最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第167號
上 訴 人 柯俊材
訴訟代理人 李復甸 律師
劉博文 律師
被 上訴 人 外交部
代 表 人 林永樂
訴訟代理人 王歧正 律師
鄭惠宜 律師
上列當事人間有關領事事務事件，上訴人對於中華民國104年12
月3日臺北高等行政法院104年度訴字第471號判決，提起上訴，
本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人以臺北駐日經濟文化代表處橫濱分處（下稱駐橫濱辦 事處）就訴外人柯陳幸佳關於臺北市中正區臨沂段4小段第1 0、10○0○00○00○00○00○0○00○00○0○00○0○號等9筆土 地（下稱系爭土地）相關授權文件准予文書驗證之行政處分 （下稱系爭文書驗證處分），其程序多有嚴重明顯瑕疵為由 ，委由曹志仁律師事務所以民國103年7月22日函請求被上訴 人撤銷該駐橫濱辦事處准予柯陳幸佳關於系爭土地相關授權 文件之文書驗證處分，經被上訴人103年8月22日外授領三字 第1035134317號函（下稱系爭函）復略以應另循法律途徑解 決，而非要求撤銷行政處分等語。上訴人不服，提起訴願， 遭決定不受理，提起行政訴訟，亦經臺北高等行政法院（下 稱原審）以104年度訴字第471號判決（下稱原判決）駁回後 ，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）上訴人於訴願書中，已敘明柯陳幸 佳向駐橫濱辦事處申辦文件證明，係用以在國內進行脫產、 妨礙政府追繳稅捐債權，隱匿犯罪所得等不法目的，惟駐橫 濱辦事處未察，使柯陳幸佳得以經驗證之授權書等文件，將 系爭土地移轉登記予第三人，嚴重侵害上訴人及其他繼承人 之合法權益，已造成上訴人「權利或法律上之利益遭受侵害 」，應具法律上之利害關係。又上訴人因為與柯陳幸佳其他 訴訟過程，於104年初經法院向被上訴人調閱卷宗之後，方 才明確知悉處分之時間與內容。系爭函於文字上雖未對上訴 人之申請明確予以准駁，惟其顯已無後續處置，實質上即屬 駁回上訴人之申請，而發生拒絕之法律效果之不作為行政處
分。（二）柯陳幸佳申請相關授權文書驗證時，欠缺提出除 戶之戶籍謄本，作為身分證明文件，且以中文姓名柯陳幸佳 申請，卻提出名為濟陽濟世之日本護照作為身分之證明，不 符合外交部及駐外館處文件證明條例施行細則第3條第1項第 1款及第4項規定，更難以確認柯陳幸佳之真實身份，故系爭 文書驗證處分，顯屬違法。（三）系爭文書驗證處分業經監 察院調查通過糾正被上訴人在案，無論從依法行政原則、公 益原則、信賴保護原則，該瑕疵之系爭文書驗證處分，均應 予以撤銷。被上訴人未經明確調查，亦未給予上訴人合理表 述意見之機會，逕謂人民無任何請求被上訴人撤銷系爭文書 驗證處分之資格權利，被上訴人甚至逕謂訴願已罹法定救濟 期間云云，認事用法均有顯然錯誤，上訴人自得依行政程序 法第117條請求被上訴人撤銷上開瑕疵處分。（四）行政訴 訟法第5條規定所稱之「法」，除法律或法規命令外，尚包 括因行政慣例及平等原則作用，而有外部效力之行政規則。 本件利害關係人依外交部及駐外館處文件證明條例第23條賦 予之外部作用，本得請求被上訴人作成一定之決定及書面， 是上訴人再以被上訴人不作為，提起課予義務訴訟，於法並 無違背等語，求為判決訴願決定、原處分均撤銷；被上訴人 對於上訴人103年7月22日之請求，應作成撤銷駐橫濱辦事處 就通緝犯柯陳幸佳關於如原審卷附表所示之文書驗證行為之 處分（上訴人追加備位聲明請求確認駐橫濱辦事處就通緝犯 柯陳幸佳關於如原審卷附表所示之文書驗證行政處分為均無 效部分，原審另為裁定駁回）。
三、被上訴人則以：上訴人援引行政程序法第117條規定請求被 上訴人撤銷系爭文書驗證處分，惟海外通緝犯出具授權書委 請國內第三人代為辦理其名下財產處分等相關行為，不僅非 屬不法行為，更無損及國家利益之可能，上訴人所述監察院 糾正文顯屬無據。縱認准予系爭文書驗證處分違法，上訴人 既非該處分之相對人，且該處分僅對外發生證明柯陳幸佳確 有出具該授權書之法律效力，而上訴人之權利或法律上利益 並不因此而受有任何不利影響，故上訴人就該處分非屬法律 上利害關係人，是以上訴人於法定救濟期間內對該處分即已 無請求撤銷之公法上請求權，自無允許上訴人於法定救濟期 間經過後仍得請求撤銷該處分之理。上訴人既不得依行政程 序法第117條規定請求被上訴人撤銷系爭文書驗證處分，而 非屬行政訴訟法第5條規定所稱「依法申請之案件」，且被 上訴人系爭函僅屬單純之事實敘述及理由說明，不生駁回申 請之法律效果，故僅為觀念通知而非行政處分，並未侵害上 訴人之權利或法律上利益。是上訴人提起本件課予義務訴訟
，並非有據等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人 並非系爭文書驗證處分之相對人，且該處分僅對外發生證明 訴外人柯陳幸佳確有出具該授權書之法律上效力，質言之， 系爭文書驗證處分本身，並未對上訴人之權利或法律上利益 有何影響，難認上訴人為系爭文書驗證處分之法律上利害關 係人，上訴人自無請求撤銷系爭文書驗證處分之公法上權利 。又行政程序法第117條之規定，並非賦與行政處分相對人 或利害關係人有請求原處分機關或其上級機關撤銷違法行政 處分之全部或一部之公法上請求權。上訴人既非系爭文書驗 證處分之法律上利害關係人，且亦無從認上訴人所主張與系 爭文書驗證處分相關之土地所有權移轉登記等私法上爭訟事 件，可藉由保護規範理論之判斷，而足以作為上訴人請求撤 銷系爭文書驗證處分之公法上依據。則上訴人以被上訴人未 依其請求撤銷系爭文書驗證處分為由而提起本件訴訟，自非 有據。（二）上訴人經原審予以闡明後，始以104年11月4日 陳報(二)狀，變更第⑵項聲明，並提出請求撤銷文書驗證處 分之附表。