府商發 字第0930184225號函文(下稱被告93年7 月19日函),再 次明白表示系爭巷道為既成道路等語,顯見被告原本始終 認定系爭土地具公用地役關係之既成巷道。
⒉臺灣高等法院103 年度上更㈠字第11號民事判決認事用法 不僅有所疵誤,且與臺灣高等法院91年度上易字第1914號 刑事判決認定矛盾,並無拘束行政法院之效力,則本院就 本件公法上爭議仍應依行政訴訟法第125 條第1 項、第13 3 條規定,依職權調查證據及認定事實以為裁判之依據;



又系爭巷道於91年間亦經臺灣桃園地方法院91年度易字第 76號刑事判決及臺灣高等法院91年度上易字第1914號刑事 判決,認定為確實為供公眾通行使用20年以上具有公用地 役關係之現有巷道在案。
⒊被告依據所屬工務局103 年度第三次現有巷道審議小組會 議結論所作成之原處分,有下述程序及實體上瑕疵,應予 撤銷:
⑴倘被告要廢止該現有巷道之認定,自應依桃園縣建築管 理自治條例第3 條規定之相關程序要件始得為之,然而 ,本件既無人申請廢止現有巷道,被告亦未公告徵求異 議,則驟然廢止系爭巷道之行為,其程序顯有瑕疵,縱 本院認未達到重大、明顯之程度,仍屬違法而應予撤銷 。
⑵又審議小組依據73年至76年間之航照圖(自陳受限圖影 像解析度問題,故應無法完全確認),以系爭巷道入口 處當時「疑有」閘門之柱墩及楊梅市公所人員表示現場 有刨到門閘軌道云云,認定當時應設有管制閘門,然據 空照圖所示,自72年起僅拍到有一柱墩,無拍到任何形 式的閘門,又據三昧公司於76年間完工時現場照片所示 ,系爭巷道口確實並沒有任何門閘,此由現場照片黏貼 卡右下照片中左上方路口處確實沒有任何門閘可證;而 楊梅市公所人員表示有刨到門閘軌道云云,有無照片可 以證明?該物品如何確定為軌道?均未見會議結論交代 ,則如何認定當時確有門禁管制?是審議小組竟以空照 圖「疑似」有閘門等未經證實之理由驟認當時系爭巷道 設有管制閘門,顯見地主有阻止公眾通行情事,自非屬 既成道路,實有理由不備之違誤,應予撤銷。
⑶按司法院釋字第400 號解釋理由書、最高行政法院103 年度判字第412 號判決意旨可知,所謂「既成道路公用 地役關係」之成立,須具備:不特定之公眾通行所必 要。於公眾通行之初,土地所有權人並無阻止。經 歷之年代久遠未曾中斷等要件;亦即具備上開要件,即 可認定已形成既成道路公用地役關係;再按「巷路必須 供公眾通行20年以上,始構成公眾通行道路,所謂公眾 通行,乃指供二戶以上通行之謂」改制前行政法院76年 度判字第1077號判決意旨參照;又按本院103 年度訴更 一字第10號判決意旨可知,公用地役關係之要件,僅須 公眾通行「之初」,土地所有權人並無阻止情事,即為 成立,縱然「之後」該土地所有權迭經更易或出租、出 借他人,土地所有權人之所有權本即應受限制,仍無權



