臺中高等行政法院判決
104年度訴字第364號
105年3月3日辯論終結
原 告 蕭秋菊
訴訟代理人 柳柏帆 律師
被 告 雲林縣西螺鎮公所
代 表 人 鄭玲惠
訴訟代理人 林淑斐
參 加 人 蔡黃利
輔 佐 人 蔡瑋國
上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服雲林縣政府中華民
國104年8月21日府行法一字第1046003841號訴願決定，提起行政
訴訟，本院判決如下︰
主 文
訴願決定及原處分關於否准原告收回坐落雲林縣西螺鎮○○段○○○○○號面積0.2441公頃土地二分之一部分撤銷。被告對於原告民國104年1月15日申請收回出租耕地事件，應依本判決之法律見解作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。 事實及理由
一、事實概要：緣原告即出租人就坐落雲林縣西螺鎮○○段○○○ ○○號耕地（下稱系爭耕地）與參加人即承租人訂有耕地三 七五租約（租約字號：新豐字第11號，下稱系爭租約），系 爭租約之租期於103年12月31日屆滿，被告通知出、承租人 公告期間（即受理申請期間），參加人於104年1月13日向被 告申請續訂租約；原告則於104年1月15日以所有收益不足以 維持一家生活為由，向被告申請收回自耕。經被告依規定審 核出、承租人家庭收支，得出之數據均為負數，即出、承租 人收益均不足以維持一家生活，依耕地三七五減租條例（下 稱減租條例）第19條第4項規定，由雲林縣西螺鎮耕地租佃 委員會（下稱耕地租佃委員會）於104年5月12日上午9時假 西螺鎮公所進行調處，調處當日經出、承租人親自出席並陳 述意見，經調處成立決議：「一半由地主收回自耕，一半由 佃農續租。」經雲林縣政府以104年6月2日府地權二字第104 0076065號函准予備查後，被告於104年6月12日以西鎮民字 第1040010522號函（下稱原處分）核處「由出租人收回一半 ，承租人續訂一半。」原告不服，提起訴願，遭決定駁回， 遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠本件並無減租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕 地，致承租人失其家庭生活依據者」之情形：
1.依內政部103年7月28日台內地字第1030216040號函檢附之「 私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」（下稱處理 工作手冊）中第六、（三）、5、（2)點所訂審核標準，減 租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租 人失其家庭生活依據者」，係指租約期滿前1年承租人本人 及其配偶與同一家內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除 出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本 人及其配偶與同一家內之直系血親全年生活費用者而言。 2.依處理工作手冊規定，有工作能力而無工作者，得依勞委會 最近1次公布之基本工資每月新臺幣（下同）19,047元（勞 動部即原行政院勞工委員會102年4月2日勞動二字第1020130 620號公告修正發布，並自102年4月1日生效；至於102年3月 31日以前之基本工資為18,780元/月）核計基本收入，即102 年全年收入共227,763元，至於有工作能力又有工作者，如 申報之薪資低於基本工資，除有具體之證據外，應以基本工 資核計收入，始符合公平原則（最高行政法院101年度判字 第5 78號判決意旨參照）。另承租人及其配偶、同一家內之 直系血親若為16歲以上，未滿65歲，而未具法定情形致不能 工作，即認有工作能力，縱無固定職業、收入或其收入未達 法定基本工資，亦須按法定基本工資，核計其全年之收入（ 高雄高等行政法院101年度訴字第347號判決意旨)。亦即， 具有工作能力，縱無固定職業、收入或其收入未達法定基本 工資者，除有具體之證據外，應以基本工資核計全年收入。 3.原處分就承租人之次子蔡炯福收入部分認定顯有疑義：原處 分所依據「雲林縣西螺鎮公所審核102年全年收支明細表」 （下稱承租人全年收支明細表）中記載蔡炯福之職業為農、 收入部分為0元。