臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1080號
105年1月14日辯論終結
原 告 高銀鍵
被 告 新北市政府工務局
代 表 人 朱惕之（局長）
訴訟代理人 栗加真
柳力哲
上列當事人間建築法事件，原告不服新北市政府中華民國104年
6月15日新北府訴決字第1040904431號（案號：1043020493號）
對其不利部分之訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原處分及訴願決定不利原告部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為位於新北市○○區○○路○○○巷○○號 1 樓建築物（下稱系爭建築物）之使用人，系爭建築物原核 准用途為「店舖（G 類3 組）」，新北市政府公共安全聯合 稽查小組於民國104 年3 月18日至現場勘查，經目的事業主 管機關新北市政府經濟發展局認原告經營「按摩業（B 類l 組）」，被告認系爭建築物有未經許可擅自變更使用，及未 辦理103 年度建築物公共安全檢查簽證及申報之情事，已違 反建築法第73條第2 項、第77條第3 項規定，依同法第91條 第1 項第1 款、第4 款規定，分別以104 年4 月2 日新北工 使字第104052 8544 號及第1040582436號2 函併附同文號處 分書各裁處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，並請停止一切 違規行為且限於104 年4 月17日前改善或補辦手續。原告不 服，提起訴願，經決定關於104 年4 月2 日新北工使字第 1040528544號函併附同文號處分撤銷。關於104 年4 月2 日 新北工使字第1040 582436 號函併附同文號處分（下稱原處 分），訴願駁回。此部分原告猶仍不服，遂提起本件行政訴 訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈原處分（被告104年4月2日新北工使字第1040582436號函併 同文號處分）及訴願決定不利原告部分均撤銷。 ⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、原告主張：
㈠原處分違法擴張解釋內政部100 年12月9 日內授營建字第10 00810874號函（下稱100 年12月9 日函）釋，就原告僅以拉 廉及布幕區隔之營業空間，認定為係屬B1類組，處以6 萬元 罰鍰並威脅斷水斷電，於法有違，更有臺北市政府都市發展 局102 年1 月16日北市都建字第10263922800 號函（下稱 102 年1 月16日函）釋，可茲證明：
⒈被告雖於104年4月2日新北工使字第1040528544號函，認 定原告所使用系爭建築物，內部僅以拉廉及布幕區隔之營 業空間，係該當B1類組之「將場所加以區隔為封閉（包廂 式）或半封閉空間，致影響防火避難設施」之定義，而處 以6 萬元罰鍰及要求原告限期改善或補辦手續等不利裁罰 ，並援引內政部100 年12月9 日函，作為裁罰及認定系爭 空間使用係為G3類組或B1類組之依據。惟細繹上揭函釋內 容，其重點僅係在闡明按摩場所應歸類為B1類組或G3類組 ，應視其是否有將場所加以區隔為封閉或半封閉空間，致 影響防火避難設施者為據爾，此觀該函全文自係清楚。 ⒉該內政部函釋全文不僅無任何語字，論及原告以拉廉區隔 之使用空間係該當B1類組之區隔定義，更知該當B1類組之 要件，除使用空間有區隔之事實外，更需該區隔已導致防 火避難設施發揮效用，而需給予更高強度之管制，方得將 其歸類為B1類組。被告以內政部100年12月9日函，作為認 定原告僅以拉廉區隔之營業空間應屬B1類組，顯已違法擴 張解釋函釋意旨，而非法侵害原告受憲法保障之工作權， 依法應予撤銷。
