臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1694號
105年3月3日辯論終結
原 告 德全立儀器有限公司
代 表 人 林洽權（董事）
訴訟代理人 李之聖 律師
被 告 新北市立聯合醫院
代 表 人 項正川（代理院長）
訴訟代理人 沈易儒
上列當事人間政府採購法事件，原告不服新北市政府中華民國10
4 年9 月9 日（案號：104 購申21005 號）採購申訴審議判斷書
，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠本件原告起訴後，被告代表人由黃實宏變更為項正川，據被 告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應 予准許。
㈡按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被 告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之 變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更 或追加。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准 許：……訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變 。」行政訴訟法第111 條第1 項、第2 項、第3 項第2 款定 有明文。查原告起訴時，原係聲明：「原處分即被告103 年 12月29日新北醫行字第1033207063號函（下稱被告103 年12 月29日函）、異議處理結果即被告104 年1 月13日新北醫行 字第1043190035號函及申訴審議判斷均撤銷。」（參見本院 卷第11頁），嗣本院於105 年3 月3 日行言詞辯論程序，原 告追加被告103 年11月10日新北醫行字第10332042532 號函 （下稱被告103 年11月10日函）為本件撤銷訴訟之標的，聲 明「申訴審議判斷、異議處理結果、原處分均撤銷。」，另 稱原處分為被告103 年12月29日函及103 年11月10日函。被 告對於原告上開訴之追加，程序上無異議，而為本案言詞辯 論（參見本院卷第105 ～106 頁言詞辯論筆錄）。查其訴訟 標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變，本院亦認原告 所為訴之追加，洵屬適當，應予准許。
二、事實概要：緣原告參與被告（民國99年12月25日改制前為臺
北縣立醫院）於99年2 月26日公開辦理之「三重院區心血管 照護中心醫療儀器及設備租賃1 式（5 年）」採購案（下稱 系爭採購案），經臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）第一 審刑事判決有罪，被告據此審認原告有政府採購法第31條第 2 項第8 款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法 令行為者」之規定，以被告103 年11月10日函通知原告追繳 押標金新臺幣（下同）450 萬元，嗣後再以被告103 年12月 29日函更正教示條款，原告不服，向被告提出異議，經被告 以104 年1 月13日新北醫行字第1043190035號函（下稱異議 處理結果）維持原先處分，原告仍不服，提起申訴，遭新北 市政府申訴審議委員會（下稱申訴會）申訴審議判斷駁回， 遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
㈠本件主要法律爭點在於被告得否引用行政院公共工程委員會 （下稱工程會）101 年4 月10日工程企字第10100102920 號 函（下稱工程會101 年4 月10日函釋），針對發生於該函作 成前之採購案，向原告追繳押標金？