然蔡炯福既然職業為農、年齡52歲，且無 工作手冊中所載之消極條件，應認有工作能力，被告何以認 定蔡炯福之收入部分為0元？又蔡炯福為求被告認列其勞、 健保支出之費用，附有會員繳費證明書，然該會員繳費證明 書上亦記載投保單位為雲林縣汽車駕駛員職業工會、投保薪 資為34,800元，則其實際職業是否為職業汽車駕駛人？實際 薪資收入是否高於34,800元（投保實務上常見高薪低報）？ 就此，被告均無盡查證之責，逕以形式認定，顯有疑義。 4.原處分就承租人之孫蔡佳成部分認定顯有疑義： ⑴關於其收入部分：由承租人提供之「102年全年生活費用 明細表」（下稱承租人生活費用明細表）所載蔡佳成之職 業為工，然承租人全年收支明細表中蔡佳成之職業為學生
，是以，蔡佳成之實際職業究竟為何，著實影響承租人全 年收支明細表之正確性。若其職業為工，以泥作工作人員 為例，以工作手冊附表3「受僱員工人數、平均每人月薪 資－按職類別分」中所載之總薪資為36,923元（全年薪資 為443,076元），明顯高於承租人全年收支表所載蔡佳成 薪資為153,298元。蔡佳成申報之薪資亦低於基本工資， 按前揭最高行政法院101年度判字第578號判決意旨，被告 除檢附具體證據外，至少亦應以基本工資核計其收入。被 告做成原處分所依據之卷證資料中，均無此類具體證據。 ⑵關於蔡佳成保險費用部分：依被告所附衛生福利部中央健 康保險署南區業務組（下稱健保署南區業務組）開立之蔡 佳成全民健康保險繳納保險費證明單所示，蔡佳成有兩筆 全民健康保險費共1,124元，係103年1月4日及103年2月10 日繳納，按上開工作手冊規定，不應列為蔡佳成之支出。 5.原處分就承租人之孫蔡佳甫部分認定顯有疑義： ⑴被告於承租人全年收支表中記載蔡佳甫之職業為學生，認 定其收入為0元。然蔡佳甫年紀為22歲，除具有消極條件 外，應認屬有工作能力，而應以基本工資核計及收入。原 處分卷證資料中亦無見有任何相關在學證明等資料可資證 明蔡佳甫具消極條件，而得認定其收入為0元。 ⑵依健保署南區業務組開立之蔡佳甫全民健康保險繳納保險 費證明單所示，蔡佳甫有八筆全民健康保險費共5,992元 ，分別為103年2月20日及103年10月15日所繳納，按上開 工作手冊之規定，不應認列為蔡佳甫之支出。
6.綜上，原處分所憑之卷證資料，蔡炯福、蔡佳成及蔡佳甫均 係與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬，然被告於認 定上揭三人102年度收入時，未善盡查證之責，逕以形式認 定收入金額，且無檢附相關資料即作成原處分關於承租人續 訂一半部分，顯屬違法。按減租條例有關出租人收回耕地之 限制，本係為保障農民生存及提昇其生活水準之立法，故工 作手冊參考社會救助法之規定，作為審核有無工作能力之依 據，並以基本工資核計所得，尚屬合理標準而無過度高估之 情形（臺北高等行政法院99年度訴字第1069號判決意旨參照 ）。倘上揭3人確屬有工作能力之人，則按法定基本工資， 核計其102年全年之收入時，承租人全年收支明細表之薪資 部分，應為683,289元【計算式：227,763(蔡炯福）+227,76 3(蔡佳成)+227,763(蔡佳甫）=683,289】、全年收入部分應 為805,599元【計算式：683,289 (薪資）+1,695(其他收入 ）+ 36,615(訪談耕作收入）+84,000 (津貼）= 805,599)， 扣除支出部分共559,159元，尚餘246,440元，則承租人即不
符減租條例第19條第1項第3款所稱之「失其家處生活依據」 。
㈡被告稱原告自始未提及審酌承租人所得爭議，並非實在。本 件爭議自調處程序開始，被告均以個人資料保護法為由，拒 絕提供承租人及其家屬之所得資料予原告，亦未告知究係依 據個人資料保護法何規定不供原告閱覽卷宗，被告於訴願程 序中之答辯書狀繕本均未附相關卷證，是原告於訴願程序時 將卷證閱覽完畢，始知被告於本件爭議中就參加人及其家屬 之所得認定有諸多疑義。
㈢上揭最高行政法院101年度判字第578號判決及高雄高等行政 法院101年度訴字第378號判決固係涉及擴大農場經營收回自 耕。然細繹減租條例第19條規定可知，出租人於耕地租約期 滿時，得因無第1項所示之3款消極事由或因擴大家處農場經 營規模之需要將耕地收回自耕，二者之差異僅在出租人主張 「因擴大家處農場經營規模」時，不受減租條例第19條第1 項第2款規定之限制。換言之，減租條例第19條第1項第3款 規定於出租人主張因擴大家庭農場經營規模時仍需判斷。因 此，上揭判決所為之法律見解亦適用本件爭議，且無不同之 解釋。
