臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第一八一號
原 告 大世界有線電視股份有限公司
代表人（董事長）甲○○
訴 訟 代 理 人 庚○○律師
辛○○律師
戊○○律師
被 告 行政院新聞局
代表人（局長） 蘇正平
訴 訟 代 理 人 壬○○
己○○
丁 ○
右當事人間因有線廣播電視法事件，原告不服行政院新聞局中華民國八十九年五月十
九日（八九）聞訴字第０八三九六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
事實概要：被告申請於基隆市經營區籌設有線電視系統，經被告核准在案。其全部 系統設置工程限定於民國（以下同）八十八年四月二十三日前完成。原告於八十八 年四月二十一日送交第二期工程相關文件申請查驗，被告自八十八年九月十三日起 進行工程查驗，進行至第三天，發現原告當時送件所繳交之分配線網路分布圖總表 內，部分地區未以圖號標示，由於其於查驗前並未申請將前述地區列為免查驗區， 且經被告及基隆市政府等查驗人員親至該區查看後，發現該區有零星住戶，且未佈 線，被告遂於八十八年九月十五日暫停本次查驗，並分別於八十八年九月十八日及 二十三日兩天派員至基隆實地探勘，經探勘後，發現原告第二期分配線網路分布圖 總表未涵蓋之查驗區，共有七處地點有住戶卻未建設，七處地點為：安樂區安樂國 宅四期周邊山區○○○街三一０巷二四之一號及二六之一號、安樂區○○○街二八 八巷一０三之一號所在山區附近、安樂區○○○路二０八巷十七號、十七之一號、 安樂區情人湖風景區入口處對面、安樂區澳底海邊自武聖街一四四巷一號至三十九 號、七堵區瑪東里沿途、七堵區○○里○○○路一０九之一、一０五之二、一０五 號、一０二號。案經被告提請有線廣播電視審議委員會第五十四次會議審議，決議 原告提供不實文件無法補正，且有七處地點未於設置時程內完成系統設置，違反有 線廣播電視法第三十條規定。被告依同法第六十九條第五款規定以八十八年十月二 十七日（八八）建廣五字第一七六二三號函撤銷原告有線電視籌設許可證（有線籌 設局廣字第０二九號）及第一期系統營運許可證（有線視字第八八００一七號）。 。原告不服處分，提起訴願，亦遭被告以八十九年五月十九日（八九）聞訴字第０ 八三九六號決定駁回。
兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：如主文所示。
兩造之爭點：
㈠被告於依有線廣播電視法第三十一條第二項實施「系統工程查驗權」程序進行中 ，可否暫停該查驗程序，另依同法第七十三條規定實施「行政檢查權」？ ㈡原告「第二期分配線網路分布圖總表」未涵蓋之查驗區有七處均未佈線，亦未申 請列為免查驗區：
⒈是否屬於「有線電視系統工程查驗須知」規定之「再驗」、「複驗」範圍？ ⒉被告依有線廣播電視法第六十九條第五款規定撤銷原告有線電視籌設許可及第 一期系統營運許可，是否有違「法律授權目的」、「平等原則」、「比例原則 」，而屬違法之裁量濫用？
⒊該網路分布圖總表是否係不實文件而無法補正？ ⒋被告未給予補正之機會，有無違反「依法行政原則」？ ㈠原告主張之理由：
⒈查原訴願決定理由所稱各節，於事實認定、邏輯推理與法律之解釋適用上，多所 違誤，爰說明如下：
⑴原訴願決定依據「有線電視系統工程查驗須知」、「有線電視系統申請工程免 查驗區之審查準則」及「申設有線電視問答輯要」等規定，認原告在「總表」 經營區域內未鋪設網路之地區，未申請免查驗，而實際該地有住戶存在，原告 所繳交之「分配線網路分布圖總表」係就「其他應行設置分配線網路之地區， 匿而不報，使委員無從抽驗，希圖以不正方法矇混主管機關」之不實文件云云 ，核其所持理由，不惟明顯違反依法行政之法律優位原則，更有違行政程序之 信賴保護原理原則。
①「有線電視系統工程查驗須知」（下稱「查驗須知」）、「有線電視系統申 請工程免查驗區之審查準則」及「申設有線電視問答輯要」等規定，係被告 及其內部諮議單位有線電視審議委員會所自訂，性質上並非法令（因未經法 律授權訂定，且未依法報請立法院備查），而僅係不具法拘束力之「行政指 導」，不得作為處分依據，合先敘明。 ②依有線廣播電視法第三條第二項之規定：「有線廣播電視系統工程技術管理 之主管機關為交通部。」同條第三項更因此明確授權：「前項有關工程技術 管理之規則，由交通部定之。」是根據此授權條款，交通部爰於八十二年十 二月三十日訂定發布「有線廣播電視系統工程技術管理規則」（下稱「管理 規則」），併合敘明。
