高雄高等行政法院判決
104年度簡上字第30號
上 訴 人 嘉義市政府
代 表 人 涂醒哲
訴訟代理人 郭進盛
黃國晉
被 上訴 人 陳得恩
上列當事人間停車費事件，上訴人對於中華民國104年4月22日臺
灣嘉義地方法院103年度簡字第16號行政訴訟判決，提起上訴，
本院判決如下：
主 文
原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人於民國102年12月9日12時17分許，將其所有車牌 號碼0000-00號自用小客車（下稱系爭車輛）停放在嘉義市 中山路公有路邊停車場編號第B031汽車停車格（下稱系爭停 車格），經上訴人公有路邊停車場開單員當場開立單號60A2 C912123號停車繳費通知單（下稱系爭繳費單）通知繳納新 臺幣（下同）20元。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經 原審法院103年度簡字第16號判決（下稱原判決）將交通部 103年3月25日交訴字第1020044603號訴願決定及原處分均撤 銷。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：（一）伊於上開時間駕駛系爭車輛沿嘉 義市○○路由西向東行駛，為撿拾掉落在車內腳踏墊上之行 動電話，經審視該路段為快、慢二線道且前、後均為禁止臨 時停車之紅線，又未設有路邊停車收費告示牌，故駛近路邊 撿拾行動電話後欲立即離去；然竟有一駕駛機車之蒙面開單 員由系爭車輛前至後靠近阻擋伊離去，伊明確告知該開單員 其欲離去，惟該名開單員為達績效竟基於強暴故意阻擋伊離 去，妨害伊離去之權利；且伊於30秒期間已3次具體明確表 示欲離去並無使用停車格之意，然該開單員竟以逆向、順向 、橫向於系爭車輛四周阻擋共計近約30秒強行開單後，被上 訴人方得駕駛系爭車輛離開系爭停車格。另此開單員未穿著 足資識別上訴人所屬開單員之反光背心，且當時為蒙面之狀 態，又未表明身分，難以從其外觀查知有代表上訴人執行公 務之權限。（二）依一般人之觀點，若車輛停放於停車格但 人未在車上，為默示使用停車格之意；惟人在車上、車未熄 火、車窗未關為默示無使用停車格之意，被上訴人已明示將
欲離開即為無使用停車格之意。又停車場法第13條規定：「 地方主管機關應於路邊停車場開放使用前，將設置地點、停 車種類、收費時間、收費方式、費率及其他規定事項公告週 知。變更及廢止時，亦同。」系爭停車格所處之中山路南側 未有任何公告，故系爭停車格並非停車法所明定之法定停車 格。（三）被上訴人並無在道路交通管理處罰條例第55條規 定所定不得臨時停車處所臨時停車之情事，且依嘉義市政府 警察局第二分局103年12月24日嘉市警二交字第1030010266 號函覆內容可知，系爭停車格之路段前後標線均為紅線，不 可臨時停車；其餘黃線長度分別為2.6、2.9、1.9、1.9、2. 0公尺。系爭車輛長度為4.5公尺，故系爭車輛在該路段於黃 線臨時停車係屬無法實現之情況等情，並聲明判決：訴願決 定及原處分均撤銷。