針對此爭點及原告因本 案刑事判決先後遭各公立醫院追繳押標金之行政訴訟，最高 行政法院、本院及其他各級行政法院之諸多判決採「否定說 」而撤銷追繳押標金之處分，如下所列：最高行政法院104 年度判字第351 號判決（宜德醫材股份有限公司〈下稱宜德 公司〉因林洽權刑案遭衛生福利部〈下稱衛福部〉臺北醫院 追繳押標金）、104 年度判字第178 號判決（宜德公司因林 洽權刑案遭衛福部彰化醫院追繳押標金）、104 年度判字第 80號判決（宜德公司因林洽權刑案遭衛福部豐原醫院追繳押 標金）、104 年度判字第213 號、第286 號判決；本院104 年度簡上字第47號判決（宜德公司因林洽權刑案遭衛福部臺 北醫院追繳押標金）、103 年度訴字第1218號判決（宜德公 司因林洽權刑案遭衛福部花蓮醫院追繳押標金）、102 年度 訴字第1128號判決；臺中高等行政法院103 年度訴字第293 號判決（宜德公司因林洽權刑案遭衛福部彰化醫院追繳押標 金）、103 年度訴字第197 號判決（宜德公司因林洽權刑案 遭衛福部豐原醫院追繳押標金）、103 年度訴字第237 號、 第174 號判決；高雄高等行政法院103 年度訴字第37號判決 （宜德公司因林洽權刑案遭衛福部嘉義醫院追繳押標金）、 103 年度簡上字第61號判決；臺灣臺北地方法院（下稱臺北 地院）103 年度簡字第207 號行政訴訟判決（宜德公司因林 洽權刑案遭衛福部臺北醫院追繳押標金）。
㈡上開行政法院判決所持法律見解均與本件原告相同或相似， 謹摘要最高行政法院104 年度判字第178 號確定判決針對該
案上訴人與衛福部彰化醫院間就與本件事實及爭點相同之判 決理由如下：
⒈按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者， 其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳： ……其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行 為者。」政府採購法第31條第2 項第8 款定有明文。工程 會依同法第9 條第1 項前段規定，係政府採購法之主管機 關，既基於同法第31條第2 項第8 款之授權，得補充認定 該條項第1 款至第7 款以外其他「有影響採購公正之違反 法令行為」，以為機關不予發還押標金或追繳已發還押標 金之法令依據，涉及人民財產權利之限制，故所為認定用 以補充認定其他有影響採購公正之違反法令行為類型的行 政命令，性質上屬法規命令，並非行政規則，實難謂其係 主管機關就行政法規所為之釋示，用以闡明法規之原意， 溯及自該條款生效之日起有其適用。是以，該款所謂「其 他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係 指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於「影 響採購公正之違反法令行為」，且須事先公布俾人民所能 預見，始足當之；而非於具體個案發生後，始由主管機關 認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為 。
⒉次查工程會101 年4 月10日函釋已將投標廠商或其所屬人 員，對辦理採購之公務員行求、期約或交付賄賂或其他不 正利益之行為，認定屬政府採購法第31條第2 項第8 款所 謂「影響採購公正之違反法令行為」，雖與本件被上訴人 於系爭採購案，有對上訴人所屬之公務員行求賄賂之事由 情形相符，然該函釋既係被上訴人行為時間之後始發布， 依前開規定及說明，應自發布後之行為始有其適用；至工 程會92年6 月5 日令所附「政府採購錯誤行為態樣」，其 中第13類第1 款「利用職務關係對廠商要求、期約或收受 賄賂、回扣、餽贈、優惠交易或其他不正利益」規定，係 該會依採購人員倫理準則第7 條第1 款規定列載採購人員 不得有上開錯誤行為態樣，而非認定該行為即為政府採購 法第31條第2 項第8 款所規定「其他經主管機關認定有影 響採購公正之違反法令行為」之情形。上訴人主張工程會 已以92年6 月5 日令明白宣示投標廠商所屬人員對公務員 行求賄賂屬影響採購公正之違反法令行為，核非可採；另 工程會96年10月11日工程企字第09600408780 號函釋係針 對政府採購法第50條第1 項第7 款「其他影響採購公正之 違反法令行為」而為之釋示，與本件行賄情形不同，無從
為有利上訴人之認定。綜上，本件所涉法律爭點，業經上 開最高行政法院、本院及各級行政法院超過15則判決形成 一致有利於原告之見解，原處分引用之工程會101 年4 月 10日函釋迄今仍未公告於政府公報，尚未生法規命令之效 力，申訴審議判斷、異議處理結果、原處分之認事用法均 有違誤，原告請求撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議 判斷，應有理由。
