臺北高等行政法院判決
102年度訴字第419號
104年4月7日辯論終結
原 告 郭培智
袁梁淑嫹
冉崇實
唐訓謀
陳傳勝
林陳壁修
蕭楚喬
共 同
訴訟代理人 蔡鴻杰律師
李亭萱律師
被 告 國防部
代 表 人 高廣圻（部長）
訴訟代理人 張靈秀
上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華
民國102年1月16日院臺訴字第1020121334號訴願決定，提起行政
訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分關於原告部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件原告起訴時，被告代表人原為高華柱，嗣於本件訴訟程 序進行中依序變更為楊念祖、嚴明、高廣圻，茲據新任代表 人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
㈠高雄巿明建新村（下稱「明建新村」）為國軍老舊眷村，被 告於民國92年12月4日及5日依90年10月31日修正公布（下同 ）之國軍老舊眷村改建條例及其施行細則等規定，規劃高雄 市崇實新村（下稱「崇實新村」）等6村（含明建新村）改 （遷）建高雄市自治新村改建基地（下稱「自治新村改建基 地」），依辦理該改（遷）建基地之改（遷）建第一階段（ 認證）說明會及備具改（遷）建第一階段（認證）說明書載 明，該等眷村原眷戶及違占建戶如同意改（遷）建，應於說 明會後3個月內（即93年3月3日及4日前）填具高雄巿自治新 村改建基地原建戶（違占建戶）改（遷）建申請書（下稱「 改建申請書」），並經法院或民間公證人認證後，繳交列管 單位，逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建。嗣被
告以原告未依限提出改建申請，經列管單位通知陳述意見， 復一再聲明不配合改建，乃依國軍老舊眷村改建條例第22條 規定，於99年11月5日以國政眷服字第0990015128號書函註 銷原告之眷舍居住憑證及原眷戶權益（下稱「前處分」）， 並請原告於100年2月1日前將眷舍及土地繳回列管單位，逾 期未繳還者，將依法向法院聲請裁定後強制執行。 ㈡原告不服，提起訴願，經行政院100年10月19日院臺訴字第 1000105496號訴願決定，以被告以明建新村同意改建原眷戶 有3／4以上同意改建之事實，既經最高行政法院100年度判 字第1392號判決認明，被告原據以統計同意改建原眷戶數量 之基礎，已生動搖，致影響另案註銷原眷戶眷舍居住憑證及 原眷戶權益處分之適法性，並指明宜注意臺灣高雄地方法院 （下稱「高雄地院」）100年度聲更㈠字第1號民事裁定將該 院所屬民間公證人王振華事務所就本件相關認證事件所為之 認證予以廢棄，發回該民間公證人另為處置之結果，被告原 以明建新村有3／4以上原眷戶同意改建之認定，既有爭議， 遽依國軍老舊眷村改建條例第22條規定註銷原告眷舍居住憑 證及原眷戶權益，即難謂妥，乃將前處分撤銷，由被告另為 適法之處理（下稱「前訴願決定」）。
㈢被告依據高雄地院101年2月7日100年度抗字第234號民事裁 定意旨重行審查結果，於101年6月4日以國政眷服字第10100 07612號函通知原告，以崇實新村等6村（含明建新村）改（ 遷）建自治新村改建基地法定說明會業於92年12月5日召開 完畢，依國軍老舊眷村改建條例第22條規定，同意參與改建 者應於93年3月4日前完成改建申請書認證作業後，提送列管 單位層轉該部。嗣經原眷戶認證達3／4同意改建，惟原告未 於期限內提送表達同意改建意願之改建申請書，爰依國軍老 舊眷村改建條例第22條規定，註銷原告之眷舍居住憑證及輔 助購宅權益（下稱「原處分」）。