三、上訴人則以：（一）依停車場法第12條第1項、第13條規定 ，停車收費之內容因對外公告後即生效力，蓋停車場之設置 及收費管理應為行政程序法第92條第2項後段所稱公物之設 定或其一般使用，適用有關一般處分之規定。是有關公有停 車場之收費及管理內容，自依法公告時即對外生效，使用人 因在公告收費停車場停車，而負有繳納停車費之義務，此項 義務之發生係基於停車事實，無待作成行政處分，使用人一 有停車事實即應主動洽詢繳費內容並依規定繳費，系爭繳費 單僅屬觀念通知。（二）依嘉義市公有收費停車場管理自治 條例第8條第1項第1款規定，被上訴人所有之系爭車輛自98 年7月5日起迄今在嘉義市○○路邊收費停車場停車總筆數計 達154次，被上訴人對停車收費及管理制度應該甚為熟稔。 嘉義市○○路邊收費停車場並無臨時停車免收費之規定，被 上訴人確實有將系爭車輛停放於系爭停車格內，上訴人依上 開規定開單收費，於法並無不合。被上訴人主張其在系爭停 車格內揀拾掉落於腳踏墊上之行動電話，僅能視為行經該停 車格而非使用該停車格云云，並無足採。（三）開單員之值 勤動作並不影響系爭車輛停車之事實，且開單員執勤需接近 車輛左側向前行進，並無使用肢體或言語強暴脅迫阻擋系爭 車輛駛離之情形，被上訴人提供之錄音檔，亦無具體事證證 明開單員有強暴脅迫之具體事實，被上訴人僅以個人感受認 定受有強暴脅迫，實非可採等語，資為抗辯，並聲明判決： 駁回被上訴人之訴。
四、原審將訴願決定及原處分均撤銷，係以：
（一）按各機關學校交付特定對象或提供其使用公有道路、設施 、設備及場所，應徵收使用規費，規費法第8條第1款定有 明文。次按地方主管機關為因應停車之需要，得視道路交
通狀況，設置路邊停車場，並得向使用者收取停車費；路 邊停車場及公有路外公共停車場之收費，應依區域流量時 段之不同，訂定差別費率，此觀停車場法第12條第1項及 第31條第1項即明。準此，上訴人依據前開規定規劃設置 之公有收費停車場包括路邊停車場及路外停車場，視地區 路段交通狀況分別以計時、計月方式計費，其所徵收之費 用為人民使用公有道路所為之對價給付，應屬使用規費。 又系爭繳費單除揭示該文書名稱為「嘉義市○○路邊收費 停車場繳費通知單」並印有條碼及單號外，其所記載之內 容包含：車號、車格編號、停車日期、繳費期限、停車時 間、繳費金額、開單員簽章等；另記載「繳納停車費請依 開單員最後簽章之金額為準。」足見系爭繳費單之登載， 必須由開單員根據定時巡場所見車輛在各該停車格之實際 使用時間加以登載，具有確認停車格使用者、計算實際停 車時間以及依公告收費標準核計後之應繳使用規費金額等 規制內涵。若未經上訴人將具體認定停車事實及停車時間 之結果對外表示，僅單由公有停車場所公告之收費標準及 管理辦法，尚無從形成具體之法律關係，必須藉由上訴人 單方作成系爭繳費單以確認停車格使用者該次所應負擔金 錢給付義務之具體內涵，始對停車格使用者發生具有拘束 力之法律效果。且車輛在路邊停車場停車，未依規定繳費 者，依道路交通管理處罰條例第56條第2項、第4項規定處 理，嘉義市公有收費停車場管理自治條例第11條後段定有 明文。則公有道路之管理及提供使用既為行政機關所獨占 之權力，更有相關罰鍰制度，是系爭繳費單之作成，自難 謂非直接影響人民權利義務關係之公權力行使，系爭繳費 單性質上應屬行政處分，而非僅屬觀念通知。上訴人抗辯 系爭繳費單應僅屬觀念通知云云，並不足採。
（二）本件兩造對系爭繳費單之爭執來自於對路邊收費停車格是 否得臨時停車之認知歧異。被上訴人主張其僅是在路邊停 車格內短暫停留，並無停車之事實及意思，不應向其收費 ；上訴人則抗辯路邊停車格既已公告計時收費，只要車輛 停入停車格範圍無論時間長短就必須支付停車費等語。按 「路邊停車場：指以道路部分路面劃設，供公眾停放車輛 之場所。」「地方主管機關為因應停車之需要，得視道路 交通狀況，設置路邊停車場，並得向使用者收取停車費。 依前項設置之路邊停車場，應隨路外停車場之增設或道路 交通之密集狀況予以檢討廢止或在交通尖峰時段限制停車 ，以維道路原有之功能。」停車場法第2條第2款、第12條 定有明文。準此，路邊停車格之設置與管理，即不應妨害