㈢至申訴審議判斷另引用工程會89年1 月19日工程企字第0000 0000號函（下稱工程會89年1 月19日函釋）維持原處分，惟 該函釋亦經最高行政法院104 年度判字第351 號、第286 號 、第213 號、第178 號、第80號、本院104 年度簡上字第47 號及臺北地院103 年度簡字第207 號行政訴訟判決認定不得 作為與本件事實相同之追繳押標金依據，援引本院104 年度 簡上字第47號及臺北地院行政訴訟庭103 年度簡字第207 號 判決深入論述如下：
⒈工程會89年1 月19日函釋係針對押標金本票連號之問題， 然本件各標案並無此情形。該函雖提及「該3 家廠商有本 法第48條第1 項第2 款或第50條第1 項第3 款至5 款情形 之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪，茲依本法第31條 第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反 法令行為，其押標金亦不應發還或追繳。」然原告未經任 何處分或刑事判決認定有此情形；上開函文中有表示「機 關發現廠商有政府採購法第48條第1 項第2 款或第50條第 1 項第7 款之情形，認定屬採購法第31條第2 項第8 款有 影響採購公正之違反法令行為。」惟政府採購法第48條第 1 項第2 款、第50條第1 項第7 款與本件爭執之第31條第 2 項第8 款規定，內容並無不同，僅為相同文字在不同條 次間互為引用，未實質認定何種行為屬於影響採購公正之 違反法令行為，人民無法預見何種行為會被追繳押標金。 ⒉政府採購法第31條第2 項第8 款規定係將何種行為會被追 繳押標金之認定權限授權工程會，而第48條第1 項第2 款 及第50條第1 項第7 款之認定權限則屬個案採購機關，工 程會自不能將立法者於政府採購法第31條第2 項第8 款之 授權逕自轉授權給個案採購機關，違反法治國原則及授權 明確性原則下之轉授權禁止。末應陳明者，最高行政法院 雖就若干追繳押標金案件曾引用工程會89年1 月19日函釋 ，惟各該最高行政法院判決所涉案件事實「全部」均係針 對「犯政府採購法第87條之罪」，而非本件申訴審議判斷 所稱「政府採購法第48條或第50條」之情形，且原告就本 件採購案未犯政府採購法第87條之罪，故申訴審議判斷就
此部分之認定顯有違誤。
㈣原告前曾依被告103 年11月10日函教示條款，提起訴願，惟 因該教示條款有誤，茲經轉回被告處理，被告始為103 年12 月29日函，該函於形式及實質內容均具備行政處分之要件（ 法條依據、法律效果、教示條款），具有重為處分之意，故 本件原處分應為被告103 年12月29日函，原告據此提出異議 、申訴審議，於程序上未有違誤；又本件申訴審議判斷及異 議處理結果已認定被告103 年12月29日函為原處分，被告於 起訴階段始主張103 年12月29日函非本件原處分，其認事用 法有誤且自相矛盾等情。並聲明請求判決申訴審議判斷、異 議處理結果、原處分（係指被告103 年12月29日函及103 年 11月10日函）均撤銷。
四、被告抗辯略以：
㈠按行政訴訟法第4 條第1 項、第107 條第1 項第10款規定， 可知依行政訴訟法第4 條第1 項提起撤銷訴訟，以經由合法 訴願程序而未獲得救濟為前提，倘未踐行合法之訴願程序即 行提起行政訴訟，其起訴要件自有未備，且屬不能補正，行 政法院應以裁定駁回其訴；次按，行政程序法第96條第1 項 第6 款規定，書面行政處分應「表明不服行政處分之救濟方 法、期間及其受理機關。」，以便利相對人利用救濟途徑維 護其權利。是「救濟教示」之內容有救濟方法、期間及受理 機關。而違反「救濟教示」之情形包括「未為教示」或「教 示錯誤」。關於未曾教示救濟期間者，行政程序法第98條第 3 項已有規定將救濟期間放寬至1 年，以期兼顧人民權利之 保護與公共利益之維護。關於未曾教示受理機關者，行政程 序法第99條亦設有處理規定。從而，違反「救濟教示」非屬 所謂一望即知之明顯重大瑕疵，揆諸前揭規定及說明，尚難 認原處分無效，此有本院96年度訴字第3535號判決參照。 ㈡再按，書面之行政處分自送達相對人起，依送達之內容對其 發生效力；行政處分成立生效後，未經撤銷、廢止或未因其 他事由而失效者，其效力繼續存在；行政處分如有誤寫、誤 算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正 之，行政程序法第110 條第1 項、第3 項、第101 條第1 項 規定參照。又當事人所為意思表示，其意義往往有欠明瞭， 致生爭執，自應將不甚明瞭處解釋之；而解釋意思表示，應 探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句。申言之，解釋 當事人所立書狀之真意，應通觀全文，於文義上及論理上詳 為推求，並斟酌立狀當時及過去之事實、適用之相關法規等 一切證據資料，本於經驗法則、論理法則，從該意思表示所 根基之原因事實、主要目的、社會客觀認知及當事人所欲表
示之法律效果，作全盤之觀察，以為判斷之基礎，不能徒拘 泥字面或擷取書據中一二語，任意推解致失真意，此有最高 行政法院102 年度裁字第1736號裁定參照。 ㈢原告起訴狀所載之「原處分」（係指被告103 年12月29日函 ）並非被告就本案追繳押標金之原處分，而係被告就原處分 （即被告103 年11月10日函）更正救濟教示（該函誤載為訴 願程序）之觀念通知，此可由該函說明二、倒數第3 行「又 貴公司於103 年12月4 日提『訴願暨請求陳述意見書』，經 新北市政府核判應以異議方式提出，故再次通知貴公司」之 文義可知。復以被告先前所發之103 年11月10日函已合法送 達予原告，且無失效事由，其效力繼續存在。退步言之，縱 認被告103 年12月29日函有追繳押標金之行政處分外觀，亦 屬重覆處置之觀念通知，不另發生法律效果，仍非行政處分 ；被告認為103 年11月10日函始為本件原處分，被告103 年 12月29日函僅為單純更正教示條款之觀念通知，被告於申訴 審議階段對此提出爭執，惟申訴審議機關疏於注意，未為處 理，原告應對被告103 年11月10日函為救濟始為正辦。揆諸 前開說明，撤銷訴訟採訴願先行程序，倘未踐行此一程序， 起訴要件自有未備，且屬不能補正。本件原處分（按指被告 103 年11月10日函）似未踐行此一程序，揆諸起訴狀所載之 「原處分」、「異議處理結果」、「申訴審議判斷」，均係 針對被告103 年12月29日函所為之處置，前、後函屬性不同 ，混淆處理似有未洽等語，資為抗辯。並聲明請求判決駁回 原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，復有臺北 縣立醫院辦理「三重院區心血管照護中心醫療儀器及設備租 賃1 式（5 年）」公開招標異質採購最低標決標投標須知（ 下稱系爭採購案投標須知）、桃園地院（100 年度矚重訴字 第6 、8 、12號、101 年度矚重訴字第10號、101 年度矚訴 字第5 、30號、102 年度矚重訴字第4 號）刑事判決節本、 被告103 年11月10日函、103 年12月29日函、異議處理結果 、申訴審議判斷（參見申訴審議卷第55～62頁、第63～70頁 、本院卷第64～65頁、申訴審議卷第8 ～9 頁、第10頁、本 院卷第21～53頁）附卷可稽，自堪信為真實。六、本院之判斷如下：
㈠按「政府採購法第31條第2 項第8 款『其他經主管機關認定 有影響採購公正之違反法令行為』，係法律就發生同條項所 定採購機關沒收或追繳廠商押標金法律效果之要件，授權主 管機關在同條項第1 款至第7 款之行為類型外，對於特定行 為類型，補充認定屬於『有影響採購公正之違反法令行為』
（本院103 年度7 月份第1 次庭長法官聯席會議決議參照） 。主管機關依此款所為之認定，屬於對多數不特定人民，就 一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定（行政程序法 第150 條第1 項），具有法規命令之性質。而各機關基於法 律授權訂定之命令應發布，且依90年1 月1 日施行之行政程 序法第157 條第3 項規定，法規命令之發布，應刊登政府公 報或新聞紙，此為法規命令之生效要件。政府公報或新聞紙 ，係屬文書（紙本）。網際網路並非文書（紙本），自非屬 政府公報或新聞紙。行政院公共工程委員會92年11月6 日工 程企字第09200438750 號函，將機關辦理採購，發現廠商有 本法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容 有重大異常關聯者』情形，依本法第31條第2 項第8 款規定 ，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，僅在網站 上公告，未刊登政府公報或新聞紙，不能認已踐行發布程序 ，欠缺法規命令之生效要件，尚未發生效力。」