臺北高等行政法院判決
102年度訴更一字第144號
105年3月30日辯論終結
原 告 社團法人台灣動
物社會研究會
代 表 人 詹順貴
訴訟代理人 黃旭田 律師
蔡易廷 律師
複 代理人 洪嘉呈 律師
被 告 行政院農業委員會
代 表 人 陳志清（主任委員）
訴訟代理人 盧柏岑 律師
上列當事人間提供行政資訊事件，原告不服行政院中華民國99年
11月26日院臺訴字第0990105458號訴願決定，提起行政訴訟，經
最高行政法院發回更審，本院判決如下：
主 文
原處分關於後開第二項否准部分及該訴願決定均撤銷。
被告就原告中華民國99年5月14日之申請案，應作成准予提供如
附表一編號1至33、39、45至51、62至74、83、85之資訊（其中
如附表一編號67至74資訊，被告應在遮蔽「出席單位與人員、列
席人員」部分後提供），供原告複製之行政處分。
原告其餘之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用（除確定部分外），由被告負擔
4分之1，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
原告起訴時，被告之代表人為陳保基，嗣變更為陳志清，並
由陳志清承受訴訟，有其提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽，
核無不合，應予准許。
二、事實概要
原告於民國99年5月14日提出申請書，向被告申請閱覽、抄
錄、影印或攝影有關歷年國內家禽飼養場發生禽流感疫情之
相關資料，經被告於99年5月26日以農授防字第0133055號函
復略以：原告所請政府資訊除國際間禽流感疫情之相關資料
，世界動物衛生組織於其網站已提供即時更新之資料，如有
需要請直接上網瀏覽外，其餘均屬公務機密，因具有保密之
必要，歉難提供等語（下稱原處分）。原告不服，循序提起
行政訴訟，經本院100年度訴字第167號判決（下稱本院前審
判決）：⒈訴願決定及原處分關於後開第二項否准部分撤銷
；⒉被告應就原告99年5月14日申請，作成准予提供該判決
附表甲、乙、丙、丁所示之資訊〔即附表一所示已知禽流感
疫情所有檢體「臨床症狀、病理與病毒實驗（含病毒檢驗及
血清檢測）、動物試驗」之報告原本（以下簡稱檢體報告）
、已知禽流感疫情之相關禽流感病毒與病原性判定之專家會
議記錄（以下簡稱專家會議紀錄）〕；及附表二編號1、2、
3、6、7、8疫情經准許提供之已知禽流感疫情之禽流感養殖
場之臨床及流行病學調查報告原文（以下分別簡稱臨床疫情
報告、流行病情報告）〕，供原告複製之行政處分；⒊原告
其餘之訴駁回。被告就本院前審判決對其不利部分（即主文 第1、2項），提起上訴（至原告敗訴部分，因原告未提起上 訴已確定），經最高行政法院102年度判字第716號判決，將 本院前審判決廢棄，發回本院更為審理。
三、原告主張：
（一）查原告訴之聲明二、㈠部分，係根據被告92年所公告之高 病原性家禽流行性感冒檢驗方法，其中，「實驗室檢驗」 報告必須包含「病毒檢驗」（即包含「採取病材」（或稱 採樣）、「病毒分離」、「病原性鑑定」）及「血清學檢 測」等內容。訴之聲明二、㈡部分，根據法院整理之「前 審判決附表甲（編號24、25、26、35、37、38、38-2、48 ）、乙（編號2）、丙（編號2至9）」各會議記錄摘要」 ，其中「93年1月30日高病原性家禽流行性感冒防治工作 小組會議會議紀錄」、「93年3月11日中央防治重要動物 傳染病專家諮詢顧問小組第3次會議暨高病原家禽流行性 感冒防治工作小組第2次會議會議紀錄」、「93年6月16日 高病原家禽流行性感冒防治工作小組第3次會議會議紀錄 」、「93年8月26日高病原家禽流行性感冒防治工作小組 第4次會議會議紀錄」內容均有涉及已發生禽流感疫情之 處理情形及追蹤，故應屬原告請求之範圍；倘若法院認為 並非原告所請求之範圍，亦應函請被告所屬家畜衛生試驗 所（下稱家衛所）提出歷次禽流感疫情之「感冒診斷監測 紀錄小組召開之會議紀錄」，以供法院查察並判斷是否應 列入原告請求政府資訊公開之範圍。訴之聲明二、㈢部分 ，最高行政法院發回意旨似認為地方發生低病原之禽流感 疫情時，依法未必有通報中央之義務，故被告未必留有禽 流感疫情之臨床及流行病學調查報告，尚有誤會，蓋查禽 流感疫情之判定以及防疫措施之採行，並非地方動物防疫 所所能單獨決定，而係由家衛所及動植物防疫檢疫局（下 稱防檢局）之權責；且查原告請求歷次禽流感之資訊，均 為H5、H7病毒之亞型，故被告自須執有各該疫情之臨床及 流行病學調查報告，始能通報世界動物衛生組織。復以，