道路原有之功能。又道路原有功能主要在便利人民交通， 對於出入道路兩旁商店或住家者而言，在該路段劃設收費 停車格之前，原本得以在法令限制範圍內臨時上下乘客、 進出貨物；若該道路兩側經密集劃設收費停車格，又未留 設足夠之臨時停車空間，再同時禁止在收費停車格內臨時 停車時，將過度限制人民使用道路原有功能之權利，造成 人民除非支付最低收費單位之停車費用，否則必須選擇停 放較遠處臨時上下乘客、進出貨物或在停車格外側臨時停 車而易生阻礙後方車流之結果，實難認符合路邊收費停車 格設置應注意維持道路原有功能之本旨。再按「臨時停車 ：指車輛因上、下人、客，裝卸物品，其停止時間未滿三 分鐘，保持立即行駛之狀態。」「停車：指車輛停放於道 路兩側或停車場所，而不立即行駛。」行為時道路交通管 理條例第3條第9款、第10款定有明文。由此可知，在現行 道路交通管理法令制度架構下，「停車」與「臨時停車」 分屬不同之概念，車輛如停止時間未滿3分鐘，保持立即 行駛之狀態，應僅屬「臨時停車」，而非「停車」。以對 道路交通影響的程度而言，「臨時停車」顯然較諸「停車 」為輕。故在經評估道路交通狀況後認為得設置路邊停車 場之路段，既然評估適合於停車，舉重以明輕，依該處道 路交通狀況，在路邊停車格內臨時停車應亦無禁止之理。 況且法治國家之基本原則，限制人民權利必須有其法令依 據，若非法令禁止之事項，即屬法秩序所容許。劃設路邊 停車格之路段，既未設有禁止臨時停車標誌、標線，即非 屬道路交通管理處罰條例第55條所定禁止臨時停車之處所 ，故路邊停車格內自非不得臨時停車。
（三）嘉義市公有收費停車場管理自治條例第8條第1項第1款固 規定：「路邊停車場收費如下：一、以時計算者大型車每 小時新臺幣40元，小型車每小時新臺幣20元，不足1小時 者以1小時計算。」然承上所述，在現行道路交通管理法 令制度架構下，「停車」與「臨時停車」分屬不同之概念 ，且基於停車場法第12條第2項所揭示路邊停車場之設置 仍應維持道路原有功能之立法意旨，路邊停車場並非不得 臨時停車。從而，上開嘉義市公有收費停車場管理自治條 例所定之路邊停車場收費標準雖定有不足1小時者以1小時 計算之規定，應以其屬「停車」行為作為適用之前提，而 不應以「臨時停車」包含在上開「不足1小時」之時間範 圍內即認為「臨時停車」亦應以1小時計收其停車費。蓋 此種具體規定中所設計之構成要件因其條文用語過度簡略 造成所描述之受規範對象類型化不足（以本案為例即是將
不應包括之臨時停車之概念包含在應計時收費停車之概念 內）而造成隱藏之法律漏洞，若不以此目的性限縮方式解 釋上開嘉義市公有收費停車場管理自治條例規定，將無以 調和及維持體系之一貫性。故人民在路邊停車格內「臨時 停車」之行為，不應認定其屬「停車」行為，解釋上更不 應依上開收費標準對人民徵收停車費。上訴人援引上開嘉 義市公有收費停車場管理自治條例第8條第1項第1款規定 而認收費停車格並無臨時停車免費之規定云云，容有誤解 ，並不足採。又本件系爭停車格位在嘉義市○○路○○○ 街間之中山路南側，該路段除劃設停車格之位置外，最東 側及最西側均劃設禁止停車之紅色實線分別為13.2公尺及 4.3公尺，在停車格間所劃設之黃色實線，其長度由西向 東分別為2.6公尺、2.9公尺、1.9公尺、1.9公尺、2.0公 尺。