原告仍不服，提起訴願， 經行政院以院臺訴字第1020121334號訴願決定駁回，遂提起 本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠眷戶居住眷舍，需向主管機關申請核定後 始得進住，並經主管機關發給眷舍居住憑證，是就眷舍申請 之准駁，影響眷戶配住眷舍權益之有無，應認係屬授益行政 處分之性質，而伊等居住於建業、明德新村等眷舍，係由海 軍司令部核定眷舍調配，並由被告核備，故伊等具有合法居 住眷舍之權益，若被告欲廢止該授益行政處分，參照最高行 政法院101年度判字第84號判決之見解，應受行政程序法第 124條2年除斥期間之限制。而被告係至99年間始註銷伊等眷 舍居住憑證及原眷戶權益，此距93年3月4日第1次改建認證
期限，早已超過行政程序法第124條2年除斥期間甚久，是原 處分顯有違法。縱本院認原眷戶權益非授益性處分而無除斥 期間之適用，惟權利之行使應有時效之限制，本院仍應依職 權調查，參酌現行尚有效之法律、判例、解釋，據以就被告 行使國軍老舊眷村改建條例第22條第1項所定之「註銷權」 ，究應如何適用或類推適用時效期間或除斥期間之規定。㈡ 被告對原眷戶資格之認定，係依國軍老舊眷村改建條例及被 告發布之相關命令加以認定，未符合規定者，自非屬國軍老 舊眷村改建條例第22條所稱之原眷戶，無法納入同條規定計 算是否同意改建之人數基礎。被告稱於93年3月4日完成國軍 老舊眷村改建條例之認證程序，卻又在同年9月9日由被告所 屬總政治作戰局（下稱「總政治作戰局」）以勁勢字第0930 012930號函稱「尚有蓋國勝等135戶原眷戶資料待釐清」， 顯見在進行本件眷改程序前，被告並未先調查實際符合「原 眷戶」資格之人數，則被告如何能計算是否符合國軍老舊眷 村改建條例第22條所規範3／4同意改建之門檻，是此程序上 之不備，足認「原眷戶已有3／4同意改建」之先決條件不存 在，被告註銷伊等眷戶居住憑證及原眷戶權益之處分即屬違 法。㈢依行為時國軍老舊眷村改建條例第21條及同條例施行 細則第19條及第20條規定，原眷戶出具申請書應係單就「同 意改建與否」為要式之意思表示，如放棄承購改建住宅者， 即應享有領取補助款後再行搬遷之權利，惟依據被告主動擬 定之申請書中所載「同意俟基金寬裕後，檢討發給」之條件 ，顯與國軍老舊眷村改建條例第21條及同條例施行細則第19 條「自願領取輔助購宅款後搬遷」之規定有悖，不但造成眷 戶可領取補助款之期限不確定，亦可能因基金一直不寬裕而 無法領取補助款，嚴重侵害眷戶之財產權，違反禁止恣意原 則、行政行為具有明確性與可預測性原則。㈣依國軍老舊眷 村改建條例第22條規定，註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之 前提要件，係該眷村已有原眷戶3／4以上同意改建，並經被 告公告，而該公告應屬對原眷戶所為之一般處分，依最高行 政法院96年度判字第1083號判決意旨，該一般處分之存在， 係「註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益」此一不利益處分之構 成要件及基礎，如該處分欠缺時逕予作成「註銷眷舍居住憑 證及原眷戶權益」之處分，則該撤銷處分因前提處分不存在 ，應屬違法之處分。而被告從未為「原眷戶已有3／4以上同 意改建，改建案已通過」之處分，卻逕予作成原處分註銷伊 等之眷舍居住憑證及原眷戶權益，亦有悖於法令之處。㈤明 德新村、建業新村之146名眷戶，含伊等在內，均在法定之 公告期間提出聲明書，並經公證人公證，足認伊等簽署之認
證聲明書已符合國軍老舊眷村改建條例所定之要件，且於原 眷戶超過3／4以上同意改建之同時，伊等同意改建之意思表 示亦發生效力，是伊等並非國軍老舊眷村改建條例第22條之 「不同意改建眷戶」，且遍觀國軍老舊眷村改建條例及同條 例施行細則規定，均未對同意改建申請書之格式有明確規範 ，僅須陳報之文書有明確表達同意改建與否之意思，該文書 即屬有效，斷不能以被告自行發布之「國軍老舊眷村改建注 意事項」等行政規則，增加法律所無之限制，影響人民權利 義務之行使。