③依「管理規則」第三條明定：「有線廣播電系統之工程技術、審核、查驗、 ．．．均依本規則之規定。本規則未規定者，依其他法令之規定。」可知工 程查驗應屬交通部之職權，工程查驗事項之辦理及處罰，亦應依據「管理規 則」為之。
④準此，關於系統經營者辦理工程查驗應檢具之文件，「管理規則」第三十五 條第四款既僅規定應繳交者為「比例尺不小於千分之一之分配線網路分布圖
（含街道名稱）」，則被告持非「管理規則」所要求，而係見於被告以行政 指導方式所自訂之「查驗須知」之「分配線網路分布圖總表」，指摘原告以 「不實文件」企圖矇混被告，明顯牴觸有線廣播電視法就機關分權所為之設 計，不惟業已違反依法行政精神之法律優位原則，更有恣意率斷之嫌。 ⑵綜觀事件始末可知，原告所提供之分配線網路分布圖總表自始即係依據被告之 行政指導作成，被告在自承有未事前給予原告補正機會之疏失下，率爾為原告 依其指導所提供之「分配線網路分布總表」為不實文件之事後認定，不惟有失 衡平，更有違信賴保護之原理原則。
①行政程序法第八條明定信賴保護原則，謂：「行政行為，應以誠實信用之方 法為之，並應保護人民合理正當之信賴。」且依通說之見，行政指導亦須受 比例原則、平等原則、誠實信用（信賴保護）等一般行政法上原理原則之拘 束，合先敘明。
②由下述關於分配線網路分布圖總表之製作經過可知，原告所提供之分配線網 路分布圖總表雖僅就其網路實際佈線所及地區標示圖號，但原告在主觀上並 未希圖以不正方法矇混被告，從而該分配線網路分布圖總表在評價上自亦不 應認係「匿而不報，使委員無從抽驗之不實文件」。 按「分配線網路分布圖總表」並非交通部就有線廣播電視系統工程技術依 有線電視法明文授權，對外公布之「管理規則」所明文規定要求系統經營 業者送請查驗時所應繳交之文件，業經敘述於前，謹請參酌，茲不贅述。 原告於八十七年十一月七日申請第一期查驗時，亦因法規並未明定分配線 網路分布圖總表究應如何製作，爰僅於地圖上用筆框出第一期區域範圍。 當時被告廣電處第五科新到任之朱砡瑩小姐指導原告應修改製作方式，並 提供他案分配線網路分布圖總表供原告之送件人員當場大致瀏覽參考，原 告之送件人員並向朱小姐表示，其所送來之１／５００分配線網路分布圖 並未包括山區○○路之部分，此時朱小姐表示，僅須將已送來之１／５０ ０分配線網路分布圖（即網路到達區域）之圖號貼示在索引圖上即可，山 區之圖號不用貼。
原告依據上開被告承辦人員之指導，就網路建設區○○○路實際佈線所及 地區標示圖號，於八十七年十一月十一日完成第一期正式之查驗送件作業 ，系爭文件經被告承辦人員審核後具名簽收，事後（從八十七年十一月十 一日第一期查驗送件始，至八十八年四月二十三日原告籌設期限到期日止 ）被告從未告知原告有何不妥或須補正之處，其後原告並已通過第一期查 驗作業（八十八年二月十九日新聞局函知原告），並獲得第一期區域開播 營運之許可（八十八年六月一日新聞局函知核發）。 職是，相信無論任何人處於原告之位置，都會因此認為第一期查驗之分配 線網路分布圖總表之製作模式是正確無誤的（否則為何能通過第一期查驗 ），事實上原告正係因信賴被告承辦人員之指導（縱認該指導事後證明係 一錯誤指導），故同樣依據第一期查驗之分配線網路分布圖總表之製作模 式完成第二期查驗送件作業，而被告承辦人員在簽收第二期查驗文件時， 仍未告知有何不妥須補正之處。
更有甚者，經原告向被告申請閱卷後發現，被告之廣電處八十八年九月十 六日之簽呈其說明第四點亦自承被告在文件查核作業上有疏失，略謂「該 公司（指原告）依法於其籌設時程內（四月二十三日前），即本年四月二 十一日送交第二期工程查驗相關文件申請查驗，惟當時本處並未發現該公 司送件未齊，故未通知其補件，現已逾越其籌設期限，方發現其送件未齊 ，若依有線廣播電視法施行細則第二十二條，逕行撤銷該公司籌設許可， 並註銷其第一期分期營運許可，似有不妥。本處雖於查核其文件時有所疏 失，．．．」等語（＊此為向被告要求閱卷所得對原告有利之證據）。 查原告依「管理規則」檢送之「分配線網路分布圖」，其內容、格式俱屬 無誤，僅（被告內部自訂之）「總表」與被告所要求者略有出入，況從上 述被告之廣電處八十八年九月十六日之簽呈說明，亦不難推知本件性質上 原非不能補正，真相其實正如被告之廣電處於該簽呈所自承─係「因查核 疏失以致逾越通知補正時間」。申言之，倘被告能即時發現其錯誤指導及 文件查核作業上之疏失而要求原告補正，原告必將依指示補正，則根本不 會發生後續被撤銷許可等情事。