高病原家禽流行性感冒防治工作小組第7次、第8次會議之 會議紀錄，因分別載有我國94年1至6月、94年1至8月間對 家禽流行性感冒之監測結果，並有相關說明及決定，故亦 為原告訴之聲明二、㈢之請求範圍。
（二）按政府資訊公開法第18條第1 項第3 款之立法目的，係為 確保政府機關在個案決定作成前有充分思辨之空間；則於 政府機關作成決定後，將機關作成該決定之過程資料予以 公開，既已無礙具體決定之作成。查原告所請求專家會議 記錄，均屬被告為因應已發生之疫情所召開，被告亦已依 歷次專家會議結論作成判定並採取防疫措施，應無該豁免 公開規定之適用。被告雖稱「高病原性家禽流行性感冒防 治工作小組」並非職掌禽流感病毒病原性之判定云云，惟 此顯與被告101 年3 月8 日至立法院之說明不符；復參酌 「高病原性家禽流行性感冒防治工作小組第23次會議記錄 」針對「案由一」之決議第一點說明，益證該防治工作小 組具有實質審認、甚至變更疫情死亡率之權限，當屬禽流 感病毒病原性判定流程之重要關鍵，被告稱該小組未職掌 病原性判定云云，應非事實。復以，「高病原性家禽流行 性感冒防治工作小組」及「家禽流行性感冒診斷監測工作 技術小組」，均非被告組織法所定之單位，其所受之民主 監督顯有不足，若允許該等參與過程記錄得豁免公開，即 悖離政府資訊公開法之立法意旨。次查，本院更審之附表 編號1 至66之資訊，其內容殆屬被告所屬家畜所針對各疫 場檢體之實驗室檢測結果之通知，及被告所屬防檢局依檢 測結果再函請各疫場所在之地方政府執行防疫措施，初不 涉及被告策過程之內部意見溝通或思辯材料，而屬被告擬 訂防疫措施之客觀基礎事實，殊無涉「洩漏決策過程之內 部意見溝通或思辨材料」。是被告以政府資訊公開法第18 條第1 項第3 款，為否准原告請求前開資訊之依據，亦屬 無稽。
（三）又按政府機關如主張人民申請提供之資訊有政府資訊公開 法第18條第1 項各款之限制公開事由時，應就該事由之存 在負舉證責任。是被告既稱如將飼主提供資料公開將影響 其配合之意願云云，自應就其主張之事實存在負舉證責任 。況且，被告遭監察院先後於101 年9 月5 日、103 年6 月5 日、104 年9 月1 日糾正，益證其防疫工作有重大違 失。另查原告訴之聲明二、㈠、㈡，均屬被告判定禽流感 病毒病原性所製作、持有，訴之聲明二、㈢則屬被告監測 疫情，俾以採取因應之防疫措施之基礎。是該等資料之公 開，均有助於被告疫情判定及防疫工作之理性化，自難謂
於公益上無必要。
（四）復按所謂資訊分離原則，係指人民請求之政府資訊如有部 分不涉及政府資訊公開法第18條第1 項各款之情況者，就 該部分資訊政府仍應提供，此並不涉及公益性之判斷。反 之，縱然涉及個人隱私或工商秘密，惟於公益上認有必要 者，政府仍應提供，兩者分屬不同層次。被告稱如將原告 請求之資訊，涉及個人隱私與工商秘密部分遮蔽，即無涉 及公益之資訊云云，顯將公益必要性之判斷與資訊分離原 則混淆。另查，有關前審判決附表甲編號35-1、37-1、38 -3 、49 （註銷部分），因與原告所請求之部分政府資訊 是否為公務機密有關，且為訴訟上原告、被告兩造所攻防 之爭點，復以註銷公文本身應無法定不予公開之事由，故 應作為本件原告可閱覽訴訟上文書之一部及本件審判上斟 酌之卷證資料，始符合行政訴訟法第189 條第1 項之規定 。