業經最高行 政法院104 年4 月份第1 次庭長法官聯席會議決議在案。據 此，主管機關工程會依政府採購法第31條第2 項第8 款規定 ，就特定行為類型，所為一般性認定屬於「其他有影響採購 公正之違反法令行為」之補充規範，具有法規命令之性質， 原則上應向將來生效適用，方符合法律安定性之法治國家原 則。而自行政程序法90年1 月1 日施行後，法規命令之發布 ，應刊登政府公報或新聞紙，始發生效力，故工程會就政府 採購法第31條第2 項第8 款「其他有影響採購公正之違反法 令行為」所為之解釋性通函，如未經刊登政府公報或新聞紙 者，均非生效之法規命令，廠商縱有通函所示情節，亦難認 該當政府採購法第31條第2 項第8 款所示構成要件，非得遽 為沒收或追繳押標金之處分。
㈡經查，原告參與被告99年2 月26日公開辦理系爭採購案，於 99年3 月22日（第2 次開標）通過評選，於99年4 月12日以 8,880 萬元得標。嗣經桃園地院檢察署檢察官起訴，就系爭 採購案之決標過程認有違反貪污治罪條例之購辦公用器材舞 弊收受賄賂罪嫌，經桃園地院以100 年度矚重訴字第6 、8 、12號；101 年度矚重訴字第10號；101 年度矚訴字第5 、 30號及102 年度矚重訴字第4 號判決（下稱桃園地院刑事判 決）為第一審有罪認定，被告爰依政府採購法第31條第2 項 第8 款規定通知原告追繳押標金；被告前以103 年11月10日 函處分原告追繳押標金，是項處分於同年月12日送達（參見 本院卷第64～66頁）。惟因是項處分有救濟教示記載錯誤（ 應依政府採購法規定以異議程序提出，誤載為以訴願程序進 行）；原告依被告103 年11月10日函教示條款「貴公司如對
本處分不服，應自收受本處分次日起30日內，繕具訴願書寄 送本院（指被告），由本院向訴願管轄機關提起訴願」向被 告提出訴願，茲因教示條款有誤為由轉回被告處理，嗣被告 另為103 年12月29日函，該函於同年月31日送達原告，原告 不服，向被告提出異議，經被告異議處理結果維持原先處分 ，原告仍不服，提起申訴，遭申訴審議判斷駁回，遂提起本 件行政訴訟。本件被告就原告得否針對被告103 年12月29日 函提撤銷訴訟，有所爭執。惟查，原告前曾以被告103 年11 月10日函教示條款所示，於103 年12月4 日以「訴願暨請求 陳述意見書」提出訴願，經新北市政府以教示條款有誤為由 轉回被告處理；其後，被告再作103 年12月29日函重送予原 告（參見本院卷第64～71頁），參諸原告前即對被告所為10 3 年11月10日函表明不服之意，嗣經被告再作103 年12月29 日函重新送達於原告，該函於形式及實質內容均具備行政處 分之要件（法條依據、法律效果、教示條款），自外觀上足 使一般人認被告有重為處分之意；且原告不服被告103 年12 月29日函，循序提出異議、申訴審議，均經實體受理在案， 復於本院審理時業已陳明其對被告103 年11月10日函及被告 103 年12月29日函均有不服之意，可認原告對被告前揭2 函 所為處分均已表明不服，且經提出異議、申訴審議、行政訴 訟加以救濟，於程序上並無違誤，合先陳明。
㈢核被告所為103 年11月10日函及103 年12月29日函（以上合 稱原處分）係以原告參與系爭採購案，涉及貪污治罪條例有 罪在案，因認原告之行為已符合政府採購法第31條第2 項第 8 款（按被告103 年11月10日函誤繕為政府採購法第31條第 1 項第8 款）及工程會101 年4 月10日函釋：「廠商或其代 表人、代理人、受雇人或其他從業人員，關於違背職務之行 為，對辦理採購之公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正 利益者，乃政府採購法第31條第2 項第8 款有影響採購公正 之違反法令行為。」之內容，已構成政府採購法第31條第2 項第8 款規定之情事，而向原告追繳系爭採購案押標金450 萬元，業據兩造陳明在卷，並有桃園地院刑事判決節本及被 告原處分在卷可稽（參見申訴審議卷第63～70頁、本院卷第 64～65頁、申訴審議卷第8 ～9 頁），足堪認定。惟揆諸首 揭說明，上開工程會101 年4 月10日函釋，具有法規命令之 性質，應自該函釋發布生效後之具體個案始有適用，然工程 會101 年4 月10日函釋之作成係於本件原告於99年3 月間投 標行為時間之後，被告原處分引用之工程會該函，係以工程 會於原告行為後，所發布之法規命令，為其向原告追繳系爭 押標金之依據，有違法律安定性之法治國家原則，自有違誤