經原告向被告申請閱卷後尚發現，八十八年十月八日有線電視審議委員會 第五十四次會議提案說明第三點明白指出，有線電視系統規劃分配線網路 分布圖總表時，通常規劃兩種圖表，一種是「涵蓋所有查驗區並標有圖號 表格之分配線網路分布圖總表」，該種圖表是風險較低之作法，「因為如 委員抽到偏僻地區，若該區有住戶，卻無線路時，僅是該點再驗記缺點一 點，二小時完成改善即可，故幾乎所有有線電視系統皆送此種表格至本局 。」另一種是「未涵蓋所有查驗區，僅該公司網路實際佈線所及地區方標 有圖號表格之分配線網路分布圖總表」，繳交此種表格者若末將未標示圖 號地區列為免查驗區，則當查驗單位查看發現該區有住戶而未佈線時，「 則須提請有線電視審議委員會討論，以判定該次查驗是否為不合格，而須 於一個月後再申請複驗。」換言之，縱使真如被告所言，系統業者於申請 查驗時尚應繳交所稱之「總表」，該「總表」之製作內容依其自承之上述 內容，亦非一定，而有兩種方式，符合其中任一種方式者，均為真實之「 總表」，僅係應補正之方式及程序有所不同而已，並無「不實」之虞。益 加可證，被告關於「不實文件」之認定，顯為倒果為因之論，誠不足採。 自前開說明亦可知，「涵蓋所有查驗區並標有圖號表格之分配線網路分布 圖總表」乃風險較低之作法，即使未佈線亦僅須於二小時內改善即可。職 是，原告何須鋌而走險，繳交「未涵蓋所有查驗區，僅該公司網路實際佈 線所及地區方標有圖號表格之分配線網路分布圖總表」？原因只有一個， 那就是原告信賴被告之錯誤指導，以致未作出有利自己之判斷。 ③足證原告所提供文件，實係因未充分了解被告就相關行政命令之解釋與適用 外，主要仍是信賴當時被告承辦人員之錯誤指導，致引發今日「不實文件」 之嚴重誤會，原處分及訴願決定罔顧上述事實而為判斷，其違誤實屬明顯重 大。質言之，原告在檢具供查驗用文件資料時，因信賴被告之錯誤指導，致 事後竟反遭指摘「提供不實文件」而被撤銷第一期營運許可，理應依據信賴
保護原則，給予原告救濟及補正之機會，始能保障人民合理正當之信賴。 ⑶決定及原處分認原告未就所繳交圖件中未標示地區申請列為免查驗區，則除非 該等未標示地區確無住戶，否則即屬「未於設置時程內完成系統之設置」，此 種法律見解對原告顯不具期待可能性，違反事物本質、行政自我拘束原則而悉 屬謬誤：
①查本件未標示地區屬人跡罕見之偏遠地區，此亦為被告所不爭執之事實，依 有線廣播電視法第五條第三項規定：「中央主管機關應會同交通部協助解決 偏遠地區○○○路之設置。」可知偏遠地區○○○○路設置，並非業者之單 獨責任，中央主管機關與交通部亦應協助輔導業者解決，合先敘明。 ②免查驗之申請係出自「有線電視系統工程查驗須知」及「有線電視系統申請 工程免查驗區之審查準則」等規定而來，該等規定性質上並非法令，而僅係 不其法拘束力之「行政指導」已如前述。因此，免查驗區之申請，理應由被 告以行政指導方式指導業者循序辦理，倘因被告怠於指導，致令業者未能自 行申請，則明顯不應執此無法拘束力之「查驗須知」及「審查準則」為處分 之內容依據，令人民蒙受不利之法律效果。
③原告所繳交之圖件固未將未標示地區列為免查驗區，但當查驗單位查看發現 該區有住戶而未佈線時，依據被告自行發布之「申請有線電視系統工程查驗 注意事項」第十項至第十二項規定以及被告向來之行政慣例可知，其效果至 多應僅係「提請有線電視審議委員會討論，以判定該次查驗是否為不合格， 而須於一個月後再申請複驗。」之問題，何能罔顧行政自我拘束原則，而遽 斷原告「未於設置時程內完成系統之設置」？
④八十八年十月八日被告之有線電視審議委員會第五十四次會議提案說明第七 點說明更稱，「原告雖可繳交未涵蓋所有查驗區，僅該公司網路實際佈線所 及地區方標有圖號表格之分配線網路分配圖總表，惟業者繳交此種圖表時， 應有其他未涵蓋區域中絕無任何住戶之自信．．．」云云，惟查被告明知事 實上「幾乎無人可斷定偏僻地區確無住戶」（見同次會議提案說明㈢），故 要求原告有此種「自信」，顯不具備期待可能性。且該等地區乃早經同區同 業申請為免查驗之地區，顯見該區已不適宜業者自設網路，則基於「事物本 質」之原理，實不可就此嚴厲苛求原告未於該等地區○設○路之責任。 ⑤衡諸上述事實，被告應能合理判斷，本件原告係漏未申請免查驗，而僅須即 時提示原告補正申請為已足，何以竟不合常理地據以臆測「原告繳交此種圖 表時，應有其他未涵蓋區域中絕無任何住戶之自信」，否則「顯然原告送交 此圖表，係意圖將未鋪設網路之地區先行規避，使審議委員抽查驗點時，絕 無抽到該區之機會」？實令原告百思不得其解。 ⑷審議委員會雖依法設置，但事實上十六位審議委員中除三位官方代表外，餘均 由大學各科系教授兼任，如法律系、農經系、會計系、都市計畫系、新聞系、 工商管理系、社會教育系、大眾傳播系等；真正瞭解工程技術之委員僅有交通 部代表，及交通大學教授尉應遲、唐震寰等三名；而審議委員平日均忙於其本 職工作，對有線電視工程查驗，似乎外行，對所做有關工程查驗問題之決議是 否有實效性，能否為人民所接受，不無疑義。
