最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第178號
上 訴 人 許富雄
何坤
黃月雲
廖本全
林青蘭
周奕成
高成炎
共 同
訴訟代理人 詹順貴 律師
張喬婷 律師
蔡雅瀅 律師
上 訴 人 賴文誠
徐阿南
許金珠
李卓翰
崔愫欣
李秀容
共 同
訴訟代理人 黃豐玢 律師
趙懷琪 律師
蔡雅瀅 律師
上 訴 人 李菁桔
史英
馮喬蘭
林長茂
共 同
訴訟代理人 戴雯琪 律師
吳磺慶 律師
蔡雅瀅 律師
上 訴 人 郭慶霖
黃俊傑
共 同
訴訟代理人 吳磺慶 律師
蔡雅瀅 律師
上 訴 人 徐正成
陳柏志
施逸翔
邱伊翎
賀光卍
潘翰聲
共 同
訴訟代理人 蔡雅瀅 律師
被 上訴 人 行政院原子能委員會
代 表 人 周源卿
訴訟代理人 劉佩宜 律師
林繼恆 律師
高振格 律師
參 加 人 台灣電力股份有限公司
代 表 人 黃重球
上列當事人間核子反應器設施管制法事件，上訴人對於中華民國
104年3月5日臺北高等行政法院102年度訴字第201號判決，提起
上訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、被上訴人之代表人於民國105年2月1日變更為周源卿，業據 其具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、緣台灣電力股份有限公司（即參加人或下稱台電）第二核能 發電廠（下稱核二廠）一號機組第22次定期大修計畫，於民 國101年3月15日執行機組降載，23日檢修發現反應爐支撐裙 板內圈錨定螺栓1支斷裂，24日清查剩餘119支螺栓，2支近 乎斷裂，4支超音波檢測發現裂紋顯示，裂紋深度研判約2.5 mm。被上訴人旋即派員執行初步視察、專案視察，及邀請專 家學者組成核二廠一號機反應爐支撐裙板錨定螺栓審查小組 （下稱審查小組）進行技術性審查，召開4次審查會議，提 出審查意見。案經參加人提出說明和補充，以螺栓更換、檢 查、評估作業，可以確保整體結構之安全，審查會議與被上 訴人審查可以接受，作成核二廠一號機反應爐支撐裙板錨定 螺栓斷裂事件暨修復後運轉安全評估報告（下稱安全評估報 告）。被上訴人於101年6月12日以會核字第1010009127號函 參加人，安全評估報告酌予文字修正後准予備查，後續管制 事項與要求，請如實辦理。其間，被上訴人於101年5月22日 召開核二廠一號機組第22次大修後再起動前會議，要求將反 應爐爐心側板水平焊道評估報告提送被上訴人，該報告已納 入機組大修後再起動申請之管制條件之一，參加人必須提出 安全分析報告送被上訴人審查。參加人於101年6月間函送分 析報告，以由水平焊道裂紋長度及成長速率，依美國電力研 究院相關準則（EPRI BWRVIP-76-A報告)評估後，確認仍可
確保爐心側板完整性，機組可繼續安全運轉，於第24次大修 時追蹤檢測焊道裂縫成長，經被上訴人審查同意准予備查。 參加人迄於101年6月18日檢送完成機組臨界前工作項目之大 修作業品質報告及稽查報告，經被上訴人核准同意核二廠一 號機進入臨界（下稱原處分一）。參加人於101年6月20日檢 送完成機組併聯前工作項目之大修作業品質報告及稽查報告 ，經被上訴人同意核二廠一號機組併聯（下稱原處分二，以 上被上訴人同意參加人進入臨界及機組併聯之處分，下合稱 原處分）。上訴人等不服，提起訴願，遭決定以「關於許富 雄、何坤、黃月雲、徐正成、陳柏志、郭慶霖、李菁桔、賴 文誠、徐阿南及許金珠部分訴願駁回。其餘訴願人部分訴願 不受理。」上訴人仍不服，提起行政訴訟，經原審法院102 年度訴字第201號判決駁回，上訴人仍未服，遂提起本件上 訴。
