臺中高等行政法院判決
105年度簡上字第2號
上 訴 人 李麗娜即裕祥工業社
被 上訴 人 雲林縣政府
代 表 人 李進勇
上列當事人間爆竹煙火管理條例事件，上訴人對於中華民國104
年10月5日臺灣雲林地方法院104年度簡字第19號行政訴訟判決，
提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人為雲林縣轄區爆竹煙火製造場所，李麗娜為負責 人，應依爆竹煙火管理條例（下稱爆煙條例）第20條之規定 ，於每月15日前向被上訴人申報前1個月之爆竹煙火成品流 向紀錄，而上訴人於104年1月14日檢送被上訴人之103年12 月份爆竹煙火流向登記表，並未有前1個月之爆竹煙火成品 流向紀錄，經被上訴人所屬消防局認上訴人違反爆煙條例第 20條之規定，於104年1月29日開立編號A000607號舉發違反 爆竹煙火案件及限期改善通知單（下稱限期改善通知單)， 並限於104年3月1日前改善完畢。嗣被上訴人認上開違規事 實明確，爰依同條例第28條第1項第7款規定，以104年3月6 日府消預字第1043800048號裁處書（下稱原處分），裁處上 訴人新臺幣（下同）150,000元罰鍰。上訴人不服，循序提 起行政訴訟，經臺灣雲林地方法院104年度簡字第19號行政 訴訟判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
㈠爆煙條例自92年12月24日頒布施行以來，並未授權中央或地 方主管機關及上訴人得以蒐集一般民眾個資，依爆煙條例第 20條之規定，僅授權上訴人必須登記進出倉庫之爆竹煙火原 料、半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間 、來源及流向等項目，且按其文義，並無明定上訴人必須申 報登記民眾個資。
㈡又92年12月24日制定之爆煙條例第18條規範每月申報義務， 依其立法理由所載，係為防止合法爆竹煙火工廠之原料及半 成品流入地下工廠，杜絕非法地下工廠擅自製造爆竹煙火， 而立法課予合法業者必須按月申報原物料之種類及數量，藉 以控管原料之使用流向，且不可販售給非法地下工廠；至於 成品已是製成品，為人民之私有財產，可以自由流通於市面 上。基此，一般爆竹煙火產品並非違禁品，且該條例並未明
文規範交易買賣行為必須留下購買者之個資給消防機關使用 ，故所謂的申報義務係申報爆竹煙火之原料以及半成品之使 用種類及數量，並非申報購買成品之消費者個資，主管機關 扭曲爆煙條例第20條規範申報義務之宗旨，容有誤解，明顯 濫用行政裁量權；訴願決定片面採信被上訴人之不實說詞， 並未深究研議當初制定爆煙條例申報義務之立法緣由，即駁 回上訴人之訴求，嚴重損及上訴人之權益。
㈢再者，當初制定爆煙條例之罰則原規範在第26條，依其立法 理由，可知上訴人只須申報廠內之原料、半成品及成品之種 類及數量，以維護廠內之安全，則被上訴人強迫上訴人必須 登記申報購買產品消費者之姓名、電話及住址等資料供其使 用，不僅依法無據，且明顯逾越裁量權，牴觸行政訴訟法第 4條第2項之規定，並嚴重干預上訴人經營工廠之營業買賣自 由以及私人之商業交易行為，明顯違反憲法保障上訴人之基 本權益，原處分明顯有重大瑕疵與爭議。
㈣末者，被上訴人作成原處分前並無人員舉發、複查，被上訴 人應敘明舉發及複查之過程，否則開立裁處書之承辦人員未 善盡查證之職責，恣意開立違法不實之行政處分書，明顯涉 及偽造公文書，登載不實，應負行政違失責任，原處分之合 法性自有爭議。
三、被上訴人則以：