（五）又按政府資訊公開法第18條第1 項第1 款之機密，係以「 依法律或法規命令」核定者為限。次按「公務機密維護作 業要點」之規範位階僅屬被告所屬防檢局所自行頒訂之行 政命令。是被告稱原告請求之資訊，部分已經其依公務機 密維護作業要點第三、㈡點核定為密件云云，與政府資訊 公開法首揭法律保留原則之意旨牴觸，要不足採。前審判 決就此即已論明：「……被告所舉之防檢局公務機密維護 作業要點三、㈡雖規定，國內重大疫情、調查與鑑定資料 屬一般公務機密，然該作業要點並非法規命令，仍不得據 以主張依政府資訊公開法第18條第1項第1款規定豁免公開 。……」此見解亦經本件最高行政法院發回判決所維持。（六）被告於前審並未主張政府資訊公開法第18條第1項第4款為 本件豁免公開之事由，其雖依附發回判決意旨，主張原告 請求之檢體報告等資訊，應依政府資訊公開法第18條第1 項第4款限制公開。惟依行政程序法第114條規定及最高行 政法院104年度判字第463號判決意旨，如行政機關未於訴 訟程序中自行追補其處分之理由及依據者，法院自無依職 權予以審酌之必要，俾使原告於更審之程序獲保障等語。 並聲明求為判決：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應 作成提供下列資訊供原告複製之行政資訊：(1)如附表一 編號1 至66號之檢體報告；(2) 如附表一編號67至86號之 專家會議紀錄；(3) 如附表二編號1 、2 、3 、6 、7 、 8 疫情經本院前審判決准許提供之臨床疫情報告及流行病 學報告。（另原告訴之聲明第2 項第3 款關於請求被告作 成提供如附表二編號1 、2 、3 、6 、7 、8 疫情經本院
前審判決駁回之臨床疫情報告及流行病學報告；同項第4 款如附表一編號4疫情之檢體報告、專家會議紀錄、臨床 疫情報告及流行病學報告供原告複製之行政處分，暨撤銷 被告否准此部分請求之該部分原處分及訴願決定，本院另 以裁定駁回之）。
四、被告則以：
（一）查原告繕具之使用卷證申請書僅概括填寫其擬申請資料之 範圍，並未依公告之格式填具申請書，且同時援引無法併 存之法令依據（行政程序法第46條、訴願法第49、75 條 、政府資訊公開法），被告實難依據其概括之申請而為准 駁，是其99年5 月26日農授防字第0990133055號函復，應 為觀念通知，而非行政處分。
（二）關於原告於本件更審後之聲明，分述如下： ⒈關於訴之聲明二、㈠部分：查前審判決附表甲編號1 至23 、25、27至34、36、39至40似無原告指稱至少應涵蓋之項 目，蓋除非疑似高病原禽流感或較值得研商討論之案例（ 如附表甲編號35），家衛所通常的檢驗結果報告如附表甲 編號1 所示。又註銷機密函文，應不屬該項聲明之請求範 圍，與該等函文可否供閱覽無涉，被告僅係基於完整性而 將資料一併陳報給法院參酌。
⒉關於訴之聲明二、㈡部分：查原告所稱之專家會議紀錄， 係從事「病毒與病原性判定」之專家會議，而附表丙所列 「高病原性家禽流行性感冒防治工作小組」（下稱防治小 組）會議資料，顯不屬之。蓋該防治小組於93年2 月間設 立，其目標及工作內容屬於規劃協調諮詢防疫行政工作， 而非「禽流感病毒與病原性判定」工作。兩次例外係97年 間之第9 、10次會議，曾檢附家衛所試驗報告供防治小組 討論，嗣後即回歸專業行政，對值得注意研商之案例，仍 由家衛所判定之。原告雖稱該防制小組第7 次、第8 次會 議有記載禽流感監測結果，且屬其訴之聲明二、㈢之範圍 云云。然查其聲明二、㈢係指禽流感養殖場之臨床及流行 病學調查報告。至於原告另請求提供家衛所「感冒診斷監 測技術小組」之會議紀錄，顯然逾越本件之更審範圍，且 該會議記錄係供被告審酌採取防疫作為，而屬作成決定前 準備程序之資料。
⒊關於訴之聲明二、㈢部分：查前審判決附表甲編號41至44 ，即為地方主管機關檢送給被告之「疫情調查記錄表」。 復以，關於各地方政府函覆法院查詢禽流感之臨床調查報 告或流行病學調查報告紀錄部分，宜蘭縣政府以104 年5 月5 日府農防字第1040001806號函覆：相關防疫處置資料