對照道路交通標誌標線號誌設置規則第190條關於小 型車停放線設置規格為長為5公尺、寬度為2至2.5公尺之 規定，可見足以容納一般自用小客車臨時停車之空間至少 必須5公尺長，堪認系爭停車格所在路段經上訴人劃設收 費停車格後，在收費停車格以外處所並未留設足供一般自 用小客車使用之臨時停車空間，揆諸上開說明，若不容許 在收費停車格內臨時停車，即已難發揮道路原有功能。再 由當時該路段道路監視錄影記錄翻拍畫面以觀：12時16分 54秒時系爭車輛尚未進入系爭停車格，12時16分56秒系爭 車輛行經系爭停車格之前一停車格即B033停車格，而於12 時17分1秒系爭車輛進入系爭停車格，12時17分34秒至5 4 秒間開單員騎乘機車至系爭停車格左後方、靠近系爭車輛 左後側，12時18分3秒系爭車輛離開系爭停車格，足見系 爭車輛在系爭停車格停留之時間僅約1分鐘。而被上訴人 當時曾對開單員表明其已欲離開系爭停車格等情，則據本 院勘驗被上訴人所提出之對話錄音記錄無訛，足徵被上訴 人當時並無停車行為而僅有臨時停車之舉。揆諸上開說明 ，縱被上訴人當時確有駕駛系爭車輛停止在系爭停車格停 留之狀態，然其停留在系爭停車格之時間甚為短暫，仍在 臨時停車之法定時間範圍內，且已表明無終局停車之意思 ，不應認定其屬「停車」行為，故其尚未該當公有路邊停 車場收費之要件，自不應依上開收費標準開立系爭繳費單 對其徵收停車費。被上訴人主張其在路邊停車格內停留時 間短暫，不應對其收費乙節，尚非無據，訴願決定未予糾 正，亦有違誤，爰將訴願決定及原處分予以撤銷，以資適 法。
五、上訴意旨略謂：停車費用既屬規費法第8條第1款之使用規費
，自然僅屬具公權力之行政機關所得要求特定人之給付，該 對待給付之發生或履行必然屬公權力機關所獨有，此乃規費 本身性質使然，不能因系爭繳費單為行政機關所製發即遽認 為行政處分。臺北高等行政法院95年度簡字第956號判決意 旨亦揭櫫使用人於公告收費停車場停車，即負有繳納停車費 之義務，至於管理員巡場時間開立之停車計時（次）繳（補 ）費通知單，係行政機關基於協助及便民立場，所為之觀念 通知，並非行政處分。原判決認定系爭繳費單為行政處分， 顯然於法及現行實務見解不符。另由停車場法第12條規定： 「地方主管機關為因應停車之需要，得視道路交通狀況，設 置路邊停車場，並得向使用者收取停車費。依前項設置之路 邊停車場，應隨路外停車場之增設或道路交通之密集狀況予 以檢討廢止或在交通尖峰時段限制停車，以維道路原有之功 能。」可知，設置路邊停車場，乃地方主管機關基於法律授 權所為之行政裁量措施，且地方主管機關就維護道路原有之 功能，有判斷餘地。上訴人劃設路邊收費停車位係基於行政 權之作用，為管理交通秩序等公益上之目的，通盤考量後所 為之裁量行政措施，人民自應受拘束。且臨時停車依道路交 通管理處罰條例第3條第9款（現行法為第10款），限於車輛 因「上、下人、客」「裝卸物品」「停止時間未滿3分鐘」 「保持立即行駛之狀態」始足稱之。則原判決既審認被上訴 人係因撿拾手機而於系爭停車格停車，卻又認定被上訴人符 合臨時停車未滿3分鐘之要件，適用法規顯有不當且理由矛 盾，有違背法令之情形等情。
六、被上訴人答辯略以：系爭繳費單確屬行政處分，被上訴人自 得依法提起行政救濟。又臨時停車之行為，應係著重於停車 時間未滿3分鐘，並保持立即行駛之狀態，至於車輛因上、 下人、客、裝卸物品而臨時停車，應僅係例示臨時停車之原 因，尚難遽認臨時停車，須以上述原因為限，始得謂之臨時 停車，本院102年度交上字第20號判決亦同此旨。另路邊停 車格之設置與管理，不應妨害道路原有之功能，系爭停車格 所在路段經被告劃設收費停車格後，在收費停車格以外處所 並未留設足供一般自用小客車使用之臨時停車空間，若不容 許在收費停車格內臨時停車，即已難發揮道路原有功能，且 將將過度限制人民使用道路原有功能之權利，造成人民除非 支付最低收費單位之停車費用，否則必須選擇停放較遠處臨 時上下乘客、進出貨物或在停車格外側臨時停車而易生阻礙 後方車流之結果，實難認符合路邊收費停車格設置應注意維 持道路原有功能之本旨等語。