⑸原訴願決定復認被告於八十八年九月十八日及二十三日兩天派員至基隆實地探 勘，所行使之權限係有線廣播電視法第七十三條第一項之「行政檢查權」，並 認此種「行政檢查權」與同法第三十一條第二項之「系統工程查驗權」係二種 不同之行政權，二者可並行不悖，被告作為有線廣播電視主管機關，可獨立行 使「行政檢查權」，「毋需會同原告及其他機關為之，其性質與系統工程品質 應否改善之工程查驗情形，截然不同，無補正之問題」云云。惟查，本件被告 以有線廣播電視法第七十三條第一項「行政檢查權」之檢查結果作為處分依據 ，業已違反「依法行政」、「正當法律程序」原則、「比例原則」及「平等原 則」。
①綜觀有線廣播電視法第三條第二項、第三項，及有線電視系統工程技術管理 規則第四十二條規定可知，關於系統工程之技術管理及行政檢查之主管機關 應係交通部，而非被告，本件被告在未會同主管機關交通部所進行之「行政 檢查」，屬逾越權限之違法行政行為，合先敘明。詳言之，有線廣播電視法 第七十三條第一項之「行政檢查權」，其性質上屬於主管機關為輔導與管理 業者依法令正常營運，而在行政上所進行事前之監督。本條實施檢查之機關 ，依據有線廣播電視法第三條規定，就工程技術管理部份由交通部為之，其 餘事項始由有線廣播電視法第三條第一項規定（包括被告在內）之主管機關 為之。
②查行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，被告發現原告送件之「分配線 網路分布圖總表」有部分地區末以圖號標示，且該等地區並未申請為「免查 驗區」後，遂於八十八年九月十五日，在未完成預定查驗程序之情形下即停 止查驗程序，轉而於八十八年九月十八日及二十三日兩天逕自派員至基隆實 地探勘。就此部分，實已違反民主法治國家之「正當法律程序」原則、「比 例原則」及「平等原則」：
「正當法律程序」作為一般法律原則，其理念係源於英國法上之「自然正 義法則」，該原則已為現代民主法治國家所普遍遵循，由我國憲法第八條 之規定毫無疑義亦可以導論出肯定之結論。所謂「自然正義」之內容，依 通說見解應包括：當事人應受告知、當事人應有表達意見之機會、決策者 應公正、決定應附理由、決定書應載有救濟途徑之教示等項。業經總統公 布之行政程序法第四十二條規定：「行政機關為瞭解事實真相，得實施勘 驗。勘驗時應通知當事人到場。」同法第一百零二條規定：「行政機關作 成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，．．．應給予該處分相對人 陳述意見之機會」。此等規定係行政機關作成行政處分所應遵循之正當程 序。查工程是否合格係依「工程查驗程序」認定之，此不論由有線廣播電 視法第三十一條或被告發布之查驗作業須知，都可以獲致相同結論，且此 「工程查驗程序」解釋上不僅係被告之權限，亦為申請人所得享有之程序 利益，蓋如依據被告所發布之「申請有線電視系統工程查驗注意事項」第 七項、第十項至第十二項規定以及被告向來行政慣例皆可明確推知，在查 驗程序中，申請人享有在場陳述意見並當場補正缺失等程序利益，不容被 告恣意剝奪（其中「申請有線電視系統工程查驗注意事項」第十一項即明
定：「查驗時如有多處受測點不合格時，查驗單位仍將繼續查驗其餘受測 點，並將查驗結果資料全部列出，以供申請者改善。」）經原告向被告申 請閱卷後發現，被告之廣電處八十八年九月二十九日關於本案之簽呈（內 容即八十八年十月八日第五十四次有線電視審議委員會議之案由及說明） ，其中法規會（楊顧問、周曉明）於八十八年十月一日對此簽呈之會簽意 見即認：「大世界有線電視公司申請第二期查驗部份，貴處仍應於期限內 查驗完成，併同貴處實地勘查之報告，提有線廣播電視審議委員會決定」 。益證被告於未完成查驗程序的情形下即率爾作成處分，其未予原告應有 程序保障之行為，實已違反「正當法律程序」原則至明。 另行政行為應受「比例原則」之拘束。所謂「比例原則」，依學界通說及 行政程序法第七條規定可知，其可細分為三項子原則：Ａ採取之方法應有 助於目的之達成；Ｂ有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益 損害最少者；Ｃ採取之方法所造成之損害，不得與欲達成目的之利益顯失 均衡。