，因年代久遠已逾保存年限，皆已依規定辦理銷毀（前審 判決附表丁編號1 ）等語。苗栗縣動物防疫所以104 年4 月29日苗縣動防字第1040001826號函覆：資料保存年限已 過，相關資料難以查詢等語；而隨函檢送者為苗栗縣政府 權責機關處理情形之紀錄，並非通報被告之疫情調查表（ 前審判決附表甲編號42至44）。南投縣政府以104 年5 月 7 日府授農防字第1040091317號函覆，所檢附資料係南投 縣政府權責機關處理情形之紀錄，並非通報被告之疫情調 查表。另雲林縣政府以104 年6 月5 日府動防二字第1043 400301號函覆：已過保存年限查無相關資料等語。嘉義縣 政府以104 年7 月30日府授防畜字第1040130243號函覆： 當時並無製作相關禽流感疫情臨床調查報告或流行病學調 查報告等語，其所檢附之撲殺場、3 公里內養禽場名冊等 ，係嘉義縣政府權責機關處理情形及資料，並非通報被告 之疫情調查表。屏東縣家畜疾病防治所以104 年5 月1日 屏縣畜防字第10430283100 號函覆：相關紀錄已不可考等 語。另苗栗縣政府、南投縣政府、嘉義縣政府覆函之「疫 情記實錄」均載明為「低病原性」。
（三）依政府資訊公開法第2條之立法理由，及法務部95年3月16 日法律決字第0950009957號函說明二之見解，「資訊」涵 蓋的範圍比「檔案」廣，檔案法為特別法，政府資訊公開 法為普通法，不論普通法是否制訂或修正在後，均應優先 適用特別法之檔案法，始符合特別法優於普通法之適用原 則。查原告請求之「歷年禽流感疫情資訊」，均為已歸檔 管理之檔案，是本件應適用之法令應為檔案法。（四）按動物傳染病防治條例第17條之規定，地方防疫機關應層 報被告即中央主管機關者之疫情資料為高病原禽流感（甲 類動物傳染病）疫情，且層報者為「發生場」紀錄，被告 僅於業務或任務需求，才向地方權責機關調取。而查被告 已依前審法院指示提出全數禽流感疫情文件（前審判決附 表甲）供審酌，如有被告前向地方主管機關調取訪視紀錄 ，亦已包含於該附表甲（前審判決附表丁之疫情編號6記 載即被證25或該附表甲編號41；編號8記載即該附表甲編 號42至44），並無另有該附表丁之資料。況且「臨床及流 行病學調查報告」並非正式文件名稱，被告實無從提供。 次查系爭專家會議紀錄，屬作成決定前之準備作業文件（ 前審判決附表丙），性質係提供建言之諮詢單位，應該當 政府資訊公開法第18條第1項第3款前段規定之豁免公開事 由，且查會議紀錄記有專家學者及與會公務員發言紀要， 前審判決認定無個別專家委員或公務員之意見，顯與證據
資料不符。
（五）被告依檔案法第16條及機密檔案管理辦法第2條之規定， 及防檢局公務機密維護作業要點三、㈡，核定前審判決附 表甲之文件為一般公務機密之資訊，屬依法授權法規命令 所核定之機密，本不應提供之。前審判決稱，附表甲若干 文件嗣後業經檢討解密云云，然查該附表甲列為密件之文 件，部分於93、94年間解密，而另有部分文件係於101年 檢討解密，是於原處分作成時，仍屬密件，當不予提供。 且按政府資訊具有不公開事由者，但公開有「公益上必要 性」時，政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，機關「 得公開或提供」，前審法院未給予被告判斷餘地，逕認具 公益必要性，並忽視原告申請書明載其取得資訊之目的非 用以從事公益用途，且就「公益必要性」之有無，未命原 告負舉證責任（行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277 條參照）。何況原告請求提供之疫情資訊，均涉及個人或 工商營業之資料，前審判決稱可適用分離原則處理，將涉 及個人隱私或工商營業等與公益無涉部分遮蓋後提供之， 然此將致無「涉及公益之資訊」可資提供，或涉及公益之 資訊均已發布資訊提供，顯然無從適用分離原則處理。且 若被告將飼主配合所提供之資料任意公開，勢必影響飼主 合作意願與程度，造成日後檢疫、防疫工作之障礙，是依 政府資訊公開法第18條第1項第4款之規定，被告為監督、 管理、取締作業製作之疫情資料，得不提供等語，資為抗 辯。並聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
（一）政府資訊公開相關法律適用之說明：
