臺中高等行政法院判決
104年度訴字第339號
105年2月4日辯論終結
原 告 廖榮富
被 告 彰化縣政府
代 表 人 魏明谷
訴訟代理人 柯銘池
上列當事人間因地目變更事件，原告不服內政部中華民國104年6
月25日台內訴字第1040032522號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣彰化縣二林鎮○○段○○○○號特定農業區農牧 用地土地（下稱系爭土地）之所有權人為原告，原告以系爭 土地於公告編定前已作建築使用，門牌號碼為「二林鎮廣興 里廣興巷5號」為由，於民國104年1月20日以更正編定申請 書向彰化縣二林地政事務所（下稱二林地政事務所）申請部 分系爭土地更正編定為甲種建築用地，經二林地政事務所以 104年1月23日二地二字第1040000457號函通知原告文到15日 補正其上建物屬62年12月24日前合法建物之證明文件，原告 以104年1月26日說明書向二林地政事務所補正理由。二林地 政事務所嗣於104年3月3日會同原告及二林鎮公所人員前往 系爭土地會勘，認定系爭土地並無建築物存在，該所乃以10 4年3月5日二地二字第1040001164號函將原告104年1月20日 申請書、104年1月26日說明書、會勘紀錄及現場照片等相關 文件，陳送被告辦理。案經被告以系爭土地需有合法建物存 在始得申辦更正編定為一般建築用地，本案不符更正編定為 甲種建築用地之要件，爰以104年3月12日府地用字第104007 3337號函（下稱原處分）否准其請。原告不服，提起訴願， 經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠原告不服二林地政事務所草率會勘，系爭土地於臺灣彰化地 方法院（下稱彰化地院）101年度訴字第864號判決分割共有 物訴訟在案，被告會勘時，原告已告知分割情形，會勘照片 可見原主建物與圍牆存在之事實，但會勘人員均不採信。系 爭土地係鄉村區集中地，未分割前已有三合院建築，有62年 空照圖與照片為證，分割前（355地號）作為庭院晒榖場與 偏房。依臺灣省土地地目明細表（建）（房屋及附屬之前庭
後院均屬之），經原告向被告申請變更地目無法獲准，又因 左鄰右舍均為建地，有地籍圖可以對照，系爭土地至今無法 作任何建築使用，該土地應屬為鄉村集中建地，應變更地目 為建，請鈞院實地勘查。
㈡系爭土地當年重劃時因派係關係，重劃單位草率，地籍圖與 現況差異甚大，地政單位推托古人閒置至今無法重整，鐵證 如山，請依法變更為建地目。
㈢目前三合院因為是土角厝，左右廂房已經塌陷，中間正廳還 存在，雖沒有人居住，但有83年7月28日之稅籍資料可稽。 新興段355-1、358地號原本是共有土地，所有權人於上揭判 決分割後，原告分得系爭358地號土地，再買了旁邊的畸零 地合併之後成為現在的358地號土地。分割後355-1地號土地 所有權人不願意修繕房屋，造成原告使用系爭土地困難，無 法建築，亦無法使用。原告認為現在地籍圖是錯誤的，因道 路和水溝與現況不符，520和518地號土地應重測，該2筆土 地是政府和農田水利會所有等情，並聲明求為判決：⑴撤銷 訴願決定及原處分。⑵被告應作成核准對原告所有坐落彰化 縣二林鎮○○段○○○○號土地變更為鄉村區建築用地之行政 處分。
三、被告則以：
㈠按「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定 前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照第9點 第2款編定原則表及說明辦理更正編定。」、「非都市土地 更正編定山坡地補註用地及註銷編定等案件，由直轄市、縣 （市）主管機關核定。」分別為「製定非都市土地使用分區 圖及編定各種使用地作業須知」（下稱作業須知）第23、24 點所明定。次按「非都市土地變更正編定為一般建築用地， 仍應依現行相關規定辦理，即實地須有合法建物存在始得申 辦更正編定為一般建築用地。其理由如下：1.基於非都市土 地辦理更正編定為一般建築用地，必須符合編定時之相關規 定，故原有合法建物存在係辦理更正編定重要依據，如實地 無合法建物存在，該合法建物之使用狀況、位置、面積範圍 均難以審認，亦無法從航照圖上判別仍應編為農牧用地之農 舍或禽、畜之農業相關設施。」、「非都市土地編定前合法 建物之認定文件依現行規定為水電證明、稅捐、設籍或房屋 謄本、建築執照或建物登記證明，並未含括『未實施建築管 理地區建物完工證明書』、『門牌編釘證明』、『地形圖、 航照圖或政府機關測繪地圖』等文件，其中除『未實施建築 管理地區建物完工證明書』屬編定公告前施工建築物完工證 明資料，性質等同建築執照文件，同意增納列為編定前合法