三、上訴人起訴主張：(一)參照核子反應器設施管制法第1條及 依第8條授權制定之核子反應器設施停止運轉後再起動管制 辦法（下稱再起動管制辦法）第9條、第11條、核子事故緊 急應變法第1條第1項、環境基本法第1條前段及第23條等條 文之整體結構、規範效果及社會發展因素綜合判斷可知，上 開法令亦保障可能因核子反應器設施不當再起動，致安全、 生命、身體、健康及財產遭受核災危害之民眾，上訴人為居 住於核二廠潛在危害之北部民眾，自屬保護規範。另依公民 與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法（ 下稱兩公約施行法）第2條、經濟社會文化權利國際公約（ 下稱經社文權利公約）第11條第1款規定，上訴人就受該公 約保障之「相當生活水準權」，具法律上利害關係，又被上 訴人本於核子事故緊急應變法第13條第1項規定劃設之「緊 急應變計畫區」，係基於事先風險管理而擇區域做應變規劃 準備，緊急應變計畫區並非核災發生時之實際疏散範圍，核 災影響範圍更不限於緊急應變計畫區內。據此，上訴人李卓 翰、崔愫欣、李秀容、施逸翔、邱伊翎、賀光卍、潘翰聲、 廖本全、林青蘭、周奕成、高成炎、史英、馮喬蘭、林長茂 、黃俊傑（下稱上訴人李卓翰等15人），雖居住於核二廠緊 急應變計畫區外，惟最遠離不到42公里，惟渠等之相當生活 水準等環境人權，可能因核災風險提升，應屬法律上利害關 係人，應有本件訴訟之當事人適格。(二)原處分之效力在於 核二廠一號機得於第22次大修後重新進入臨界與併聯狀態， 故原處分屬具核定效力之形成處分，非下命處分，自無執行 完畢之問題，其規制內容自處分生效時點起持續至今，即有 提起撤銷訴訟實益。縱認原處分有執行完畢情事，惟核二廠
每18個月一次大修，除非核二廠除役，否則未來仍有同類情 事發生之可能，審判結果對另次核二廠停機大修後重起之審 查同意應遵循何要件之認定具實益，足資認定上訴人提起撤 銷訴訟具訴之利益，準此，上訴人之先位聲明就原處分主張 撤銷訴訟，具有法律上利益。若認上訴人先位聲明撤銷訴訟 之原處分已執行完畢，然被上訴人無視核二廠有反應爐錨定 螺栓斷裂、爐心側板持續裂痕、燃料匣彎曲、幾次大修停機 過程均發生控制棒插入困難、廠區有受海嘯及強震影響等安 全性問題，逕自作成原處分令核二廠機組進入臨界及併聯狀 態，上訴人之生命、身體及相當生活水準權因核二廠持續運 轉而受核災威脅，上訴人之法律上利益並未隨同原處分效力 消滅而消失，故上訴人備位聲明確認之訴，亦具有訴之利益 。(三)被上訴人就反應爐錨定螺栓斷裂問題，於101年5月8 日召開聽證會，會議資訊於同年月9日、11日公告及寄發， 僅予民眾7至9日準備時間，未符行政程序法第55條第3項預 留相當期間，亦不符行政院原子能委員會民眾旁聽會議及參 與活動作業要點（下稱民眾參與作業要點）第2條應兩週前 公告。聽證前又未逐一通知緊急應變計畫區內所有居民，違 反行政程序法第55條第1項規定，且未召開預備聽證，有裁 量違法，有違行政程序法第58條、第10條；又於聽證程序未 終結即作成原處分，顯未斟酌全部聽證結果，違反行政程序 法第108條，而有諸多瑕疵。(四)原處分非由被上訴人原子 能委員召開委員會會議決議作成，而係被上訴人任意委請外 聘之審查委員會組成，並無法源依據，顯無獨立專家委員會 之不可替代性，自無判斷餘地之適用，法院得予全面性審查 。(五)核二廠一號機第22次大修後，參加人向被上訴人申請 機組進入臨界及併聯狀態，惟就「反應爐錨定螺栓斷裂」、 「爐心側板出現持續成長的裂痕」、「燃料匣彎曲」、「幾 次大修停機過程均發生控制棒插入困難」四個安全性問題， 及無法抵擋火山、海嘯等天然災害等問題，所提資料多有不 足。而反應爐錨定螺栓、燃料匣、控制棒，及爐心側板，均 屬再起動管制辦法第9條第1項第2款及第3款之安全相關組件 ；爐心側板出現裂痕、錨定螺栓斷裂、燃料匣彎曲及控制棒 插入困難，均屬同辦法第9條第1項第4款之異常事件；爐心 側板出現裂痕、錨定螺栓斷裂亦該當同辦法第9條第1項第3 款之安全相關組件品質不符案件。據此，原處分之相關安全 評估均有瑕疵，應不符再起動管制辦法第9條第1項第2款、 第3款、第4款，及第11條第1項第2款、第5款規定等語，求 為先位聲明訴願決定及原處分均撤銷；備位聲明確認訴願決 定及原處分違法。
