臺灣臺中地方法院民事判決 104年度訴字第2126號
原 告 陳天聰
訴訟代理人 蔡其展律師
被 告 臺中市政府
法定代理人 林佳龍
被 告 臺中市政府民政局
法定代理人 蔡世寅
上二被告共同
訴訟代理人 吳明哲
上列當事人間確認管理委員等選舉有效事件，本院於民國105年1
月29日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：
按民事訴訟法第255條第1項第7款規定：「訴狀送達後，原 告不得將原訴變更或追加他訴。但有下列各款情形之一者， 不在此限：七、不甚礙被告之防禦及訴訟之終結者。」查原 告起訴時原僅列臺中市政府為被告。嗣於本案審理中，追加 臺中市政府民政局為被告，經核原告所為訴之追加，其主張 之事實及舉證均無不同，顯不甚礙被告之防禦及訴訟之終結 ，依上揭說明，自應准許之。
貳、實體部分：
一、原告主張：
㈠緣大安政天宮（設臺中市○○區○○路0號）因時任負責人 黃種茂怠惰拒絕召開信徒大會，故信徒李銘全等人爰以訂立 組織章程及完成寺廟登記為由完成連署，經被告機關同意， 於民國104年4月4日召開大安政天宮信徒大會，會議當日於 出席人數達法定開會人數後（黃種茂亦在現場，且未表示異 議），即由主席李銘全宣布開會，會中，依連署之目的決議 通過大安政天宮組織章程，並欲當場選出第一屆之管理委員 、監察委員，然有信徒建議應有較充裕的時間進行選舉，故 而決議訂於同年月16日上午9時至11時選舉管理委員、監察 委員，同時推舉選務召集人李銘全及工作人員楊翰軒等8人 ，並於會後寄發選舉通知（含時間、地點）給全體信徒。後 選舉當日，選務召集人李銘全及工作人員依上開信徒大會之 決議，辦理選舉事務，並選出管理委員洪博義及原告等19人 及監察委員李銘全等3人。嗣當選之管理委員、監察委員分 別組成管理委員會、監察委員會，各自召開第一次會議，並
作成會議紀錄送被告機關備查，惟被告機關拒絕備查，而其 所持理由係上開管理委員、監察委員選舉程序（即104年4月 16日）未經合法召集，應非有效。
㈡依內政部於102年9月10日修正公布之辦理寺廟登記須知第3 條規定可知，確認寺廟之組織成員（如管理委員、監察委員 ）為辦理寺廟登記之程序之一，又信徒李銘全等人連署召開 信徒大會（即104年4月4日）之目的即是在完成大安政天宮 之寺廟登記，故選舉大安政天宮之管理委員、監察委員亦為 上開信徒大會應完成之程序。次按所謂會議係指特定人聚集 在一起討論特定議題，於必要時，對特定議題作成決議，並 得指派由特定人執行該決議之內容及決定執行之細節，而執 行會議決議內容，並非召開另一會議。經查上開所述之流程 可知，104年4月16日選舉管理委員、監察委員係執行104年4 月4日信徒大會之決議內容，而非召開另一次會議，否則， 如係召開信徒大會（假設語氣），豈會訂定信徒到場時間為 早上9時至11時，蓋會議需會員出席人數足法定人數始得開 會，故通常開會時間均為固定（如：早上9時），否則會員 陸續出現又陸續離開，會議如何能合法召開。綜上，大安政 天宮104年4月16日之管理委員、監察委員選舉應為有效。 ㈢聲明：請求確認大安政天宮104年4月16日之管理委員、監察 委員選舉有效。
㈣對被告抗辯之陳述：
⑴被告臺中市政府民政局（下簡稱民政局）104年5月4日中市 民字第0000000000號函文說明四是要補正東西，並非不予備 查駁回，另民政局104年7月9日中市民宗字第0000000000號 函是針對陳情案，認為更正會議紀錄是不能接受的，這兩份 函文都不是行政處分。又確認選舉有效與否係屬民事糾紛， 而與對會議紀錄之准駁是否影響大安政天宮負責人之變動無 涉，自應提起民事訴訟，故被告主張其所為應屬行政處分， 原告應提出訴願，以符法制云云，顯有違誤。