建物證明文件……。」內政部92年9月25日內授中辦地字第0 920083974號及93年11月9日內授中辦地字第0930726144號函 釋（下稱內政部92年9月25日函、93年11月9日函）在案。 ㈡經查，本案二林地政事務所於104年3月3日會同原告及二林 鎮公所人員前往系爭土地會勘，會勘結論認定：「二林鎮○ ○段○○○○號土地上並無建築物存在，本案彙整相關資料後 陳報彰化縣政府審核。」是系爭土地現況已無建築物存在， 此有會勘現場照片可資佐證。依前揭內政部92年9月25日函 釋，非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，實地須有合 法建物存在，系爭土地既無建物，已不符更正編定為甲種建 築用地之要件。又原告申請更正編定為甲種建築用地之文件 ，僅有航照圖資料，據前揭內政部93年11月9日函釋，非都 市土地編定前合法建物之認定文件依現行規定為水電證明、 稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明，未實施 建築管理地區建物完工證明書屬編定公告前施工建築物完工 證明資料，性質等同建築執照文件，同意增納列為編定前合 法建物證明文件。原告所陳文件亦不符現行合法建物之認定 規定等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。四、兩造之爭點：系爭土地上是否存有舊合法房屋？原告申請系 爭土地變更地目為甲種建築用地，是否有據？
五、經查：
㈠按區域計畫法第15條第1項規定「區域計畫公告實施後，不 屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按 照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖， 並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。 變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、 同法施行細則第16條規定：「依本法第15條製定非都市土地 使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及 使用地編定檢討之作業方式及程序，由內政部定之。」內政 部爰依此規定訂定「作業須知」，依行為時作業須知（103 年12月31日修正發布全文前）第9點㈡說明⒉規定：「合於 下列情形之一土地，在山坡地範圍外之農業區或特定專用區 編為甲種建築用地；……（1）於使用編定結果公告前屬『 建』地目。（2）於使用編定結果公告前已奉准變更為『建 』地目。（3）於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作 建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定 為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計 畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農 牧用地。」說明⒊規定：「特定農業區、一般農業區、山坡 地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之一宗土地，於
使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎 工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或 卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人 申請分割後再予更正編定。其有第二目之三但書情形者，不 得更正編定為各種建築用地。」同須知第22點規定：「經編 定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告 編定期間已變更使用之合法證明文件，依照第9點第2款編定 原則表及說明辦理更正編定。」