㈥被告曾於94年4月19日、20日，提出高雄市 「自治新村改建基地第2階段（規劃草案）說明書」，並接 受如訴外人周大維等部分眷戶重新遞送改（遷）建申請認證 書，亦經被告認定為同意改建眷戶，惟伊等與上開眷戶同為 改建案之眷戶，於92年即提出經公證人認證之「改建聲明書 」，並載明若住戶超過3／4同意改建，則配合同意改建之聲 明，被告既認定改建案超過3／4同意，即可認定伊等亦屬同 意改建之眷戶，被告卻未接受伊等之聲明書，顯違反平等原 則。另被告已自承在93年3月4日後，仍容許眷戶再提出認證 書參與改建程序，即屬一種兼顧國軍老舊眷村改建條例照顧 眷戶立法目的之行政作為，對人民權益損害最少，且有助於 眷改程序之完成，惟被告竟未另行通知未於93年3月4日以前 認證或表示反對之眷戶此重新認證參與眷改之管道，即逕予 註銷伊等眷舍居住憑證及原眷戶權益，違反平等原則及比例 原則。㈦依國軍老舊眷村改建條例第6條規定，主管機關辦 理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採 整體分區規劃，明德、建業新村既係獨立之兩處眷村，居住 之眷戶性質亦不甚相同，實難謂「條件相近」之二眷村，被 告將其列為同一眷村改建案，實已違背上開規定之意旨。況 明德新村僅57戶，遠少於建業新村之451戶，在計算同意改 建人數門檻時，顯對人數較少之明德新村眷戶不公，是無論 以各種條件判斷，均難認明德、建業係「條件相近」之眷村 ，此種勉強合併改建之作法，已違國軍老舊眷村改建條例第 6條之規定及精神，改建程序欠缺程序正義，應屬無效。且 本件眷村改建，被告所屬之「總政治作戰局」及「海軍後勤 司令部」等單位，未依行政程序法第15條規定取得合法委任 ，是其主辦之眷改程序，顯非適法。㈧被告執行國軍老舊眷 村改建，未遵循公正、公開、公平之程序，其所持有或保管 之眷改資訊未依行政程序法之規定公開，且其中對人民權利 義務有重大影響之文書內容亦未依法送達眷戶知悉，甚或所 提供之眷改同意書，眷改資訊不明確，眷戶權益不明，以致 眷戶資訊匱乏，對自身眷改權益及義務無所知悉，動輒觸法
，因而喪失權益而不自知。另被告將伊等居住憑證及原眷戶 權益逕行註銷，未給予陳述意見之機會，亦與行政程序法第 102條規定不符，與正當行政程序原則相違等語。並聲明： 訴願決定及原處分關於原告部分均撤銷。
四、被告則以：㈠原眷戶權益乃基於國軍老舊眷村改建條例所創 設，是註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之處分非授益處分之 廢止，則伊以原處分註銷原告等之眷舍居住憑證及原眷戶權 益，自無違反行政程序法第124條所定2年期間之規定。又依 最高法院101年度台上字第923號民事判決意旨，類推適用係 以存在法律漏洞為前提，惟觀諸司法院釋字第727號解釋之 意旨可知，國軍老舊眷村改建條例第22條作成註銷之時間並 未設有限制，乃是立法者有其立法目的考量，且眷村改建通 常須花費較長時間為作業流程，是國軍老舊眷村改建條例未 設有時效，並非法律漏洞，且不論是否為法律漏洞，本件與 行政程序法第121條、第124條及第131條之規定不具本質性 ，自無從類推適用上開條文有關除斥期間或時效期間之規定 。㈡依行為時國軍老舊眷村改建條例第22條之規定，原眷戶 有3／4以上同意改建時，主管機關得逕行註銷不同意改建之 眷舍居住憑證及原眷戶權益，明建新村原眷戶總數為508戶 ，扣除未辦理認證者計85戶及逾期辦理認證者計24戶，於93 年3月4日第1階段認證期限屆至前即已辦理認證者共計399戶 ，已逾原眷戶戶數3／4，「明建新村」既為同意改建眷村， 自應辦理改建。