⑵依辦理寺廟登記須知第18點規定，僅要求寺廟負責人應提 出相關文件備查，並未規定管理或監察組織成員資格之積極 或消極要件，亦未規定主管機關應審查其他資格。可見，只 需寺廟負責人提出有效之文件，主管機關即應准予備查，並 無其他裁量權限，此由前揭被告民政局104年5月4日中市民 宗字第0000000000號函說明二可推知。 ⑶另有關當事人適格問題，在確認訴訟裡本來就是以確認利益 取代當事人適格，只要有確認利益，即可提起確認訴訟，故 本件並無當適人適格與否的問題。另外從被告答辯無論是有 無在信徒大會舉行選舉或其他抗辯，均是關於大安政天宮
104年4月16日之選舉行為是否有效，而與其他要件無關，故 如法院判決上開選舉行為有效，則被告主張之爭點均已一次 性解決，被告既否認上開選舉結果，並拒絕備查管理委員會 所提出之會議紀錄，是兩造就上開選舉結果有效與否有所爭 執，有賴司法予以確定，將該不確定之危險除去，故本件有 確認利益。
⑷大安政天宮104年4月4日之會議係決議於同年月16日選舉管 理委員、監察委員，然會議紀錄誤載為開會，是以原告函請 被告機關更正會議紀錄，惟被告卻誤以為原告欲變更會議之 實質內容而不予修正，容有違誤。
⑸大安政天宮104年4月4日之信徒會議係經合法連署後召開， 符合該宮章程第19條第1項、第3項之規定，而同年月16日之 選舉係依上開信徒大會之決議所舉行，並選出足額之管理委 員、監察委員，亦符合章程第13條、第14條之規定，是被告 主張上開選舉不符章程之規定，顯無理由。再者，被告所提 出之辦理寺廟登記須知是其內部之行政指導，本件屬於私法 自治之範圍，本得由寺廟自行決定選舉之流程，因此本件既 然係經由信徒大會決議為特定日期選舉，並於該日期選舉完 成，該選舉自為有效。
二、被告抗辯：
㈠查原告於104年6月5日陳情同年4月16日大安政天宮管理委員 、監察委員選舉應係執行同年月4月4日會議之決議事項，經 被告民政局彙整內政部104年6月22日台內民字第0000000000 號函及臺中市政府法制局104年7月1日中市法諮字第0000000 000號函意見後，仍認不符大安政天宮章程第13條、第14條 及第19條規定審查予以駁回，做成同年7月9日中市民宗字第 0000000000號處分函。本件為民政局做成之處分，為行政處 分的效力，則原告如認為違法或不當，致損害其權利或利益 ，應依訴願法第1條第1項規定提起訴願，以符法制。 ㈡次按內政部103年3月24日台內民字第00000000000號函意旨 ，被告民政局對於本件會議紀錄之准駁，影響大安政天宮負 責人變動與否，為行政機關行使公權力，就特定具體之公法 事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，應屬行政處 分。
㈢本案為確認寺廟選舉有效之法律關係，如依原告主張係私法 上之權利義務關係，則屬寺廟內部事務，與行政處分無關， 自非以被告臺中市政府民政局為被告，縱然判決確認寺廟選 舉之私權上效力，被告民政局仍應依前開公法上規定審核， 再行准駁。綜上，原告應有其他民事程序保障其法律上利益 ，非以提起確認之訴作為解決之方式。且確認之訴，以請求
或其他法律關係為標的，通常須為私法上之法律關係，若公 法上之法律關係，則必有特別規定，始得為其標的。 ㈣依照大安政天宮所訂定的組織章程第13條規定選舉要召開信 徒大會，原告所提的104年4月4日開會的信徒大會，決議是 說要定時間選舉，這跟備查的會議記錄不一樣，原本第一案 是通過章程，第二案是要定104年4月16日開信徒大會，但原 告現在提出的會議記錄第二案反而是104年4月16日是選舉， 與備查的會議記錄不同，故應不予採認。此外，選舉和信徒 大會是完全不同性質的東西，寺廟選舉一定要召開會議去作 選舉，要有一定的出席人數，而且選舉必須要在會議中完成 ，不能割裂，辦理寺廟登記須知第17條有明確規定，大安政 天宮的組織章程第13條也有規定。