、同須知第23點定：「非都 市土地更正編定、山坡地補註用地、註銷編定及已劃定為資 源型使用分區範圍內之零星土地第一次劃定使用分區（與周 圍已劃定之資源型使用分區相同，面積未達一公頃者）等案 件，內政部得授權直轄市、縣（市）政府核定。」足見依據 上述規定，原依土地法規定編定為農業用地之土地，其上建 物必須係屬「合法建物」，始得依法申請變更土地地目，否 則仍應編為農業用地。倘若任憑農業用地之土地所有權人於 土地上違法興建房舍，嗣後再以興建房舍為由而變更農業用 地之地目，無異於鼓勵土地所有權人故意違反土地使用之法 律限制，再以昔日之違法狀態主張就地合法，則國家對於國 土規劃之行政目的即難達成，依法行政之精神亦遭戕害。 ㈡次按「二、查非都市土地於編定公告前，如全筆已合法作建 築使用者，依本部頒『製定非都市土地使用分區圖及編定各 種使用地作業須知』第9點㈡說明2之規定得編定為一般建築 用地；如係部分合法作建築使用，則於編定公告後，亦得就 其合法作建築使用之部分，依『作業須知』第9點（二）說 明3及第22點規定，檢具合法證明文件申請分割及更正編定 為一般建築用地。且因更正編定涉及編定前事實之認定…… 應具備二項要件，即⑴檢具編定公告前已為合法房屋之證明 文件，如繳納水電證明、完納稅捐證明、戶口遷入證明或房 屋謄本、建築執照或建物登記證明。⑵經實地勘查確有合法 建築物存在。」、「㈠非都市土地變更正編定為一般建築用 地，仍應依現行相關規定辦理，即實地須有合法建物存在始 得申辦更正編定為一般建築用地。其理由如下：1.基於非都 市土地辦理更正編定為一般建築用地，必須符合編定時之相 關規定，故原有合法建物存在係辦理更正編定重要依據，如 實地無合法建物存在，該合法建物之使用狀況、位置、面積 範圍均難以審認，亦無法從航照圖上判別仍應編為農牧用地 之農舍或禽、畜之農業相關設施。2.更正案件之建物大部分 為老舊房屋，普遍存在於多筆土地上或多間房屋編為同一住 址，或水、電表共用無法區分之情形，如實地無房屋存在， 僅以相關書面文件審認，易造成混淆、糾紛或違法情事。3.
實地有合法建物存在，於辦理實地勘查及測量時，始能依據 戶政機關核發之門牌等認定建物之基地座落，而不致發生錯 誤；如實地無合法建物存在，單憑編定前之合法房屋證明文 件，除承辦人員難以判定其房屋座落之基地外，當事人亦可 能持同一合法房屋證明文件再至他筆土地重複申辦更正編定 之情事。……」、「非都市土地編定前合法建物認定證明文 件，與現行實施建築管理前建造之合法建物證明文件及土地 登記規則第79條第2項規定文件未盡相符，其差異為非都市 土地編定前合法建物之認定文件依現行規定為水電證明、稅 捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明，並未含括 『未實施建築管理地區建物完工證明書』、『門牌編釘證明 』、『地形圖、航照圖或政府機關測繪地圖』等文件，其中 除『未實施建築管理地區建物完工證明書』屬編定公告前施 工建築物完工證明資料，性質等同建築執照文件，同意增納 列為編定前合法建物證明文件外，其餘所列『門牌編釘證明 』、『地形圖、航照圖或政府機關測繪地圖』，尚不宜綵納 作為更正編定合法建物認定之證明文件，地方政府僅可受理 作為佐證資料。」內政部91年11月18日台內中地字第091001 8163號函、92年9月25日函及93年11月9日函示有案，核屬主 管機關基於權責，就法令執行所為之解釋，與立法本旨並無 違背，本院自得予以援用。故依主管機關相關之規定，更正 編定涉及編定前事實之認定，應具備二項要件，即1.檢具編 定公告前已為合法房屋之證明文件，如繳納水電證明、完納 稅捐證明、戶口遷入證明或房屋謄本、建築執照或建物登記 證明。2.經實地勘查確有合法建築物存在，缺一不可。而所 謂合法房屋證明文件，係指文件內應載有合法房屋之位置、 面積範圍等之文件。
㈢查本件如事實概要所述之情事，為兩造所不爭執，亦有原告 104年1月20日更正編定申請書、二林地政事務所104年1月23 日二地二字第1040000457號函通知原告補正、原告104年1月 26日說明書、104年3月3日會勘紀錄、二林地政事務所104年 3月5日二地二字第1040001164號函、原處分及訴願決定書等 附卷可稽（見本院卷30-35、38-42頁、訴願卷第70頁），堪 予認定。原告雖起訴為前開主張，惟查：
1.原告雖提出房屋稅籍牌、臺灣電力公司用電號碼牌影本及62 年12月24日空照圖證明系爭土地上有合法建物存在，並主張 其上之主建物與圍牆偏房地基仍存在云云。然查，本案前經 二林地政事務所於104年3月3日會同原告及二林鎮公所人員 前往系爭土地會勘，依該日會勘結論：「二林鎮○○段○○○ ○號土地上並無建築物存在，本案彙整相關資料後陳報彰化
