臺灣臺南地方法院民事判決 104年度國字第15號
原 告 陳榮裕
訴訟代理人 姜孟達
被 告 臺南市政府
法定代理人 賴清德
訴訟代理人 林青壯
被 告 臺南市市場處
法定代理人 李英正
訴訟代理人 賴鴻鳴律師
黃俊達律師
陳妍蓁律師
鄭淵基律師
陳思紐律師
上列當事人間請求國家賠償事件，經本院於民國105年1月26日言
詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣叁萬肆仟陸佰陸拾元由原告負擔。 事 實 及 理 由
一、本件原告起訴主張：
㈠緣原告與臺南縣學甲鎮公所於民國97年8月25日簽訂台南縣 學甲鎮學甲公有零售市場攤（鋪）位使用行政契約書（下稱 系爭使用契約），由原告承租上揭市場鋪位店類第94號鋪位 ，租期自97年9月1日起至101年8月31日止，共計4年。因縣 市合併，故市場攤（鋪）位管理業務現已由被告臺南市市場 處承受。臺南縣學甲鎮公所以獲得經濟部補助經費改建上揭 市場為由，召開改建說明會，原告同表認同並於96年12月3 日出具書面同意書，惟嗣於97年間，改建計畫丕變，變更後 之建物從原來承諾的三樓變成一樓致原告無所適從，原告不 同意變更，所以沒有繳回之後工程變更而要求填具的同意書 。詎料，臺南縣學甲鎮公所以98年7月21日所建字第0000000 000號函通知原告經其告知為配合改建應繳回同意書仍未繳 交同意書，依零售市場管理條例第16條第1項、第29條暨學 甲零售市場攤（鋪）位使用行政契約書第11條之規定，終止 系爭使用契約，此有臺南縣學甲鎮公所98年7月21日所建字 第0000000000號函、臺南縣學甲鎮公所98年6月12日所建字 第0000000000號函、臺南縣學甲鎮公所98年7月3日所建字第 0000000000號函為憑，惟依零售市場管理條例第29條之規定 ，終止契約之法定要式應係先由主管機關令其限期改正，屆 期未改正者，處三日以上七日以下之停業處分，一年內受停
業處分三次以上者，始終止契約，並收回攤（鋪）位。惟臺 南縣學甲鎮公所並未依零售市場管理條例第29條之規定，踐 行終止契約之法律要件，而僅係以原告未依被告之通知及催 告配合辦理改建並繳回同意書即終止系爭使用契約，又終止 契約並收回攤（鋪）位涉及人民權利重大，臺南縣學甲鎮公 所僅係以函文通知原告繳交同意書，依司法院大法官第443 號解釋文之意旨，難認臺南縣學甲鎮公所得據以終止系爭使 用契約。況法律如有明確規定行政行為之範圍、條件、程度 、方法等，行政機關即無自由選擇之餘地，只能依法作出行 政行為，此為羈束行政之原則，然臺南縣學甲鎮公所在未經 過法律授權之情況下，不依法定方式便宜行事，僅分別於98 年6月12日、同年7月3日、同年月8日通知原告繳回同意書未 果，即以臺南縣學甲鎮公所98年7月21日所建字第000000000 0號函終止系爭行政契約，顯有不當，其適法性非無疑義， 而終止系爭使用契約之不利益後果，卻係由於告承擔。 ㈡臺南縣學甲鎮公所所為之終止系爭使用契約之行為於法顯有 未備，依民法第73條、行政程序法第141條第1項、第110條 第4項之規定，當屬無效及自始不生效力。再者，原告曾向 臺南縣學甲鎮公所提交過第一次同意改建之同意書，且未有 撤回之情形，依民法第95條第1項之規定，自已生法律效力 ，臺南縣學甲鎮公所卻以函文向原告催告繳回同意書，其法 律依據為何？然同意書非本件之關鍵，依零售市場管理條例 第9條第1項第1款之規定，原告之優先權人法律實質資格與 地位，仍屬有效合法存在。
㈢又被告臺南市市場處雖主張前案（98年度營簡字第375號請 求確認租賃關係存在事件、99年度簡上字第30號確認租賃關 係存在事件）有既判力，原告應受其拘束云云。惟前案判決 係針對系爭市場建築結構性有無立即性之危險（屬於危樓與 否）而有無改建之必要作判斷，並認標的物不存在，則系爭 使用契約即消滅，二審判決維持原判決，惟係以形式上系爭 市場有改建之必要，租賃關係因此不存在。再者，原告不曉 得不繳交同意書就會被終止契約，臺南縣學甲鎮公所未依法 定要件即終止系爭使用契約，故臺南縣學甲鎮公所終止契約 之行為屬於無效之行為，而上開前案判決未就契約終止之法 定要件行為踐行與否為審酌，則本件豈有前案既判力效力可 及。至有關本件終止契約是否為公權力之行使，系爭市場攤 鋪位管理業務係被告臺南市市場處自學甲鎮公所到臺南市政 府概括承受接管，承辦人員均係經過國家考試核可之公務員 ，其行為當然屬於公權力。
㈣另被告臺南市市場處雖謂本件之請求已逾二年之消滅時效，