㈠上訴人裕祥工業社為被上訴人所轄爆竹煙火製造場所，李麗 娜為該社之負責人，觀諸上訴人申報之爆竹煙火成品登記表 並未記載成品流向等相關資料，故該社負責人未依限申報成 品部分之流向資料，明顯違反爆煙條例第20條之規定，並應 依同條例第28條第1項第7款規定，處6萬元以上30萬元以下 罰鍰。被上訴人並未擴大解釋上訴人對於爆竹煙火成品流向 申報之義務，罰則亦有明訂。且上訴人曾因與本案相似之行 政處分以同理由向被上訴人提起行政訴訟，分經原審103年 度簡字第13號判決及本院103年度簡上字第48號判決駁回。 ㈡至上訴人主張被上訴人為不實行政處分部分，惟被上訴人所 屬消防局斗南分隊實際前往上訴人處所開立限期改善通知單 ，但在場人員拒絕簽名，被上訴人並於104年2月10日送達前 揭通知單在案，上訴人申報資料內容顯示其違規事實明確。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以： ㈠被上訴人要求上訴人申報出貨對象，有無法律依據及法律授 權部分：
1.按內政部依爆煙條例第34條授權訂定之爆煙條例施行細則 ，就執行爆煙條例第20條所稱「登記流向」之方式及應包 含之資料項目之細節性、技術性事項，於第9條之1（內政
部於102年5月7日以台內消字第1020822529號令修正發布 ）規定，參照該條修正草案總說明及立法理由，可知本條 文欲保全之法益及達成之目的為「落實爆竹煙火安全管理 ，完備管理制度以維公安」，而上訴人製作爆竹煙火，係 危險物品，易對他人性命、身家財產等公共安全影響甚鉅 ，且被害人為不特定多數人，實需擬定有效預防機制，故 爆煙條例第20條規定，須為登記後申報予主管機關，既在 維護公共安全之法益，避免對不特定多數人造成危害，而 課予從事此種行業之人，應按照情形據實登記成品流向之 義務，兩相權衡之下，依司法院釋字第522號解釋理由書 意旨及爆煙條例施行細則第9條之1規定，登記流向之方式 及應包含之資料項目，應屬執行登記流向之細節性、技術 性事項等情形綜合觀察，爆煙條例施行細則第9條之1規定 ，自包含在爆煙條例第34條授權之範圍內，符合授權明確 性，自屬合法有效。
2.又爆煙條例第21條第1項規定所稱「被檢查者」，包括同 條例第20條規定負責人所登記以備稽查「流向」之個人及 地址乙節，是爆煙條例第21條第1項規定主管機關得進入 爆竹煙火製造儲存或販賣場所為必要之檢查，必然是包括 主管機關職務上已知悉之爆竹煙火製造儲存或販賣場所， 以及透過同條例第20條規定負責人所登記以備稽查「流向 」之爆竹煙火製造儲存或販賣場所。若所謂「流向」，不 能包括：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所 或營業所）、電話等涉及個人資料，則主管機關何以達成 爆煙條例第20條於99年6月20日修正立法理由所稱之「管 控」目的，復為防止非法場所儲存或販賣「流向」不明之 爆竹煙火產品，造成公共安全隱憂之目的以及為確認「流 向」之對象，其場所是否符合本條例相關位置、構造、設 備及安全管理之相關規定，避免其違法儲存或販賣，以落 實公共安全等立法目的。
3.再者，就爆煙條例第20條、第21條之前後條文規定為體系 觀察，第20條所稱之「流向」自應有確定之對象，並觀之 上開施行細則第9條之1之規定，並不逸脫「流向」一詞之 文義概念，自不可拘泥於法條文義上「流向」未明文言及 「民眾個資」，而謂主管機關不得訂立關於「流向」之施 行細則，或謂主管機關自行擴大解釋「流向」之意涵。綜 上，爆煙條例施行細則第9條之1之規定，並無逾越相關母 法授權之範圍，或牴觸母法之內容，亦與爆煙條例之立法 意旨相符。
㈡爆煙條例第20條及該條例施行細則第9條之1規定是否違反個
人資料保護法部分：