經原告向被告申請閱卷後發現，被告之廣電處對於其「為何於未完 成預定查驗程序的情形下即停止查驗程序」所提出之解釋係「抽點圖件有 問題，若仍繼續查完，有違查驗公平原則」云云。但原告抽點圖件之問題 ，實係因承襲被告承辦員自第一期起之錯誤指導所致，且被告亦自承其文 件查核有疏失，就此部分非但不應責令原告就抽點圖件問題負擔「不實文 件」之指摘，更不應導論出原告之行為已使查驗程序未臻公平之結論。蓋 被告若欲達成查驗公平性之行政目的，理應即時針對原告原未納入分配線 網路分布圖總表內之偏遠山區部份，提請有線電視審議委員會另外抽點加 驗，方屬正辦，於此被告卻斷然決定停止查驗，其行政裁量權之行使顯已 違反比例原則（採取之方法非有助於目的之達成），而流於恣意。 又行政行為亦應受「平等原則」之拘束，除憲法第七條明白揭櫫「平等原 則」外，行政程序法第六條亦規定：「行政行為，非有正當理由，不得為 差別待遇。」惟查：
Ａ縱被告得依有線廣播電視法第七十三條第一項規定行使「行政檢查權」 ，然誠如訴願決定理由所言，該「行政檢查權，其性質與系統工程品質 應否改善之工程查驗程序，截然不同」，當所有業者之工程是否合格乃 依「工程查驗程序」之抽驗結果來認定，且此種審查方法已經形成行政 慣例時，即有「行政自我拘束原則」之適用，始足以保障人民之信賴。 本件被告獨對原告施行「不得補正且毋需會同原告及其他機關之行政檢 查權」，並據以認定其工程是否合格，顯已違反「平等原則」。 Ｂ又退萬步言，縱被告得依有線廣播電視法第七十三條第一項規定行使「 行政檢查權」，本件實施「行政檢查」之方式仍不符法定程序，而牴觸 「依法行政」及「正當法律程序」原則。有線廣播電視法第七十三條第 一項規定：「主管機關得派員攜帶證明文件，對系統實施檢查，要求經 許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，就其設施及本法規定事項提出 報告、資料或為其他配合措施，並得扣押違反本法規定之資料或物品。 」由上開條文規定之構成要件（「派員攜帶證明文件」、「要求經許可
籌設有線廣播電視者或系統經營者，就其設施及本法規定事項提出報告 、資料或為其他配合措施」）可知，該行政檢查權之行使，仍應令當事 人在場陳述意見（要求主管機關人員攜帶證明文件，應係用以向在場之 當事人證明身份；要求當事人提出報告、資料或為其他配合措施，應認 係賦予當事人陳述意見之權利），以維程序公平性與可信賴性，該條項 之規定與行政程序法第四十二條所規定「勘驗應通知當事人到場」，皆 係落實「正當法律程序」原則之具體化規定。惟查，本案中被告悉未知 會原告，即逕自對原告之財產設施進行突襲性檢查，該次行政檢查之程 序不符法定程序，業如上述。更有甚者，依通說見解，執行上開行政檢 查程序後，主管機關應就行政檢查作出檢查記錄，請受檢查單位負責人 簽名，但被告事實上亦未踐行此項程序，違反「正當法律程序」原則， 其程序之公正性令人存疑，原告自難甘服。
③承上，即令原告之工程確有未佈線之缺失存在，此種缺失亦非不能補正（且 事實上原告已於查驗作業之法定截止日前完全補正），依查驗作業須知規定 ，可知於查驗進行中若發現受測點有不合格情形時（包括建設疏漏情形）， 縱使當時已逾越受驗單位（如原告）之法定設置時程期限，然只要尚未逾越 查驗作業截止期限者，則仍應依法給予受驗單位「二小時內改善再驗」及「 一個月後申請複驗」之機會以改善建設疏漏，準此可證，無論法令或被告之 行政指導、行政慣例皆未就「必須於設置時程內１００％毫無疏漏地完成建 設」做出絕對性之苛責要求。是本件被告以所謂行政檢查權之行使，不當剝 奪原告之補正機會，顯然漠視「工程查驗程序」中「複驗」建制立意，並已 全面架空「複驗」制度之作用，其違法不當甚明。 ④綜上，被告雖得依有線廣播電視法第七十三條第一項規定行使「行政檢查權 」，但關於系統工程技術管理及行政檢查事項，該部份之主管機關應係交通 部，此其一也；又退萬步言，縱認被告對於系統工程技術管理及行政檢查事 項，亦有管轄權限，然依據「正當法律程序」原則及「平等原則」，並對工 程查驗權限與行政檢查權限進行「體系解釋」之結果，在本件情形，被告不 得以行政檢查權限之不合法行使，完成工程查驗權限所欲達成之目的，否則 其程序應受違法之指摘。
⑹原處分因原告些微程序上之瑕疵，即遭被告撤銷其全部籌設之許可，使原告已 投入之鉅額經費（將近新台幣三億元）驟時付諸流水，不但違反憲法保障人民 財產權之意旨，亦違反比例原則。