四、被上訴人則以：(一)被上訴人依據核子事故緊急應變法第3 條、第13條之授權，斟酌區域大小與核電廠反應爐型式、電 廠附近人口密度、地形、氣象狀況等有密切關係，於100年1 0月27日以會技字第1000017086號公告（下稱被上訴人100年 10月27日公告）劃定核二廠「緊急應變計畫區」為8公里範 圍之村里行政區，此為核子事故發生時，必須採行緊急應變 計畫及即時採取民眾防護措施之區域。上訴人李卓翰等15人 住於核二廠緊急應變區8公里範圍外，若發生核子事故，非 有空間上緊密接鄰，亦非第一時間需緊急疏散之人，難謂有 法律上利害關係，當事人不適格。(二)原處分於101年6月18 日及20日執行完畢而消滅，且核二廠亦於102年12月11日開 始停止運轉，並同時開始第23次大修程序，故本件上訴人並 無權利保護必要，不得提起先位聲明之撤銷訴訟。又原處分 已於執行後消滅，上訴人之備位聲明，係對過去處分違法與 否不確定之確認訴訟，未合確認訴訟「現已存在」或「立即 到來」要件，且上訴人就權利受損一事並未提出相關事證。 從而，上訴人亦無確認利益，其備位聲明之確認訴訟，亦屬 違法。(三)被上訴人作成原處分之判斷依據，為核子反應器 設施管制法第8條、再起動管制辦法第9條、第11條，惟上開 規範並未規定被上訴人就原處分有依法召開聽證會之義務， 故系爭聽證會並非行政程序法第107條第1項第1款所稱「法 規明文規定應舉行聽證者」。本件之所以舉行聽證，係因立 法院教育及文化委員會全體委員會議決議，要求被上訴人就 原處分之作成應召開聽證會，原無拘束力；被上訴人基於尊 重立法權，仍裁量召開聽證會，當事人及利害關係人亦已各 自提出書面意見資料於第一階段陳述意見。第二階段進行中 ，因利害關係人干擾致聽證會無法續行而結束，縱上訴人認 為未完成交互詢答程序，非合法結束，惟系爭聽證會既已各 自提出書面意見資料，陳述是否已達事件可決程度，主持人 得裁量判斷，主持人因現場秩序因素而職權判斷應予散會， 無違法結束。又核子反應器設施管制法第8條、再起動管制 辦法第9條、第11條雖無要求被上訴人應依聽證紀錄作成處 分之義務，然原處分作成前及過程中，被上訴人均已考量聽 證所蒐集之建議及陳述，難謂原處分作成時未保障當事人及 利害關係人陳述意見之權利。(四)被上訴人就本案所涉事件 ，包括錨定螺栓斷裂肇因、錨定螺栓功能性及運轉安全等高 度專業性等事項，皆屬上開規範中「安全影響」、「未結案 件」、「異常事件」等不確定法律概念，被上訴人應有判斷 餘地，顯無裁量收縮至零之情。又因核二廠大修後再起動之 臨界、併聯處分，涉及核能知識外之專業事項等，被上訴人
為使其准否判斷免於正確性及公正性之質疑，於法律無規定 下，乃另外聘請各領域專業學者組成審查小組協助審查，並 參考其意見做成前述安全評估之專業判斷。然而審查小組意 見僅係供被上訴人參考，原處分之決定，仍由被上訴人依主 管機關之權限依法作成。(五)參加人所提大修作業後之報告 ，關於「反應爐錨定螺栓斷裂」、「爐心側板裂痕」、「燃 料匣彎曲」、「控制棒插入困難」等安全問題，被上訴人已 依職權，依主客觀審查標準，審酌各領域專家學者專業意見 與各項證據作出合理之專業判斷，確認可維持其安全設計功 能與可繼續安全運轉18個月以上無虞，是以原處分之認定符 合再起動管制辦法第9條、第11條之規定等語，資為抗辯， 求為判決駁回上訴人在原審之訴。
五、參加人主張：核二廠一號機預定自101年3月16日起實施第22 次大修機組大修計畫，其大修作業停機陳報予被上訴人之時 程與流程，均符合再起動管制辦法第7條及核二廠運轉技術 規範等法規之要求；而核二廠一號機組在大修作業後向被上 訴人申請臨界及併聯時，亦係分別依據再起動管制辦法第9 條及第11條規定為之，故參加人就核二廠第22次大修之時程 與流程並無任何違法或不當之處等語。