㈤又原告所稱關於更正會議紀錄部分，會議紀錄是經過主席、 記錄簽屬、核章後才送備查，原告只是信徒，要質疑會議紀 錄的有效性，會請其召開信徒大會，才會以104年7月9日第 0000000000號函文回覆原告。另假設104年4月4日信徒大會 是通過另訂日期選舉的話，被告民政局依照辦理寺廟登記須 知第17條及大安政天宮章程第13條之規定，也不會予以備查 ，因為與法令不合，這也非行政指導，這是行政處分，會影 響到後續寺廟組織的運作，被告民政局是寺廟的主管機關， 這並非是私權的爭執，所以本件的爭點應該是在本件並非私 權的確認，且大安政天宮的負責人如果選出也是要經被告民 政局核發寺廟登記證，這絕對具有處分的性質，不是大安政 天宮內部同意即可。原告所提辦理寺廟登記須知第18條只是 片段引用，辦理寺廟登記須知第17條有相關組織成員的選舉 規定，也是應該召開信徒會議來辦理。縱然原告於本件勝訴 ，被告機關還是要依照法令審查，所以本件應該是當事人有 無適格的問題。並聲明：原告之訴駁回。
三、法院之判斷：
(一)按憲法第16條規定人民有訴訟之權，旨在確保人民得依法定 程序提起訴訟及受公平之審判。至於訴訟救濟究應循普通訴 訟程序抑或依行政訴訟程序為之，則由立法機關依職權衡酌 事件之性質，既有訴訟制度之功能及公益之考量，就審判權 歸屬或解決紛爭程序另為適當之設計。次按「公法上之爭議 ，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」行政訴訟 法第2條定有明文。則我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判 ，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係採二元 訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執 ，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院 審判之。再按財團法人之設立、解散或其定款變更，固應經
該管行政官署之准許，惟人民相互間私權之爭執，則事隸司 法範圍，當然應受該管法院之審判（最高法院18年上字第27 15號判例參照）。而訴訟事件是否屬普通法院之權限，應以 原告起訴主張為訴訟標的之法律關係是否屬於私法上之爭執 為斷。本件原告起訴主張之訴訟標的為「確認大安政天宮10 4年4月16日之管理委員、監察委員選舉（下稱系爭選舉）有 效」，而查據卷附政天宮組織章程（草案1）第8條至第14條 規定（見本院卷第94、95頁），政天宮經主管機關備查之信 徒，具有選舉權、被選舉權、罷免權，及於信徒會議時詢問 、提議、附議、表決及其他章程規定之權利，信徒組成信徒 大會，為最高權力機構，政天宮並設管理委員會及監察委員 會，其委員由信徒大會就信徒中選任之等以觀，關於系爭選 舉所生之爭執，為信徒間之私權作用，屬於私法關係，依前 開最高法院判例及說明，自可由普通法院審理之，故本院就 本件有審判權。
(二)原告提起本件確認之訴，雖主張有關當事人適格問題，在確 認訴訟裡本來就是以確認利益取代當事人適格，只要有確認 利益，即可提起確認訴訟，就確認利益部分，從被告答辯無 論是有無在信徒大會舉行選舉或其他抗辯，均是關於大安政 天宮104年4月16日之選舉行為是否有效，被告既否認上開選 舉結果，並拒絕備查管理委員會所提出之會議紀錄，又寺廟 負責人提出有效之文件，主管機關即應准予備查，並無其他 裁量權限，則自有賴司法予以確定，將該不確定之危險除去 而有確認利益云云，然查：