㈣參加人是否逾期未補正相關證明文件，實有疑義： 1.參加人之孫蔡佳成部分，被告自承：「其祖母表示其孫蔡佳 成102年時尚在求學中，因此職業登錄為學生，但多次電話 催促其補件證明均不得要領」，則被告是否如實調查蔡佳成 為學生身分，實有疑義。又依103年工作手冊第六、㈢、1內 文規定：「該通知書並應記明『倘逾期未補正，則視為未申 請』之內容，且必要時鄉（鎮、市、區）公所得於補正期間 內以電話審慎確認申請人已知曉補正事由。逾期未補正者， 除申請人有正當事由者外，一律視為未申請，鄉（鎮、市、 區）公所應以書面敘明退件理由及『因逾期未補正，視為未 申請』之內容。」可知，若申請人所附證明文件不完備，經 確認申請人已知曉補正事由仍逾期未補正者，應視申請人未 申請，被告應退件。經查，原告閱覽相關卷證時，均無見蔡 佳成之在學證明文件，被告究何以認定其為學生，是否應視 參加人未申請而退件，不無疑問。
2.參加人之孫蔡佳甫部分，被告自承其疏於附上證件，就此， 是否關乎參加人逾期未補正，亦有疑義。經查，原告於訴願 決定做成後至起訴前閱覽本件相關卷證時，均無見蔡佳成之 在學證明文件。又經原告訴代於105年1月18日向鈞院聲請閱 卷後始發現蔡佳甫（嗣更名為蔡侑洋）之學生在學證明書， 然該學生在學證明書乃係雲林縣私立大成高級商工職業學校
附設進修學校於104年11月23日始開立證明，顯係臨訟所為 ，從而，則103年工作手冊規定，被告本應視參加人未申請 續訂系爭租約。然被告不僅未視參加人未申請續訂租約，更 進一步做成調處決定，顯有違工作手冊之規範。 ㈤被告只對參加人為訪談即做成訪談筆錄，未善盡查證之責： 觀諸訪談筆錄所示，受訪對象僅為參加人，然原處分做成應 所依憑之資料並不僅限於參加人之相關證明文件，其僅訪談 參加人，就參加人之次子、孫等資料並無如實調查，且訪談 筆錄中亦無記載蔡炯福、蔡佳成及蔡佳甫之實際職業，故被 告稱蔡炯福職業為農（無從事職業汽車駕駛人）、蔡佳成及 蔡佳甫為學生，毫無證據，況甚至有疏於附上資料等，均足 以構成原處分具得撤銷之程度。
㈥被告作成一部由原告收回，一部由參加人續租之決定，違反 行政程序法第5條之規定：
1.按「行政行為之內容應明確。」行政程序法第5條定有明文 。所謂行政處分之內容應明確，至少要令人理解及執行可能 之程度；換言之，行政機關所作之行政處分，其目的、意義 及內容要清楚可辨。對受處分之相對人而言，應可使其清楚 認識，係就何一事件，對其為如何之要求、給付或確認，如 此，相對人始能正確履行其義務，而據該行政處分為行為； 同時方適合作為行政機關事後強制執行措施之基礎，進而實 現其內容。
2.本件乃租約到期後，原告與參加人各為收回或續租之申請， 不論被告作成之決定如何，涉及原告與參加人間租約關係賡 續與否及租約應如何登記之問題。依臺灣省耕地租約登記辦 法第4條、第5條、第8條、第10條之規定，被告作成一部由 原告收回一部由參加人續租之決定，涉及租約內容之變更及 後續之變更登記，而減租條例第19條第4項既是要解決租佃 雙方亟待以爭議之耕地維生之問題，則被告作成准否續租決 定時，內容即應具體明確，俾使租佃雙方有所遵循，否則無 從耕種。被告雖作成由原告收回一半參加人續訂一半之決定 ，然並未進一步確定雙方耕作位置，致原告與參加人對收回 及續租之位置仍有爭議，無所適從，尤其現場耕作所必須之 灌溉、排水溝渠配置情形，攸關雙方分配耕地位置之水源問 題，自應全面加以考量。惟被告並未加以考量，則其僅為抽 象權利範圍之收回或續租與否之決定，具體位置究竟何在？ 客觀上無法藉由被告之決定確定其內容，或得以確定其範圍 ，尤會有因人而異之主觀理解，造成實際上難以收回或續耕 ，亦無法依據被告之決定辦理租約變更登記，則被告之決定 顯與明確性原則有違，即非適法（高雄高等行政法院98年度
訴字第615號判決意旨參照）等情，並聲明求為判決⑴原處 分關於承租人續訂一半，准由承租人自104年1月1日起至109 年12月31日止續訂一半部分及訴願決定均撤銷。⑵被告就原 告104年1月15日之申請案，於上開撤銷部分，應作成將雲林 縣西螺鎮○○段○○○○○號土地關於承租人續訂一半部分， 准由原告收回自耕之行政處分。
三、被告則以：