六、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)程序上爭 點：1、依核子事故緊急應變法第3條、第13條及同法施行細 則第3條意旨可知，設置「緊急應變計畫區」之區域大小， 與核電廠反應爐型式、電廠附近人口密度、地形、氣象狀況 等有密切關係，故被上訴人依據上開規定，以被上訴人100 年10月27日公告核二廠緊急應變計畫區為8公里範圍村（里 ）行政區，為核子事故發生時必須實施緊急應變計畫及即時 採取民眾防護措施之區域。是依保護規範理論及上開規定與 公告，住居於緊急應變計畫區內8公里範圍村（里）行政區 內之上訴人許富雄、何坤、黃月雲、徐正成、陳柏志、郭慶 霖、李菁桔、賴文誠、徐阿南、許金珠（下稱上訴人許富雄 等10人），就原處分始有法律上利害關係，而有主觀公權利 得提起撤銷或確認之訴。至於上訴人李卓翰等15人主張住居 範圍仍有受核子事故影響之風險，故仍有當事人適格云云， 惟保護規範理論仍須找到特定法規範為權利基礎，上訴人所 舉法規及兩公約之環境人權法及國外規定，未明確敘明42公 里範圍內之上訴人李卓翰等15人，對原處分同意核二廠於10 1年6月18日進入臨界、101年6月20日併聯，有何主觀公權利 ，故渠等因未居住於緊急應變計畫區8公里範圍內，非原處 分當事人，對原處分無法律上利害關係，本件又非公益訴訟 ，渠等提起撤銷訴訟，為當事人不適格，欠缺權利保護要件
，應以判決駁回此部分上訴人在原審之訴。2、核二廠一號 機第22次定期大修停機後，原處分於101年6月18日、20日同 意其進入臨界、併聯，參加人即已執行臨界、併聯處分畢， 然原處分規制效力仍然存在；嗣18個月後，核二廠一號機第 23次申報停機及定期大修亦完成，並於103年1月3日、4日經 被上訴人同意進入臨界及併聯（再啟動）時，原處分規制效 力方因此不復存在。故依行政訴訟法第4條第1項、第3項、 第196條第2項規定可知，本件原處分早已執行且執行完畢， 上訴人先位聲明撤銷原處分部分，應無理由。既先位聲明撤 銷訴訟已因原處分已執行完畢而無回復原狀可能，故上訴人 依行政訴訟法第6條第1項後段「已執行而無回復原狀可能之 行政處分」追加備位聲明確認之訴，自有確認利益，被上訴 人主張無確認利益云云，核無足採。3、依行政程序法第54 條、第107條規定可知，有依行政程序法或其他法規舉行聽 證時，始有適用行政程序法之聽證程序。本件核二廠一號機 因大修停機後，原處分准予臨界、併聯再啟動程序，並無法 規要求踐行聽證程序；被上訴人101年5月18日舉行之聽證會 ，是依據「立法院教育及文化委員會」之決議，而非立法院 院會之決議，而立法院各別委員會決議，並非行政程序法第 54條所指其他法規。則被上訴人基於尊重立法院制衡而舉辦 聽證，並已踐行公告通知，當事人及利害關係人並已各自提 出書面意見資料並完成意見陳述，聽證程序亦有逐字會議記 錄可參等，是原處分作成前已充分考量聽證之目的及考量民 眾質疑，始為具判斷餘地性質之高度科學技術處分，是原處 分之作成與程序並無違法。(二)實體上爭點：1、核能發電 廠之設置與運轉必須依據當時科學與技術水準，對於因核電 廠設置與運轉可能引起之損害採取必要的防制措施時，始能 發給許可，故原審法院依核子反應器設施管制法第8條、再 起動管制辦法第2條第2款至第4款、第9條、第11條、司法院 釋字第382號、第462號、第553號解釋理由意旨，核二廠一 號機於第22次定期大修後運轉之原處分，為高度科技專業性 之風險評估，且屬複雜風險判斷類型，認本件被上訴人即主 管機關有判斷餘地。是以，本件核二廠一號機第22次大修完 畢後，參加人檢具文件申請臨界及併聯時，被上訴人依據處 分當時科學與技術水準，審查同意臨界及併聯外，並以「註 明」方式採取必要之預防危害措施，要求參加人提供並採行 動態管制的各項措施，即符合相關科技水平發展而提升及要 求參加人相對應的預防危害措施，故被上訴人原處分及對本 件動態狀況之專業考量，應有判斷餘地。2、參加人於核二 廠一號機大修完成後，應檢送之大修作業品質報告及稽查報