七、本院查：
（一）按規費法第2條第1項前段規定：「各級政府及所屬機關、 學校(以下簡稱各機關學校)，對於規費之徵收，依本法之 規定。」第6條規定：「規費分為行政規費及使用規費。 」第8條第1項第1款規定：「各機關學校交付特定對象或 提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一、公有道路、 設施、設備及場所。」又停車場法第2條第2款規定：「本 法所用名詞定義如左：．．．二、路邊停車場：指以道路 部分路面劃設，供公眾停放車輛之場所。」第12條第1項 規定：「地方主管機關為因應停車之需要，得視道路交通 狀況，設置路邊停車場，並得向使用者收取停車費。」故 地方主管機關為因應停車之需要，視道路交通狀況設置路 邊停車場，所徵收之停車費，依前開規定其性質係屬規費 法所定之「使用規費」。本件上訴人所屬公有路邊停車場 開單員開立之系爭繳款單，已明確認定系爭車輛有使用系 爭停車格，並向使用者即被上訴人收取使用規費停車費20 元，而使用規費係以公權力單方課予特定人之負擔，是以 ，系爭繳費單自屬上訴人對被上訴人課予負擔之行政處分 。上訴人主張系爭繳費單僅係之觀念通知，並非行政處分 ，並不足採。
（二）次按停車場法第14條規定：「路邊停車場之費率，應依第 31條規定定之；其停車費得以計時或計次方式收取，並得 視地區交通狀況，採累進方式收費或限制停車時間。採計 時收取，得以30分鐘為計費單位。」第31條規定：「路邊 停車場及公有路外公共停車場之收費，應依區域、流量、 時段之不同，訂定差別費率。前項費率標準，由地方主管 機關依計算公式定之，其計算公式應送請地方議會審議。 」上訴人依據上開依停車場法第31條規定授權制定公布之 嘉義市公有收費停車場管理自治條例第8條第1項前段規定 ：「路邊停車場收費如下：一、以時計算者大型車每小時 新臺幣40元，小型車每小時新臺幣20元，不足1小時者以1 小時計算。」本件被上訴人有將其所有系爭車輛於102年1 2月9日12時17分1秒至12時18分3秒停放在系爭停車格，為 原審認定之事實，則上訴人依據上開停車場法第12條第1 項、嘉義市公有收費停車場管理自治條例第8條第1項前段 規定，以系爭繳費單向被上訴人收取最小計費單位1小時 20元之停車費，即無不合。原判決雖以在現行道路交通管 理法令制度架構下，路邊停車場亦得臨時停車，且「停車 」與「臨時停車」分屬不同之概念，嘉義市公有收費停車 場管理自治條例第8條第1項前段雖有停車不足1小時者以1 小時計算之規定，然該條文容有隱藏之法律漏洞，應以目
的性限縮方式解釋而認「臨時停車」非屬「停車」行為， 不包含在上開「不足1小時」之計算時間範圍內，被上訴 人僅在系爭停車格臨時停車約1分鐘，應不該當「停車」 之構成要件，上訴人自不得對其徵收停車費等語，而將訴 願決定及原處分均撤銷。然由停車場法第12條：「（第1 項）地方主管機關為因應停車之需要，得視道路交通狀況 ，設置路邊停車場，並得向使用者收取停車費。（第2項 ）依前項設置之路邊停車場，應隨路外停車場之增設或道 路交通之密集狀況予以檢討廢止或在交通尖峰時段限制停 車，以維道路原有之功能。」