㈠被告依據處理工作手冊，核實審酌兩造所得，原告援引最高 行政法院101年度判字第578號及高雄高等行政法院101年度 訴字第347號判決，就參加人家(戶)部分為實質審查。惟原 告所提上揭判決均係就涉及擴大農場經營收回自耕而有立論 ，本案則無此情形是否應有相同解釋，仍有斟酌。又原告於 租佃委員會調處及訴願程序自始未提及審酌承租人所得爭議 ，基於撤銷訴訟前之訴願制度，行政自我反省檢視機能及禁 止反言誠信原理，敬請斟酌。耕地三七五租約之土地政策歷 經一甲子有餘，期間是非功過，不論於實務見解或學者論著 皆汗牛充棟，原非業務執行機關有能力論斷。司法院釋字第 422號解釋，謂基於保護承租人的立場，應實質斟酌承租人 收入，避免其生活失其依據。繼而有釋字580號解釋謂就擴 大農場經營之國家政策，不宜由出租人負擔承租人非生活失 據之照護義務。本案因無涉擴大農場經營之國家既定政策， 故被告依據作業手冊平等(公平)審核出、承租人兩造家(戶) 所得尚稱公允。
㈡就原告指摘承租人收入部分之疑義，補充下述說明： 1.依處理工作手冊六、辦理程序及作業方法㈢審查：⑵審核標 準：A、減租條例第19條第1項第2款所稱「出租人……而言 。又同項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家 庭依據者」系指租約期滿前1年(即民國102年)承租人本人及 同一戶之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收 回耕地部分之所得額後不足以支付承租人本人及其配偶與同 一戶內之直系血親全年費用而言……標準如下：C、出、承 租人收益審核內政部86年9月5日台內地字第8687938號函… …乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考 時，可參酌勞動部(原行政院勞工委員會)最近1次公佈(按： 民國102年)之「職類別薪資調查報告」所列各職類受雇員工 平均每人月經常性薪資，核計其全年所得。……丁……G、 查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談 筆錄…。H、審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉鎮 應彙整填載於「102年全年收支明細表，計算出收支相減後 之數據，俾利審認。(工作手冊第14-18頁)。
2.被告為執行減租條例第19條、第20條，有關審核出承租人之 收益支出皆依據處理工作手冊所訂定作為認定事實準則之行 政規則。且有關出、承租人其內容事實均適用同標準認定之 ，依具體事件實質(財政部臺灣省稽徵所102年度綜合所得稅 各類所得資料清單)暨實地做成收益訪談紀錄表並告知出、 承租人雙方，若有虛偽不實，申請人願負一切法律責任，做 為審核審查依據：
⑴有關參加人之次子蔡炯福，收益訪談紀錄時其母表示，年 紀稍長，農耕由蔡烔福協助耕作，且未從事其他工作因此 職業為農，其農業所得已列入訪談紀錄表內，又經稽徵所 所提供102年度綜合所得稅各類所得資料確實為0元，並無 其他薪資收入，有關其檢附雲林縣汽車公會會員繳費證明 書乃為加入全民健保所為，並無從事該職業。依據上揭處 理工作手冊，被告經查具體所得及實地訪查紀錄表，認定 其職業為農無誤，不應以無固定職業或無固定收入之人， 而參酌勞動部最近1年次公布之基本工資核計其所得，況 且其農業所得已核計承租人102年全年收支明細表。 ⑵被告就參加人之孫蔡佳成收入部分：被告所依稽徵所所提 供蔡佳成102年度綜合所得稅各類所得資料所得為153,298 元，收益訪查紀錄時其祖母表示其孫蔡佳成102年時尚為 求學中，因此職業登錄為學生，但多次電話催促其補件證 明均不得要領，被告僅依處理工作手冊所訂定作為認定事 實準則之行政規則。且有關出、承租人其內容事實均適用 同標準認定之，依財政部102年度綜合所得稅各類所得資 料清單暨實地做成收益訪查表，並將蔡佳成之核計承租人 102年全年收支明細表，而不應以無固定職業或無固定收 入之人，而參酌勞動部最近1年次公佈之基本工資核計其 所得，此乃依事證合意處理，尚符職掌，難謂不合。 ⑶原告就參加人之孫蔡佳甫（80年12月10日生）22歲是否為 學生有疑義，被告審核出承租人之相關文件時附有繳費憑 單為證，疏於附上證件，今補附於承租人資料內供參。 3.原告（含本人及其配偶與同一戶內之直系血親）收益暨生活 費用標準核處如下：