1、按當事人適格，係指當事人就具體特定之訴訟，得以自己之 名義為原告或被告，而受為訴訟標的法律關係之本案判決之 資格而言。以確認之訴而言，主張其權利法律關係或其他有 關法律地位之事項存否不明之人，因有人對之為爭執，即有 原告當事人適格，爭執之人即有被告當事人適格。次按原告 因法律關係之存否不明確，致其私法上地位有受侵害之危險 ，提起確認法律關係存在之訴者，如以否認其法律關係存在 之人為被告，即不生被訴當事人適格之欠缺問題（最高法院 40年台上字第1827號判例參照）；積極確認之訴，祇須主張 權利之存在者對於否認其主張者提起，當事人即為適格（同 院60年台上字第4816號判例參照）。查原告就其前開主張， 乃以被告民政局103年12月3日中市民宗字第0000000000號函 及104年5月4日中市民宗字第0000000000號函為據，另原告 於104年6月5日向被告民政局陳情系爭選舉係執行同年月4月 4日會議之決議事項，被告民政局仍認不符政天宮章程第13 條、第14條及第19條規定，再以104年7月9日中市民宗字第
0000000000號函予以駁回，是由前揭函文觀之，原告所指否 認上開選舉結果，並拒絕備查管理委員會所提出會議紀錄之 被告，應為民政局，而民政局為依據法律獨立行使職權，不 受其他機關監督之獨立機關，故原告併以臺中市政府為被告 ，即屬有誤。
2、再按確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利 益者，不得提起之；確認證書真偽或為法律關係基礎事實存 否之訴，亦同，民事訴訟法第247條第1項定有明文；又所謂 即受確認判決之法律上利益，係指法律關係之存在與否不明 確，原告主觀上認為其在法律上之地位有不妥之狀態存在， 且此種不妥之狀態，能以確認判決將之除去者而言，若縱經 法院判決確認，亦不能除去其不安之狀態者，即難認有受確 認判決之法律上利益（最高法院著有52年台上字第1240號判 例意旨參照）。又確認之訴，若係就為訴訟標的之私法上權 利或法律關係之成立或存在與否不明確而有爭執，認為有請 求確認判決之必要，亦所謂有即受確認判決之法律上利益時 ，即得提起，並以其利害關係相對立而有爭執該私法上權利 或法律關係之人為被告；倘所爭執者為公法上之權利或法律 關係，或於私法上之權利或法律關係並無利害關係相對立之 爭執，則為法所不許（最高法院89年度台上第2500號判決） 。而監督寺廟條例固規定主管機關得對寺廟予以一定之監督 管理，賦予主管機關就寺廟內部事務審查、許可之權，寺廟 亦得就主管機關所為之行政處分提起行政爭訟救濟，然主管 機關於受理寺廟申報後所為之審查，僅為形式上之審查，係 就申請登記應檢附文件，審查是否齊全、程式是否相符，並 未就私權之實質關係予以認定，更無從排除寺廟之信徒提起 民事訴訟救濟之權利。因此，信徒大會決議有效與否及其推 選之管理人是否合法，屬私權爭執，應由民事法院確定其法 律關係之本質，故主管機關就所報事項所為之備查，並無確 定所報事項本身法律關係存否之功能（最高行政法院102年 度判字第376號裁判）。另所稱行政處分者，依行政程序法 第92條第1項、訴願法第3條第1項規定，係指行政機關就公 法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法 律效果之單方行政行為而言。至於「行政處分」與欠缺法效 性之「觀念通知」之區分，原應視其是否「已直接發生法律 上效果」為斷，惟政府機關之公文書常因涵義不明確，甚且 有意或無意間迴避法效性問題，而影響人民依法爭訟之權利 ，是以在實務上欲判別「行政處分」與「觀念通知」，應從 實質上加予認定，而不拘泥於公文書之用語、形式及是否有 後續行為或記載不得聲明不服而有異，此參諸司法院釋字第