；且該函釋又係90年1 月1 日行政程序法施行後作成，依行 政程序法第157 條第3 項規定，法規命令之發布程序，應刊 登政府公報或新聞紙，始發生效力。惟此函釋僅揭示於全國 政府機關電子公佈欄，並未以書面之政府公報或新聞紙發布 ，不能認已踐行發布程序，自不生法規命令之效力，是工程 會以該函釋所為上開認定，尚未發生效力。因此，不論原告 代表人林洽權期約、行賄公務員之罪是否成立，原處分援引 此函釋，認原告該當於政府採購法第31條第2 項第8 款所謂 影響採購公正之違反法令行為，而為系爭採購案押標金之追 繳依據，即非合法。
㈣嗣本件於新北市政府申訴會申訴審議審理時，被告又補充原 告代表人參與系爭採購案，有與被告公務員合意規格綁標之 行為，並追補工程會89年1 月19日函釋及98年12月2 日工程 企字第09800513840 號函（下稱工程會98年12月2 日函釋） ，作為支持原處分之理由。惟按工程會89年1 月19日函釋， 就發函時之政府採購法（87年5 月27日制定公布）第50條第 1 項第3 款「借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造 之文件投標」、第4 款「偽造或變造投標文件」及「涉有犯 政府採購法第87條之罪」等行為類型，認定屬於同法第31條 第2 項第8 款之「影響採購公正之違反法令行為」，符合具 體明確之要求。然將同法第48條第1 項第2 款「足以影響採 購公正之違法或不當行為」及第50條第1 項第7 款「其他影 響採購公正之違反法令行為」，認定為同法第31條第2 項第 8 款之「有影響採購公正之違反法令行為」，變成「『足以 影響採購公正之違法或不當行為』屬於『有影響採購公正之 違反法令行為』」及「『其他影響採購公正之違反法令行為 』屬於『有影響採購公正之違反法令行為』」，不但是語詞 重覆，而且以抽象內容補充構成政府採購法第31條第2 項第 8 款發生不予發還或追繳押標金法律效果之構成要件，自該 「抽象認定」不足以得知其欲將何種特定行為類型，列為該 款之「影響採購公正之違反法令行為」，此部分之「認定」 並不具體明確，不生該款之認定效果。茲依桃園地院刑事判 決認定之事實，原告之代表人林洽權在系爭採購案有對公務 員違背職務行求、期約賄賂行為，固應非議之，然工程會89 年1 月19日函釋既未明確將此種行為類型，認定屬於政府採 購法第31條第2 項第8 款之「有影響採購公正之違反法令行 為」，即不得以該函釋認原告有該款之影響採購公正之違反 法令行為。否則被告於系爭採購案之具體個案發生後，自行 認定原告之行為該當於同法第48條第1 項第2 款，如果能再 依工程會89年1 月19日函釋，認為該當於同法第31條第2 項
第8 款，豈不是由行政機關臨案自行決定是否構成政府採購 法第31條第2 項第8 款，應否對廠商不予發還或追繳押標金 ，不但有違法律安定性及預見可能性之法治國家原則，亦有 失政府採購法建立公平採購制度之立法意旨（第1 條參照） ；且工程會89年1 月19日函釋係就投標廠商有「經招標機關 發現有足以影響採購公正之違法或不當行為」（政府採購法 第48條第1 項第2 款）、「借用或冒用他人名義或證件，或 以偽造、變造之文件投標」（政府採購法第50條第1 項第3 款）、「偽造或變造投標文件」（政府採購法第50條第1 項 第4 款）、「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關 聯者」（政府採購法第50條第1 項第5 款），或其人員涉有 犯政府採購法第87條之罪者，依政府採購法第31條第2 項第 8 款規定，認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為。而 其中「借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件 投標」、「偽造或變造投標文件」、「不同投標廠商間之投 標文件內容有重大異常關聯者」，或其人員涉有犯政府採購 法第87條之罪之情形，固屬特定之行為類型，惟經與本件係 由原告代表人對招標機關辦理採購之公務員有行賄及合意規 格綁標之行為態樣相較，並非屬同一行為態樣，自無從援引 為原處分追繳系爭押標金之依據。