告，應包含之事項本即有再啟動管制辦法第9條第1項第6款 「其他經主管機關指定之事項」、第11條第1項第5款「經營 者申請臨界時之承諾事項及主管機關要求事項辦理情形」規 定之事項。本件原處分雖於同意參加人臨界申請並註明：「 一、燃料匣彎曲處理作業，後續管制要求將另案函送台電公 司…安全評估報告…」及同意機組併聯另載明：「…二、請 參加人在核二廠一號機併聯升載過程注意新增8只加速規之 振動…」，而原處分同意臨界及併聯以外之上開另記載事項 ，即與再啟動管制辦法第9條第1項第6款及第11條第1項第5 款之規範相符。因此，原處分後，繼續管制要求追蹤大修期 間發現之有關安全事項，自為法所許，故原處分上開註明事 項，至多僅行政指導，並非附款。3、核二廠一號機第22次 大修期間發現之錨定螺栓斷裂事件，被上訴人接獲參加人報 告後，前後經過二次專案視察，基於更週詳安全考量，乃成 立外聘審查小組召開四次會議並審查參加人提出之安全評估 報告，審查小組並提出修復後運轉安全評估報告後，被上訴 人始對參加人之申請作出原處分，並無上訴人稱審查小組之 決議即為原處分最終決定，故原處分係被上訴人本於自己專 業判斷，自不能認違法。4、上訴人主張原處分審查參加人 「反應爐錨定螺栓斷裂」、「爐心側板出現持續成長的裂痕 」、「燃料匣彎曲」、「幾次大修停機過程均發生控制棒插 入困難」及「地震及海嘯」等安全性事項，違反再起動管制 辦法第9條第1項第2款、第3款、第4款、第11條第1項第2款 、第3款、第5款規定云云。惟核能電廠反應爐商業運轉後每 次定期大修後再啟動（如本件臨界、併聯處分）處分時，固 應以處分當時之科技水準為斷，但核二廠一號機反應爐係3 、40年前設計，以今日科技觀之當有待改善，縱有新科技或 材料，未必可換至原設計及電機組，須經一連串試驗評估等 科學專業判斷，被上訴人是國內有關核能發電監管最有經驗 及最專業之單位，參加人則是對於核能發電事項最有經驗， 就本件言，參加人提送經被上訴人審核通過定稿之「安全評 估報告」、「核二廠一號機反應爐心側板再檢測週期評估」 、「核二廠燃料匣彎曲預估方法專案檢討報告」中，均已考 量原處分時科學技術，並兼顧原始設計條件。故上訴人上開 主張，無法推翻參加人本於科學驗證基礎作出之安全評估報 告等資料為由，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴 人在原審之訴。
七、上訴人上訴意旨略謂：(一)核子事故可能影響範圍甚廣，緊 急應變計畫區「外」之鄰近區域及鄰近各國均可能受影響； 而緊急應變區係以預期輻射劑量「2西弗之年機率」及「疏
散干預基準」（疏散干預基準以7天達50至100毫西弗為劃設 標準)，約為輻射屋列冊標準年劑量1毫西弗的2,000至5,200 倍；而未達疏散標準，仍可能須採行「掩蔽」措施、仍可能 因累積劑量須採行「暫時移居」甚至「永久遷離」措施，是 以緊急應變計畫區外，仍可能受核子事故影響生命、身體、 財產、安全、健康及相當生活水準權，顯無法保證區外居民 不會因核災被迫永久遷離家園。另國際司法實務及學說，亦 均肯認可能受核子事故危害之民眾，就核電訴訟均有當事人 適格。原判決遽認居住於核二廠8公里緊急應變計畫區外、4 2公里範圍內之上訴人李卓翰等15人當事人不適格，顯不適 用核子事故緊急應變法及核子反應器設施管制法、再起動管 制辦法、環境基本法、兩公約施行法第2條、經社文權利公 約第11條第1款或適用不當及理由不備之違法。