①查有線廣播電視審議委員會於第五十八次會議中討論：「原告第一期及第二 期之工程建設已達％以上，因其程序上之瑕疵而撤銷其全部籌設之許可， 是否符合比例原則？」其結論認為由於「該公司未依有線廣播電視法第三十 條規定，於設置時程內完成全部之系統設置，而無所謂比例原則之適用問題 。」
②上開決議理由諒係認為有線廣播電視法第六十九條第五款規定係羈束裁量， 一旦業者未於設置時程內完成全部之系統設置，其法律效果應即為「撤銷許 可」，無行政裁量之餘地，是以亦無比例原則之適用云云，此種法律見解實
值商榷。
按廣義之行政裁量不僅存在於決定法律效果之部分，在法律解釋適用之過 程，亦須合理運用行政裁量，始能達到法律個案之實質公平正義，避免法 律執行之僵化、落入形式法律窠臼，換言之，行政裁量之合理運用，可以 濟立法之窮。
關於法條所稱「未於設置時程內完成全部之系統設置」，被告之法規會即 曾於訴願審議委員會議召開前（年月日），提出以下討論意見，送 交全體訴願審議委員簽收參考，謂：「有線廣播電視法第條第５款所謂 『未於設置時程內完成系統設置』，理論上應涵蓋經營區內所有住戶，惟 實務上顧及偏遠地區建設之不易，乃有免查驗區或暫緩查驗之申請，足見 主管機關對系統之設置非採嚴格之解釋，且以抽驗之方式進行。」且解釋 上系統設置未完成之部分，若能加以即時補正或通過複驗，皆不應認係「 未於設置時程內完成系統設置」，否則何須設有「再驗」及「複驗」之規 定。換言之，在決定案件事實是否屬於「末於設置時程內完成系統設置」 ，仍須經行政裁量，而該裁量權之行使自有比例原則之適用。 查本件原告提供之圖件，係因信賴被告之錯誤行政指導製作而成，實不容 被誤解為「不實文件」，此其一也；另一方面，原告復因信賴被告之前開 行政指導，而未及時申請免查驗之「系統設置未完成之部分」，僅佔第二 期區域總戶數之０‧３３％，根本上屬於得加以即時補正並通過複驗之情 形，被告竟無視而認定係「未於設置時程內完成全部之系統設置」，其裁 量權之行使顯然違反比例原則，而侵害人民財產權及營業自由至鉅。 ⑺原訴願決定認原告「於送件申請查驗時所繳交之分配線網路分布圖總表與八十 八年九月二十三日（）世字第八八００五一號函中所檢送之分配線網路分布 圖總表，不僅圖號位置不同，比例尺亦有差距，有重大過失而應負法律上之責 任」云云，核其認事用法，復有違誤：查該總表並非申請查驗之法定必備文件 ，業如前述，此其一也。再者，原告於送件申請查驗時所繳交之分配線網路分 布圖總表與八十八年九月二十三日（八八）世字第八八００五一號函中所檢送 之分配線網路分布圖總表，之所以有圖號位置些微偏差之情形，乃因市售地圖 比例尺差距及繪圖作業所利用之軟體工其不同所致。此種偏差，並非原告故意 或過失所致，實因查驗須知本即僅指示申請人使用市售地圖繪製圖表，上開圖 號位置不同之情形仍在合理範圍內，本於行政行為應符比例原則之考量，責令 原告說明、補正即足，實不應因此責令原告負擔「籌設許可及營運許可一併被 撤銷」如此嚴重之法律上責任。
⒉綜上所述理由，被告原處分及決定不但違反依法行政原則、未履踐正當法律程序 ，且原處分顯然因違反信賴保護原則、平等原則、比例原則等，而不法侵害人民 之財產權及營業自由，訴願決定亦未詳加審究，復予維持，均難令人折服，懇請 鈞院調閱本案處理過程之全部卷証資料，並明察決定將原決定及原處分均予撤銷 等語，並提出被告八十八年十月二十七日八十八建廣五字第一七六二三號函、被 告八十九年六月五日八十九聞訴字第０八三九六號函、有線電視系統工程查驗須 知、有線電視系統申請工程免查驗區之審查準則、申設有線電視問答輯要、原告
八十七年十月三十一日第一期系統工程查驗申請函（由朱砡瑩小姐親筆簽收）、 原告八十八年四月二十日第二期系統工程查驗申請函、何吉森著，有線廣播電視 法釋義，頁347-349 、被告第四卷第六期公報八十九年五月六日決議等影本為證 。
⒊對被告之答辯主張：
訴願決定及原處分違反「依法行政原則」
⑴依法行政原則內之「法律優先（越）原則」要求行政行為不得牴觸法律，亦即 行政機關對現行有效之予以適用（學說上稱「適用之強制」），且應正確地適 用法律規定，不得偏離（學說上稱「偏離之禁止」）。 ①原訴願決定及原處分剝奪原告工程查驗文件之補正機會，業已牴觸有線廣播 電視法施行細則第二十二條規定，違反「法律優先（越）原則」。 有線廣播電視法施行細則第二十二條規定：「系統之籌設依本法第三十一 條第一項申請工程查驗文件不全，無法於設置時程內補正或補正完全者， 視同未於設置時程內完成系統設置。」查訴願決定及原處分乃以Ａ認原告 提供之「分配線網路分布圖總表」係「不實文件」，無法補正，且Ｂ有七 處地點未於設置時程內完成系統設置，為撤銷原告有線電視籌設許可及第 一期分期營運許可之處分理由。惟查：
