臺中高等行政法院判決
104年度訴字第439號
105年2月24日辯論終結
原 告 張永銘
訴訟代理人 李建德 律師
被 告 苗栗縣政府
代 表 人 徐耀昌
訴訟代理人 張國興
林鴻泉
上列當事人間採取土石事件，原告不服經濟部中華民國104年10
月28日經訴字第10406315000號訴願決定，提起行政訴訟。本院
判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於苗栗縣竹南鎮○○段○○○○段○○○○號 土地（土地分區編定為特定農業區農牧用地，下稱系爭土地 ），未經許可非法從事採取土石行為，案經被告及苗栗縣警 察局竹南分局海口派出所（下稱海口派出所）於民國104年2 月4日現場查緝取締，其採取範圍長約35公尺、寬約31公尺 、深平均約2公尺，採取土石數量約2,170立方公尺，且依現 場查獲照片所示，該地點回填之土壤僅約50公分與原始地層 土石不符。被告認原告違反土石採取法第36條規定，裁處原 告罰鍰新臺幣（下同）100萬元整，並限於104年6月10日前 辦理整復及清除其設施。原告不服，提起訴願遞經駁回，遂 提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。 ㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：
㈠原告否認有被告所稱於系爭土地開挖砂石之情事。蓋原告所 有之弘翔砂石場（負責人為訴外人陳彩枝），於101年5月中 旬取得苗栗縣政府核准之臨時工廠登記證，廠址設於苗栗縣 竹南鎮港墘里塭仔頭17號，係坐落於同鎮○○段○○○○段 397之6、780之2、781之1、783地號及系爭土地，面積8,076 平方公尺，原告於取得臨時工廠登記證後，即申請於系爭土 地整地填高基地作為曝曬砂泥地集散地，於上開397之6、78 1之1地號土地設置廠房、堆放原料，並在其上設置機具清洗 砂石，砂石經清洗後屬顆粒較小之砂或泥則運到系爭土地經
由日照曝曬乾燥，故其上設有沉澱池以避免顆粒較小之砂泥 於曝乾過程中，砂泥隨水流沉澱淤積鄰近土地；砂泥乾燥達 到可以出貨程度時，再於此處以怪手鏟挖砂泥裝載於貨車載 運出貨，此從101年11月14日、102年5月27日、103年6月18 日及104年5月16日4年間之林務局農林航空測量所於不同時 期所拍攝系爭土地之航照圖可稽，從上開航照圖可知系爭土 地確實堆放有清洗後之砂泥，其上之地形地貌於101年至104 年間未有多大差異，僅有砂泥曝曬後乾燥程度不同所顯現之 顏色差異。然被告隨原處分檢附103年1月Google街景圖相片 ，並以該相片上圓點圈出之範圍認定原告擅自開挖土石之處 所及面積範圍，且依該相片所示系爭土地上有綠色植被存在 ；但比對上開航照圖，可知103年1月Google街景圖與101年 11月14日、102年5月27日之航照圖所示之地貌情狀已明顯不 同，被告以圓點圈出範圍鄰明德路之處，於101年11月14日 拍攝航照圖已存在有道路（白色部分）連接明德路，並將系 爭土地分成2部分，綠色植被僅在系爭土地之周圍，足證被 告所提出之103年1月之Google街景圖相片應非103年1月時系 爭土地當時所存在之樣貌甚明。更有甚者，訴願機關未查明 上情，僅以被告所檢送101年8月13日系爭土地現場勘查照片 及103年1月之Google街景圖，與原告於104年3月16日警詢時 自承有於系爭土地上整地，即認定系爭土地於103年1月前尚 保有植被且為平整，系爭土地有多處遭開挖之痕跡，故原告 有於系爭土地不法開採土石之情事，實屬率斷。 ㈡又被告於104年2月4日會同海口派出所至系爭土地勘查時， 當場未查獲作業機具及行為人，然其所檢送予訴願機關之相 片分別為101年8月13日履勘系爭土地時所拍攝及103年1月之 Google街景圖，均非104年2月4日履勘時系爭土地所顯現之 樣貌。被告所提系爭土地尚存有大片綠地且為平整狀態之相 片已不復存在且與現況不符，如何做為判斷依據以比對出原 告有於系爭土地開挖之事實？況被告於勘查當日在現場未查 獲作業機具及行為人，得否僅因系爭土地表面存有挖痕即可 認定原告係屬開挖行為人？蓋原告於101年起即在系爭土地 堆放清洗後之砂泥，並於砂泥乾燥後出售、開挖、裝運、運 出，開挖過程怪手難免會有不慎挖掘地表下之土石，但非屬 意圖開挖土石之故意。