⒈按政府資訊公開法係為建立政府資訊公開制度，便利人民 共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民 對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與而制定 （同法第1 條）。依該法第2 條、第3 條、第5 條、第9 條第1 項前段及第18條第1 項第2 、3 、6 款之規定：「 政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者 ，依其規定。」「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權 範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁 帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以 讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息 。」「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。 」「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設 立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政 府資訊。」「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制
公開或不予提供之：……二、公開或提供有礙犯罪之偵查 、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害 他人生命、身體、自由、財產者。三、政府機關作成意思 決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必 要者，得公開或提供之。……六、公開或提供有侵害個人 隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益 有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人 同意者，不在此限。七、個人、法人或團體營業上秘密或 經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人 或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有 必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同 意者，不在此限。」另檔案法係為健全政府機關檔案管理 ，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能而制定（第1 條） 。依第2 條第1 款、第2 款、第4 款、第17條及第18條第 2 、6 、7 款規定：「本法用詞，定義如下：一、政府機 關：指中央及地方各級機關（以下簡稱各機關）。二、檔 案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字 資料及其附件。……。四、機關檔案：指由各機關自行管 理之檔案。」「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘 明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」「檔案有 下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：……二、有 關犯罪資料者。……六、依法令或契約有保密之義務者。 七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」由此 可知，為保障人民「知的權利」，人民有向政府機關請求 提供政府資訊、檔案資料之資訊請求權，政府機關對於「 人民申請時」所持有或保管之政府資訊或檔案，除有政府 資訊公開法第18條第1 項或檔案法第18條所定豁免公開之 情形者外，概應依申請而提供。從而，政府資訊公開法屬 「一般性之資訊公開」，依該法申請行政機關提供資訊之 權利，係屬實體權利，使人民得以獲悉政府機關持有或保 管之資訊，俾政府決策得以透明，弊端無所遁形，進而落 實人民參政權。