Ａ系爭「分配線網路分布圖總表」（下稱總表）非「不實文件」。蓋原告 在八十七年十一月七日第一次送交工程查驗文件時（第一期工程），僅 在市售地圖上將申請查驗全區之邊框用麥克筆圈出，即送至被告處，經 被告承辦員指導始知應將申請查驗地區貼上圖號，由此足證原告確無欺 瞞意圖，且確實不熟悉送件製圖實務作法，否則何以有上開情形發生之 可能？經被告前開指導後，原告經辦人為求慎重，再向被告承辦員求證 相關製圖細節，孰料該員提供「有建設地區始貼圖號」此一錯誤指導（ 原告事後始得悉該員係缺乏經驗之新到任職員），致原告日後均採「有 建設地區始貼圖號」之製圖方式，其後並順利通過第一期之工程查驗， 是原告根本無從發現總表之製作方式有何瑕疵可言，而第二期所送文件 悉比照第一期模式辦理，此即被告所謂「不實文件」之始末，合先陳明 。
Ｂ惟縱認原告所提供總表與被告之要求未盡相符，然依前揭細則第二十二 條規定之反面解釋，凡得命補正之文件瑕疵，被告應有義務先命申請人 補正，須申請人無法於設置時程內補正或補正完全者，始視同未於設置 時程內完成系統設置。本案被告未給予正確行政指導在先，復又因行政 疏失而漏未發現原告送件瑕疵，疏未通知原告處理，直至籌設期限已過 ，始發現送件瑕疵問題（此為八十八年九月十六日被告機關廣電處第五 科內部簽呈第二頁說明四所自承）。儘管如此，為文過飾非，被告乃認 系爭總表不能補正，所持原因則有下列數端，其一即「不實文件，無法 補正」（此說與事實真相不符，業如上述）﹔其二則推稱（此係訟爭發 生後提出之說法），實務上系統業者繳交之總表計有兩種，原告所繳交 者係其中一種（言下之意即指被告即使善盡審查義務亦無從發現該總表
有何不妥）。惟被告所稱總表之「兩種」製作方式，非但從未見諸其所 編印之任何相關資料，亦未曾揭示於任何法規或函令之內，實難令人信 服。
Ｃ被告甚而據此進一步主張其僅從事文件齊全與否之「形式審查」‧‧‧ ，陳稱其基於信賴原則，對於申請人所繳交之總表，「均予受理」‧‧ ‧云云（八十九年九月一日答辯書第九頁），無非事後卸責之詞。蓋於 八十九年元月十四日有線廣播電視審議委員會第五十八次會議紀錄第十 六頁㈣，被告說明其受理查驗申請之處理原則為：「本處受理查驗申請 時，皆當場點收所有查驗文件，若有缺件或『文件有誤』時，即當面告 知該有線電視系統送件人員限期補正‧‧‧」由上開『缺件』（文件齊 全與否問題）與『文件有誤』（文件實質內容正確與否問題）兩種情形 分述之說明，即足證被告向來受理查驗申請時，絕非僅從事文件齊全與 否之「形式審查」。故上開答辯，殊無可採；遑論倘採取「形式審查」 之解釋，亦將顯然偏離前揭細則第二十二條之規範意旨，蓋適用該條規 定，主管機關應判斷文件瑕疵究得否補正及是否已補正完全，衡諸情理 ，何能謂以「形式審查」即為己足？
綜上，被告非但未盡文件審查義務，且不法剝奪原告工程查驗文件之補正 機會，業已牴觸前揭細則第二十二條規定，有違「依法行政原則」中之「 法律優先（越）原則」。
②本案係關於有線電視系統工程查驗是否合格之行政爭訟事件，被告無正當理 由拒絕適用現行有效之法令規定（有線廣播電視法第三十一條、交通部依法 發布之「有線廣播電視系統工程技術管理規則」及被告自訂之「有線電視系 統工程查驗須知」中不與前開二項法令相牴觸之部份）進行系統工程查驗， 遽爾以其所謂「行政檢查」之方式代之，違反「法律優先（越）原則」（「 適用之強制」），復違反「正當法律程序原則」、「比例原則」及「平等原 則」，此部份事實理由另詳陳於起訴狀第十頁至第十三頁，茲不贅述。 ⑵依法行政原則中之「法律保留原則」則係要求行政機關須有法律之授權始能作 成行政行為，通說就「法律保留原則」乃採「重要性理論」，即對人民權利義 務有重大影響之事項，皆應以法律規定或至少應根據法律授權之命令定之。 ①就行政組織之法律保留言，行政機關之事物管轄權，應以法律規定或根據法 律授權之命令定之。依有線廣播電視法第三條第二項及第三項規定，有線廣 播電視系統工程技術管理之主管機關為交通部，有關工程技術管理之規則自 應由交通部定之。職是，被告就本案爭議事實之管轄權具有瑕疵，違反「法 律保留原則」至明。
②被告一再陳稱系爭總表係有線電視系統申請工程查驗之「必要文件」（見第 五十四次有線電視審議委員會案由六之說明三及原訴願決定第六頁２），訴 願決定及原處分並以原告提供之總表有瑕疵（所謂「不實文件」）作為原處 分之理由，上開認事用法亦已違反「法律保留原則」。 遍查相關法令，關於總表之規定僅見於被告所自訂之「有線電視系統工程 查驗須知」（被告於八十七年十二月所編印；下稱查驗須知）。