再行爭執而反對有公用地役關係存在之事實,亦不能排 除不特定公眾實際上出入通行使用該土地已成立之公用 地役關係;末按「公用地役關係非私法上之權利,不以 登記為要件,如私有土地為實際供公眾通行數十年者, 自應認為已因時效完成而有公用地役關係存在,土地所 有權人不得違反供公眾通行之目的而為使用,改制前行 政法院45年判字第8 號、46年判字第39號、57年判字第 32號判例及司法院71年6 月11日(71) 廳民一字第0441 號函已有明文;次查公用地役關係之完成時效,依行政 院77年5 月6 日臺77年內字第11433 號函規定,原則上 應依民法第769 條規定以20年為準,如符合同法第770 條規定之條件,即其通行之始為善意且無過失,得以10 年為其時效年限」內政部85年3 月19日台內營字第8572 375 號函釋意旨可資參照,最高行政法院92年度判字第 1124號判決同此意旨;查系爭巷道確實符合上開司法院 釋字第400 號解釋理由書以及判決意旨所闡釋之公用地 役關係成立要件而為既成道路,被告未詳予實質審酌, 逕自作成原處分,顯已失據。
⒊過去近30年以來,原告等設籍廠家及其他不特定協力供應 商均以系爭巷道作為唯一聯外道路,此有林務局農林航空 測量所自71年起之空照圖為憑。詎料,系爭巷道之土地所 有權人於103年7月16日竟忽視系爭巷道應屬供公眾通行之 現有巷道乙情,逕自搭建鐵皮圍欄、設置石墩等其他障礙 物,致必經系爭巷道之原告等廠商,面臨無法出入之窘境 ,使其所有、使用之土地形成「裏地」,並致原告等上開 設籍廠商賴以營運之車輛均無法出入場區內(楊梅幼獅擴 大工業區),無法正常出貨,將面臨違約賠償、銀行貸款 無法償還、停業倒閉、破產等「急迫且日後無法回復之重 大」營運問題,且其所聘僱總計上百位員工亦可能因此面 臨失業與家庭生計頓失依靠等「急迫且日後無法回復之重 大」損害,另造成近百家協力供應商通行之不便,顯見原 處分影響範圍甚鉅,被告更應依法公告、徵求異議,方為 適法;且系爭土地地主前曾以上開土地為建築基地向被告 申請建造執照,顯係不願將系爭土地供作通行使用而欲在 其上興建建物,原告嗣已無可能向地主取得土地使用同意 書,若現有系爭巷道不具公用地役關係時,將造成剩餘高 獅段503 地號土地形成「裏地」而喪失作為道路之通行功 能、目的,致被告前所核發各項建造執照、使用執照、工 廠登記證、門牌證明書均失所附麗,原告等廠商無從對外 聯絡,勢必嚴重影響被告前所核發予原告上開相關建管執



照之信賴利益。故倘認原處分之瑕疵倘未達到重大、明顯 之程度,請求撤銷原處分及訴願決定等語。並聲明請求判 決:⑴原處分、訴願決定關於原處分部分均撤銷。⑵訴訟 費用由被告負擔。
四、被告抗辯略以:
㈠程序部分:
⒈按行政訴訟法第4 條第1 項之規定,是人民提起撤銷訴訟 者,以其自己之權利或法律上利益,因行政機關違法之行 政處分,致受損害為其要件,具備該要件者,始有以自己 名義實施訴訟之權能,方屬適格之原告;次按司法院釋字 第400 號解釋理由書意旨,公用地役關係僅為行政機關基 於行政目的,依法對私人財產賦予限制之關係,公用地役 關係乃存在於形成或確認公用地役關係之行政機關(公物 主管機關)與供役地所有權人間之法律關係,是私人所有 之土地因長期供公眾通行,而發生公用地役關係之既成巷 道後,其所有權雖不因而消滅,但其所有權之行使應受限 制,即不得違反供公眾通行之目的;至於一般不特定民眾 利用具公用地役關係之巷道通行,僅係反射利益之結果, 非本於其權利或合法利益所生,尚無請求行政機關將其他 私人所有土地認定為具有公用地役關係既成巷道之公法上 權利,亦不得主張對於具有公用地役關係之既成巷道有任 何權利或法律上利益。
⒉依最高行政法院裁判之意旨,原告就系爭土地是否成立公 用地役關係,只享有反射利益,並無法律上之利益,應無 提起本件訴訟之權能,故內政部訴願決定為訴願不受理之 決定,核無違誤;細繹最高行政法院93年度判字第1251號 判決以及101 年度裁字第446 號裁定,均非採納原告所稱 「依賴利用」之論理基礎,尚難據為原告主張之論據;再 查,最高行政法院101 年度裁字第1452號裁定,亦即以該 案抗告人所有之土地係鄰接巷道並據以指定建築線核發建 照,當行政機關以行政處分撤銷既成巷道之認定,將使抗 告人關於建築線之申請失所附麗,故認抗告人就既成巷道 之撤銷決定具有主觀公法上權利,而得提起該件撤銷訴訟 ,為其論據。惟查,本件原告乃係劉進燈個人,而原告僅 係使用通行系爭土地之附近廠商即訴外人華家公司之登記 代表人,故原告本非所稱以系爭土地作為指定建築線所面 臨之部分巷道,而領有建築執照之人,則系爭土地果是否 曾指定建築線,核與原告應無關涉。又訴外人華家公司所 指定之建築線位置,經查應係高獅段503 地號之國有土地 (管理者:財政部國有財產署),並非系爭土地,故原告