⒉再按，依檔案法第2條第2款規定，檔案法之適用對象限於 依照管理程序而經歸檔管理之政府資訊，其餘不具有檔案 性質者，則適用定義涵蓋範圍較廣之政府資訊公開法，此 觀檔案法第1條第2項及政府資訊公開法第2條規定即明。 準此可知，政府資訊公開法所定義之「政府資訊」，其涵 蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣，而檔案亦屬政府 資訊之一部分，是從法律性質觀之，政府資訊公開法應係 政府資訊公開法制之普通法，而檔案法則係屬政府資訊公
開法制之特別法，此由政府資訊公開法第2條之立法理由 敘明：「現行法律中並不乏有關政府資訊公開之規定…… 為明定本法與其他法律之適用關係，將本法定位為普通法 ，其他法律對於政府資訊之公開另有規定者，自應優先適 用。」等語自明，故人民向政府機關申請提供政府資訊時 ，如該政府資訊係屬業經歸檔管理之檔案，應優先適用檔 案法之規定處理（最高行政法院102 年度判字第410 號判 決參照）。惟依檔案法第1 條後段規定，亦非完全排除政 府資訊公開法或其他法律之適用，是以政府機關於何種情 形得拒絕人民之申請，檔案法第18條固有7 款規定以資為 用，惟本於檔案法第17條之規範意旨，政府機關倘有其他 法律依據，亦即「檔案」於符合其他法律限制之要件時， 例如政府資訊公開法第18條所列各款規定情形之一者，亦 得限制之（最高行政法院96年度判字第1426號判決參照） 。是於個案中所爭執之政府資訊同時符合檔案法及政府資 訊公開法之規定而發生法規競合時，依特別法優先於普通 法之法理，固應優先適用檔案法之規定，惟因檔案法有關 拒絕檔案閱覽、抄錄或複製之規定過於抽象、籠統，反觀 政府資訊公開法對於政府資訊之公開機制較有完善且詳盡 之規範。又在行政實務運作上，公文於發文或存查後莫不 將之歸檔，留存在行政機關承辦單位之時間相當短暫，如 此一來，當人民申請行政資訊公開時，絕大多將適用檔案 法之規定，恐非符合立法意旨。故政府機關依檔案法第18 條規定拒絕提供檔案時，宜併參酌政府資訊公開法第18條 有關拒絕提供或限制公開之事由，於例外限制時應採取從 嚴之立場，俾符合檔案法及政府資訊公開法以公開為原則 ，限制為例外之基本精神。
⒊又按政府資訊公開法要求政府機關主動或依申請公開政府 資訊，係藉政府資訊之公開以「保障人民知的權利」，「 增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督」並「促進民主 參與」。是以公開政府資訊本身即具有公益性，不問人民 要求政府公開資訊之動機及目的為何，即得依該法請求政 府公開資訊（人民之資訊公開請求權），而與行政程序法 第46條所規定行政程序中資訊公開請求權（申請閱覽、抄 寫、複印或攝影行政機關所持之資料或卷宗權利），以當 事人或利害關係人，並以主張或維護其法律上利益有必要 者為限，有所不同。此乃現代民主國家建立透明政府及公 眾監督政府所必要之機制。政府資訊公開之法律，亦被稱 為是一種「陽光法案」。是以政府資訊公開法相關規定， 以政府資訊公開為原則，不公開為例外。基於上開政府資
訊公開之目的及「例外解釋從嚴」之法解釋原則，該法第 18條第1項所列限制公開或不予提供之例外事由，應從嚴 解釋（最高行政法院102年度判字第147號判決參照）。政 府資訊公開雖以公開為原則，限制為例外，惟如過度擴張 限制公開之範圍，勢將破壞資訊公開之立法目的。是以， 對於政府保有之資訊，如透過主動公開或被動申請公開方 式，可能造成違反公益或將侵害他人權益等情形時，雖得 加以限制公開，惟如該資訊屬可得分割者，仍應將限制公 開部分除去後，而將其餘部分予以公開，以落實政府資訊 儘可能公開之基本精神，此即「資訊可分原則」。政府資 訊公開法第18條第2項規定：「政府資訊含有前項各款限 制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供 之。」即為此意。