⒊原告就系爭營業空間，係僅以拉廉加以區隔，而非以固定 性之建物加以區隔，除收拉迅速不影響防火避難設施與可 給予施作按摩之顧客最低限度隱私權保障外，多數更係防 火材質，反而有助於遏止火災之發生或蔓延。原告以拉廉 加以區隔之系爭空間，應屬G3而非B1類組，要屬當然。 ⒋再查，於內政部100 年12月9 日函作成逾1 年後，臺北市 政府都市發展局102 年1 月16日函釋，更以其作為基礎， 明確界定B1類組及G3類組之定義係分別為：「營業範圍以 固定隔屏或分間牆加以區隔成包廂型式，且包廂出入口設 有門扇者（B1定義）」、「營業範圍採開放式無隔間，或 僅以拉簾、布幕區隔者（G3定義）」，嗣後內政部業未再 有發布任何函釋，變更B1類組及G3類組認定標準之情況下 ，益證被告確係違法越權擴張解釋內政部100 年12月9 日 函釋之意旨，非法將原告依法作為G3類組使用之營業空間 ，認定為B1類組，造成法律制度之混亂。
⒌訴願決定顯有不備理由重大違誤：訴願決定除就有無致影 響防火避難設施爭議隻字未提外，更未正面回應原告所主 張理由及所提證據，僅係單純制式化列入內政部100 年12 月9 日函及100 年9 月26日內授營建管字第1000808342號 函釋內容，作為將原告系爭建物認定為B1類組之依據。實 則被告先前與原告他案同類紛爭，業經最高行政法院103 年度裁字第1312號裁定判定被告違法而予以撤銷行政處分 確定，殊證被告確未依法行政，惡意侵害原告合法工作權 。
㈡系爭建築物屬按摩營業場所，於原處分作成前，業經被告認 定係屬G3類組，基於信賴保護原則及法不溯及既往原則，自 無嗣後再由被告片面將其自G3類組變更為B1類組之餘地，被 告依法更應按國賠規定，賠償原告相關損害：依司法院大法 官第525號及第574號解釋文要旨，可知基於信賴保護原則及 法不溯及既往之作用，於原告合法經營多年後，於104年4月 2 日方生效力之行政處分，當無權將原告業經被告認定係屬 G 3 類組之既存營業空間，片面變更為B1類組而科處6 萬元 罰緩及要求限期補辦手續，自屬當然。縱被告基於安全考量 確有將原告合法使用多年之G3類組營業空間，重新認定為B1 類組之必要（原告仍否認之），基於原告固有及信賴利益之 保障，至少亦應訂定1 至2 年期間過渡條款，俾利原告籌足 相關資金及更新規劃未來經營之方向。
㈢被告非法片面將原告G3類組認定為B1類組，進而要求原告進 行B1類組安全檢查簽證及申報等程序，並予以裁罰6萬元， 當屬無據：
⒈按原告與被告先前經本院103年度訴字第247號所作成之判 決，被告以窗廉所區隔之空間，依法係屬G3類組，非為受 政府高度管制之B1類組，無庸置疑。是經營G3類組按摩場 所之原告，依法本無庸辦理任何手續，此為原告經營多年 之確信。
⒉縱使有程序之必要（原告否認之），被告程序上亦應係重 新發文後，再以G3類組的相關規定，要求原告補辦相關程 序，方為正辦。
㈣原告無刑事犯罪紀錄，始終秉持專業服務及拒絕色情之經營 理念，管理該健康館及其所受聘僱推拿師傅。自102年5月起 ，被告及警政單位卻不斷無故栽贓嫁禍，嗣後皆經士林地檢 署予以不起訴處分，確定原告為清白，本院亦應嚴加查辦云 云。
四、被告主張：
㈠原處分歷程說明如下：
⒈前經新北市政府公共安全聯合稽查小組於103年1月16日查 察，並經目的事業主管機關：新北市政府經濟發展局認屬 經營「按摩業」，且設置8 間區隔（拉簾），為將場所加 以區隔或包廂式為人按摩之場所，係供作「按摩場所（B 類1 組）」使用，未辦理103 年度建築物公共安全檢查簽 證及申報，已違反建築法第77條第3 項規定，被告業以10 3 年2 月10日北工使字第1030232250號函，請建築物使用 人即原告停止一切違規行為並於103 年3 月15日前辦理建 築物公共安全檢查簽證及申報手續，逾期未申報或檢查不 合格者，被告得依建築法等相關規定辦理；另原告於103 年3 月10日向被告陳述意見，被告於103 年3 月20日北工 使字第1030427049號函覆原告依前開號函規定恢復原狀、 或洽被告（建照科）補辦完成手續，以符法制在案。 ⒉經新北市政府公共安全聯合稽查小組104年3月18日查察結 果：現場仍未依規定恢復原狀、或洽被告（建照科）補辦 完成手續；是以，被告業以原處分裁處原告6萬元罰鍰， 並請停止一切違規行為且限於104年4月17日前改善或補辦 手續完竣。