關於查驗須知之制定依據，被告迄今未能說明，僅於八十九年九月一日答 辯書第三、四頁泛稱其制定「於法有據」，至其所據之「法」則係「有線 廣播電視法第八條第六款」﹔惟查該「查驗須知」之「前言」，則稱其制 定依據乃「有線電視法第二十六條」（舊法）云云。惟無論依「有線廣播 電視法第八條第六款」或舊「有線電視法第二十六條」規定，皆不能導出 該查驗須知（尤其有關總表之規定）係具備法拘束力之結果： Ａ有線廣播電視法第八條規定：「中央主管機關設有線廣播電視審議委員 會，審議下列事項．．．其他依本法規定或經中央主管機關提請審議 之事項」，可知「有線廣播電視法第八條第六款」僅係用以規定有線廣 播電視審議委員會（下稱審議委員會）「得審議之事項」，尚未授權被 告制定事涉原告權益之查驗須知，更未明文要求申請人應製作「總表」 俾供工程查驗之用。足證被告雖稱查驗須知之制定「於法有據」，實則 大有疑問。反之，依法第三條第二項及第三項所定，有線廣播電視系統 工程技術管理之主管機關為交通部，有關工程技術管理之規則應由交通 部定之，而交通部依同法第三條第三項之授權規定，業已發布「有線廣 播電視系統工程技術管理規則」明確規範系統工程查驗應繳文件，其中 尚無「總表」項目（參原告起訴狀第三、四頁）。職是，被告對於系爭 工程查驗應備文件，自機關法定權限劃分而言，實尚無置喙餘地。從而 ，被告既無權限將查驗須知送其內部審議委員會審議，該查驗須知自不 因該會之決議通過而取得行政命令之法位階，充其量僅能謂以不其法拘 束力之行政指導。
Ｂ舊「有線電視法第二十六條」則係有關本法「雙主管機關之一般性規定 」。本條規定：「有線電視系統籌設完成，經中央主管機關會同交通部 查驗合格後，由交通部發給有線電視系統執照，中央主管機關發給系統 經營者執照，始得依法營運。」該條文顯非授權規範，從而，被告亦不 得執此作為查驗須知之制定依據。
綜上，小結：查「依法行政」係現代民主法治國家之核心概念，行政行為 除不應牴觸法律外（法律優越原則），政府欲干預人民之自由與權利，尚 必須有法律作為直接依據或有法律授權行政機關訂定之法規命令作為依據 （憲法第二十三條、中央法規標準法第五條及第七條參照），此即「法律 保留原則」。本件中，系爭查驗須知既僅屬不具法拘束力之行政指導，則 縱認原告繳交之文件與查驗須知未盡相符，亦非「違法」之舉，原處分及 訴願決定以原告「提供不實文件，無法補正」作為撤銷原告有線電視籌設 許可及第一期分期營運許可理由之一，違反依法行政原則中之「法律保留 原則」，洵屬明確。
訴願決定及原處分指摘原告「有七處地點未於設置時程內完成系統設置」，並據 此撤銷原告有線電視轉設許可及第一期分期營運許可，係行政裁量權之違法行使 。
⑴按立法上，行政裁量權之授與，有以「得」、「得不」之用語或其他表現形式 為之。此外，亦有由法律規定之整體關聯顯示裁量授權者。查有線廣播電視法
第三十一條固規定：「系統之籌設應於營運計畫所載系統設置時程內完成」， 然如何始符合「系統設置完成」，法律並未有明確之界定，應藉由法律解釋加 以補充，因而有裁量權（廣義）行使之問題，此其一也。其次，同法第五十八 條第一項復規定：「系統經營者『無正當理由不得拒絕』該地區民眾請求付費 視、聽有線廣播電視。」是本法並未要求申請人須「百分之百」地完成系統設 置。況就系統工程是否設置完成應如何判斷乙事，由上開法律規定之整體關聯 顯示，本法對主管機關有裁量權授予之情形，殆屬無疑。 ⑵訴願決定及原處分認原告有七處地點未申請「免查驗」且復未建設，故指摘原 告「未於設置時程內完成系統設置」，其裁量權之行使，應已違反「法律授權 目的」、「平等原則」、「比例原則」，而屬違法之裁量濫用： ①被告裁量權之行使違反「法律授權目的」
被告對原告於七處荒僻地點未有線路之事實，認已符合「未於設置時程內 完成系統設置」，考其立論基礎為「．．．被告機關編印之申設有線電視 系統問答輯中業已說明，因地區民眾原有請求付費視、聽有線廣播電視之 權利，系統經營者無正當理由不得拒絕（參閱有線廣播電視法第五十八條 第一項規定）」是以「經營區內有住戶之地區，均應設置系統網路（不含 括已申請核准為免查驗區之地區）」，否則即屬「未於設置時程內完成系 統設置」云云。惟查：
Ａ被告對前揭法律條項之解釋，顯非正確。蓋有線廣播電視法第五十八條 第一項之規定僅能導論出系統經營者在住戶提出付費收視有線電視之請
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