按個人資料保護法第15條、第16條之規定，本件被上訴人為 執行爆煙條例第20條之內容，而蒐集、處理及利用相關個人 資料，在其職掌範圍內，實已符合個人資料保護法第15條第 1款、第16條所規定之「執行法定職務必要範圍內」要件， 且係為達防範災害之發生、確保公共安全目的之立法意旨。 次按原電腦處理個人資料保護法第2條之刪除修正理由：「 中央法規標準法第16條：『法規對其他法規所規定之同一事 項而為特別之規定者，應優先適用之。』本法之性質應為普 通法，其他特別法有關個人資料蒐集或利用之規定，不論較 本法規定更為嚴格或寬鬆者，依特別法優於普通法之法理， 自應優先適用各該特別規定。」可知個人資料保護法在法律 適用上僅普通法位階之法律依據甚明，又爆竹煙火製造場所 、達中央主管機關所定管制量之儲存場所與輸入者，及輸入 或販賣達中央主管機關公告數量之氯酸鉀或過氯酸鉀者，其 負責人應登記進出之爆竹煙火原料、半成品、成品、氯酸鉀 及過氯酸鉀之流向項目之義務內容，已於爆煙條例第20條規 定明文揭示，且同條例第34條授權主管機關訂定爆煙條例施 行細則以為規範，爆煙條例施行細則第9條之1，並非無法律 授權依據或未經法律明確授權，則本件自應適用爆煙條例第 20條及同條例施行細則第9條之1規定，同條例施行細則第9 條之1基於母法授權所為之細節性規定，並無違反個人資料 保護法。復依卷內103年12月份上訴人爆竹煙火工廠原料、 半成品及成品登記表所示，上訴人於出貨對象之欄位僅註明 ：「因購買消費者受個資法保護，不願提供個資，且嚴正表 明未經當事人同意本社不得洩漏其個資給他人使用」，而未 依同條例第20條、施行細則第9條之1之規定登記「流向」（ 出貨對象），其違反同條例第20條之義務，事證自屬明確， 被上訴人以上開法律規定裁處上訴人即為有理由，原處分於 法並無不合等語，而駁回上訴人於原審之訴。
五、上訴人上訴意旨略以：
㈠原判決事實及理由六以：「本件事證已臻明確，兩造其餘攻 擊防禦方法，以及原告於言詞辯論終結後，始提出準備狀所 陳之攻擊防禦方法，均與本件判決結果不生影響，故不逐一 論述，併此敘明。」違反事實根據，蓋上訴人於104年9月21 日下午3點50分至原審法院開完言詞辯論庭後，迄至104年10 月5日宣判期間，因時間太匆促，來不及遞交任何準備狀予 法院，為何會有「原告於言詞辯論終結後，始提出準備狀所 陳之攻擊防禦方法」等情。
㈡本件限期改善通知單及原處分所引之法令依據係錯誤，蓋上
訴人係屬爆煙條例第27條所定之爆竹煙火製造場所及達中央 主管機關所定管制量30倍之儲存、販賣場所，非屬爆煙條例 第28條所定未達中央主管機關所定管制量30倍之儲存、販賣 場所，被上訴人誤引爆煙條例第28條規定，原處分實有不適 法。又上訴人曾以104年8月20日裕字第10408061號函請被上 訴人釐清上訴人係屬爆煙條例第27條或第28條之爆竹煙火製 造場所，惟被上訴人根本無法區辨，僅請上訴人自行函詢中 央主管機關，則其開立之原處分自有爭議，詎訴願決定及原 判決均被誤導，片面採信被上訴人之不實答辯，未審議系爭 條例立法宗旨及各法條之關係，做出違反事實之決定及判決 ，原判決明顯不適用法規及適用不當，當然違背法令。 ㈢復按爆煙條例第28條第1項第7款規定，只要填寫資料有瑕疵 即須裁罰，規定如此嚴苛，顯對任何人均屬不能實現，惟原 審法院竟認定登記他人個資並侵犯他人隱私權之行為，均屬 合法正當，忽略上訴人提起行政訴訟意旨，明顯判決偏頗。 ㈣爆煙條例第27條及第28條係用於處罰「違反第4條第2項所定 辦法中有關位置、構造或設備之規定」，有立法院第7屆第5 會期第11次會議議案關係文書131至136頁之行政院提案說明 二為證，則原處分之理由係蒐集民眾個資並非違反爆煙條例 第4條第2項所定辦法中有關位置、構造或設備之規定，且上 訴人亦未違反該規定，故被上訴人無論以爆煙條例第27條或 第28條做為裁處上訴人未蒐集民眾個資之法令依據，均不適 法，原判決應予廢棄，以符立法之目的。