縣政府審核。」又依本院於105年1月19日現場勘驗情況如下 ：「現場新興段358地號土地上並無建物，現場雜草叢生。 新興段358地號土地周圍現有圍牆，新興段355-1地號土地（ 位於358地號後方）地上現有磚房年磚房已經毀損，屋頂塌 陷、牆壁塌陷毀壞，無法居住使用。新興段358地號與355-1 地號土地之間，東西側現有土地界樁(西側）、濆漆（東側 ）標界記號。」該界樁為原告102年10月18日向二林地政事 務所聲請鑑界355-1與355-2地號時所設立，此亦有二林地政 事務所104年3月3日會勘紀錄及現場照片、本院勘驗筆錄、 附圖及現場照片等影本、二林地政事務所土地複丈定期通知 書等附卷可證（本院卷第32-33、63-78、83頁）。是系爭土 地現況確無建築物存在，並無疑義。原告雖提出房屋稅籍牌 、空照圖及電力公司用電號碼牌影本（見本院卷第17、18頁 、訴願卷第71頁）證明原有建物三合院存在，然縱認上開三 合院建物曾經存在，但係坐落於新興段355-1地號土地，目 前則已毀損、塌陷而不堪使用，至於原告所有之系爭358地 號土地上並無建物，現場雜草叢生，並無任何建物遺跡可資 辨識。至於原告提出65年5月31日之航照圖，依其坐落位置 ，亦難判斷系爭358號土地上確有建物；縱認有之，原告仍 應提出「未實施建築管理地區建物完工證明書」或其他相關 執照等證明文件，始得滿足「合法建物」之要件。 2.原告主張本地號於彰化地院101年度訴字第864號判決分割前 已有三合院，分割前（355地號）為庭院晒穀場與偏房，及 新興段355-1、358地號土地原為共有，上揭判決分割後原告 取得358地號，再買旁邊之畸零地合併之後成為現在之358地 號土地等語。然查系爭358地號土地，於71年6月21日經農地 重劃公告確定，73年4月13日經非都市土地補辦使用編定為 特定農業區農牧用地，此有臺灣省彰化縣土地登記簿附卷可 稽（訴願卷第67頁），並非由355地號分割出來。而依彰化 地院101年度訴字第864號分割共有物判決，可知原告於該案 中係請求分割新興段355、356地號等2筆土地，並非本件系 爭358地號。縱使355地號因分割出355-1、355-2地號，原告 嗣於103年3月27日申請合併355-2地號土地而成為目前之358 地號土地，然並不影響上揭已毀損之建物係坐落355-1號（ 原355地號）土地之認定，而非坐落在系爭358地號土地上， 此有上揭民事判決在卷可憑。原告上揭主張，委無足採。 3.原告主張依臺灣省土地地目明細表建築用地為房屋及附屬之 庭院均屬之，系爭土地原為三合院之庭院，應變更地目為建 云云。惟該臺灣省土地地目明細表係規定已為建築用地者， 該地得作為房屋及附屬庭院使用，惟是否得變更為甲種建築
用地，仍須依上揭作業須知第9點、第23點及內政部相關規 定辦理，並不能以目前為庭院空地即可反面推定應變更為建 地目，原告上揭所述，並無理由。故依首揭規定及內政部函 釋意旨，非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，實地須 有合法建物存在。則本案目前既已無建物存在，被告查與作 業須知第9點㈡說明2、第23點及內政部93年11月9日內授中 辦地字第0930726144號函、92年9月25日內授中辦地字第092 0083974號函示規定未合，而以原處分否准其請，揆諸首揭 規定及函示，原處分並無不合。
㈣綜上所述，原告之主張均無可採，本件原處分駁回原告之申 請，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請予 以撤銷，並請求被告應作成核准對原告所有坐落彰化縣二林 鎮○○段○○○○號土地變更為鄉村區建築用地之行政處分， 為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘陳述及 舉證，不影響於本判決之認定，爰不一一論列。六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 2 月 18 日 臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌
法 官 張 升 星
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 105 年 2 月 18 日 書記官 林 昱 妏