⑴出租人全戶102年全年收支明細：收入部分20,394元，其 它家屬收入21,000元，合計41,394元；支出部分，全年生 活費用421,103元，收支相抵，不足379,709元。 ⑵依原告收益訪談筆錄記載，出租耕地收入12,000元，其它 家屬社會福利收入21,000元，合計33,000元，出租人收入 8,394元，其它家屬收入0元，有102年度綜合所得稅各類 所得資料清單之記載可稽。合計出租人102年全年收支明
細，收入部分20,394元，其它家屬收入21,000元，合計41 394元；支出部分，全年生活費用421,103元，收支相抵， 不足379,709元。
4.參加人（含本人及其配偶與同一戶內之直系血親）收益暨生 活費用標準核處如下：
⑴收入部分122,310元，其它家屬收入153,298元，合計275, 608元；支出部分，全年生活費用595,774元，收支相抵， 不足320,166元。
⑵依承租人收益訪談筆錄記載，承租耕地收入36,615元，社 會福利為84,000元，其他家屬收入0元，合計120,615元。 承租人102年所得為1,695元，次子蔡炯福(農)102年所得 為0元，其收入皆為0元，孫蔡佳成(工)102年所得為153,2 98元，蔡佳甫(學生)102年所得為0元，有102年度綜合所 得稅各類所得資料清單之記載可稽，合計承租人102年全 年收入部分，承租人122,310元，其它家屬收入153,298元 ，合計275,608元；支出部分，全年生活費用595,774元( 全年生活費用55,9159元＋承租耕地收入36,615元)收支相 抵，不足320,166元。
5.生活費用之計算標準，準用衛生福利部(原內政部)、臺北巿 政府、新北市政府、臺中市政府、臺南市政府及高雄巿政府 所分別公告之102年度臺灣省、臺北市、新北市、臺中市、 臺南市及高雄巿最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省 10,244元/月；臺北市14,794元/月；新北市11,832元/月； 臺中市11,066元/月；臺南市10,244元/月；及高雄巿11,890 元/月。勞工保險、全民健康保險之支出費用（內政部88年1 2月8日台內地字第0970124366號函）。核算結果：原告全年 生活費用339,151元，配偶王光龍81,952元，合計421,103元 。參加人全年生活費用147,740元，次子150,987元，孫蔡佳 成128,516元，孫蔡佳甫131,916元，合計559,159元，此與 102年全年生活費用明細表相符等語，資為抗辯，並聲明求 為判決駁回原告之訴。
四、參加人則以：
㈠參加人母子就耕作這麼一點田地，只種植水稻，參加人從21 歲開始承租耕作，蔡炯福以前有送便當，後來沒有工作，一 起耕作系爭土地十多年，土地原有二分多地，現在已經要回 一半，只剩下一分多地。收成好時就能回本，不好時就虧本 。除草可自己為之，施藥、播種、收割就僱工。每年收成都 直接由農會收購，價金直接存入農會帳戶存摺。 ㈡蔡佳成、蔡佳甫二人確實是學生，現在才打臨時工。蔡炯福 加入職業駕駛員工會是為了維持勞健保，因沒有農地，所
不能參加農保，並非他有其他的工作，以前偶有打零工送便 當，現在他賣掉車子，與參加人同住。耕地是以參加人名義 承租，是佃農，如果收回一半，可能因為耕地面積不夠而不 能參加農保。參加人每次要付地主租金，都被退還，以存 證信函請他們來點交，他們也都退回存證信函。原告住臺北 ，租金的計算基礎又要以第二期稻作為準，因第二期稻作收 成比較好。稻穀價格有波動，依平均價格估計，大概一分地 每年收入15,000元。參加人確實需要系爭土地耕作等語，資 為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：被告認定本件出租人及承租人均有不能維持其 一家生活之情形，是否有據？被告依減租條例第19條第4項 規定，送交耕地租佃委員會予以調處，並依調處結果，以原 處分核處出租人收回一半、承租人續訂一半之決定，其處分 內容是否符合明確性原則？
六、經查：