㈢系爭土地確於101年時有整地填高基地作為曝曬場： 1.蓋坐落於系爭土地上之土地廟得勝宮，於101年間因明勝 路即系爭土地毗鄰之公路地開築，系爭土地與明勝路間產 生高低落差，故土地廟得勝宮以拔樁遷高之方式將整個廟 宇往上升高，由原告所提相片2可看出整個廟宇地基往上
拔起，廟宇底座再以水泥灌漿方式將整個廟宇固定，並與 路面同高，且其裸露之底座基處雖無量尺證明其厚（深） 度，但以一般單層平房建築成規而言，其地基深度應有1 公尺以上，復加上因地基升高於其下以水泥灌漿方式升高 其基座等情，足證系爭土地原地表高度應低於現有路面1 公尺以上。次以土地廟得勝宮現況為測量標準，測量儀器 立起高度為103公分，又系爭土地原為種植水稻之農地， 於101年整地墊高前，水利局有於其上建築灌溉溝渠作為 種植水稻所需水源之輸送管道，以此水溝作為系爭土地地 表之原來高度，所測得之高度為274公分，將此高度減去 測量儀器立起之高度103公分，所得171公分即為系爭土地 原地表高度低於現有路面之171公分，故系爭土地至少整 地墊高1.7米以上之高度。
2.被告提出104年會同海口派出所查獲現場開挖之相片，用 以證明原告確實有於系爭土地不法開挖砂石之行為。惟承 前所述，原告於系爭土地填高之砂土高度至少有1.7米高 ，原告縱有向下挖掘砂土，其所挖掘之砂土仍屬原墊高之 砂土，與系爭土地原有之土壤無關；又被告以提出之上開 照片中顯示系爭土地上層土壤為黃褐色、下層土壤為鐵灰 色，說明原告所墊高者僅為上層黃褐色之土壤，下層即為 系爭土地之原土壤，惟對照相片2右下方土地廟基座磚塊 下土壤為黃褐色，土地廟既坐落於系爭土地，二者土壤顏 色應屬相同一致，不可能出現二者不同之情況，可證下層 鐵灰色土壤為原告整地所填高之土壤非原地表之土壤，且 該相片上方種植有一排龍柏，該龍柏係位於進入原告所有 砂石場前方之道路，該道路係101年間始建築，亦證該區 塊之土壤確實屬填高之土壤甚明。復因系爭土地面積有限 ，原告清洗砂石後所留下可用之砂土數量甚多，向上堆高 已接近土地廟之屋頂，原告為能堆放更多之砂土，僅能向 下挖掘，才會發生墊高後又挖掉之情形，但原告仍未藉此 開挖原有土壤。綜上，被告未能提出確切證據證明原告有 不法開挖砂石之行為，據此認定原告有違反土石採取法第 36條規定，其所為處分自有違誤，應予撤銷。四、被告答辯略以：
㈠本件原告藉整地名義採取土石，該非法採取土石行為係被告 依現場狀態審認，確實有開挖採取土石之情事，此從被告提 供現場相片可見現地明顯有一凹地且有滲水，應為開挖過深 導致地下水滲出；另現場開挖回填之廢土明顯與原地層砂質 土不符，且現場尚未經原告回填處明顯有挖土機挖鑿之痕跡 。原告所提供之相片雜草叢生未能有效判斷所述之高低落差
，縱使系爭土地原為低窪處，亦未能推翻被告於104年2月4 日現場稽查所查獲之相關積極事證，原告所主張非為實在。 ㈡又原告主張照片拍攝日期101年8月13日及103年1月之Google 街景圖部分，其拍攝日期101年8月13日之照片係民眾電話檢 舉後被告前往現場所拍攝，而103年1月之街景圖係97年GIS 地理資訊系統所拍攝之航照圖，並非街景圖，此為原告所誤 解。另依被告所提101年8月13日現場所拍攝照片與原告所提 分別為101年11月14日、102年5月27日、103年6月18日及104 年5月16日等4次林務局農林航空測量所拍攝航照圖，原告有 逐年擴大開挖毗鄰土地之土石之情形，併予敘明。 ㈢再者，依被告於104年2月4日稽查時當場拍攝之現場照片顯 示原有高程位在紅線位置，紅線以上之黃土是回填部分，可 知系爭土地有多處遭開挖之痕跡，開挖深度約2公尺；又原 告所檢附相片未附日期，且原告開挖後所回填之土石為黃土 ，屬山坡地土壤，與原告所提示照片位於土地廟後方用來堆 置洗完後之砂石呈現黑色，並不一致；且系爭土地自96年迄 今一直遭人檢舉，經被告勘查原有高程比較低，嗣後墊高約 10公分，變成土地公廟與原有路面落差約30公分，後來土地 公廟亦墊高約30公分，原告主張顯無可採。再者，原告並曾 於104年3月16日接受警方詢問時自承有於系爭土地整地，此 有苗栗縣警察局竹南分局調查筆錄及土地登記謄本等資料可 稽，且系爭土地及原告居住之建築物均位於弘翔砂石場之砂 石廠區內，則系爭土地遭開挖期間，其所有人及弘翔砂石場 之實際負責人既均為原告，且原告居住於砂石場廠區內並緊 鄰系爭土地，豈有不知該土地遭人開挖之理。故依經驗法則 判斷，應可認定系爭土地上之坑洞為原告所開挖。原告於系 爭土地上以藉洗砂廢土堆置之名義，而從事挖掘地層土石之 行為，違反土石採取法第36條之規定，並無疑慮。況原告於 劃定為特定農業區農牧用地之系爭土地上，未經許可非法從 事採取土石行為，嚴重影響毗鄰土地地質結構，破壞國土保 安且違規採取土石範圍及數量龐大，屬重大違規案件，被告 依違反土石採取法第36條之規定裁處原告100萬元罰鍰，並 限期令其辦理整復及清除其設施，於法並無不合。五、本件兩造之爭點為：被告以原告未取得土石採取許可，擅自 於系爭土地採取土石，而有違反土石採取法第36條規定，予 以裁罰，並限期令其辦理整復及清除其設施，有無違誤？六、本院判斷：
㈠按「為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度， 防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目 的，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」
、「（第1項）土石採取，應依本法取得土石採取許可。但 下列情形，不在此限：一、採取少量土石供自用者。二、實 施整地與工程就地取材者。三、礦業權者在礦區內採取同一 礦床共生之土石者。四、因天災事變緊急搶修公共工程所需 者。五、政府機關辦理重要工程所需者。六、磚、瓦或窯業 ，開採土石自用者。（第2項）前項各款土石採取地點、面 積、數量、期間之管理辦法，由中央主管機關定之。」、「 未經許可採取土石者，處新臺幣1百萬元以上5百萬元以下罰 鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清 除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處新臺幣10萬元以上 1百萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。必要 時，得由直轄市、縣(市)主管機關代為整復及清除其設施； 其費用，由行為人負擔。」分別為土石採取法第1條、第3條 及第36條所明定。
㈡經查，系爭土地為原告所有，使用分區為特定農業區(本院 卷82頁土地建物查詢資料)，經被告於104年2月4日會同警員 、水利城鄉處及農業處等人員至該土地會勘，發現有採取範 圍長約35公尺、寬約31公尺、深平均約2公尺，採取土石數 量約2,170立方公尺，有會勘紀錄及現場照片在卷可稽(同卷 39-40,42-46頁)，原告於警訊承稱其駕駛挖土機於系爭土地 平面整地等語(同卷49頁)。另依現場照片所示系爭土地場景 ，呈現地形高低落差不一，低窪處不規則及土石鬆軟之情形 ，開挖地表土壤痕跡至為明顯，足認該土地有經開挖土石及 歷時未久，原告雖稱其係於系爭土地整地填高基地作為曝曬 砂泥地集散地之用，果有其事，則衡情原告應自外部運來土 石將低窪處填高整平，以利土地使用，然現場並無堆置外來 土石而僅有土地經開挖之情況；原告又謂其於101年起即在 系爭土地堆放清洗後之砂泥，並於砂泥乾燥後出售、開挖、 裝運、運出，開挖過程中怪手難免會有不慎挖掘地表下之土 石等云，按原告如自101年起即在系爭土地堆放清洗後之砂 泥，亦應將系爭土地整平後方堆放砂泥，鮮有可能將砂泥置 放於地形呈現高低落差不一及不規則低窪處，否則將不利其 作業及難以區別砂泥及原有土壤層，亦有違事理，是原告上 開主張，不足採信。