主張顯與事實不符;無論系爭土地是否為既成巷道之部分 ,對原告而言仍僅屬反射利益,被告認定系爭土地非係具 公用地役關係之既成道路,並無侵害原告之權利或法律上 利益可言。原告援引之最高行政法院101 年度裁字第1452 號裁定意旨(查該個案之原告乃係因爭議土地曾指定建築 線,並且領有建照之事實,而認其有主觀公法上權利,另 可參本院102 年度訴字第983 號判決),與本件情況不相 同,自不得比附援引;況系爭土地乃私有土地,亦經被告 認定不符具公用地役關係之既成道路,即非「公物」可言 ,故原告主張其對該「公物」依賴度高而具有主觀上的公 法權利,並非僅係有反射利益,亦屬無據。
⒊次按民法第787 條第1 項、第2 項規定之立法目的乃使土 地與公路有適宜之聯絡,而得為通常之使用,不僅為調和 個人所有之利害關係,且在充分發揮袋地之經濟效用,以 促進物盡其用之社會整體利益(最高法院75年台上字第94 7 號判例參照)。準此,原告如認系爭土地確係供巷內居 民及廠辦公司等人與外界聯絡通行之唯一道路,自應依上 開民法規定對系爭土地所有權人主張其通行權,並應支付 償金,如有爭議,亦應循私權救濟之途徑,諸如聲請定暫 時通行狀態之民事假處分、提起民事訴訟以解決其與系爭 土地所有權人間有關之私權糾紛,尚難僅以所謂「依賴利 用」之理由,而置系爭土地所有權人之權利於不顧,遽指 其有將系爭土地(無償)作為巷道使用之公法上權利或法 律上利益;另參司法院釋字第400 號解釋之意旨,系爭土 地所有權人之個人財產權亦同受憲法所保障,原告自無因 個人私益(通行便利、無須支付通行償金等等),進而以 憲法保障之居住遷徙權云云為名,而侵犯系爭土地所有權 人財產權之理。換言之,縱令原告主張系爭土地係供巷內 居民及廠辦公司等人與外界聯絡通行之唯一道路,渠等亦 應循民事途徑解決其通行權問題,並無「無路可走」之困 境存在,更無原告所稱「嚴重妨害甚至完全剝奪應受憲法 保障之居住遷徙及一般行動之自由權利」之問題,原告難 以此為由,要求行政機關發動公權力以確保其利用系爭土 地通行之利益。
⒋復按,未經徵收(用)或撥用供道路使用之土地,縱因具 備一定之事實要件,而形成為供不特定公眾通行之既成巷 道者,該土地所有權人之使用權能因此受限制,負有容忍 公眾通行之公法上義務,乃發生公用地役關係。然土地所 有權人係由於公共利益目的而受特別犧牲,自不能將其特 別犧性當成特定用路人得據以主張之法律上權益,顯與民



法所規定之地役權或通行權概念有別。再者,既成巷道之 認定及改廢係由各直轄市及縣(市)政府本於地方自治權 限為之,故公用地役關係乃存在於直轄市及縣(市)政府 與土地所有權人之間,不特定之民眾雖享有利用具公用地 役關係巷道通行之反射利益,然依現行法令並無賦予其得 就他人土地主張公用地役關係之公法上權利(司法院釋字 第400 號解釋理由意旨、最高行政法院100 年度判字第43 3 號判決、93年度判字第1251號判決及91年度裁字第468 號裁定意旨參照)。準此,因他人土地具公用地役關係而 受有通行利益之人,核該利益非屬於法規範所賦予之權利 或法律上利益,僅具反射利益性質,自無提起確認或撤銷 行政訴訟之訴訟權能,其起訴既不具原告適格;本件原告 訴請撤銷原處分,乃不備訴訟要件或不具訴訟權能,應予 駁回。至於原告主張巷道居民或廠商有利用系爭土地通行 之必要等節,核屬私法上通行權之爭議,應循民事救濟途 徑解決,不能資為其提起本件撤銷之行政訴訟之論據。 ㈡實體部分:
⒈按公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關 係,與民法上地役權之概念有間,久為我國法制所承認。 既成道路成立公用地役關係,首須為不特定之公眾通行所 必要,而非僅為通行之便利或省時;其次,於公眾通行之 初,土地所有權人並無阻止之情事;其三,須經歷之年代 久遠而未曾中斷,所謂年代久遠雖不必限定其期間,但仍 應以時日長久,一般人無復記憶其確實之起始,僅能知其 梗概(例如始於日據時期、八七水災等)為必要,業經司 法院釋字第400 號解釋理由書中闡明在案。依此,既成道 路並非當然成立公用地役關係,須符合一定之要件,始成 立公用地役關係;且因私有土地成立公用地役關係後,其 所有權人對土地之使用、收益,即受限制,負有公法上公 用地役關係存在之範圍內容忍公眾使用之義務,而形成因 公益而特別犧牲,故於認定私有土地有無公用地役關係存 在時,應採取嚴格之標準,始符比例原則。又土地之成為 道路供公眾通行,如已歷經久遠而符合前開要件者,固可 認為已因時效完成而有公用地役關係之存在;惟倘若巷道 僅為少數特定鄰地所有人或使用人在通行,則此不過係特 定鄰地所有人或使用人對該巷道有無地役權或通行權之問 題,並非可謂該巷道係屬一般不特定公眾必須通行之既成 巷道,改制前行政法院著有45年判字第8 號判例、71年度 判字1072號、81年度判字第2104號判決可參。 ⒉系爭土地並不符合上開既成道路成立公用地役關係之要件