⒋政府資訊公開法第18條第1項第3款、第6款、第7款及第9 款設有但書規定，對公益有必要者，或對保護人民生命、 身體、健康有必要者、或經當事人同意者，即不得豁免公 開。是政府資訊保有機關，於此情形即應本於權責，就「 公開資訊欲增進之公益或保護人民生命、身體、健康有必 要」與「不公開資訊所保護該個人、法人或團體之權利、 競爭地位或其他正當利益」間，予以個案比較衡量判斷之 。如經衡量判斷「公開資訊欲增進之公益」大於「該個人 、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益」或為保 護人民生命、身體、健康有必要者，即應公開之。如該部 分資訊確有限制公開事由存在，依政府資訊公開法第18條 第2項規定，得僅公開其餘未涉限制公開事由之部分資訊 。機關就此裁量，應為合義務之裁量，不得恣意為之，是 以，人民對機關就其持有資訊是否豁免公開此等裁量處分 之作成，通常雖僅有無瑕疵裁量請求權，然在裁量縮減為 零時，人民對之即有作成特定行為之請求權，並非僅有反 射利益。
⒌關於申請提供政府資訊，政府資訊公開法第9條第1項規定 ：「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設 立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政 府資訊。持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。」其 申請程式，依同法第10條規定：「（第1項）向政府機關 申請提供政府資訊者，應填具申請書，載明下列事項：一 、申請人姓名、出生年月日、國民身分證統一編號及設籍 或通訊地址及聯絡電話；申請人為法人或團體者，其名稱 、立案證號、事務所或營業所所在地；申請人為外國人、 法人或團體者，並應註明其國籍、護照號碼及相關證明文
件。二、申請人有法定代理人、代表人者，其姓名、出生 年月日及通訊處所。三、申請之政府資訊內容要旨及件數 。四、申請政府資訊之用途。五、申請日期。（第2 項） 前項申請，得以書面通訊方式為之。其申請經電子簽章憑 證機構認證後，得以電子傳遞方式為之。」第12條規定： 「（第1 項）政府機關應於受理申請提供政府資訊之日起 15日內，為准駁之決定；必要時，得予延長，延長之期間 不得逾15日。（第2 項）前項政府資訊涉及特定個人、法 人或團體之權益者，應先以書面通知該特定個人、法人或 團體於十日內表示意見。但該特定個人、法人或團體已表 示同意公開或提供者，不在此限。（第3 項）前項特定個 人、法人或團體之所在不明者，政府機關應將通知內容公 告之。（第4 項）第2 項所定之個人、法人或團體未於十 日內表示意見者，政府機關得逕為准駁之決定。」第13條 第1 項規定：「政府機關核准提供政府資訊之申請時，得 按政府資訊所在媒介物之型態給予申請人重製或複製品或 提供申請人閱覽、抄錄或攝影。其涉及他人智慧財產權或 難於執行者，得僅供閱覽。」第20條規定：「申請人對於 政府機關就其申請提供、更正或補充政府資訊所為之決定 不服者，得依法提起行政救濟。」又「政府資訊公開法關 於檔案及行政資訊提供之規範，係在滿足人民知的權利， 使人民在法規規定之要件下，享有請求行政機關提供檔案 或行政資訊之權利；依上述規定，依據政府資訊公開法請 求行政機關為檔案或行政資訊之提供，行政機關均須依據 相關規定為審查，而為准否提供之決定，並通知申請人； 換言之，人民依據政府資訊公開法向行政機關請求檔案或 行政資訊之提供，性質上係請求行政機關作成一准予提供 之行政處分，而非僅請求行政機關作成一單純提供之事實 行為，故於行政機關否准申請人關於提供檔案或行政資訊 之請求時，申請人應循提起訴願及行政訴訟法第5 條課予 義務訴訟之途徑為救濟。」（最高行政法院98年度判字第 430 號判決參照）。
⒍關於舉證責任之分配，政府資訊既以公開為原則，限制為 例外，則政府經被請求資訊而拒絕公開時，除於該資訊有 存否不明之情形由原告負舉證責任外，政府自應負證明其 拒絕或限制公開為合法之責任。
（二）禽流感疫情及相關法律之說明：