㈡系爭建築物使用類組確屬B類1組，被告為原處分合法有據： ⒈有關建築物使用類組係依「建築物使用類組及變更使用辦 法」判斷。依該辦法附表二規定，按摩場所係將場所加以 區隔或包廂式為人按摩之場所，則為B類1組；若按摩場所 未將場所加以區隔且非包廂式為人按摩之場所，則為G類3 組。
⒉至於以拉簾或隔屏作為區隔究屬B類1組或G類3組，依內政 部100年12月9日函及內政部營建署104年5月13日營署建管 字第1042908048號函意旨，皆說明由被告依職權個案認定 之。另依內政部營建署101年1月9日營署建管字第1000081 796 號函：「…是關理髮（理容）、『按摩』等類似場所 置有內部裝修材料、設施設備或『其他物品』將該場所『 區隔』為封閉或『半封閉』空間，認影響防火避難者，應 認定為B 類1 組。」。
⒊對於以拉簾作為區隔之按摩場所，依被告102年6月20日北 工建字第1022073633號函，業已明確定義以拉簾作為區隔 之按摩場所為B類1組，且亦於102年5月25日製作公告，告 知各按摩場所等受稽查場所，儘速依公告內容辦理，以符 合法制，此後若有類此違規情形，將依法裁處。 ⒋系爭建築物既座落於新北市境內，故主管機關為新北市政 府應無疑義。因此關於新北市按摩等類似場所，考量其「 懸掛拉簾或未固著之隔屏」行為，仍有區隔事實，恐致影
響逃生避難，爰將「懸掛拉簾或未固著之隔屏」之按摩場 所歸屬「將場所加以區隔」之按摩場所（B 類1 組）；系 爭建築物既經目的事業主管機關- 新北市政府經濟發展局 認屬經營「按摩業」，且設置8 間區隔（拉簾），為將場 所加以區隔或包廂式為人按摩之場所，係供作「按摩場所 （B 類1 組）」使用認定在案，即應遵行新北市政府針對 建築物管理相關規定及程序。
㈢綜上結論，原告未依建築法相關規定辦理建築物公共安全檢 查簽證及申報，違規情狀屬實，被告已多次告知原告改善， 原告仍置之不理，罔顧公眾生命財產安全，被告依建築法第 73條第2 項、第77條第3 項及第91條第1 項規定裁處原告6 萬元罰鍰，限期改善或補辦手續，並補辦建築物公共安全檢 查簽證及申報手續，於法應屬有據等語。
五、按建築法第77條第3項規定：「供公眾使用之建築物，應由 建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之 專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管建 築機關申報。非供公眾使用之建築物，經內政部認有必要時 亦同。」同法第91條第1項第4款規定：「有左列情形之一者 ，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺 幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆 期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期 停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限 內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：……四、未依第77條第 3 項、第4 項規定辦理建築物公共安全檢查簽證或申報者。 」。