而無由主張本件國家賠償云云，然系爭標的是於102年5月18 日正式營運，原告係於103年4月1日因擔任改建後市場契約 連帶保證人時，始知是日乃系爭標的之權利得據以行使之狀 態，故依最高法院63年度台上字第1885號判例意旨，被告臺 南市市場處抗辯本件有時效消滅，於法無據。綜上，原告主 張臺南縣學甲鎮公所終止契約分兩個層次，第一個層次是臺 南縣學甲鎮公所係以系爭市場有改建之必要而終止系爭使用 契約，原告於96年12月3日有出具第一次的改建同意書，故 依零售市場管理條例第9條第2項，原告還是具有優先承租權 ；第二個層次是臺南縣學甲鎮公所雖主張終止契約，然其未 依法定要件行使終止契約，故原告目前還是維持優先承租權 。是以，臺南縣學甲鎮公所終止系爭使用契約違法不當，有 損原告權利，爰依國家賠償法第2條第2項後段、第5條、第9 條第3項、民法第184條第1項前段、同條第2項之規定，並以 系爭第94號鋪位往後標售之金額為基礎，依法提起本件國家 賠償訴訟等語。
㈤並聲明：被告應連帶給付原告新臺幣（下同）340萬元，及 自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之5計 算之利息。
二、被告臺南市政府則以：
㈠臺南市公有零售市場業務在縣市合併後，已由被告臺南市市 場處管理，原告對被告臺南市政府起訴應該不合法，應以被 告臺南市市場處為起訴對象，且本件已罹於消滅時效等語。 ㈡並聲明：
1.駁回原告之訴。
2.如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。三、被告臺南市市場處則以：
㈠兩造間之系爭使用契約業經前案即鈞院98年度營簡字第375 號、99年簡上字第30號、99年再易字第21號判決認定不是公 權力之行使，為民事租賃契約，非如原告所述之行政契約， 故本件並無國家賠償法之適用，亦無零售市場管理條例第9 條第1項第1款之適用餘地；又系爭使用契約係依系爭第6條 、第11條之約定而合法終止，業經前案判決確定，兩造即應 受既判力之拘束，不得為相反之主張。次按，賠償請求權， 自請求權人知有損害時起，因二年間不行使而消滅；自損害 發生時起，逾五年者亦同，國家賠償法第8條第1項定有明文 ，原告於98年間收到學甲鎮公所98年7月8日之函文後，就會 知道如果沒有繳回同意書就會被終止契約，並收回系爭市場 鋪位使用權，且自98年7月21日收到臺南縣學甲鎮公所之函 文通知終止契約時即知其無優先權，斯時即應知道有損害發
生，最遲亦應於前案即鈞院99年度再易字第21號再審之訴提 起前亦應即知渠無優先權。退萬步言，縱使原告受有損害（ 被告否認），最遲應於101年即應起訴求償，卻遲至104年始 請求，依前揭說明，其請求權已罹於消滅時效等語。 ㈡並聲明：
1.駁回原告之訴。
2.如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。四、本院得心證之理由：
㈠按依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求 之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不 開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求 權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11 條第1項分別定有明文。次按國家賠償法第8條第1項規定， 賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因2年間不行使而 消滅；自損害發生時起，逾5年者亦同。所稱知有損害，須 知有損害事實及國家賠償責任之原因事實，國家賠償法施行 細則第3條之1定有明文。而所謂知有國家賠償責任之原因事 實，指知悉所受損害，係由於公務員於執行職務行使公權力 時，因故意或過失不法行為，或怠於執行職務，或由於公有 公共設施因設置或管理有欠缺所致而言（最高法院94年度台 上第1350號判決參照）。且國家損害賠償，除依本法規定外 ，適用民法規定，國家賠償法第5條亦定有明文；而消滅時 效，自請求權可行使時起算，亦為民法第128條前段所明定 。復按因侵權行為所生之損害賠償請求權，自請求權人知有 損害及賠償義務人時起，二年間不行使而消滅，自有侵權行 為時起，逾十年者亦同，民法第197條第1項亦有明文。 ㈡查原告本件主張臺南縣學甲鎮公所於98年7月21日函文終止 系爭市場攤（第94號鋪位）位使用契約係屬違法不當，且臺 南縣學甲鎮公所終止系爭使用契約未依零售市場管理條例第 29條規定之法定要件，該終止行為應無效力一節，前業經原 告以該等相同理由於98年9月21日提起確認租賃關係存在之 訴訟，經本院柳營簡易庭以98年度營簡字第375號民事判決 駁回原告之訴，原告提起上訴後，嗣經本院99年度簡上字第 30號判決駁回上訴確定，原告復於99年12月15日對之提起再 審之訴，亦經本院以99年度再易字第21號判決駁回再審之訴 確定，且查該等前案判決均係認原告因違反兩造契約書第11 條之容忍改建及遷離義務，而遭臺南縣學甲鎮公所「合法終 止」系爭使用契約（租約）一情，此經本院依職權調取上開 本院98年度營簡字第375號、99年度簡上字第30號、99年度 再易字第21號案卷核閱無訛，並有上開前案判決在卷可稽。