而原告屢經告知其尚未進行認證作業宜儘速 辦理認證程序，惟其等仍未於改建說明會會後3個月內繳交 經認證之申請書，依「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」第 伍、二及第伍、三點之規定，原告等係屬不同意改建之眷戶 ，本件之認證書雖經高雄地院100年度聲更㈠字第1號民事裁 定廢棄民間公證人王振華事務所所作之認證，並發回王振華 事務所命為適當之處置，致明建新村3／4以上原眷戶同意改 建之認定尚具有爭議，然嗣後高雄地院以100年度抗字第234 號民事裁定以經認證之改建申請書客觀上均難認有違反公證 法之處，認定本件認證程序並無瑕疵，而廢棄高雄地院100 年度聲更㈠字第1號民事裁定確定，是本件經認證改建申請 書仍具有效力，則明建新村原眷戶同意改建之基礎未有變動 ，亦即同意改建之眷戶數已逾原眷戶戶數3／4，而應辦理改 建。另原告雖主張本件改建申請書認證程序有諸多瑕疵，惟 本件業經本院100年度訴更一字第201號判決及最高行政法院 100年度判字第295號判決認定「明建新村」有3／4以上原眷 戶同意改建，是伊以原處分逕行註銷原告之眷舍居住憑證及 原眷戶權益，係屬合法有據。㈢國軍老舊眷村改建條例第21
條之規定，乃係指若有原眷戶放棄承購改建之住宅，於表達 其自願僅領取該條例第20條所定之輔助購宅款之意願後，即 得先行搬遷，非謂應領取款項後始得搬遷，是本件亦無原告 所稱限縮原眷戶意願表達選擇自由之情形。而依國軍老舊眷 村改建條例第22條規定，伊認定原眷戶達3／4以上同意改建 ，即可逕行註銷不同意改建眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權 益，並未課予主管機關須先行作成改建案已通過處分之義務 ，伊自無須於作成原處分前先作成改建案已通過之處分。㈣ 原眷戶權益係屬低密度法律保留，凡屬技術性、細節性規範 ，均應予以尊重，是「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」第 伍、二及第伍、三點並未違反法律保留原則，而為免眷戶意 見反覆影響規劃內容，並致公法上賦予之特定法律效果陷於 不安，同意改建附條件者應視為不同意改建，以符合國軍老 舊眷村改建條例母法之規定，是原告所提出之聲明書載有「 倘同意改建戶已逾原眷戶戶數3／4，則原告同意改建」，顯 係就改建與否為限制，而為「附條件同意改建」，則原告即 應視為不同意改建之眷戶，伊以原處分註銷原告之權益，與 伊對其他不同意改建原眷戶之處置相同，自無差別待遇，亦 無違反平等原則。㈤本件同意改建人數是否超過3／4之核定 、註銷不同意改建眷戶之居住憑證及眷戶提出改建申請之機 關對象等事項，實際上仍須由伊辦理，是總政治作戰局及其 他伊所屬機關並無以自己名義針對上開事項為准否之權限， 伊並未將主管眷村改建業務之權限委任總政治作戰局，非屬 行政程序法第15條第1項明定之權限委任至為灼然，且伊為 辦理本件改建事宜，前於89年5月19日以(89)祥祉字第05728 號令，授權所屬各級機關辦理國軍老舊眷村改建條例內原眷 戶法定說明會事宜，是總政治作戰局就辦理本件改建業經伊 授權，總政治作戰局於92年11月25日以勁勢字第0920014643 號公告召開高雄市自治新村改建基地認證說明會，並載明同 意改建之原眷戶及違占建戶應於說明會後3個月內，填具改 建申請書，並經法院或民間公證人認證後，連同相關資料一 併繳交至列管軍種單位，逾期未繳交者則視為不同意改建戶 等作為屬合法有據，故總政治作戰局依該令授權辦理之國軍 老舊眷村改建相關事宜，依行政程序法第19條第1項之規定 ，洵屬下級機關依上級機關之指示所為之職權協助事項，尚 無違法之虞。㈥早期眷村依當時「國軍軍眷業務處理辦法」 之規定，各眷村均應設有自治會，並以眷村自治會協助主管 機關處理眷村相關事務，包括聯絡、服務、眷舍管理等，從 而，在管理上是否屬同一眷村，即以是否設有單一自治會為 斷，而「明建新村」雖含有門牌編釘為「明德新村」、「建