六、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件 、原處分及訴願決定書等件影本附訴願機關卷及本院卷可稽 。茲依前述兩造主張之意旨，敘明判決之理由。七、被告主張原告為系爭建築物之使用人，系爭建築物屬於B類1 組使用之建築物，不論樓地板面積，申報頻率為每年1 次， 應辦理建築物公共安全檢查簽證及申報，原告未依建築法第 77條第3 項規定辦理建築物公共安全檢查簽證或申報，被告 依同法第91條第1 項第4 款規定，裁處原告6 萬元罰鍰，並 限期補辦建築物公共安全檢查簽證及申報手續，於法有據云 云。經查，被告雖以原告使用之系爭建築物，以拉簾作為區 隔之按摩場所，為B 類1 組使用之建築物，惟查，本件訴願 決定則認為，關於按摩場所，如其「未將場所加以區隔且非 包廂式」則屬「G 類3 組」；反之如「將場所加以區隔或包 廂式」，則屬「B 類1 組」。如僅以布拉簾區隔系爭營業場 所，而未以其他固定設施（例如木板或磚牆）區隔者，是否
能認其屬「將場所加以區隔或包廂式」？建築法第73條第2 項規定，係著重於「變更主要構造、防火區劃、防火避難設 施、消防設備、停車空間」等「影響防火避難設施」，茍客 觀上尚不致影響防火避難設施者，應不構成「將該場所加以 區隔為封閉（包廂式）或半封閉空間」。被告於103 年1 月 16日及104 年3 月18日至系爭建築物現場稽查時，該處為以 布質拉簾隔出8 個區隔，且屬活動式，並未以木板、磚牆或 其他固定設備區隔，此有檢（複）查紀錄表及現場採證照片 可稽。拉簾自拉上至開啟時間為時不過數秒，依社會一般經 驗，尚不致影響防火避難設施者，此與一般隔間係以固定隔 屏或分間牆加以區隔之情形有別，依內政部100 年12月9 日 函釋意旨，應認屬G 類3 組，而非B 類1 組，被告認定系爭 建築物為B 類1 組，於法尚有未合等語，核與建築法之相關 規定，並無不合。且系爭建築物之使用情形，本院103 年度 訴字第247 號判決及最高行政法院103 年度裁字第1312號裁 定，亦採此見解。故本件系爭建築物應屬G 類3 組使用之建 築物，被告認定系爭建築物係以拉簾作為區隔之按摩場所， 為B 類1 組使用之建築物，尚有違誤。系爭建築物既屬G 類 3 組使用之建築物，依內政部「建築物公共安全檢查簽證及 申報辦法」附表一（本院卷第80頁）規定：「B 類1 組：( 無規模限制) 申報頻率為每年1 次」、「G 類3 組：規模（ 樓地板面積）2000平方公尺以上，申報頻率為每2 年1 次； 500 平方公尺以上未達2000平方公尺，申報頻率為每4 年1 次。」。系爭建築物領有81使字第532 號使用執照（本院卷 第27頁），第1 層面積為422.96平方公尺，未達500 平方公 尺，如認定為供作G 類3 組使用，則無辦理建築物公共安全 檢查簽證及申報之義務等情，業經被告自認無誤。則被告原 主張系爭建築物不論樓地板面積，申報頻率為每年1 次，應 辦理建築物公共安全檢查簽證及申報，原告未依建築法第77 條第3 項規定辦理建築物公共安全檢查簽證或申報，故依同 法第91條第1 項第4 款規定予以論處云云，於法亦有未合。八、從而，本件被告查認原告違反建築法第77條第3項規定，依 同法第91條第1項第4款及新北市政府處理違反建築法使用管 理規定案件統一裁罰基準規定，裁處原告6萬罰鍰，並限期 補辦建築物公共安全檢查簽證及申報手續，於法有違；此部 分之訴願決定，予以維持，亦有未合。原告訴請撤銷，為有 理由，應予准許。
九、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於 本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項
前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 1 月 28 日 臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 王立杰
法 官 蕭忠仁
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 105 年 1 月 28 日 書記官 陳清容