易言之，原告於上開前案訴訟中實業已提出臺南縣學甲鎮公 所終止系爭使用契約係違法不當，該終止契約未依法定要件 而無效等主張，是原告至遲於98、99年間前案訴訟期間即知 有損害事實及國家賠償責任之原因事實，自無疑義。然原告 乃於104年間始向被告臺南市政府提出賠償請求書面，經被 告臺南市政府函轉被告臺南市市場處處理，由被告臺南市市 場處出具拒絕賠償理由書與原告等情，有原告提出之臺南市 政府104年8月18日府經場二字第0000000000號函、104年9月 11日府法制字第0000000000號函、臺南市學甲區公所104年8 月24日所民字第0000000000號函、臺南市市場處104年9月21 日南經處場二字第0000000000號函及所附拒絕賠償理由書等 件在卷可佐，是原告依據國家賠償法定程序向被告請求國家 賠償之日，已係104年間之時，應堪認定。而此距其前揭知 悉損害事實時（98、99年間），均已逾2年請求權時效，洵 甚明確。是以，被告主張時效抗辯，拒絕賠償，自屬有據， 應為可採。
㈢再者，原告雖主張其不知未交回同意書會遭臺南縣學甲鎮公 所終止契約，且係於103年4月1日因擔任改建後市場契約連 帶保證人時，始知是日乃系爭標的之權利得據以行使之狀態 云云，然原告自承其當時確有收受臺南縣學甲鎮公所98年7 月21日所建字第0000000000號函、臺南縣學甲鎮公所98年6 月12日所建字第0000000000號函、臺南縣學甲鎮公所98年7 月3日所建字第0000000000號函、98年7月8日所建字第00000 00000號函文等資料，但因原告不同意工程改建內容及設計 變更，故未繳回工程變更要求填具之同意書一情（105年1月 26日言詞辯論筆錄、本院卷第70頁上方），而觀之臺南縣學 甲鎮公所98年7月8日所建字第0000000000號函文說明欄第三 項明確載明「『同意書』未於期限內繳交者，依『零售市場 管理條例』暨『學甲公有零售市場舖位使用行政契約書』等 相關規定辦理，終止契約，收回舖位使用權」等字樣，有該 函文在卷可稽（本院104年度補字第767號卷第27頁），由此 可知，原告既有收受上開函文資料並清楚瞭解臺南縣學甲鎮 公所函文通知要求其填具工程變更後之同意書，則其對於函 文通知上清楚記載之法律效果實無空言主張不知之理，況原 告於收受臺南縣學甲鎮公所98年7月21日函文通知其終止系 爭使用契約後，隨即於98年9月21日提起上開前案確認租賃 關係存在之訴訟，益徵原告於斯時起即對臺南縣學甲鎮公所 終止系爭使用契約之行為生有爭執並認受有損害，是原告此 部分主張，洵非可採，附此敘明。
㈣從而，本件原告主張之國家賠償請求權及侵權行為損害賠償
請求權，既均因罹於時效，而經被告主張時效抗辯拒絕賠償 ，所請即難獲准。至其請求之項目及金額，是否合理正當， 基於訴訟經濟原則，即無審究必要，併此敘明。五、綜上所述，本件原告之訴，為無理由，應予駁回。六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，經審酌 與判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。七、按訴訟費用，由敗訴之當事人負擔；又法院為終局判決應依 職權為訴訟費用之裁判，民事訴訟法第78條、第87條第1項 定有明文。查本件訴訟費用經核為34,660元（第一審裁判費 ），本院爰依職權確定上開訴訟費用由敗訴之原告負擔。八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條、 第87條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 2 月 19 日
民事第五庭 法 官 黃聖涵
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 105 年 2 月 19 日
書記官 陳杰瑞