又其中「經招標機關發現 有足以影響採購公正之違法或不當行為」，顯已違反司法院 釋字第524 號解釋轉委任禁止原則（或稱再授權禁止原則） 之意旨，而非適法。且其委由招標機關於具體個案發生後， 先行認定個案廠商之行為是否為足以影響採購公正之違法或 不當行為，再據以補充政府採購法第31條第2 項第8 款之空 白構成要件，復將該個案事實涵攝於政府採購法第31條第2 項第8 款之法定構成要件，而推出結論。觀察上開法規範之 解釋及適用，可知該具體個案事實忽焉成為抽象規範之補充 空白構成要件（大前提），忽焉成為規範對象之具體社會生 活事實（小前提），明顯欠缺法規範之可預見性，紊亂法律 適用之涵攝過程，而與法治國原則有違。則本件自無從援引 工程會89年1 月19日函釋內容，而為不利於原告之認定。 ㈤再者，觀諸工程會98年12月2 日函釋：「旨揭採購案，採購 設計廠商人員提供該案之秘密資訊予投標廠商，致該廠商經 評選後得標簽約。貴院如於決標或簽約後發現得標廠商於得 標前有本法第50條第1 項第7 款『其他影響採購公正之違反 法令行為』情形者，茲依本法第31條第2 項第8 款規定，認 定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其繳納之押標金 應不予發還，已發還者，並予追繳。」之內容，則係工程會 將「投標廠商利用自採購設計廠商獲取之採購秘密資訊，取
得優勢評選地位而得標簽約之特定行為類型，除釋示招標機 關得基於職權依政府採購法第50條第1 項第7 款規定不予開 標決標外，另依政府採購法第31條第2 項第8 款規定之授權 ，通案認定係屬不應發還押標金或應追繳押標金之特定行為 態樣，亦非以同法第50條第1 項第7 款「招標機關發現投標 廠商有其他影響採購公正之違反法令行為」之抽象規範，視 為同法第31條第2 項第8 款規定之法定事由。準此，工程會 98年12月2 日函釋之前揭行為，既與原告代表人係對招標機 關辦理採購之公務員有行賄及合意規格綁標之行為態樣有異 ，被告自無從援引該函釋作為追繳系爭押標金之依據。 ㈥綜上，審究政府採購法第48條第1 項第2 款、第50條第1 項 第7 款之條文逕以不確定法律概念作為法律構成要件，而同 法第31條第2 項第8 款之條文則要求事先經主管機關認定有 影響採購公正之違反法令行為後，始得依此作為追繳押標金 之依據，衡諸其規範方式及密度之不同，無非係考量前者係 影響廠商是否可以締約之權益，後者卻發生剝奪廠商財產權 之效果，故立法者乃明確授權要求主管機關應事先將行為態 樣特定具體化，以避免受規範之廠商難以預見、評估參與政 府採購之風險，而影響廠商之投標意願，反不利採購之效率 、功能與品質。被告所為追繳系爭押標金之原處分，係以原 告行為後之工程會101 年4 月10日函釋，作為對原告追繳系 爭押標金之依據，並非適法；至於工程會89年1 月19日函釋 、98年12月2 日函釋內容，均非工程會認定投標廠商或其相 關人員向招標機關負責採購人員行賄或合意規格綁標之特定 行為態樣，係屬政府採購法第31條第2 項第8 款所定影響採 購公正之違反法令行為，則被告於申訴審議判斷審理中援引 前揭函釋作為補充認定原告代表人之前揭行為，該當該款規 定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」 之要件，而據以作成向原告追繳系爭押標金之行政處分，亦 難謂適法；申訴審議判斷引用工程會89年1 月19日函釋予以 維持原處分，亦有未合。是故，原告請求撤銷申訴審議判斷 、異議處理結果及原處分，為有理由，應予准許。 ㈦本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決 結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 31 日 臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 高愈杰
法 官 陳秀媖
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 3 月 31 日 書記官 黃玉鈴
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