況依爆煙條例第4 條第2項及爆竹煙火製造儲存販賣場所設置及安全管理辦法 第1條之規定，亦知爆煙條例第27條及第28條用於處罰有關 「違反第4條第2項所定辦法中有關位置、構造或設備之規定 」，非用來處罰蒐集民眾登記申報個資，且依同條例第2條 規定，可知該條例僅授權被上訴人就場所之位置、構造、設 備之檢查及安全管理有檢查之職權，並不包括蒐集民眾之個 資，故原處分裁罰之法令依據顯有重大瑕疵，應予撤銷。 ㈤另原判決以爆煙條例施行細則第9條之1規定做為原處分之裁 罰依據，明顯判決不適用法規及適用不當，蓋該施行細則並 未規定罰則，且原處分亦未載明上訴人係違反該條規定，原 判決認事用法顯有違誤。綜上，爰聲明求為判決：1.原判決 廢棄。2.原處分及訴願決定均撤銷。
六、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，尚無違誤，茲就上 訴意旨再予論述如下：
㈠按「爆竹煙火製造場所、達中央主管機關所定管制量之儲存 場所與輸入者，及輸入或販賣達中央主管機關公告數量之氯 酸鉀或過氯酸鉀者，其負責人應登記進出之爆竹煙火原料、
半成品、成品、氯酸鉀及過氯酸鉀之種類、數量、時間、來 源及流向等項目，以備稽查；其紀錄應至少保存5年，並應 於次月15日前向直轄市、縣（市）主管機關申報前1個月之 紀錄。」、「有下列各款情事之一者，處新臺幣6萬元以上 30萬元以下罰鍰：七、違反第20條規定，未登記相關資料、 未依限保存紀錄、未依限申報紀錄或申報不實。」分別為爆 煙條例第20條及第28條第1項第7款所明定。 ㈡經查，本件上訴人為雲林縣轄區爆竹煙火製造場所，李麗娜 為負責人，應依爆煙條例第20條之規定，於每月15日前向被 上訴人申報前1個月之爆竹煙火成品流向紀錄，而上訴人於 104年1月14日檢送被上訴人之103年12月份爆竹煙火流向登 記表，並未有前1個月之爆竹煙火成品流向紀錄，經被上訴 人所屬消防局認上訴人違反爆煙條例第20條之規定，於104 年1月29日開立限期改善通知單，並限於104年3月1日前改善 完畢。嗣被上訴人認上開違規事實明確，爰依同條例第28條 第1項第7款規定，以原處分處上訴人150,000元罰鍰。此為 原審依職權確定之事實，被上訴人以原處分裁處上訴人上開 罰鍰，依上開爆煙條例之相關規定，自屬有據。 ㈢上訴人主張其係屬爆煙條例第27條所定之爆竹煙火製造場所 及達中央主管機關所定管制量30倍之儲存、販賣場所，非屬 該條例第28條所定未達中央主管機關所定管制量30倍之儲存 、販賣場所，被上訴人未予釐清而逕以處罰；又同條例第27 條及第28條係用於處罰「違反同條例第4條第2項所定辦法中 有關位置、構造或設備之規定」，非用來處罰蒐集民眾登記 申報個資，且依同條例第2條規定，可知該條例僅授權被上 訴人就場所之位置、構造、設備之檢查及安全管理有檢查之 職權，並不包括蒐集民眾之個資；另原判決以同條例施行細 則第9條之1規定做為原處分之裁罰依據，因該施行細則並未 規定罰則，且原處分亦未載明上訴人係違反該條規定，原判 決認事用法顯有違誤等語。
㈣惟按爆煙條例主管機關內政部依爆煙條例第34條授權訂定之 該條例施行細則第9條之1規定：「（第1項）本條例第20條 所定登記，得以書面或於中央主管機關網路申報系統為之。 （第2項）依本條例第20條規定登記流向，應依品目分別載 明下列資料：一、爆竹煙火原料、半成品、氯酸鉀及過氯酸 鉀：出貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業 所）、電話及其他經中央主管機關公告事項。二、專業爆竹 煙火成品：出貨對象、活動名稱與地點及其他經中央主管機 關公告事項。三、一般爆竹煙火成品：㈠單筆或1個月內同 一登記對象或同一登記地址達中央主管機關所定管制量：出