而被上訴人訴訟代理人對上訴人陳報(二)狀之聲 明第⑵項，雖表示其變更部分不妨礙被上訴人攻擊防禦等語 ，惟該附表所示文書驗證處分顯難認均係上訴人103年7月22 日函所請求撤銷之範圍。然因上訴人對駐橫濱辦事處所作成 柯陳幸佳之系爭文書驗證處分，並非法律上利害關係人，且 上訴人並無請求撤銷之公法上法律依據，已如前述，上訴人 就其所提附表所示其餘之文書驗證處分，亦未提出其他足資 認定其為法律上利害關係人或有請求撤銷之公法上法律依據 ，應認上訴人該等主張均難以憑採等語，為其論據。因將訴 願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院按：行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或 地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而 不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序 後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定 內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關 對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益 受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該 機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」所 謂「依法申請」，係指有依法請求行政機關作為的權利之謂 ，具體而言，即有請求行政機關作成授益處分之法律上依據 。參照司法院釋字第469號解釋所揭示的保護規範理論，如 法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得 特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權
者，其規範目的在於保障個人權益，該個人可以「依法申請 」，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設 之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範 效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之 意旨，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定 明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義 務已無不作為之裁量空間，受該法律保護之人，亦具有公法 上請求權；如解釋的結果，認定該當法規範僅以公共利益的 保障為目標，據此而為之行政處分或行政措施，其所生有利 於人民之法律效果，對人民而言僅屬「反射利益」，即不足 以作為請求之依據。準此，非行政處分相對人起訴主張其所 受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損 害，始可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟。 本件經原審本於職權調查證據後，認定上訴人前委託曹志仁 律師以103年7月22日函請求被上訴人依行政程序法第117條 規定，撤銷系爭文書驗證處分，係以依監察院101年11月23 日院台外字第1012030130號糾正文意旨，而主張該處分顯有 違法云云。惟上訴人並非系爭文書驗證處分之相對人，且該 處分僅對外發生證明訴外人柯陳幸佳確有出具該授權書之法 律上效力，系爭文書驗證處分本身，並未對上訴人之權利或 法律上利益有何影響，難認上訴人為系爭文書驗證處分之法 律上利害關係人，上訴人自無請求撤銷系爭文書驗證處分之 公法上權利等情，進而以上訴人欠缺訴訟權能為由，駁回上 訴人在原審所提之訴，經核認事用法均無不合。上訴意旨徒 執前詞主張：依據外交部及駐外館處文件證明條例第23條規 定：「(第1項)主管機關或駐外館處依第11條、第14條、第 19條、第21條規定不予受理或駁回申請時，得以言詞或書面 為之。但申請人或利害關係人要求作成書面時，主管機關或 駐外館處不得拒絕。(第2項)申請人或利害關係人對主管機 關或駐外館處不予受理或駁回申請之決定如有不服，得以書 面敘明理由，連同相關證明文件，於15日內提出異議。主管 機關或駐外館處認為異議有理由時，應於15日內為適當之處 置；如認為異議無理由時，應於30日內以書面通知申請人或 利害關係人，維持原不予受理或駁回申請之決定。申請人或 利害關係人如仍有不服者，得依法提起訴願及行政訴訟。」 上訴人為本件之利害關係人，依法自得提起行政訴訟云云。 惟上訴人究竟如何符合上開規定，而與本件有法律上之利害 關係，於原審審理中從未釋明或證明以實其說；所提出之行 政訴訟聲明上訴狀與行政訴訟補充上訴理由(一)狀亦未就此 部分補述理由，僅空言主張其有公法上請求之主體地位，並
執此指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回 。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 4 月 14 日 最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 黃 淑 玲
法官 林 茂 權
法官 劉 介 中
法官 鄭 忠 仁
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 105 年 4 月 14 日 書記官 蘇 婉 婷