業新村」二者，惟實質上地理位置接近且為單一之「明建新 村」自治會管理，係同一眷村，依國軍老舊眷村改建條例第 6條規定認為條件相近，且該條所定「依條件相近者」採整 體分區規劃，亦符合司法院釋字第485號解釋之意旨。㈦依 國軍老舊眷村改建條例之規定，伊對於不同意改建之眷戶得 註銷其眷舍居住憑證，伊歷經多年與原告協調溝通程序仍未 果之情事，及為顧及其他大多數同意改建眷戶之權益而註銷 不同意改建眷戶之眷舍居住憑證，應認其裁量權之行使並無 任何逾越權限或濫用權力之處，更無違比例原則等語，資為 抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有前處分 影本、原處分影本、前訴願決定影本及訴願決定影本在卷可 稽（本院卷1第21至40、110頁、訴願卷1第270至275頁）， 堪認為真正。
六、經核本件兩造爭點為：㈠原處分是否違反除斥期間之規定？ ㈡被告擬具之「高雄市自治新村改建基地原眷戶改（遷）建 申請書」是否違反國軍老舊眷村改建條例第21條、同條例施 行細則第19條、第20條之規定？㈢本件眷村改建程序是否有 3/4以上原眷戶經認證同意改建？㈣被告是否須先作成改建 案已通過之處分，始得作成原處分？㈤原告提出附條件同意 改建之認證聲明書，被告視為不同意改建之原眷戶而作成原 處分，是否違法？㈥原處分是否違反平等原則？本院判斷如 下：
㈠原處分是否違反除斥期間之規定？
1.時效制度之法理基礎－法治國原則中之「法安定性原則」 ：
⑴「法治國」（Rechtsstaat）一詞，源自於德國，大約 形成於19世紀，它的核心概念即是「依法而治」（rule of law）。追溯該原則之形成歷史，即英國大憲章所揭 示拘束貴族人身自由必須依循法定程序之規定，這也是 所謂「正當程序」（due process）的濫觴。德國基本 法第20條第2項及第3項規定：「所有國家權力來自人民 。國家權力，由人民以選舉及公民投票，並由彼此分立 之立法、行政及司法機關行使之。」及「立法權應受憲 法之限制，行政權與司法權應受立法權及法律之限制。 」即藉由三權分立以及權力依憲法及法律運作之規定， 表徵德國是一個法治國，該條項所規定之分權原則及法 定原則，即成為「法治國原則」（Rechtsstaatsprinzi p）。而法定原則之意義有二：在權力分立及運作之層 面，為法律優位與法律保留；而在保障人民權益之層面
，則係法律安定與法律明確，蓋因國家權力之運作須具 有可預測性，故法律必須安定，而法律明確，則有助於 落實法律之安定（詳參許玉秀大法官於司法院釋字第57 4號解釋所提出之協同意見書）。
⑵法治國原則為現代民主憲政體制之骨幹，亦為我國立憲 之基本原則〔我國憲法雖未如同德國基本法一般，於條 文中揭示法治國原則，惟學者多認為我國憲法之相關制 度中，已明顯具備法治國原則之內涵，且與先進民主國 家並無二致，主要包括：基本權利之保障、權力分立、 法律優位與法律保留、司法審查等，詳參吳庚大法官， 〈論憲法之基本原則〉，收錄於《司法院大法官釋憲四 十週年紀念論文集》，77年9月版，第163至167頁〕， 目的在確保所有公權力之作用均受法律規範、均依民主 價值與基本人權為之、且均受獨立與公正之司法所約制 。至於法治國原則下派生之各項原則，雖因不同國家的 憲法規定而有差異，然一般認為應包括合法性原則（包 含法安定性原則、制定法律程序之透明性、可問責性、 民主性及多元性）；禁止行政權之恣意；獨立與公正之 司法；包含尊重人民基本權之有效之司法審查；法律前 之平等待遇等（司法院釋字第723解釋羅昌發大法官協 同意見書㈡參照）。司法院釋字第525號、第574號解釋 理由書及釋字第589號解釋更一再明白宣示：「法治國 原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序 之安定及信賴保護原則（釋字第525號解釋理由書則使 用「誠實信用原則」）之遵守。」益見「法安定性原則 」為法治國原則之首重內涵之一。