貨對象姓名或名稱、地址（如住居所、事務所或營業所）、 電話及其他經中央主管機關公告事項。㈡前目以外之一般爆 竹煙火成品：出貨對象姓名或名稱、電話及所在之直轄市、 縣（市）。」該條立法理由略以：「……三、為防止業者以 單日多筆、連續出貨方式降低單筆流向數量以規避管制量之 規定，或有僅提供代號，姓名不詳等致無法辨識出貨對象等 情事，並因應個人資料保護法公布施行，權衡公共安全與民 眾個人資料之保護，爰於第2項依其品目及是否達管制量之 不同，明定流向登記應包含之資料項目，俾由源頭掌握爆竹 煙火原料等流向，完備管理制度以維公安。」另按爆煙條例 制定之目的，在於規範爆竹煙火之管理，預防災害發生，維 護人民生命財產，確保公共安全（該條例第1條規定參照） ，欲保全之法益及達成之目的為「落實爆竹煙火安全管理， 完備管理制度以維公安」，而爆竹煙火係危險物品，易對他 人生命、身家財產等公共安全影響甚鉅，且被害人為不特定 多數人，實需擬定有效預防機制，既課予爆竹煙火業者登記 申報相關流向資訊之義務，用以預防災害發生，維護他人生 命及財產等法益，且主管機關為管理爆竹煙火成品之流向， 自須有賴爆竹煙火業者申報該成品之出貨對象姓名或名稱、 電話及所在之直轄市、縣（市)，方得達成，是爆煙條例施 行細則第9條之1規定，係內政部為執行該法律之細節性及技 術性事項訂定該條之規定，核無違法律保留原則及違反授權 明確性原則。
㈤另按個人資料保護法於法律適用上，係處於普通法位階之法 律依據，此參之原電腦處理個人資料保護法第2條之刪除修 正理由：「中央法規標準法第16條：『法規對其他法規所規 定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。』本法之 性質應為普通法，其他特別法有關個人資料蒐集或利用之規 定，不論較本法規定更為嚴格或寬鬆者，依特別法優於普通 法之法理，自應優先適用各該特別規定。」（最高行政法院 102年度判字第488號判決意旨參照）益明。再按個人資料保 護法第15條規定：「公務機關對個人資料之蒐集或處理，除 第6條第1項所規定資料外，應有特定目的，並符合下列情形 之一者：一、執行法定職務必要範圍內。二、經當事人書面 同意。三、對當事人權益無侵害。」第16條規定：「公務機 關對個人資料之利用，除第6條第1項所規定資料外，應於執 行法定職務必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相符。但 有下列情形之一者，得為特定目的外之利用：一、法律明文 規定。二、為維護國家安全或增進公共利益。三、為免除當 事人之生命、身體、自由或財產上之危險。四、為防止他人
權益之重大危害。五、公務機關或學術研究機構基於公共利 益為統計或學術研究而有必要，且資料經過提供者處理後或 蒐集者依其揭露方式無從識別特定之當事人。六、有利於當 事人權益。七、經當事人書面同意。」依上開規定，公務機 關對個人資料之蒐集或處理，應於執行法定職務必要範圍內 為之，並與蒐集之特定目的相符；如為特定目的外之利用， 應符合同法第16條但書各款情形之一。惟爆煙條例與個人資 料保護法二者間，係特別法與普通法之位階，本件上訴人應 向被上訴人申報爆竹煙火成品之出貨對象姓名或名稱、電話 及所在之直轄市、縣（市)等資料，自應優先適用爆煙條例 之相關規定，而上訴人應申報之資料既有爆煙條例第20條及 同條例施行細則第9條之1之明文規定，即與個人資料保護法 第15條及第16條之規定無涉，除非被上訴人將上訴人所申報 之資料作為爆煙條例規定外之特定目的或特定目的外之利用 ，方須依個人資料保護法第15條及第16條之規定為之，上訴 人稱爆煙條例第27條、第28條規定係用於處罰「違反同條例 第4條第2項所定辦法中有關位置、構造或設備之規定」而非 處罰蒐集民眾登記申報個資等云，核屬其個人主觀上之法律 見解，自無可採。