㈠按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回 自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足 以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其 家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回 與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款 規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第 2項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第1項 第3款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員 會予以調處。」為減租條例第19條所規定。次按「行政機關 就耕地三七五減租條例第19條所為耕地准否收回自耕之核定 與調處，出租人、承租人如有不服，應循行政訟爭程序請求 救濟。」司法院釋字第128號解釋足資參照。減租條例第19 條乃植基於憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策， 以及憲法第153條第1項改良農民生活之基本國策，以合理分 配農業資源而制定。其藉由限制出租人收回耕地之條件，重 新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農 業資源並奠定國家經濟發展方向，立法目的尚屬正當。減租 條例第19條第1項第3款規定如出租人收回耕地，承租人將失 其家庭生活依據者，亦不得收回耕地，係為貫徹憲法第153 條第1項保護農民政策之必要手段；且如出租人亦不能維持 其一家生活，尚得依同條第4項規定申請耕地租佃委員會調 處，以兼顧出租人與承租人之實際需要，此觀司法院釋字第 580號解釋意旨甚明。由此可知，減租條例第19條第4項在出 租人不能維持其一家生活，而承租人如交回耕地將失生活依 據之情形下，特於准收回或不准收回二種選項外，另闢折衷
途徑，藉由耕地租佃委員會之調處方案，解決租佃雙方均賴 耕地維生之窘境。故鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會 斟酌租佃雙方經濟狀況及依賴耕地維生之程度，所為一部收 回一部續租之調處結果，核與減租條例第19條第4項之規範 意旨無違，自難指為違法。最高法院47年台上字第732號判 例意旨亦稱：「耕地租約期滿時，如出租人有自耕能力，且 其所有收益不足維持一家生活者，依法固得主張收回自耕， 但承租人倘因地被收回致家庭生活失所依據，亦非兩全之道 ，故法院為兼顧業佃利益起見，酌情命為一部收回一部續租 之判決，仍非法所不許。」可資參照。此外，「按出租人能 自任耕作而所有收益不足以維持一家生活者，於耕地租期屆 滿時，得收回自耕，惟若出租人因收回耕地，致承租人失其 家庭生活依據者，得由鄉鎮（區）公所耕地租佃委員會予以 調處，為耕地三七五減租條例第19條第2項（註：現行法第 19條第4項）所明定。……雖雙方均不足以維持一家生活， 經被告機關所屬耕地租佃委員會調處後，決議准由原告收回 系爭各筆耕地之2分之1自耕，餘2分之1仍由承租人等續訂租 約，而不准由原告全部收回自耕，於法並無不合。」亦有最 高行政法院70年度判字第750號判決可參。 ㈡另按處理工作手冊六、辦理程序及作業方法㈢審查4.「鄉（ 鎮、市、區）公所受理出租人申請收回自耕案件時，如有審 核出、承租人收益必要時，得依財政部96年8月7日台財稅字 第09600329470號函意旨查調申請人本人及其配偶與同一戶 內直系血親之所得資料，或由當事人檢附其自行向稅捐稽徵 機關申請取得之相關所得資料。」、審查5.⑴處理原則：「 A、出租人申請收回自耕，承租人申請續訂租約之處理：… …丙、出租人無減租條例第19條第1項第1款、第2款情形之 一者，承租人因出租人收回耕地致失其家庭生活依據者，由 鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會依申請予以調處；」 及⑵審核標準規定：「A、減租條例第19條第1項第2款所稱 『出租人所有收益足以維持一家生活者』，係謂租約期滿前 1年（即民國102年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系 血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同 一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同條項第3款 所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』 ，係指租約期滿前1年（即民國102年）承租人本人及其配偶 與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申 請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配 偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。B、出、承 租人生活費用審核標準如下：甲：出、承租人生活費用，以