又依「核子 事故緊急應變計畫區範圍檢討報告」內容及我國核災相關分 析資料亦可知，緊急應變計畫區不等同於核子事故時之實際 疏散範圍，區外民眾亦有受害可能，原判決遽以被上訴人10 0年10月27日公告之緊急應變計畫區範圍認定本件當事人適 格，認事用法亦顯有違誤。(二)原處分屬具有核定效力之形 成處分，其規制效力自原處分生效時點起，至今仍持續存在 ，原處分既非下命處分，自無得否執行或執行完畢之問題； 縱認原處分屬下命處分且已執行（否認之），核二廠一號機 若因之後大修或其他情事而再次停機，機組即可回復至機組 未臨界及併聯前之原狀，故原處分實係一有回復原狀可能之 行政處分。原判決全未就何以不採上訴人之主張說明理由， 僅以原處分早經執行且執行完畢云云帶過，實有理由不備之 違法。(三)原處分除同意機組進入臨界及併聯外，另載明之 事項，係課予新義務給參加人，並非被上訴人重申參加人將 法定報告送審前之指定事項，與再起動管制辦法第9條第1項 第6款、第11條第1項第5款規範者顯有不同。原判決逕認原 處分另載明事項，非原處分附款，至多僅行政指導云云，自 有適用法律之違法。縱該事項為行政指導，其記載亦違反行 政程序法第166條及第167條之規定，亦顯有判決不備理由之 違法。(四)民眾參與作業要點規定並未限制適用之活動或會 議類型及舉行緣由，是以並未排除聽證之適用。準此，被上 訴人依循立法院教育文化委員會所為之決議，於101年5月18 日召開聽證會，應同樣有民眾參與作業要點規定之適用；而 本件聽證會資訊，於會議舉行前9日始公告，與民眾參與作 業要點第2條規定應於會議舉行「兩週前」公布有悖，原判 決對此均未審酌，顯有不適用法令及理由不備之違誤。其次 ，被上訴人召開之聽證會，目的係為輔助被上訴人作成同意
進入臨界及併聯之原處分，自屬行政程序法第3條行政機關 所為之行政行為，自應依據行政程序法第3條第1項規定適用 行政程序法中聽證程序之相關規定，被上訴人未逐一通知緊 急應變計畫區內均屬利害關係人之居民，違反行政程序法第 55條第1項規定；被上訴人於聽證程序尚未終結，即作成處 分，顯未斟酌全部聽證結果，違反行政程序法第65條及第10 8條；本件漏未舉行預備聽證，構成裁量濫用，違反行政程 序法第58條及第10條。惟原判決無視聽證會違反行政程序法 上開關於聽證之相關規定，以被上訴人僅需踐行聽證程序即 為已足云云，顯有不適用法規之違誤。(五)本件核二廠一號 機第22次大修，於101年3月16日停機至同年6月18日同意臨 界、同年月20日同意併聯，於大修作業期間，被上訴人雖分 別於3月26日、5月16日、7月25日召開當年度第一、二、三 次委員會議。然上開第一次會議完全未提及本次大修；第二 次會議僅提到：「原能會將在完成安全評估(SER)報告後作 成准駁決定」，可知本件安全評估報告，於第二次委員會議 之際，根本尚未完成，原處分自非由第二次委員會議合議作 成；第三次會議係於101年7月召開，然核二廠一號機早已於 同年6月進入臨界及併聯，故綜觀該三次會議紀錄可知，原 處分並非由被上訴人之原子能委員會議決議作成。惟原判決 卻略而不論，僅謂原處分係由被上訴人專業審查意見獨立作 成決定，顯有不備理由之違誤。又被上訴人無法源依據任意 委請外部人員組成之審查委員會，其組成欠缺獨立性，惟原 判決未予斟酌，僅謂該審查委員係不同學術及專業領域，亦 顯有違誤。且該審查委員會審查內容僅係「事實」，事實應 由法院職權調查，與不確定法律概念無涉，無判斷餘地之適 用，是以本件被上訴人為之相關判斷時，多有援用舊版或有 疑義之技術規範與資料，逕作成判斷與結論，未依原處分作 成時最新之技術法規版本，係出於不完全之資訊錯誤認定事 實，而有判斷瑕疵，則原處分存有諸多瑕疵，行政法院自得 介入審查，惟原判決均略而不論自屬違法等語，求為廢棄原 判決，及訴願決定與原處分均撤銷。
八、本院查：