⑶時效制度（period of prescription或prescriptive p eriod或statute of limitation）係對於一定期間內不 行使權利或因持續一定時間之狀態，而由法律創設其權 利或義務關係變動之效果；其目的在促使權利人以適當 之努力儘早行使權利及尋求救濟（司法院釋字第723解 釋羅昌發大法官協同意見書㈢參照）。而建立時效制度 之主要理由，包括「尊重現存秩序，維護社會交易安全 」、「簡化法律關係，避免在訴訟上舉證困難」及「在 權利上睡眠者，法律不宜長期保護」，且時效制度不僅 在維護現行法律秩序之安定性，更具有濃厚之教育意義 及督促功能，提醒權利人及時適當地行使權利，使權利 人不敢怠於行使權利減少法律紛爭以增進社會之和諧關 係〔施啟揚著，《民法總則》，73年6月校訂再版，第 340至341頁〕。
⑷此外，司法院釋字第723號解釋援引釋字第474號解釋有 關時效制度之重要性及其制定之目的，略謂：「消滅時 效制度（按：釋字第474號解釋僅稱『時效制度』）之 目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定 ，與公益有關……」（見釋字第723號解釋理由書第1段 、釋字第474號解釋理由書第2段）。又南非憲法法院在 Road Accident Fund and Another v.Mdeyide一案中， 針對時效制度的重要性，亦表示：「本院曾多次強調， 時效期限在為社會與法律事件帶來確定性及安定性以及 在維持司法品質之關鍵重要角色。如無時效期限之規定 ，法律爭端將可能無限期延續，並因而延長當事人對爭 端解決的不確定性。由於時間的經過，證據可能遺失、 證人可能無法再出庭作證或其對事件之記憶亦可能逐漸 模糊，司法品質有可能因而受影響。而司法品質為法治 之核心因素。如欲法律受尊重，法院之裁判應在爭議事 件發生後，盡早作成；且其裁判不但應有完整的論述， 並應基於最佳可得之證據為之。」是以，司法院大法官 解釋有關時效制度維持法律秩序安定之論點，以及南非 憲法法院有關時效制度維護法律確定性、安定性及司法 品質功能之闡述，均足以說明時效制度在法治國原則中 之重要性（司法院釋字第723解釋羅昌發大法官協同意 見書㈢參照）。
2.無論公、私法領域均應設有時效制度：
⑴法治國原則既為現代民主憲政體制之骨幹，「法安定性 原則」復為法治國原則之重要內涵，而時效制度則具有 維護法律確定性、安定性及司法品質之功能，現代各國 無不承認時效制度之存在〔王珍珠，〈淺說行政秩序罰 上時之效力與時效〉，收錄於行政院經濟建設委員會委 託國立臺灣大學法律學研究所執行《行政不法行為制裁 規定之研究【行政秩序罰法草案】》專題報告五，第79 頁以下〕。
⑵廣義之時效制度，可依權利性質之不同，區分為請求權 之消滅時效、形成權（包括解除權、撤銷權、終止權、 廢止權、註銷權、裁處權等）之消滅時效（除斥期間） 〔針對形成權之消滅時效，學者一般稱之為「除斥期間 」，係法律對於權利所預定之行使期間，又稱為「預定 期間」，權利因期間經過不行使而當然消滅，與民法上 請求權時效完成後並未消滅，僅債務人取得抗辯權得拒 絕履行，有所不同，參照施啟揚，前揭書，第343頁； 另參照王澤鑑，《民法實例研習叢書第二冊－民法總則
》，72年11月初版，第400至402頁。惟因在公法領域， 公法上請求權因時效完成而當然消滅（行政程序法第13 1條第2項參照），且均屬法院應依職權調查審認據以為 裁判之依據，故其與形成權之除斥期間的區別已漸趨模 糊，故亦有不與請求權區分，一律稱為「消滅時效」者 ，如王珍珠，前揭文，第79頁以下。又參考行政罰法第 6章「時效」，其第27條及第28條均係針對屬於形成權 性質之行政罰裁處權「除斥期間」所為之規定，顯見我 國立法上並未刻意依權利之性質究為請求權或形成權而 分別使用「時效」或「除斥期間」之不同用語，而一律 以「時效」稱之，是本院基於消滅時效與除斥期間同屬 因時間之經過而發生法律效果之制度（僅在不同領域發 生權利消滅或減損之效果差異），且均屬為維護法律確 定性、法安定性及司法品質而設立之制度，故認為二者 均屬廣義時效制度之一環〕、取得時效、執行權時效、 追訴權時效、行刑權時效等類型。