租約期滿前1年（即民國102年），出、承租人本人及其配偶 與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年10月 22日台內地字第8812350號）。又核計出、承租人全年生活 費支出時，對於出、租人為增加全年生活費用支出，意圖於 其戶內增加核計生活費人口，不得列入計算（內政部86年12 月24日台內地字第8609424號函）。並應由當事人提供該租 約期滿前1年（即民國102年）年底之戶口名簿（應包含現住 人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認 102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。 乙、生活費用之計算標準，準用衛生福利部（原內政部）、 臺北市政府、新北市政府、臺中市政府、臺南市政府及高雄 市政府所分別公告之102年度臺灣省、臺北市、新北市、臺 中市、臺南市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按臺 灣省10,244元/月；臺北市14,794元/月……丙、審核出、承 租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用： I.其本人及配偶與同一戶內直系血親租用房屋有證明者，另 得計算其每戶房租支出（內政部89年2月18日台內地字第890 3298號）。II.得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康 保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付 部分，不得加計。）III.得加計災害損失支出（如地震、風 災、水災、旱災、火災等損失……）丁、勞工保險、全民健 康保險之支出費用，應予加計……C、出、承租人收益審核 標準如下（內政部86年9月5日台內地字第8687938號函）： 甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即民國102年） ，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得 額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國102年 ）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事 之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際 人口數），以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資 料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞動部（原行政院 勞工委員會）最近1次公布（按：民國102年）之『職類別薪 資調查報告』所列各業受僱員工平均每人月薪資，核計其全 年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為 無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部 （原行政院勞工委員會）最近1次公布之基本工資新臺幣19, 047元/月（註：勞動部（原行政院勞工委員會）102年4月2 日勞動2字第1020130620號令修正發布，並自中華民國000年 0月0日生效；至於102年3月31日以前之基本工資為新臺幣18 ,780元/月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核 計其所得之人，參考社會救助法第5條之3規定，指16歲以上