,業經臺灣高等法院以103 年度上更㈠字第11號民事判決 詳為調查並審酌認定,有該判決理由可參。
⒊次按建築法第101 條、桃園縣建築管理自治條例第2 條之 規定,可知系爭土地是否為具有公用地役關係之既成巷道 ,既有疑義,被告乃為此召開現有巷道評審小組審議之, 並於103 年9 月3 日作成決議認定系爭土地不符合具公用 地役關係之既成道路。被告除以103 年9 月17日府工土字 第1030229285號函檢附上開103 年度第3 次現有巷道審議 小組審議既成道路爭議案紀錄予原告,並通知原告,核於 程序及實體上,均無違誤;被告91年4 月1 日函乃因臺灣 桃園地方法院審理91年度易字第76號刑事毀損乙案,向被 告函查當時楊梅鎮(現改制為桃園市楊梅區)高獅路303 巷道路性質為何?是否為既成道路?又係於何時舖設等情 ,被告所為之答覆,核其性質應屬事實或觀念通知,尚非 對外直接發生法律效果之行政處分,此亦經103 年9 月3 日決議之結論敘明在案。是以,有關103 年9 月3 日決議 之結論及原處分說明固附帶提及「……同時一併廢止本 府工務局91年4 月1 日府工土字第0910067827號函認定事 項。」乙語,惟其意旨乃在說明被告91年4 月1 日函覆之 內容,與103 年9 月3 日決議之認定結果不符而不再援用 ,尚非指「行政處分」廢止之意(蓋以103 年9 月3 日決 議之結論既已敘明91年4 月1 日函僅答覆地方法院用,非 正式之行政認定處分,自無再以該函為行政處分而予以廢 止之可言)。
⒋另原告所持之被告93年7 月15日函,則係「檢送楊梅幼獅 擴大工業區及桃園幼獅工業區九十三年七月十四日現場會 勘紀錄及改善辦法一覽表」,而該函說明記載「現場會 勘中依據楊梅幼獅擴大工業區廠商協進會及桃園幼獅工業 區服務中心於該『九十三年第二季桃園縣產業-根留桃園 、開創新局座談會』會議中提案,逐一勘查作成紀錄並提 改善辦法乙節,請貴管逕依權責速予辦理……」,另該函 附件之一覽表提案十四記載「會勘事項」為「高獅路303 巷既成道路維持通暢」,「改善辦法」為「請前述單位( 工務局、警察局楊梅分局)維持本巷道通暢,並供大眾通 行」等語;又據被告93年7 月19日函說明記載「依據本 府九十三年七月十四日辦理楊梅幼獅擴大工業區及桃園幼 獅工業區現場會勘紀錄辦理。經查本案楊梅鎮高獅路30 3 巷內(楊梅鎮高山頂段0916-0013 、0015、0017等地號 土地)為既成道路(依據本府工務局九十一年年四月一日 府工土字第0910067827號函敘明,檢附影本供參),請貴