⑶現代法制無論民事法或公法（包括行政法、刑事法）等 各領域均設有時效制度〔參照施啟揚，前揭書，第341 頁。另羅昌發大法官於司法院釋字第723號解釋所提出 之協同意見書亦認為：「行政法、民法及刑法均有時效 制度；而所有的時效制度目的，均在維持法律秩序之確 定性、安定性及司法品質。故應認所有的時效制度，不 論事件性質（行政法、民法、刑法事項），不論時效類 型（消滅時效、取得時效、追訴權時效、行刑權時效） ，亦不論涉及權利之種類（人民財產權、自由權或其他 權利），均應基於相同理由，適用絕對法律保留原則。 」〕，且為維持法律秩序之確定性、安定性及司法品質 ，應認所有之法領域，不論事件性質（行政法、刑事法 及民事法事項），不論時效類型（請求權消滅時效、形 成權除斥期間、執行權時效、取得時效、追訴權時效、 行刑權時效等），亦不論涉及權利之種類（人民之財產 權、自由權或其他權利，以及行政主體依法擁有之各種 權利），均應設有時效制度，方符合法治國原則中「法 安定性原則」之要求。此所以司法院釋字第723號解釋 理由書亦明揭：「消滅時效制度之目的在於尊重既存之 事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，且與 人民權利義務有重大關係，不論其係公法上或私法上之 請求權消滅時效，均須逕由法律明定……（本院釋字第 474號解釋參照）」之意旨。論者或謂現行法制度下， 立法者並未就所有公法及私法權利一律規定其行使期間
之限制（時效制度），惟此一情形〔民事法及刑事法領 域，因法制及學說發展甚早，時效制度較為完備。至於 行政法領域，則屬後起之秀，較欠缺完整之時效制度， 迨行政程序法、行政罰法及行政執行法制（修）定施行 後，行政程序法分別針對公法上請求權及行政處分之撤 銷、廢止定有一般消滅時效（第131條）及一般除斥期 間（第121條、第124條）之規定，行政罰法則針對裁處 權定有除斥期間之規定（第27條、第28條），行政執行 法亦對行政執行權定有執行期間之規定（第7條），除 此之外，則視個別之特別法有無時效規定而定〕，既不 符合現代法治國原則下之法安定性原則之要求，因認應 屬立法疏漏或怠惰之問題，尚不得倒果為因，據以主張 行政法領域各種權利之行使不以定有期間限制為必要， 應予辨明。
3.時效制度屬於絕對法律保留（國會保留）之範圍： ⑴按各種權利之行使應有時效（包括請求權之消滅時效及 形成權之除斥期間）之限制，不論私法上或公法上之權 利皆然，已如前述。就「私法上」請求權之消滅時效， 司法院釋字第335號解釋就民法第330條關於債權人受取 提存物請求權自提存後10年間不行使而消滅之規定，認 為旨在使提存物之權利狀態早日確定，為維持社會秩序 所必要，故與憲法並無牴觸。
⑵又就「公法上」請求權之消滅時效，司法院釋字第474 號解釋理由書，針對公務人員保險現金給付請求權之消 滅時效，認為時效制度不僅與人民權利義務有重大關係 ，且其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序 之安定，與公益有關，須逕由法律明定，自不得授權行 政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之 （國會保留），並釋示於法律未明定前，應類推適用公 務人員退休法、公務人員撫卹法等關於退休金或撫卹金 請求權消滅時效期間之規定；另司法院釋字第723號解 釋理由書，除重申「消滅時效制度之目的在於尊重既存 之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，且 與人民權利義務有重大關係，不論其係公法上或私法上 之請求權消滅時效，均須逕由法律明定，自不得授權行 政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之 ，始符憲法第23條法律保留原則之意旨」外，針對保險 醫事服務機構向保險人申報其所提供醫療服務之點數， 認為係行使本於全民健康保險法有關規定所生之「公法 上請求權」，且經保險人審查醫療服務總點數及核算每