，未滿65歲，而無下列情事之一者：I、25歲以下仍在國內 就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、 僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（ 應檢具相關在學證明資料）……E、減租條例第19條第1項第 1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結……為 之。相關權利義務人如對鄉（鎮、市、區）公所之審查結果 有異議，應依司法院大法官釋字第128號解釋意旨，循行政 爭訟程序請求救濟（內政部90年5月9日台內地字第9064901 號函）。」查上揭處理工作手冊所為函釋，乃內政部指導下 級機關適用減租條例第19條規定所訂立之行政規則，作為統 一認定事實之基準，俾免不同下級機關因標準不一以致認定 歧異。核其內容，其中就出、承租人家庭生活收支係以「本 人及其配偶與同一戶內之直系血親，綜合所得總額」作為計 算基礎，僅以「同一戶籍」為其認定標準，未能正確反應民 法之「家庭」意義，尚難援用；其餘規定業已兼顧實際存在 事實之認定及難以調查事實之推定，並對出租人及承租人適 用相同標準，並未違反減租條例第19條規定之意旨，自得作 為認定事實之參考（最高行政法院100年度判字第1082號判 決意旨參照）。
㈢查本件事實概要所載之事實，有系爭耕地租約、原告及參加 人申請書、原告及參加人自任耕作切結書、被告之訪談筆錄 、出、承租人之全年收支明細表、耕地租佃委員會104年5月 12日調處決議、雲林縣政府104年6月2日府地權二字第10400 76065號函、被告104年6月12日西鎮民字第1040010522號函 （原處分）、訴願決定等附卷可稽（見原處分卷第4-14、34 -45、53-60、173-175、197-206頁），足堪認定。 ㈣被告依處理工作手冊規定，審查原告與參加人2人租約屆滿 前1年即102年度之全年收支明細，分別為： 1.原告即出租人收支情形如下：收入部分為原告本人（35年1 月13日生，無業），其他收入8,394元、耕作收入12,000元 ；配偶王光龍（32年1月22日生，無業），其他收入21,000 元；計全年收入41,394元。支出部分為原告本人為339,151 元（含生活費用177,528元+房租144,000+醫療費用17,623元 ），原告配偶為81,952元（含生活費用61,464元+醫療費用 20,488元），計全年生活費用為421,103元，總計為負379,7 09元，有被告訪談筆錄、被告計算原告全戶102年全年收支 明細表、全年生活費用明細表、原告與家人102年度綜合所 得稅各類所得資料清單、戶籍謄本、醫療單據等影本在卷可 憑（見原處分卷第10至33頁）。
2.參加人即承租人收支情形如下：收入部分參加人本人（22年
12月1日生，農），其他收入1,695元、耕作收入36,615元， 津貼84,000元；參加人次子蔡炯福（50年3月30日生，農） 收入0元；參加人孫蔡佳成（79年8月22日生，學生）薪資15 3,298元；參加人孫蔡佳甫（原名蔡永亮，更名蔡佳甫，嗣 更名蔡侑洋，80年12月10日生，學生），收入0元。計全年 收入275,608元。支出部分為參加人本人為147,740元【含生 活費用122,929元（10,244×12月）+醫療費用20,000元+保 險費用4,812元】，蔡烔福為150,987元【含生活費用122,92 9元（10,244×12月）+保險費用28,059元】，蔡佳成為128, 516元【含生活費用122,929元（10,244×12月）+保險費用5 ,588元】，蔡佳甫為131,916元【含生活費用122,929元（10 ,244×12月）+保險費用8,988元】，計全年生活費用為559, 159元，扣除承租系爭耕地收入36,615元，總計為負320,166 元，有被告訪談筆錄、被告調件明細表、被告計算參加人全 戶102年全年收支明細表、全年生活費用明細表、戶口名簿 、醫療單據、繳費證明書、學生在學證明書等影本在卷可憑 （見原處分卷第10至52頁）。
㈤原告主張被告核算參加人全年收支為負數，顯有違誤乙節： 1.關於蔡炯福部分：原告主張其所提會員繳費證明書已記載投 保單位為雲林縣汽車駕駛員職業工會、投保薪資為34,800元