單位依權責予以清除障礙維持巷內道路通暢,確保供公眾 通行使用。」等語,核係檢送「楊梅幼獅擴大工業區及桃 園幼獅工業區九十三年七月十四日現場會勘紀錄及改善辦 法一覽表」,請相關單位依權責辦理之機關內部文件,並 通知(副知)提案人或陳情人等之事實或觀念通知而已, 顯非依據當時(即被告92年3 月3 日修正公布)桃園縣建 築管理自治條例第4 條之規定,由被告城鄉發展局所為之 認定,亦未經組成現有巷道評審小組審議之,自非屬認定 「供公眾通行,具有公用地役關係之巷道」之行政處分。 ⒌況觀諸被告93年7 月15日函及93年7 月19日函,顯係因當 時高獅路303 巷道曾遭封阻,方有「高獅路303 巷既成道 路維持通暢」之提案與會勘事項,以及「請前述單位(工 務局、警察局楊梅分局)維持本巷道通暢,並供大眾通行 」、「請貴單位依權責予以清除障礙維持巷內道路通暢, 確保供公眾通行使用」之改善辦法,由此反證臺灣高等法 院103 年度上更㈠字第11號民事確定判決認定系爭土地之 所有權人曾阻止高獅路303 巷內部廠商通行等情,確屬實 在。此外,既成道路須符合前揭一定之要件,始成立公用 地役關係;又成立公用地役關係之既成道路,因地理環境 或人文狀況改變,而中斷供不特定之公眾通行,不符成立 公用地役關係之要件,公用地役關係即應消滅,方符合憲 法保障人民財產權之意旨。又對特定土地提起確認有公用 地役關係存在,或無公用地役關係存在之訴訟時,應以證 據認定爭訟時該土地是否具備成立公用地役關係所需之要 件事實,以為判斷,最高行政法院103 年度判字第423 號 判決可資參照。準此,被告91年4 月1 日函及93年7 月15 日函、93年7 月19日函,縱曾表示當時楊梅鎮高獅路303 巷為既成道路,惟均並非依當時桃園縣建築管理自治條例 第4 條規定由有權認定機關即被告城鄉發展局,就系爭土 地是否成立公用地役關係所為認定之行政處分;且系爭土 地嗣經臺灣高等法院103 年度上更㈠字第11號民事確定判 決詳為調查審認與司法院釋字第400 號解釋理由之既成道 路成立公用地役關係之要件不符,致系爭土地是否為「供 公眾通行,具有公用地役關係之巷道」認定發生疑義,被 告乃依現行桃園縣建築管理自治條例第2 條第3 項規定組 成現有巷道評審小組審議之,經參酌臺灣高等法院103 年 度上更㈠字第11號民事確定判決之調查結果,並檢視農林 航測所73年10月16日、74年8 月17日、75年10月2 日及76 年9 月30日之航照圖,系爭高獅段522 地號銜接高獅路出 入口處設有建築物及閘門之柱墩,以及楊梅市公所表示依



法院判決進行系爭土地上瀝青混凝土路面刨除時有發現門 閘軌道存在,依此佐證當時應設有管制閘門,可見民事判 決認定系爭土地所有權人有阻止他人通行,無將系爭土地 提供予公眾通行之意等情,應屬有據,即不符合「通行之 初,土地所有權人並無阻止之情事」等要件,爰作成103 年9 月3 日決議,認定系爭土地不符合司法院釋字第400 號解釋所稱具公用地役關係之既成道路,被告再以原處分 通知原告認定之結果,此與桃園縣建築管理自治條例第3 條所規定之現有巷道廢止程序,顯有不同,自不得反以前 揭未經法定程序且非有權認定機關作成之相關函文,反指 103 年9 月3 日決議及原處分之認定為違法;原告率依桃 園縣建築管理自治條例第3 條第1 項規定,指摘本件既無 申請人,又未依法公告,被告驟予廢止系爭土地為現有巷 道之認定,程序有瑕疵應予撤銷云云,顯無可採等語,資 為抗辯。並聲明求判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實,為兩造所不爭執,復有系爭 土地之土地登記第二類謄本、被告91年4 月1 日函、臺灣高 等法院103 年度上更㈠字第11號民事確定判決、被告103 年 9 月17日府工土字第1030229285號函檢送103 年度第三次現 有巷道審議小組審議既成道路爭議案紀錄乙份、原處分、訴

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參考資料
華家鋁業股份有限公司 , 台灣公司情報網
家志製旗廣告有限公司 , 台灣公司情報網
三昧複合股份有限公司 , 台灣公司情報網