點費用以核付其費用，其點數具有「財產價值」，該規 定就醫療服務點數之申報，逕以命令規定公法上請求權 之消滅時效期間，增加法律所無之限制，有違法律保留 原則，侵害人民之財產權，與憲法第15條及第23條規定 之意旨不符，應不予適用。
⑶另就「公法上」形成權之消滅時效（除斥期間），司法 院釋字第583號解釋理由書，針對公務人員懲處權（形 成權）之行使期間（除斥期間），認為國家對公務員違 法失職行為固應予懲罰，惟為避免對涉有違失之公務員 應否予以懲戒，長期處於不確定狀態，實不利於維持法 秩序之安定，亦不易獲致公平之結果，故懲戒權於經過 相當期間不行使者，即不應再予追究，以維護公務員之 權益及法秩序之安定，公務人員考績法未設懲處權行使 期間之規定，致公務人員應受免職懲處之違法失職行為 ，自行為終了之日起經過一定繼續期間未受懲處，服務 機關仍得據此行為追溯究問考評公務人員，而予免職處 分，有違前開意旨，為貫徹憲法上對公務員權益之保障 ，故釋示有關公務員懲處權之行使期間，應類推適用公 務員懲戒法相關規定。
⑷此外，最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席 會議決議：「機關因廠商有政府採購法第101條第1項各 款情形，依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報， 即生同法第103條第1項所示於一定期間內不得參加投標 或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利之處分 。其中第3款、第7款至第12款事由，縱屬違反契約義務 之行為，既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上 之意涵，如同其中第1款、第2款、第4款至第6款為參與 政府採購程序施用不正當手段，及其中第14款為違反禁 止歧視之原則一般，均係違反行政法上義務之行為，予 以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰 法第27條第1項所定3年裁處權時效。其餘第13款事由， 乃因特定事實予以管制之考量，無違反義務之行為，其 不利處分並無裁罰性，應類推適用行政罰裁處之3年時 效期間。」就其中具有行政罰性質之刊登政府採購公報 條款，固應適用行政罰法第26條所定裁處權時效（除斥 期間）之規定，另針對非屬行政罰之刊登政府採購公報 條款，其形成權之行使，亦認應「類推適用」裁處權時 效（除斥期間）之規定。益見「公法上」形成權之行使 ，均應設有消滅時效（除斥期間）制度甚明。
4.立法者授予主管機關「註銷權」，卻未設有除斥期間之規
定，違反「法安定性原則」：
⑴國軍老舊眷村改建條例第22條規定：「規劃改建之眷村 ，其原眷戶有3／4以上同意改建者，對不同意改建之眷 戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益 ，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執 行。」（下稱「系爭規定」）賦予主管機關之「註銷權 」，足以直接發生使原眷戶喪失「配住權」及「原眷戶 權益」之法律效果，性質上屬於「形成權」。惟因最高 行政法院102年度10月份庭長法官聯席會議決議認為原 眷戶所得享有之「原眷戶權益」，係基於國軍老舊眷村 改建條例第5條第1項所創設，而非授益性行政處分所授 予，是主管機關註銷不同意改建原眷戶之「原眷戶權益 」，並非授益行政處分之廢止，自無行政程序法第124 條所規定2年除斥期間之適用。惟該決議並未如同101年 度6月份第1次庭長法官聯席會議決議一般，指明應否類 推適用何一類似性質除斥期間規定之旨。
⑵基此，系爭規定授權主管機關得逕行註銷不同意改建原 眷戶之「眷舍居住憑證」及「原眷戶權益」，為維持法 律秩序之安定，並避免因主管機關無正當理由而恣意選 擇性地於不同時間註銷或不註銷不同意改建原眷戶之「