㈥復按上訴人既係爆煙條例第20條規定之爆竹煙火製造業者， 其負責人李麗娜即有向被上訴人申報同條例施行細則第9條 之1規定資料之義務，如有故意或過失違反之情形，被上訴 人即得依同條例第28條第1項第7款規定裁罰，此與爆煙條例 第27條第1項各款規定之罰則無關，又本件被上訴人以上訴 人因違反上開申報義務，依同條例第28條第1項第7款規定對 上訴人裁罰，並非引同條例施行細則第9條之1規定為裁罰依 據，是上訴人所主張其係屬同條例第27條所定之爆竹煙火製 造場所及達中央主管機關所定管制量30倍之儲存、販賣場所 ，非屬該條例第28條所定未達中央主管機關所定管制量30倍 之儲存、販賣場所，被上訴人未予釐清而逕以處罰，及原判 決以同條例施行細則第9條之1規定做為原處分之裁罰依據， 有違背法令等節，亦有所誤解，自不足取。
㈦關於本件經原判決駁回上訴人於原審之訴，原審於104年12 月3日以104年度簡字第19號裁定更正原判決，上訴人對該更 正裁定不服，提起抗告。按民事訴訟法第232條第3項規定： 「對於更正或駁回更正聲請之裁定，得為抗告。但對於判決 已合法上訴者，不在此限。」其立法理由略以：如對本案判 決已有合法之上訴時，對於更正或駁回更正聲請之裁定，則 不得再以抗告程序聲明不服，而應一併由上訴審處理。查本 件上訴人就本案判決已合法上訴，復就上開更正裁定以抗告
程序聲明不服，揆諸首揭規定及說明，自應由本院併予審理 。又按「判決如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，法 院得依聲請或依職權以裁定更正；其正本與原本不符者，亦 同。」民事訴訟法第232條第1項定有明文。此項規定，依行 政訴訟法第218條及第236條規定，於行政訴訟簡易事件訴訟 程序之裁判準用之。上開原審更正裁定主文為：原判決原本 及正本之事實及理由欄六、「本件事證已臻明確，兩造其餘 攻擊防禦方法，以及原告於言詞辯論終結後，始提出準備狀 所陳之攻擊防禦方法，均與本件判決結果不生影響，故不逐 一論述，併此敘明。」之記載，應更正為「本件事證已臻明 確，兩造其餘攻擊防禦方法，與本件判決結果不生影響，故 不逐一論述，併此敘明。」上訴人之抗告理由為其於104年9 月21日下午3點50分至原審法院開完言詞辯論庭後，迄至104 年10月5日宣判期間，因時間匆促，未及遞交任何準備狀予 法院，何有「原告於言詞辯論終結後，始提出準備狀所陳之 攻擊防禦方法」等情，原審違反事實根據。查原審係以上訴 人於原審言詞辯論終結後，至原判決宣判前，並未有再提出 準備書狀之情形，原判決上開記載有顯然之錯誤，此與上訴 人主張之事實相符，原審法院自得依職權以裁定更正，並無 違誤，上訴人指摘原審法院上開裁定更正違反事實根據，難 認有據。
七、綜上所述，本件原判決據以駁回上訴人於原審之訴，核其認 事用法，均無違誤，且已明確論述其事實認定之依據及得心 證之理由，並無判決不適用法規或適用不當，或判決不備理 由等情事。上訴人主張原判決顯有適用法規不當之判決違背 法令，應予廢棄等云，並無足採，其上訴為無理由，應予駁 回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第 3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 105 年 3 月 7 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢
法 官 許 武 峰
以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 105 年 3 月 7 日
書記官 許 巧 慧