㈢至原告所提出之101年11月14日、102年5月27日、103年6月 18日及104年5月16日之林務局農林航空測量所於系爭土地所 拍攝航照圖（同卷22-25頁），此係呈現系爭土地當時拍攝 時之地貌，與被告於104年2月4日於系爭土地會勘時，該土 地有經開挖土石未久之情形，不生關連；另原告於本件言詞 辯論終結後檢附101年3月至5月間購買砂石之發票(同卷127
-130頁)，以示其於該期間有向他人購買砂石墊高系爭土地 等情，縱使本院斟酌該證物，因該發票買受人係東大建材行 ，並非原告經營之弘翔砂石場，又如該砂石係原告所購買， 當時並用於系爭土地填高之用，惟按土石採取法之立法目的 ，乃為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度， 防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展為目 的，故有土石採取原則上應經許可之限制規定。是依土石採 取法第3條第1項第2款規定，單純實施整地者，原則上固無 庸依土石採取法規定取得土石採取許可，然若於整地後又將 土石外運者，因其性質已非土石採取法第3條第1項第2款所 規範無庸依土石採取法取得土石採取許可之實施整地行為， 故其若未經取得土石採取許可即為之，自構成未經許可採取 土石之違章(最高行政法院100年度判字第651號判決意旨參 照)。是原告縱有於101年3月至5月間購買砂石墊高系爭土地 ，其又於104年間於該土地採取土石，亦屬有未經許可採取 土石之違章情形，原告所檢附上開購買砂石之發票，亦不得 為其本件有利之論據。再者，系爭土地之使用分區為特定農 業區，依區域計畫法第23條規定訂定之該法施行細則，其中 第11條第1款規定非都市土地劃定之特定農業區，係優良農 地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關 認為必須加以特別保護而劃定者，又依非都市土地使用管制 規則第6條附表一之各種使用地容許使用項目及許可使用細 目表，其中農牧用地㈦採取土石項目，將特定農業區排除 在外，準此，系爭土地為特定農業區，亦無經主管機關許可 採取土石之可能。
七、從而，本件原告上開所稱各節，均無可採，原告於系爭土地 採取土石，依現場採取範圍長約35公尺、寬約31公尺、深平 均約2公尺，採取土石數量約2,170立方公尺，以此開採規模 非小，原告顯非過失誤為採取土石之情形，而應負故意責任 ，依行政罰法第7條第1項之規定，應予論罰。被告認原告違 反土石採取法第36條規定，裁處原告最低額度罰鍰100萬元 整，並限於104年6月10日前辦理整復及清除其設施，並無違 誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求撤銷原處分及 訴願決定，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩 造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不 一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 9 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢
法 官 許 武 峰
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 105 年 3 月 9 日
書記官 許 巧 慧