(一)按當事人提起行政訴訟，須以權利或法律上利益受侵害為起 訴的要件，此即行政訴訟法上所謂「當事人適格」，行政訴 訟法第4條第1項：「人民因中央或地方機關之違法行政處分 ，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而 不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決 定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。 」此撤銷訴訟之提起，以主張權利或法律上利益，直接受行
政處分侵害為要件，此為學說上所稱之「權利侵害主張」， 亦即，必須依原告所訴事實，有可能得出原告權利或法律上 利益直接受侵害之結果。易言之，撤銷訴訟制度之所由設， 係以保護人民主觀權利為其目的，旨在讓人民得以除去不利 其權利之違法行政處分。人民若為不利行政處分之相對人， 其提起撤銷訴訟，原則上具備「訴訟權能」【即所謂相對人 理論】；反之，於第三人與處分相對人處於利害相反之情形 ，亦即系爭處分對相對人而言，屬授益處分，對第三人則是 侵益處分，第三人（可稱之為「真正之第三人」）是否具有 訴訟權能，須藉助於「保護規範理論」而為判斷。當事人之 權利或法律上利益是否受到侵害，依「保護規範理論」取決 於該規範的定性；若系爭規範除了保護一般公共利益之外， 也保障個人的利益，而原告為該保護內容所涵蓋之對象，則 原告即享有主觀公權利，享有訴訟權能。又行政處分違法確 認訴訟的提起，如同提起撤銷訴訟，原告均須主張其權利或 法律上利益因系爭行政處分而受有損害，故原告是否具備訴 訟權能，其判別步驟亦同於撤銷訴訟，惟「續行違法確認訴 訟」既為原撤銷訴訟之續行，則原告提起撤銷訴訟時若業已 具備訴訟權能者，即無庸再審究其是否已具備訴訟權能，僅 須進一步審查原告是否有即受「違法確認判決」之法律上利 益。於行政爭訟程序中，「保護規範理論」旨在建構人民公 法上權利，作為人民藉由行政爭訟程序請求行政機關作為或 不作為的權利基礎。司法院釋字第469號解釋之理由書對於 「法律規範保障目的之探求」，指出「應就具體個案而定， 如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可 得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求 權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖 係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體 結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜 合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權 益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救 濟。」從其中「就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之 規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定 人之意旨」等語，足見判斷第三人訴訟之原告是否具有訴訟 權能，其步驟為：1、確認原告主張系爭處分違法所引據之 法令規定，原告原則上須具體指摘系爭處分違反何等法令規 定；2、解釋系爭規定是否屬於「保護規範」，該法規的規 範目的，除保護公共利益外，是否兼及保護特定範圍或可得 特定範圍之個人的利益；3、判斷原告是否屬於系爭法規之 保護對象，系爭規定除須具有保護規範之性質外，原告尚須
為該保護規範所及。