⒈查1918年流行性感冒病毒A 型（influensa A ）全球大流 行，死亡人數超過4 千萬人，此種在歷史上造成最多人死 亡之病毒，在自然界中，不僅會感染人類，也會感染動物
。而禽流感即為禽鳥間傳播流感病毒之動物傳染病，具有 物種特異性，感染對象為禽鳥，高、低病原性是依據病毒 對家禽之感染性與致病性加以判定，已知大部分是低病源 性，可於野生禽鳥持續感染，並媒介傳播至商業家禽場， 各國均無法避免其發生風險。高病原性病毒株佔極少部分 ，但於商業家禽場發生時具高傳染性及高死亡率，最高可 達100%。禽流感早在一百多年前即在義大利被發現，隨後 研究顯示每年全球均有大小不等之禽流感疫情發生。禽流 感令人害怕者主要在於經由專家們之研究，擔心此病毒有 可能突變或與人類流感病毒重新組合而產生一種威脅人類 極大的新病毒。所有的禽鳥類均有被禽流感病毒感染的可 能，症狀從輕微之呼吸道疾病到快速死亡均有，高病原性 之禽流感甚至有高達100 ％死亡率的危險性。野鴨野鳥被 認為是禽流感的自然宿主，他們對此病毒有抵抗力，不太 會生病，但一傳染給飼養之家禽，常常造成嚴重疫情。最 近各國相關研究顯示有些地區發現的禽流感雖然屬低病原 性，然經過一段時間的突變累積有可能會變異成高病原性 之病毒。例如1983年在美國流行的低病原性禽流感H5N2， 經過6 個月的流行，轉為高病原性，造成90％的死亡率。 禽流感極易沾附在器具、籠子、衣物上而散播開來，若不 即時採取屠殺病禽、消毒等感控措施，疫情將不容易被控 制，1992年發生在墨西哥之H5N2疫情直至1995年才被控制 下來即為一例。禽流感在人類的感染禽流感除了會造成巨 大農業損失外，還可能會造成人類的感染。一般而言，禽 流感只感染鳥類及豬，不會感染人；然而1997年香港H5N1 禽流感，感染了18個人，且造成6 個人死亡。爾後在荷蘭 、香港均有人被低病原性之禽流感H7N7，H9N2感染之報告 ，而這一波2004、2005年發生於亞洲地區印尼、越南、泰 國、柬埔寨等地H5N1禽流感的疫情，不僅造成雞隻大量死 亡，亦發現有人類被H5N1感染的確定病例至少112 例，且 至少已造成57人死亡，雖然目前研究並未發現病毒已突變 至在人與人之間快速傳播，但此種突變可能確實存在，除 了H5N1本身可能自己突變成人流感之外，另一個值得擔憂 的可能是以人為「混合容器」（mixing vessel ），讓目 前在人類流行的H3N2及H5N1禽流感兩種病毒有機會共同感 染同一宿主而造成其基因的互換組裝成新的人類流感病毒 。人類對此新病毒缺乏抗體保護，有可能造成全球大流行 （以上參見本院卷第213 頁之被告官員於101 年3 月8 日赴立法院說明資料、本院卷第194 、195 頁之國家衛 生研究院流感資訊網）
⒉動物傳染病防治條例第1 條規定：「為防治動物傳染病之 發生、傳染及蔓延，特制定本條例。本條例未規定者，適 用其他法律之規定。」第2 條規定：「（第1 項）本條例 所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為 直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。（第2 項）本 條例所稱動物防疫機關，係指各級主管機關依第8 條第2 項所設之機關及鄉（鎮、市）公所。（第3 項）主管機關 對於主管事項涉及國民健康者，應會同衛生主管機關行之 。」第3 條規定：「本條例所稱防治，包括預防、防疫及 檢疫事項。」第6 條第1 項規定：「本條例所稱動物傳染 病，由中央主管機關依傳染病危害之嚴重性，分為甲、乙 、丙三類公告之。」第12條第1 項規定；「動物所有人或 管理人，於其動物因罹患或疑患動物傳染病或病因不明而 死亡時，應向動物防疫機關報告；如在運輸中，應由運輸 業者，向最初停止地之動物防疫機關報告。各該動物防疫 機關接到報告時，應即派遣動物防疫人員前往驗屍，並指 示燒燬、掩埋、消毒及其他必要處置。動物所有人或管理 人要求時，應發給處置證明書。」第12-2條規定：「（第 1項）經中央主管機關指定公告之動物傳染病，其檢體之 檢驗與報告及確定，應依下列規定辦理：一、檢驗與報告