423號解釋意旨自明。而行政機關對於人民報請備查之事件 ，其准予備查或不准備查是否直接發生公法上之法律效果， 原應視人民報請備查之事項而定，不可一概而論（最高行政 法院97年度裁字第2890號裁定參照）。
3、詳觀前揭104年5月4日中市民宗字第0000000000號函之主旨 及說明可知，此乃是針對大安政天宮向被告民政局申請報備 事項是否備查，並請補正104年4月16日信徒大會紀錄之函文 ，另104年7月9日中市民宗字第0000000000號函，則如前所 述，係就原告陳請系爭選舉係執行同年月4月4日會議決議事 項一節，明確表示104年4月16日選任管理委員、監察委員非 召開會議性質之意，顯然被告民政局係基於寺廟管理機關之 立場，對於大安政天宮依法請求核備會議紀錄一事，而為不 予備查之公法上表示，核其性質應屬公法關係，且依前揭判 決及說明，被告民政局為依法行政，並未就私權之實質關係 予以認定，備查與否，均不發生確定私權之效力。再論，依 辦理寺廟登機須知第17點「寺廟負責人應依組織或管理章程 規定，召開信徒或執事會議，選舉管理或監察組織成員。」 、第18點「管理或監察組織成員選舉完成後，寺廟負責人應 檢具下列文件報請鄉（鎮、市、區）公所函轉直轄市、縣（ 市）政府備查：㈠管理或監察組織成員選舉相關會議紀錄。 ㈡管理或監察組織成員之名冊。㈢寺廟負責人國民身分證正 背面影本或戶口名簿影本等身分證明文件。」、第14點第1 款「寺廟登記事項有變動時，應依下列程序，辦理寺廟變動 登記：㈠寺廟登記證登載事項有變動時，寺廟負責人應檢附 直轄市、縣（市）政府原發給之寺廟登記證及其他有關文件 ，報請鄉（鎮、市、區）公所函轉直轄市、縣（市）政府換 發寺廟登記證。」等規定，主管機關就寺廟管理人變更備查 與否，直接影響寺廟得否辦理管理人變更登記，並進而影響 寺廟財產之管理與處分，難謂非行政處分。由此可知，被告 民政局就系爭選舉結果應否為核備及就系爭選舉紀錄與當選 人名冊應為備查之函文，係基於寺廟主管機關之立場，對於 寺廟行政事務所為監督之行政處分，與私法行為之事前允許 或事後承認者有別，核非私權之爭議，即非屬普通法院之權 限。則原告以被告民政局為被告，向本院提起屬私權關係之 確認系爭選舉有效訴訟，縱經本院判決確認，亦非認定被告 民政局行政違法，判決之效力無從及被告民政局應否備查作 為，準此，原告主張被告民政局以大安政天宮未經合法召集 信徒大會而不予備查系爭選舉記錄之不安狀態，無由以 本件確認判決將之除去，即難認有受確認判決之法律上利益 ，故其提起本件確認之訴，應認無何確認利益。
四、綜上，原告提起本件確認之訴，並無即受確認判決之法律上 利益，於法不合，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘之攻擊防禦方法及所提出之證據，經斟酌後認為均 不足以影響本件判決之結果，自無逐一詳予論駁之必要，併 此敘明。
六、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 105 年 2 月 26 日
民事第二庭 法 官 王怡菁
以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。中 華 民 國 105 年 2 月 26 日
書記官 鄭郁慈