(二)本件被上訴人作成原處分之原始準據法係「核子反應器設施 管制法」，該法第1條明定「為管制核子反應器設施，確保 公眾安全，特制定本法；本法未規定者，適用其他法令之規 定。」第8條規定：「核子反應器設施因換裝核子燃料、機 組大修或異常事件停止運轉，主管機關得訂定辦法管制其再 起動。」，依上揭第8條授權所訂定之再起動管制辦法第9條 第1項規定：「核能機組完成機組臨界前工作項目後，經營 者應於機組初次臨界前，檢送載明下列事項之大修作業品質 報告及稽查報告，報請主管機關審查同意後，機組始得進入 臨界。」、第11條第1項規定：「核能機組完成機組併聯前 工作項目後，經營者應於機組初次併聯前，檢送載明下列事 項之大修作業品質報告及稽查報告，報請主管機關審查同意 後，機組始得併聯」。此乃因核子反應器設施因機組大修停 止運轉的頻率為每18個月即須停止運轉，依再起動管制辦法 由被上訴人重新審查並同意後，參加人即可進入臨界及併聯 。
(三)查本件參加人核二廠一號機依核子反應器設施管制法第8條 、再起動管制辦法第7條、第8條規定進行預定之第22次大修 計畫，於101年3月15日執行機組降載，同年月23日停機大修 時發現支撐裙板內圈錨定螺栓有1支斷裂，2支近乎斷裂，4 支超音波檢測發現裂紋顯示，經被上訴人派員執行初步視察 、專案視察。並由審查小組分別從「螺栓斷裂肇因分析」、 「結構安全分析」、「週邊組件運轉安全」、「機組起動運 轉之安全」等各方面進行技術性審查，提出審查意見，經參 加人據該審查意見完成安全評估報告送被上訴人審查，經被 上訴人審查委員審查結論：參加人核二廠一號機組於第22次 大修發現支撐裙板內圈錨定螺栓有1支斷裂，2支近乎斷裂， 4支超音波檢測發現裂紋顯示，經螺栓更換與檢查作業完成 ，恢復其功能，而其餘113支螺栓，參加人亦已進一步確認 其結構完整性，包括螺栓預力查驗、超音波再檢測，及考量 超音波檢測對螺栓裂紋判視有其極限，假設最極端之情況即 每根螺栓均具有2.5mm未檢出裂紋情況下，採用保守的參數 、外力假設與適當的評估方法，進行破壞力學及疲勞安全評 估，完成預力驗證確認全部均大於0kips，而可確認120支錨 定螺栓之功能完整，足以確保整體結構之安全；即使假設核 二廠反應爐支撐裙板每支錨定螺栓在螺牙根部均存在2.5mm 之裂縫，於運轉過程中，萬一發生設計基準最嚴苛之故障狀 況負載時，不至於有發生螺栓立即斷裂之疑慮，而承受可能 的反覆交變應力，包括地震力（含安全釋放閥沖放）、機組
起動後支撐裙板因溫升外漲所施加之熱力矩及因反應爐急停 而產生之交變垂直上揚力等，機組40年發生之應力循環數均 遠低於螺栓之疲勞裂縫成長壽命（斷裂前之容許應力循環數 ），故核二廠一號機可繼續安全運轉18個月以上無虞。被上 訴人並於101年6月對此作出安全評估報告。又參加人於101 年6月15日函送安全分析報告，以由水平焊道裂紋長度及成 長速率，依美國電力研究院相關準則(EPRI WRVIP-7 6-A報 告)評估後，認可確保爐心側板完整性，機組可繼續安全運 轉，於第24次大修時追蹤檢測焊道裂縫成長，經被上訴人同 意准予備查。參加人嗣於101年6月18日檢送完成機組臨界前 工作項目之大修作業品質報告及稽查報告，報請被上訴人審 查，被上訴人審查後，以原處分一同意機組進入臨界，並於 核能機組管制決行表載明有關燃料匣彎曲處理作業，後續管 制要求將另案移送參加人。再於101年6月20日參加人檢送完 成機組併聯前工作項目之大修作業品質報告及稽查報告，報 請被上訴人審查，經被上訴人審查後，以原處分二同意機組 併聯，參加人核二廠一號機第22次大修停機後，依再起動管 制辦法第9條、第11條規定，於101年6月18日進入臨界，同 月20日併聯，再起動後，更於102年12月11日開始停止運轉 ，並已完成第23次停機定期大修之預定行程，且於103年1月
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