之規定可知，關於選擇在何 處設置及是否設置路邊停車場、設置後應否廢止或限制， 地方主管機關基於法律之授權，於行使職權時享有行政裁 量權。又道路交通管理處罰條例第3條第10款、第11款固 然對於「臨時停車：指車輛因上、下人、客，裝卸物品， 其停止時間未滿3分鐘，保持立即行駛之狀態。」「停車 ：指車輛停放於道路兩側或停車場所，而不立即行駛。」 分別定有不同之定義，惟道路交通管理處罰條例之立法目 的在於「加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安 全」（第1條參照），與停車場法第1條規定「加強停車場 之規劃、設置、經營、管理及獎助，以增進交通流暢，改 善交通秩序」之立法目的顯有不同。再參照道路交通管理 處罰條例第1條、第3條第10款、第55條第1項規定，可見 道路交通管理處罰條例所謂「臨時停車」，係為加強道路 交通管理，維護交通秩序，確保交通安全，對汽車駕駛人 有在橋樑、隧道、圓環、障礙物對面、人行道、行人穿越 道、快車道，或在交岔路口、公共汽車招呼站10公尺內或 消防車出、入口5公尺內，或在設有禁止臨時停車標誌、 標線處所，或不依順行之方向，或不緊靠道路右側，或單 行道不緊靠路邊，或併排，或在道路交通標誌前遮蔽標誌 等臨時停車之情形，處3百元以上6百元以下罰鍰而創設之 概念，無從導出若符合道路交通管理處罰條例關於「臨時 停車」之要件，即可免依停車場法及嘉義市公有收費停車 場管理自治條例徵收停車使用規費之結論。嘉義市公有收 費停車場管理自治條例並未如同道路交通管理處罰條例般 區別「停車」與「臨時停車」之概念，本於規費法、停車 場法要求使用公共設施者即須繳納規費之規範意旨，嘉義 市公有收費停車場管理自治條例第8條第1項第1款對於有 短暫停放小型車需求之人民收取1小時20元停車費，並無 原審所稱立法上有何隱藏性漏洞之問題，自無目的性限縮 之必要。原審判決未適用嘉義市公有收費停車場管理自治
條例第8條第1項第1款規定，遽以認定被上訴人當時雖確 有駕駛系爭車輛停止在系爭停車格停留之狀態，然其停留 時間仍在臨時停車之法定時間範圍內，且已表明無終局停 車之意思，不應認定其屬「停車」行為，故其尚未該當公 有路邊停車場收費之要件，自不應依上開收費標準開立系 爭繳費單對其徵收停車費等由，而將訴願決定及原處分均 撤銷，顯違反嘉義市公有收費停車場管理自治條例第8條 第1項第1款之規定，而有判決不適用法規之違法。上訴人 據以指摘原審判決違背法令，即堪採取。
（三）綜上所述，原判決既有上述違背法令之情事，則上訴人求 予廢棄，為有理由，自應由本院將原判決廢棄；又因本件 依原審確定之事實已臻明確，故依行政訴訟法第259條第1 款規定，爰由本院自為判決，並駁回被上訴人在第一審之 訴。至兩造所援引臺北高等行政法院95年度簡字第956號 判決及本院102年度交上字第20號判決，係屬個案見解， 不能拘束本案，併此敘明。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236條之2第 3項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判 決如主文。
中 華 民 國 105 年 1 月 30 日 高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎
法官 孫 奇 芳
以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 105 年 1 月 30 日
書記官 宋 鑠 瑾